（诉讼法学专业论文）论我国涉诉信访制度及其改革和完善.pdf

内容提要 严格地说，我国信访制度并不是一项专门的纠纷解决机制，但在实践中却对纠纷的 解决发挥了很大的作用。目前，理论界有关信访制度的研究尚显初步，尤其是对与现代 司法制度关系密切的涉诉信访制度缺乏较为全面、深入的研究。本文采取历史与现实相 对照、宏观与微观相对比、理论与实务相结合的手段，从历史沿革、存在和发展的基础、 运作状况及其分析三个视角入手，对我国的涉诉信访制度作了较全面深入的探讨，并提 出了改革和完善我国涉诉信访制度的建设性意见和建议。 除引言和结语外，本文分成五个部分。第一部分首先对信访、涉法信访、涉诉信访 和涉诉信访制度四个概念进行了梳理和界定；其次，对我国涉诉信访制度的特点进行了 概括；再次，对我国涉诉信访制度的性质进行了探讨。 第二部分从三个视角探讨了我国涉诉信访制度的历史沿革：第一，我国涉诉信访制 度之专门规范的制定演变；第二，我国涉诉信访制度之业务机构的设置演变；第三，我 国涉诉信访制度之实践操作的探索演变。 第三部分论述了我国涉诉信访制度存在和发展的基础：第一，我国宪法第4 l 条是我国涉诉信访制度存在和发展的宪法基础；第二，科塞的社会安全阀理论是我国涉 诉信访制度存在和发展的理论基础；第三，我国涉诉信访制度存在和发展的现实基础表 现为直诉传统根深蒂固、信访成本支付优势、案件裁判不公、工作作风不佳以及裁判既 判力不强。 第四部分通过对全国法院1 9 9 2 - - 2 0 0 5 年的涉诉信访情况进行统计，从宏观和微观 两个角度阐述并分析了我国涉诉信访制度的运作状况。在此基础之上，本文分析了近年 来我国涉诉信访制度面临的严峻形势，以及我国涉诉信访制度与现代司法制度之间存在 的主要问题。 第五部分就我国涉诉信访制度的改革与完善作了思考。本文认为，应当从制度设计 与制度功能相适应的角度入手，首先将我国涉诉信访制度不应承载、也无法承载的功能 坚决剥离出去，仅保留其部分功能；然后在此基础上谋求改革与完善涉诉信访制度的路 径。为此，笔者主张紧缩我国涉诉信访制度的信访事由，保留涉诉信访制度的监督和信 息传递功能；同时，主张将我国的当事人申请再审制度改造为再审之诉，消解并取代我 国涉诉信访制度现有的纠错和纠纷解决功能。 总之，目前改革和完善我国涉诉信访制度比较现实的政策选择不是“取消还是保留 的问题，而是在不得不较长期地让诉讼审判与涉诉信访共存的同时，逐步而有效地改造 我国涉诉信访制度。作为向这个方向努力的一个必不可少的步骤，就民事诉讼制度而言， 改革和完善我国现行的民事再审制度应当成为法学界的当务之急。 关键词：涉诉信访制度；沿革：基础；状况 a b s t r a c t s t r i c t l ys p e a k i n g ，t h es y s t e mo fc o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t sd o e s n tb e l o n gt ot h e d i s p u t er e s o l u t i o nm e c h a n i s m ，b u ti td o e sp l a ya l li m p o r t a n tr o l ei nt h ep r a c t i c eo fd i s p u t e r e s o l u t i o n u pt on o w , a l lt h et h e o r e t i c a ls t u d i e sa b o u tt h es y s t e mo fc o m p l a i n tl e t t e r sa n d v i s i t sa r ee l e m e n t a r y , e s p e c i a l l yt h e r el a c k sf u l la n dd e e ps t u d ya b o u tt h es y s t e mo fc h i n e s e c o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i tw h i c hl i n k sc l o s e l yt om o d e mj u d i c i a l s y s t e m t h et h e s i s ，f r o mt h r e ev i s u a la n g l e so fh i s t o r i c a le v o l u t i o n ，e x i s t i n ga n dd e v e l o p i n g f o u n d a t i o na n do p e r a t i o ns t a t u sa n di t sa n a l y s i s ，d i s c u s s e st h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n t l e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ，t h e nb r i n g sf o r w a r ds o m ec o n s t r u c t i v ei d e a sa n d s u g g e s t i o n sf o rt h er e f o r m i n ga n dp e r f e c t i n go ft h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n d v i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t b e s i d e sf o r e w o r da n de p i l o g u e ，t h et h e s i sc o n t a i n sf i v ep a r t s p a r tif i r s te x p l a i n sf o u r c o n c e p t s ：c o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t