（经济法学专业论文）我国土地征收补偿法律问题研究.pdf

南京航空航天大学硕士学位论文 i 摘要 摘要 随着经济发展和城市化进程的加快，越来越多的农村集体土地需要通过 征收转变为建设用地。但是随着市场经济的建立和逐步完善，现有征地制度 的不适应性日益显现，尤其是征地补偿问题十分突出。因此，研究征地补偿 问题、探寻合理的征地补偿机制显得非常迫切。本文试图通过对我国土地征 收补偿法律问题进行系统而深入的研究，探索一种适合我国社会主义经济发 展要求的公平的征地补偿机制，为我国土地征收制度改革提供一些建议。 本文对于土地征收补偿法律问题进行了理论和实践上的探讨，从我国的 征地补偿现状出发并对国外相关立法实践进行了分析比较。本文认为我国当 前的土地征收补偿问题，最重要的是保护农民的合法权益，平衡土地利益在 相关利益主体之间的分配。土地征收是为公共利益需要，所有建设用地要严 格限制在规划用地的范围之内，不得随意突破。改革和完善我国的征地补偿 机制要在立法和实践中明确土地征收补偿的公平原则和正当程序原则，适当 扩大补偿的范围，制定合理的征地补偿标准，探索多种补偿安置方式并健全 失地农民的社会保障制度。另外，要进一步完善征地补偿程序，确保补偿安 置的落实，健全征地补偿中权利救济的行政和司法程序，从而使农民的合法 权益在征地补偿中得以真正的保障。 关键词：关键词：土地征收补偿，农民权利，补偿原则，补偿范围，补偿标准， 补偿程序 我国土地征收补偿法律问题研究 ii abstract along with rapid development of economy and urbanization, more and more farm lands need to be transformed to constructive land by land expropriation. while along with the establishment and improvement of market economy , the existing land expropriation system becomes incompatible gradually. especially, the land compensation issue is very conspicuous. therefore, to research the question of land expropriation and explore a reasonable land compensation mechanism is very urgent. this paper attempts to explore a suitable land expropriation compensation mechanism for the development of chinas socialist economy by a systematic and thorough research on the legal problem of chinese land expropriation compensation. that will provide some suggestions for the reform of the system of land expropriation . based on the theory and practice , the paper compare and analysis the legislation and practice of abroad and point out that for the current land expropriation compensation, the most important thing is to protect the rights and interests of farmers, and to balance the interests of land between the related groups in the distribution. land expropriation is necessary for the public interest. all construction is strictly limited in the scope of the land planning. it is not allowed to be randomly breakthrough . to reform and improve the mechanism of the land expropriation compensation ,we need to clear the principle of just and due process in the legislation and practice , to expand the scope of compensation appropriately and to formulate reasonable standards, explore variety of ways of compensation and resettlement of peasants while building sound the social security system . in addition, we need to improve the procedures of the land expropriation compensation timely and improve the administrative and judicial procedures to protect e legitimate rights and interests of farmers key words: land expropriation compensation, right of peasant, principles of compensation, range of compensation, standard of compensation, procedure of compensation 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引 用的内容外，本学位论文的研究成果不包含任何他人享有著作权 的内容。 对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本人授权南京航空航天大学可以有权保留送交论文的复印 件， 允许论文被查阅和借阅,可以将学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 (保密的学位论文在解密后适用本承诺书) 作者签名： 日 期： 南京航空航天大学硕士学位论文 1 绪论 绪论 土地是人类赖以生存的最重要的资源，也是一国经济发展之根本。自有 人类社会以来，有关土地归属和利用的相关制度，便始终与社会安宁和社会 发展紧密相连。随着社会的不断发展，城市规模的不断扩大和公共设施的不 断增多，土地征收不可避免。在土地征收中，牵涉的权益比较多，土地征收 补偿制度便是协调和平衡这些权益冲突的重要法律制度。 我国实行的是土地的社会主义公有制，土地所有权的主体只能是国家和 集体，土地征收是发生在国家和农村集体之间的土地所有权的转移。长期以 来，土地是农民最重要的生产和生活资料，是他们从事农业生产经营活动的 物质基础，也是他们基本生活资料的重要来源。土地一旦被国家征收，农民 便丧失了基本的生活来源和从事农业生产活动的现实基础，也就是说，在土 地征收过程中，公共利益得到了保障和实现，但是农民集体和农民的个体利 益却因此受到了损害，因此，作为公共利益的代表者国家就自然应该对 农村集体和农民所受到的损害进行弥补。合理补偿是土地征收的核心和关 键。一方面，征地补偿关系到农民利益的保护和社会的稳定。土地征收的正 当性在于个人利益需要受到公共利益的制约，但这并不意味着个人利益对社 会的无条件的服从，它在认可个人利益为公共利益作出让步和牺牲的前提 下，强调对个人损失的公正补偿。土地是农民最重要的生产和生活资料，合 理的补偿也是社会稳定的必然要求。 另一方面， 土地是不可再生的稀缺资源， 直接影响着人类的生存和发展，合理的土地征收补偿制度对优化资源配置也 起到积极的促进作用。土地征收补偿直接关系到一个地区的经济发展、社会 的稳定以及农民的切身利益。 国务院总理温家宝在 2005 年政府工作报告中说， 解决农业、 农村和农民 问题，是我们全部工作的重中之重。而确保土地征收依法进行，妥善解决好 土地征收补偿问题，无论是对国家建设的顺利进行和社会公共利益的顺利实 现，还是依法保护农民权益、解决“三农”问题都有着十分重要的现实意义。 目前，虽然我国宪法中明确规定了土地征收要予以合理补偿，但是相关的法 律规定还不够完善。土地征收补偿中存在的问题比较多，如补偿范围、补偿 的标准不合理以及补偿方式单一、补偿实现困难等问题的普遍存在和长期得 不到有效、彻底地解决，由此引发的社会矛盾也日益突出，严重地影响了土 地征收活动和国家建设活动的顺利进行，更影响了农村和整个社会的安定团 我国土地征收补偿法律问题研究 2 结。 我国征地补偿制度理论研究起步比较晚，20 世纪 80 年代末，我国学者 开始集中从不同角度对征地补偿制度中存在的问题进行研究和探讨，力图建 立公平合理、效率高的征地补偿制度，解决在征地补偿过程中遇到的难题。 目前，虽然各项研究、改革已经深入开展，但基于征地补偿理论研究不够深 入，立法滞后，现实中很多问题仍然无法得到妥善解决。本文将结合我国土 地征收补偿的具体情况和立法现状，借鉴国外经验，对土地征收补偿法律问 题进行系统研究，以期对我国征地补偿制度改革与立法完善有所裨益。 南京航空航天大学硕士学位论文 3 第一章 土地征收补偿的基本理论 第一章 土地征收补偿的基本理论 1.1 土地征收补偿的涵义 1.1.1 土地征收概述 土地征收作为一项基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。 在人类社会发展早期，人们利用土地行为较为单一，土地资源相对丰富。随 着人类社会的发展，人地关系逐渐紧张，土地利用中的个人利益与社会公共 利益的冲突日益增多。同时由于土地的不可移动性以及自然承载能力的无法 替代性，国家为了公共利益需要利用特定土地，这种需求往往无法通过市场 或其他途径来实现，唯有通过强制力的征收措施使国家建设用地需求得到满 足。