s ，v i s i t sa n dc o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di n l a wa f f a i r s ，c o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ，t h es y s t e mo fc o m p l a i n t l e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ，a n dd i s c u s s e st h ec h a r a c t e r i s t i ca n dt h ec h a r a c t e ro f t h es y s t e mo fc o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t p a r ti ii nt h r e ep o i n t sp r o b e si n t ot h eh i s t o r i c a le v o l u t i o no ft h es y s t e mo fc h i n e s e c o m p l a i n tl e t t e r sa n d v i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ：t h ec o n s t i t u t i n ge v o l u t i o no ft h es p e c i a l c r i t e r i o n so ft h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ，t h e s e t t i n ge v o l u t i o no ft h eo p e r a t i n go r g a n so ft h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n d v i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ，a n dt h ee x p l o r i n ge v o l u t i o no ft h ep r a c t i s i n go p e r a t i o n so ft h e s y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t p a r t1 i id i s c o u r s e su p o nt h r e ek i n d so fe x i s t i n ga n dd e v e l o p i n gf o u n d a t i o n so ft h e s y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ：t h ef o u n d a t i o no f c o n s t i t u t i o n ，t h ef o u n d a t i o no ft h e o r ya n dt h ef o u n d a t i o no fr e a l i t y i nf a c t ，t h et h r e ek i n d so f e x i s t i n ga n dd e v e l o p i n gf o u n d a t i o n so p e no u tt h es o i lf o s t e r i n gt h es y s t e mo fc h i n e s e c o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t b a s e do nt h es t a t i s t i ca b o u tn a t i o n a lc o u r t s c o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di na l a w s u i tf r o m1 9 9 2t o2 0 0 5 ，p a r ti ve x p o u n d sa n da n a l y s e st h eo p e r a t i o ns t a t u so ft h e s y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i tf r o mm a c r o s c o p i c a l a n dm i c r o c o s m i ca n g l e so fv i e w t h e nt h et h e s i sa n a l y s e st h ea u s t e r ep o s i t i o n sf a c e db yt h e s y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ，a n dp o i n t so u tt h e m a i np r o b l e m sh a p p e n e dt ot h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di na l a w s u i t p a r tvt h e o r e t i c a l l yr e f l e c t st h er e f o r m i n ga n dp e r f e c t i n go ft h es y s t e mo fc h i n e s e c o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di n al a w s u i t i ti sc o n s i d e r e dt h a tt h eu n n e c e s s a r y f u n c t i o n so ft