土地征收不仅仅是单纯的行政行为， “传统国家（政治性国家）并不担 负对社会经济进行调节的职能，当国家被社会要求出面调节经济以后，按社 会要求的本意，这时候的国家应代表社会意志和社会利益，应是一种社会国 家。其所实行的国家调节，只不过是由称为国家的这种社会公共权力所实施 而已。 ” 土地征收权的设立是随着土地所有权的社会性以及国家社会职能的 增强而逐渐产生的。 土地征收制度是以土地所有权为核心构建起来的。 我国土地的国家所有 权和集体所有权的二元结构，这就使得我国的土地征收法律制度具有其自身 的特点。在国外，土地征收是一般是指国家对个人土地所有权的征收，而我 国不承认土地的个人所有，所以我国土地征收，是国家对农村集体土地所有 权的征收。城市人口的密集性和经济活动的集中性决定了我国城市中的空地 数量是极其有限的，当因经济建设或公共设施需要大幅土地时，政府需要将 集体土地征为国有，以满足社会公共利益的需要，从而实现其经济和社会职 能。实际上，土地征收不仅是重新分配土地资源的方式，也是政府协调个人 或局部利益与社会整体利益关系的一种措施。 在我国，土地征收与土地征用、土地没收和土地收回等几个概念十分相 近，有必要予以区分。这对正确认识土地征收和顺利实施土地征收补偿有着 十分重要的指导意义。首先，对于土地征收与土地征用。我国 2007 年 10 月 1 日开始实施的物权法第 42 条和第 44 条分别规定了征收征用的概念和 性质，可以说这是法律上第一次对征收和征用概念作了清楚的表达和区分。 漆多俊，宏观调控立法特点及其新发展，政治与法律，2002,(1)。 我国土地征收补偿法律问题研究 4 土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有 权以外的土地他项权利进行利用，待特定的公共事业目的完成后，仍将土地 归还原土地所有权人的行为。土地征收与土地征用“都是指国家以征收权为 基础强制取得他人的土地权利，使得他人的土地权利因此而消灭或受到限 制。 ” 但是， 二者的区别也是十分明显的， 前者的效果是发生所有权的转移， 而后者只是土地所有权之外的土地他项权利的改变。这就决定了征收和征用 过程中补偿原则和程序等方面也有所不同。我国在 2004 年 3 月 14 日中华 人民共和国宪法修正案公布实施以前，在土地立法领域一直未将土地征收 和土地征用加以区别，而是统称为土地征用。在立法中将土地征收与征用加 以区分，适用于不同的情况，有着十分重要的现实意义。它既便于城市、村 庄和集镇的规划，又便于土地征收补偿额的确定；既有利于土地的保护，又 有利于保护土地所有权人的合法权益。 土地征收与土地收回。土地收回制度是指国家在一定的条件下收回国有 土地所有权的制度，包括两种类型：第一种类型是国家为了公共利益的需要 或为实施城市规划，进行旧城区改造需要调整用地的，国家以补偿为前提， 收回未到期的国有土地使用权的制度；第二种类型是国家无偿收回国有土地 使用权，例如通过出让等有偿使用合同约定土地使用期限届满，土地使用者 未申请续期或者申请续期但未获批准的，或因单位撤销、迁移等原因，停止 使用原划拨的国有土地的以及公路、 铁路、 机场、 矿场等核准报废的等情况。 土地征收与土地收回的区别在于： （1）针对的对象不同。土地征收针对的是 集体土地的所有权，而土地收回针对的则是国有土地的使用权。 （2）引起的 原因不同。为了公共利益的需要是引起土地征收的原因，而且是唯一原因， 但引起土地收回的原因则多种多样，较为复杂。 土地征收与土地没收。土地没收是指国家凭借政治权力，强制地、无偿 地取得其他民事主体的土地所有权的行为。例如建国初期，我国根据当时具 有宪法性质的中国人民政治协商会议共同纲领 ，对旧中国官僚、买办资 产阶级和地主所有的土地由新政权进行了没收。土地征收与土地没收的重要 区别为前者是有偿的， 是一种有偿性法律行为， 而后者则以无偿方式进行的， 是一种无偿性法律行为。 王太高，行政补偿制度研究，北京，北京大学出版社，2004：194。 王兴运，中国土地征收补偿法律制度研究，杨紫烜主编，经济法研究第四卷，北京， 北京大学出版社，2005：196。 南京航空航天大学硕士学位论文 5 1.1.2 土地征收补偿概念与法律特征 （一）土地征收补偿的概念 在十八世纪之前，只要是为了公共用途，私人土地即可被征收，不需要 特别的法律作为依据。直至法国大革命之后，在自由法制国家理念之下，才 将土地征收的补偿要件列入宪法之内，成为一项法律制度。英国法院在长期 的实践中形成了一个这样的推定原则：对于特定案件，除非议会法明确排除 补偿，否则不能推定议会法有剥夺私人土地所有权不予补偿的意图，这个原 则称为补偿推定原则。 在德国， 1919 年魏玛宪法明确规定征收惟有依法律， 而且该法律也同时规定了征收的补偿额度和种类时，方可为之。这个宪法的 理念及制度将授权规定征收的法律与补偿规定强制地合为一体，说明了基本 法强调征收补偿的“不可或缺性” ，征收的法律必须规定补偿条款方得有效 存在和适用，因此，该基本法公布后不久，著名学者爱普森称之为“唇齿条 款” ，强调征收与补偿的不可分性，此名称已广为理论和实践所引用。 目前，尽管各国对于土地征收的内容不尽相同，但都强调在强制取得土 地所有权的同时要对因土地征收所发生的损失给予公平、合理的补偿。在我 国，土地征收补偿既是补偿法律制度中的一项重要内容，也是土地法律制度 中的一项重要内容。我国 1998 年修订通过并于 1999 年开始施行的中华人 民共和国土地管理法 （以下简称土地管理法 ）第 47 条规定： “征收土地 的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 ” 2004 年宪法修正案将宪法第 10 条第 3 款修改为： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实 行征收或是征用并给予补偿。 ” 进一步确立了土地有偿征收的法律原则，使 我国土地征收补偿有了明确的宪法依据和保障。在我国目前的土地制度下， 农村土地对于农民而言， 具有经济收益、 社会保障以及就业岗位的重要职能， 土地征收补偿实际上就是国家对基于公共利益需要进行的征收造成的农民 的损失给予补偿救济的法律制度。从理论上讲，土地征收补偿即是一种公法 上的损失补偿，是公法上规定的义务，它与民法上基于侵权行为的赔偿性质 不同。在土地征收中，被征收人经济上的损失并非基于违法行为，而是基于 合法的公法上的原因所致。 (英)韦德，行政法，北京，中国大百科全书出版社，1997：194。 陈新民，德国公法学基础理论（下） ，山东，山东人民出版社,2001:495。 我国土地征收补偿法律问题研究 6 （二）土地征收补偿的法律特征 （二）土地征收补偿的法律特征 基于对以上土地征收补偿概念的分析，我国土地征收补偿应包括以下法 律特征： 1、土地征收补偿的前提是国家对农村集体土地的征收这一合法行政行 为的存在。土地征收补偿是由行政主体的合法行政行为引起的，行政主体的 主观过错与补偿之间没有必然的联系。如果是违法的行政行为，引起的则是 行政赔偿。 2、土地征收补偿的义务主体是国家。土地征收主要涉及人民政府、用 地单位以及被征收土地的农村集体经济组织、承包经营农户等相关主体。土 地征收补偿的义务主体是国家，因为土地征收补偿的根本原因在于行政主体 行使职权给被征地的农民造成损害，也只有国家才能在国家建设征收土地法 律关系中充当征收主体，只有国家才能享有国家建设之需要依法征收农村集 体所有土地的权利，并通过人民政府和各级土地管理机关行使土地征收权从 而取得农村集体土地的所有权。因此该行为的后果应归属该行政机关，补偿 的义务主体即为行政主体代表的国家，用地单位与农村集体经济组织和农民 之间并不发生直接的产权交易关系。 3、土地征收补偿的对象具有特殊性，是权利被剥夺和被限制者的合法 权益所遭受的特别损失。并不是合法行政行为引起的所有损害都可以请求补 偿，如服兵役、依法纳税等就不需加以补偿，而是由于被征收的农村集体土 地财产权因公共利益遭受了特别损害，才有补偿的必要。土地被征收对农民 来说是一种特别的损失， 基于公平正义的理念， 对其特别损失应该予以补偿。 4、土地征收补偿具有强制性。一方面国家做出的引起补偿的土地征收 行为具有强制性， 被征地的农民集体必须服从， 不得阻碍或拒绝。 另一方面， 土地征收补偿的规定对行政主体同样具有法定的强制力，土地征收补偿不是 行政主体给予行政相对方的一种恩赐，而是行政主体的法定义务，对造成的 损失必须依法予以补偿。 1.2 土地征收补偿的法理基础 在土地征收补偿制度中，补偿的理由是一个基础和核心的问题。它涉及 两个方面的问题：一是对被征地人的损失为什么要进行弥补的问题；二是为 什么要采用补偿方式进行弥补的问题。明确这一问题是土地征收补偿的其他 南京航空航天大学硕士学位论文 7 问题得以合理解决的前提，本文主要从以下从两个方面对土地征收补偿的法 理基础进行探讨： 1.2.1 行政补偿理论 行政补偿是指国家为特定的公民、组织和合法权益因公共利益而受到特 别损失给予补偿。对这一问题，不同的历史时期具有不同的补偿理论，并形 成了以下几种具有代表性的学说和观点。 1、恩惠说。此说强调国家统治权与团体利益的优越性。主张绝对的国 家权力及法律万能与公益至上。此说认为个人没有与国家相对抗的理由，给 予补偿是出自于国家的恩惠。因此，将国家权力、整体利益的优越地位过分 绝对化，忽视了个人利益，该说具有浓厚的专制色彩。 2、既得权说。主要以自然法思想为基础，认为人民的既得权既然是合 法取得的，就应得到绝对的保障，即使是公共利益的需要，使其遭受经济上 的损失，也应基于公平的原则给予补偿，从而体现公正和维护人民的既得权 利。 3、公共负担平等说。该说认为，在民主、法治社会里，人人享有平等 的法律权利，同时，人人亦应平等分担社会负担。 国家在任何情况下都应 以平等为基础为公民设定义务。政府为了公共利益而实施征地行为，使得一 部分人承担的义务重于其他人时，为达到社会公平的目的，国家应当设法平 衡这种义务不均衡的现象，因此其成本或费用亦应该由社会全体成员平均分 担，即由国家以全体纳税人缴纳的金钱来补偿被征收人所蒙受的损失。 4、特别牺牲说。19 世纪末，德国学者奥托梅耶提出了特别牺牲理论。 该说认为，任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制，只有当财 产的征收或征用等超出这些内在限制时，才产生补偿问题。如果对行使所有 权的内在社会限制是所有公民都平等承受的一定负担时，不需要补偿。而当 这种负担具有个案性质时，它就变成了一种特殊牺牲。就是说，被征收人既 然因征收而蒙受特别牺牲，而社会全体又因征收而受益，则以社会全体的负 担来补偿被征收人的损失，乃平等原则的当然要求。 5、社会职务说。