h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i ts h o u l d b ep e e l e do f f ，a n do n l yp a r to fi t sf u n c t i o n ss h o u l db ek e p td o w n ，t h e nt h ep a t hf o rt h e r e f o r m i n ga n dp e r f e c t i n go ft h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n t l e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di na l a w s u i ts h o ul db et r i e df o r t h e r e f o r et h ea u t h o rc l a i m st oc u td o w nt h em a i nc o n t e n t so ft h e s y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t s i n v o l v e di nal a w s u i t ，a n dh o l dt h e s u p e r v i s i o na n dt h ei n f o r m a t i o n - t r a n s f e r r i n gf u n c t i o n so ft h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n t l e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ；a tt h es a m et i m e ，r e b u i l dt h es y s t e mo fr e t r i a l a p p l i c a t i o nb yt h el a w s u i tp a r t yi n t oc i v i lr e t r i a ll a w s u i t i no r d e rt or e p l a c et h ec o r r e c t i n g a n dt h ed i s p u t e - r e s o l v i n gf u n c t i o n so ft h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t s i n v o l v e di nal a w s u i t i ns h o r t ，n o w a d a y st h er e a l i s t i cp o l i c yc h o i c ef o rt h er e f o r m i n ga n dp e r f e c t i n go ft h e s y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i ti sn o tt o “c a l lo f fo r k e e pd o w n ”，b u tt or e b u i l dt h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di na l a w s u i ts t e pb ys t e pa n de f f e c t i v e l y , w i t ht h ec o e x i s t e n c eo ft h el a w s u i tt r i a ls y s t e ma n d t h es y s t e mo fc h i n e s ec o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t a sa l la b s o l u t e l y n e c e s s a r ya p p r o a c ht ot h i se n d e a v o r , s of a ra st h ec i v i ll a w s u i tt r i a ls y s t e mi sc o n c e r n e d ，t h e r e f o r m i n ga n dp e r f e c t i n go fc h i n e s ec i v i lr e t r i a ls y s t e ms h o u l db et h eu r g e n ta f f a i r so ft h e l a wf i e l di nc h i n a k e yw o r d s ：t h es y s t e mo fc o m p l a i n tl e t t e r sa n dv i s i t si n v o l v e di nal a w s u i t ；e v o l u t i o n ； f o u n d a t i o n ；s t a t u s h i 海南大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名：飞彳锡多 日期：撕易年易月2 易日 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解海南大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授 权海南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本人在导师指导下完成的论文成果， 知识产权归属海南大学。 保密论文在解密后遵守此规定。 论文作者签名- 强薹- 日期：z 彬b 年6 爿如日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程，同意将本人的学位 论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受 相关权益。