该说认为权力并非天赋，为使各人尽其社会一分子之 责任，国家首先承认个人的权利，作为实现社会职务的手段，即权利的本质 姜明安，行政补偿制度研究，法学杂志，2001,（5） 。 郭洁，土地征用补偿法律问题探析，当代法学，2002,（8） 。 我国土地征收补偿法律问题研究 8 具有义务性，因为公共利益的需要，人民的财产被征收征用后，国家酌量给 予补偿，才能使其社会义务得以继续履行。 6、公用征收说。此说认为国家法律一方面固然负责保障个人之财产， 但另一方面亦授予政府征收征用私人财产等权力。对于因公益目的所为的合 法的征收征用等，国家可以不负法律责任，不过可以给予适当的补偿，以求 公平合理。 关于征地补偿理论的学说产生于不同时代或阶级背景，并成为特定时期 所盛行的征地补偿的指导思想。恩惠说，带有封建社会的统治阶级思想，专 制色彩很浓，公民财产权不受保护，这种理论显然不能被现代法治国家所采 用。 既得权说， 是西方现代自然法思想的一种具体表现， 现代自然法强调 “天 赋人权，私有财产神圣不可侵犯” 。私有财产权不可侵犯原则在资本主义法 中有时表现为一种绝对的所有权，所有权人几乎可以完全任意地使用和处分 自己的财产，对此任何人（包括政府）不得干涉。过分强调绝对的所有权会 使政府实施行政管理付出高昂的代价，从而影响国家及政府职能的实现，因 此，该理论背后也存在一些不可忽视的缺陷。公用征收说认为收用财产是国 家权力，虽然给予相当补偿，但国家不承担任何法律责任，也是将国家权力 过分绝对化。 社会职务说认为人民的财产被征收征用后， 国家酌量给予补偿。 这种补偿也不符合法治国家的要求，缺乏民主的精神和原则。公共负担平等 说和特别牺牲说都源于行政法理论，前者侧重于结果，后者立足于原因，正 是由于个别人为社会公共利益作出了特别牺牲，作为收益人的社会公众才应 公平负担这种损害， 惟有如此， 才能回复社会公众之间负担平等的机制。 公 共负担平等说是以社会为中心，强调基于公共利益需要而发生的损害应由全 体社会成员负担，因为收益者是社会全体；特别牺牲说是以相对人这个个体 为中心，强调既然利益不是为他自己，就不应由其承担利益成本。应该说这 两种学说都蕴含着权利平等保护这一现代法治主义的精髓。 1.2.2 私权保护与权利社会化理论 19 世纪末 20 世纪初，由于社会政治、经济、思想及人民生活条件的变 化，传统型征收制度逐渐被现代征收制度所取代。进入 20 世纪后，自由竞 争所导致的垄断、贫富差距悬殊、社会矛盾激化等弊端逐渐暴露，以国家干 预为核心的凯恩斯主义在资本主义世界得到了广泛应用，由于国家职能加 马怀德， 国家赔偿法的理论与实践，北京，中国法制出版社，1994：42。 南京航空航天大学硕士学位论文 9 强，活动范围扩张，其对公民各种财产权的干预越来越广泛，征收活动出现 了扩张趋势，于是团体主义、社会本位思想得以产生和发展，因法国人权宣 言和拿破仑法典而获得立法表现的个人本位的权利观念，尤其是个人本位的 所有权思想，逐渐被社会本位的所有权思想所取代。社会本位的所有权思想 强调所有权负有社会义务，应当有利于社会公共利益的增长。德国学者耶林 在法律目的论一书中特别强调，所有权的行使不仅应为个人利益，同时 也应为社会利益，因而主张以社会所有权代替个人所有权。以私有财产权负 有社会义务性为出发点，所有权及财产权应为公共福利之需要而由法律限制 的结果，从而使过去传统型征收制度逐渐被现代征收制度所代替，成为现代 国家征收立法的指导思想。 从私人财产权神圣不可侵犯到因公共利益需要可以对私人财产权进行必 要的限制，反映了人们对私人财产权的认识由最初的理想逐渐变得现实和理 性，但是对私人财产权限制的必要性并不排斥对其宪法保障的绝对性，这就 使得在因公共利益需要而对其进行限制时予以补偿，而补偿是否公平适当则 直接影响对私人财产权保障的最终结果。 在我国，集体土地所有权作为独立于国家土地所有权之外的一种土地所 有权形式， 与国家土地所有权具有平等的地位， 这在宪法、 物权法等法律中， 都有明确的体现，但这并不意味着法律对这两种土地所有权的规范和调整没 有差别。集体土地所有权在内容、范围等方面存在较多的限制，通过这种限 制使得国家保护耕地的基本国策以及国民经济计划和有关农业政策得以贯 彻落实，国家统一规划、管理土地也包括为公共利益而征收土地。虽然公共 利益的需要赋予了政府强制征收公民个人合法财产的权力，但是这种基本权 利可限制性的目的，是以宪法肯定基本权利的存在为前提的。即在征收补偿 中要体现国家对人权的保护，公民私有财产和公有财产有着法律上的平等地 位。法治国家原则要求不仅是形式意义上的法律地位平等，更注重内容层面 的社会公平和正义的要求以及在立法、执法和司法过程中追求实质意义上的 公平和平等。因此，根据权利社会化理论，这种征收也应给予被征地农村集 体和农民以公平的补偿。 我国土地征收补偿法律问题研究 10 第二章 我国土地征收补偿现状分析 第二章 我国土地征收补偿现状分析 2.1 我国土地征收补偿立法现状概述 我国有关土地征收补偿的条款最早出现在 1944 年 1 月颁布的陕甘宁 边区地权条例中： “由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工 作以及举办其他以公共利益为目的的而经边区政府批准的事业，政府租用、 征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。 ”新中国成立后，伴随着 我国民主与法制的进步，关于土地征收的法律制度逐渐完善，从 1975 年宪 法、1978 年宪法、1982 年宪法以及其他相关的法律规定都对土地征收问题 作了说明。十一届三中全会以后，随着邓小平同志“以经济建设为中心”的 国家总体发展思路的确立和“健全社会主义法制”理论的提出，国民经济强 势增长，建设用地的需求大幅度增长，为了适应新形式，国务院于 1982 年 5 月公布了国家建设征收土地条例 ，1986 年 6 月通过了中华人民共和国 土地管理法 ，于 1991 年 1 月又通过了土地管理法实施条例 ，对土地征 收的一系列问题做了规定。以后又针对特定的建设项目发布了相关的条例， 并于 1998 年 12 月通过了新的土地管理法实施条例 。至此，我国的土地 征收形成了以宪法为基础，以土地管理法和实施条例为骨架，以各 级政府和国土部门出台下发的一系列配套的政策法规为脉络的法律规范体 系，成为我国现行土地征收补偿的主要依据。 2007 年 10 月 1 日实施的物权法作为规范财产归属和利用的基本法 律也体现了对三农问题的关注，其中对土地征收补偿制度作了进一步的规 定，一是明确土地征收必须体现保护耕地的原则；二是明确土地征收必须具 备法定条件，即必须是为了公共利益的需要，必须依照法定的权限和程序， 必须依法给予征收补偿；三是明确了土地征收的法定补偿范围。 物权法 的出台对于维护农民合法权益，规范土地征收补偿具有重要的指导意义。 与建国初期相比，可以说我国现在的土地征收补偿立法已经取得了很大 的进步，但我国土地征收补偿立法实践中仍然存在一些不容忽视的问题。总 的来说，目前我国的土地征收补偿立法比较缺乏系统性，有关土地征收法律 法规以及地方性的征收规定较为分散，不系统，而且立法层次繁杂，反映不 出土地征收补偿制度的重要性。土地征收补偿关系着私人财产权的保障，根 据法律保留原则，应由宪法和法律来规范。但在我国土地征收补偿领域，各 南京航空航天大学硕士学位论文 11 层级的规范文件都可以对补偿进行设定，这往往导致宪法和法律规定的公民 受补偿的权利被架空。目前，我国理论界和实务界对制定专门的土地征收补 偿法律的呼声也越来越高，因此需要立法机关加紧研究制定科学合理的征地 补偿法。 2.2 我国土地征收补偿存在的问题及其原因探析 随着我国市场经济体制的不断完善和社会经济的持续发展，土地供需之 间的矛盾日渐尖锐，表现在土地征收补偿方面，补偿范围、标准不合理，农 民补偿安置不到位，补偿程序失范以及缺乏有效的权利救济途径等，由此产 生了诸多的社会问题。事实表明我国的土地征收补偿存在固有的缺陷和许多 与现行经济发展不协调的地方，还远未达到合理的资源配置和利益分配。完 善我国土地征收补偿制度就必须对我国土地征收补偿立法以及实践中存在 的主要问题及其原因予以分析和探讨。 2.2.1 征收补偿缺乏严格的正当性制约 我国目前的土地征收补偿制度，受转型社会的影响，其方便公权力主体 管理权行使的倾向较为明显，而节约社会成本、保障交易安全、服务市场经 济等方面的功能严重不足。征收是国家基于主权的行为，无须取得权利人的 同意，带有一定的强制性，同时征收又是对私有财产的剥夺，是公权力对私 权利的合法干预，因此许多国家都规定公共利益需要作为征收的条件，从而 赋予这种征收行为以正当性，并以此作为国家抗辩私人所有权的公认理由。 然而我国目前的土地征收补偿存在正当性制约不足问题，主要表现在以下两 个方面： 一方面，立法层面而言，我国宪法和法律明确虽然规定，只有为了公共 利益的需要，国家才可以征收集体所有的土地，土地征收必须以公共利益需 要为其前提条件。但宪法和法律对“公共利益”的概念及范围均没有做具体 的规定， 仅做了概括性的规定。 而根据现行 土地管理法 第 43 条规定， “任 何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属 于农民集体所有的土地。 ” 这表明，土地征收的目的既可以是为纯粹的公共 利益目的而进行的土地征收，也可以是为了满足土地市场的一般需求、为土 地开发和建设而进行的土地征收。以上两个方面的制度约束，使得公共利益 我国土地征收补偿法律问题研究 12 被扩大解释成为了必然，农民土地权益容易遭受肆意的侵犯。 另一方面，虽然公共利益成为土地征收的主要理由，但作为公共利益代 表的政府在行使公权力时有义务在公共利益和私人财产权利之间进行利益 衡量，而我国实践中公共利益膨胀现象突出。近年来很多地方政府打着经济 发展的旗号，滥用土地征收权，侵犯农民土地权益的现象十分严重。按照全 国土地利用总体规划纲要，1997 年至 2010 年全国非农业建设占有耕地控制 指标 2950 万亩，然而，到 2004 年，全国已经把用地指标用去大部分，东南 沿海个别省份甚至已经把 2010 年前的指标用得差不多了，导致我国人多地 少的矛盾十分突出。 2.2.2 征地补偿标准制定不合理 我国法律规定按土地的原用途予以补偿， 保持被征收土地的农民原有生 活水平不下降，并依据法定标准来确定土地征收补偿费用。我国土地管理 法第 47 条规定： “征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地 上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年 平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口 计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单 位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费 标准，为该耕地被征收前平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地 的安置补助费，最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的十五倍” 。另 外该条第六款又规定了一个补偿的最高限额，就是如按上述标准无法满足最 低生活保障的，经批准可以增加，但土地补偿费和安置补助费的总和最高不 得超过三十倍。2004 年 11 月 3 日国务院关于深化改革严格土地管理的规 定明确： “土地补偿费和安置补助费合计按 30 倍计算，尚不足以使被征地 农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用 收益中划出一定比例给予补贴” 。 由以上规定可以看出，我国土地征收补偿标准主要存在下列问题： （1） 补偿依据只从单一因素出发，按年产值倍数法统一计算，不考虑综合因素， 如土地的自然条件、区位、区域经济发展状况等确定补偿价格，不适应市场 资料来源参见：耕地 6 年锐减 1 亿亩，还有多少地留与子孙耕，国土资源部网站， 2004-4-21.转引自王富博， 土地征收的私权保护兼论我国土地立法的完善， 政法论 坛，2005,（1） 。 南京航空航天大学硕士学位论文 13 经济的要求。 （2）土地征收补偿费的确定赋予了征地部门太大的自由裁量空 间，如规定：征收耕地的土地补偿费为征收前三年平均产值的六至十倍，土 地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前三年平均产值的三十倍，上 限与下限相差很多，在实践中，到底应当如何去确定倍数，所谓“几倍”是 依据什么标准计算得出的呢？法律并没有作出具体规定，自由裁量的幅度过 大，也给许多人借此降低补偿费用、侵害农民利益提供了可乘之机。 物权 法第 42 条虽然明确规定了应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、 地上附着物和青苗的补偿费用，但是“足额”的标准也并不明确。 （3）补偿 标准偏低。虽然经修订的补偿标准较原来提高了许多，但对失地农民来说， 仍然偏低，征地补偿不足以保障发展再生产。土地不仅是农民生产经营的基 础，而且在我国目前农村社会保障体系尚未健全、劳动力转移又面临困境的 情况下，更具有重要的保障功能和归依功能，对社会的稳定和经济的发展存 在着广泛的潜在影响， 农民一旦失去土地， 就意味着失去了基本的生活条件。 我国目前的征地补偿费只体现了农村土地作为劳动生产资料价值的一面，而 对于农村土地本身所具有的养老保障、医疗保险、最低生活保障等社会保障 价值功能，以及被征地后所产生的连带损失的补偿未能充分体现，充其量只 能满足于解决失地农民眼前的经济利益。由于物价水平上涨，有时几万元的 征地补偿款只能维持部分失业农户几年的生活消费。对于土地本身承载的各 种价值功能体现明显不足。 另外， 土地征收的低价补偿与高价出让反差明显。 在市场经济条件下，土地用途的变化将直接带来经济效益的反差，尤其是从 农用地转变为非农用地。这也造成了农民对征收补偿结果极大的不满，利益 分配不公平，从而引起了大量的争议。以浙江省为例，由于经济相对发达， 其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比还略高。但是，据浙江省农调 队调查，只有 6.8%的农户对此表示满意，有 22%的农户认为补偿标准严重偏 低，53.2%的农户认为偏低。浙江省上虞市百官镇梁家山村的土地，政府拍 卖时价格上升到 100 多万元一亩，而农民的征地补偿安置费只有 2.5 万元一 亩。 （4）对相关土地等的补偿标准不具体。我国土地管理法仅对征收 耕地的补偿标准做出了具体规定，对征收其他土地的补偿标准以及地上附着 物、青苗的补偿标准和安置标准只做了授权规定而未做具体规定，实践中， 时常会导致补偿标准的层层降低，同时也会影响到土地征收补偿的顺利进 行。 沈开举，征收、征用与补偿，北京，法律出版社，2006：219。 我国土地征收补偿法律问题研究 14 2.2.3 征收补偿程序缺乏民主和公正性 我国土地管理法第 48 条规定： “征地补偿方案确定后，有关地方人 民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。 ”第 49 条规定： “被征地的农村集体经济组织应当把征收土地的补偿费用的收支状 况向本集体经济组织的成员公布， 接受监督。 ” 另外， 土地管理法实施条例 第 25 条规定： “征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县 人民政府组织实施，并将批准征地机关、批注文号、征用土地的用途、范围、 面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被 征用土地所在地的乡（镇） 、村予以公告” 。 “被征用土地的所有权人、使用 权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地 行政主管部门办理征地补偿登记” 。另外，根据该条例规定，征地补偿、安 置争议不影响征土地方案的实施。 我国法律规定了征地补偿的公告和登记程序，体现了一定的公平性，但 实践中土地征收往往是强制性的，从土地征收的决定，到补偿费的标准等， 都完全由行政机关决定。征地与补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等 也都是事后程序，难免流于形式，老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、 补与不补、补多少，完全由政府说了算。在许多地方被征地人只看到了一个 盖着公章的布告，而对方案的制定等相关环节缺乏知情权和参与权。虽然规 定征地补偿安置方案应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的 意见。但实际上，方案已经确定，然后让被剥夺了土地的农民来发表意见， 已经不能真正的解决问题了。对于如何征收，征收补偿费的多少等问题农民 没有发言权，这也是地方政府随便乱占地，违法批地，侵犯农民土地权利现 象得不到遏制的一个重要原因。 2.2.4 土地征收补偿费的管理和分配秩序混乱 我国目前土地征收补偿中存在着一个突出的问题即征地补偿费落实不 到位。补偿金的发放过程中存在着渠道不畅、监管不严的现象，从而也导致 了补偿金的层层克扣、贪污、挪用现象严重。在我国有些地区，土地征收补 偿费大多数被乡镇府和集体组织拿走，被征地农民获得的往往只是很少一部 分甚至没有。据有关部门统计，如果土地出让成本价为 100%，则农民只得 5%-10%,村级集体经济组织得 25%-30%，60%-70%为县、乡（镇）各级地方政 南京航空航天大学硕士学位论文 15 府所得。 对于补偿费的发放和分配法律没有明确，发放的时间、比例和分 配标准各地标准不一，实践中也引发了大量的争议和纠纷，甚至很多农民根 本不清楚这笔补偿费与自己利益的关系。有问卷统计显示，在“土地被征收 后，是否发放土地补偿费”这一问题上，仅有 38.5的人选发放过，选“没 发过” 、 “不知道” 、 “发放过，但是不是全部发放”的比例分别是 16.3%、32%、 14%。 由此表明大多数农民对土地补偿费认识的模糊性，对土地补偿费的留 存和发放丧失了决定的权利。 农民集体作为我国农村土地所有权的唯一合法主体，已经成为我国相关 法律法规予以明确规定。但是，由于现阶段农村集体土地所有权主体以及农 民集体代表机构模糊不清， 使得土地补偿费的管理和分配问题相对复杂。土 地管理法第 10 条规定： “农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的， 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上 农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村 民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集 体经济组织经营、管理。 ”从上述法律规定可以得知我国农村土地为集体所 有，即乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有和村民小组农民集体所有。 而农民集体代表机构又分为三种类型：乡（镇）农民集体经济组织、村集体 经济组织或者村民委员会以及村内农村集体经济组织或者村民小组。实际 上，自实行土地承包经营以后，很多地区的集体经济组织早已不复存在，而 乡镇、村与村小组之间因地位不平等和产权不清晰，经常出现相互之间争夺 补偿费的现象。一方面集体土地所有权主体不明确导致补偿费的归属、发放 存在很大的争议，另外，缺乏明确的集体代表和管理机构也使征地补偿实施 过程中不可避免地出现权责不明，集体事务决策不民主，不透明的现象，并 因此导致农民的土地利益因此而虚化。 2.2.5 权利救济体系不健全 土地管理法实施条例第 25 条规定： “对补偿标准有争议的，由县级 以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。 ” 这一规定，从法律上确立了解决征地争议的裁决机制。但是，从实施条例 温铁军，朱宋银，县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题， 经济研究资料,1996,(1)。 陈小君等，农村土地法律制度研究田野调查解读，北京，中国政法大学出版社， 2004：267。 我国土地征收补偿法律问题研究 16 颁布实施至今，征地争议裁决制度实施却非常缓慢和艰难，主要表现为配套 制度不够健全、裁决的覆盖面较窄等。征地裁决制度之所以没有得到有效贯 彻， 有许多复杂的原因。 目前， 政府在征地中集审核职能和仲裁职能于一身， 难免在处理国家用地部门和土地所有者主体之间的利益上有所失衡。另外， 争议裁决的法律程序没有明确，导致行政效率低下，一些裁决案件动辄一年 两年，农民的合法权益不能通过快速有效的渠道得到保护。比如，法律