回童途塞逞銮后进唇；旦圭生；旦二生；堕三生蕉查。 论文作者躲哆 日期：弘一6 年b 月玷日 引言 当前，信访已经成为我国构建和谐社会目标下各方关注的焦点问题之一，因为和谐 社会的构建离不开纠纷解决机制的合理配置。从历史和现实的角度来说，纠纷解决机制 都不是单一的而是多元的。1 依据当事人在纠纷解决中的作用不同，可以将纠纷解决机制 分为根据合意的纠纷解决机制和根据决定的纠纷解决机制，世界各国新兴的替代性纠纷 解决机制( a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o n ，简称a d r ) 就属于根据合意的纠纷解决机 制。虽然严格地说，我国信访制度并不是一项专门的纠纷解决机制，但在实践中却对纠 纷的解决发挥了很大的作用。有些学者认为，信访制度属于我国现有替代性纠纷解决机 制之一。2 截至2 0 0 5 年5 月2 0 日，用“信访 、“信访制度 作检索词，用“题名 、“关键词”、 “摘要、“主题 作检索项，分别检索“中国期刊全文数据库”、“中国重要报纸全文数 据库”、“中国期刊题录数据库 和“中国优秀博硕士学位论文全文数据库打，查询范围 限定在“经济政治与法律 、“教育与社会科学 、“政治军事与法律，我们发现可供检 索的文章很多。例如，用“信访”作“题名 检索“中国期刊全文数据库 ，7 检索到6 2 2 篇；用“信访制度作“题名 检索“中国优秀博硕士学位论文全文数据库一，有3 篇 硕士学位论文。尽管如此，发表在法学类刊物上，或者从法学的视角来论述信访和信访 制度的论文却寥寥无几。3 此外，法学论著中涉及信访制度的也屈指可算。到2 0 0 4 年1 2 月为止，对信访制度 进行过讨论的著作有：范愉非诉讼纠纷解决机制研究( 中国人民大学出版社2 0 0 0 年 版) 、樊崇义主编诉讼法学研究( 第4 集，中国检察出版社2 0 0 2 年版，收录了石佑 启论行政救济的有效化一文) 、左卫民等著最高法院研究( 法律出版社2 0 0 4 年 1 1 月版，内收左卫民、何永军信访制度政法传统司法理性以最高法院为中心 的研究一文) 。 对于信访制度，现有的这些研究成果都是比较初步的，尤其是对与现代司法制度有 密切关系的涉诉信访制度尚未进行较为全面、深入的研究。为此，本文将我国涉诉信访 制度作为研究的课题，具有较大的理论意义和实践价值。 1 参见 美 埃尔曼著：比较法律文化，贺卫方、高鸿钧译，三联书店1 9 9 0 年3 月版，第1 5 5 页 2 相关研究。如见张卫平等著：司法改革：分析与展开，法律出版社2 0 0 3 年5 月版第2 9 8 页：左卫民、何永军： 。信访制度政法传统司法理性以最高法院为中心的研究”，左卫民等著最高法院研究。法律出版社2 0 0 4 年1 1 月版，第4 0 1 页；王亚新：。非诉讼纠纷解决机制与民事审判的交织以涉法信访的处理为中心”，法 律适用2 0 0 5 年第2 期；应星：“作为特殊行政救济的信访救济，法学研究2 0 0 4 年第3 期 3 发表于法学刊物上的仅有5 篇，分别为：应星：。作为特殊行政救济的信访救济”。法学研究2 0 0 4 年第3 期i 陈 柏峰：“缠讼、信访与新中国法律传统法律转型时期的缠讼问题”，中外法学2 0 0 4 年第2 期；胡道才：。我国 涉诉信访终结机制的建构”，国家检察官学院学报2 0 0 4 年第6 期；王亚新：。非诉讼纠纷解决机制与民事审判的交 织以涉法信访的处理为中心”，法律适用2 0 0 5 年第z 期；袭小梅：“对涉法上访问题的理性思考”河南 政法管理干部学院学报2 0 0 5 年第2 期 1 本文采取历史与现实相对照、宏观与微观相对比、理论与实务相结合的手段，从历 史沿革、存在和发展的基础、运作状况及其分析三个视角入手，对我国的涉诉信访制度 作了较全面深入的探讨，并提出了改革和完善我国涉诉信访制度的建设性意见和建议。 一、我国涉诉信访制度的概念、特点和性质 ( 一) 我国涉诉信访制度的概念 关于“信访 的涵义，理论界的观点较多，代表性的观点主要有四种。观点一：信 访指的是古、今、中、外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及其负责人反映 个人或集体意愿的社会政治交往活动。4 观点- - ：信访就是社会成员通过写信、走访等形 式向社会组织管理者反映个人或集体意愿并由后者予以处理的一种社会政治交往活动。 5 观点三：信访是指人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关及其负责 人反映个人或集体意愿的社会交往活动。6 观点四：信访是指公民采用书信、电话、走访 等形式，就该部门及其工作人员侵犯自己合法权利以及其他违法违纪行为，向各级行政 机关、县级以上各级人民政府所属部门反应情况，提出意见、建议和要求，依法应当由 有关行政机关处理的活动。7 依据其针对的事由不同，信访可以分为一般信访和涉法信访。上述四种观点实际上 都是对“一般信访”概念的界定。“涉法信访 是指当事人以来信来访的方式向法院和 检察院( 有的时候还包括公安机关) 就与司法有关的事项提出申诉或要求解决问题的行 为。8 其中，针对法院的来信和来访又被称为“涉诉信访”。根据最高人民法院2 0 0 4 年4 月召开的全国法院涉诉信访工作会议的精神，“涉诉信访”是指，与某一具体诉讼案件 相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实 施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。其内容既包括人民群众对人民法院裁定不予 受理的案件要求起诉，也包括当事人对已经发生法律效力的判决或裁定向人民法院提出 申诉和申请再审；既涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、 审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。 根据上述对信访、涉法信访和涉诉信访三个概念的理解，我们可以这样给我国涉诉 信访制度下一个定义：所谓涉诉信访制度，是指经过人民法院立案受理、开庭审理或强 制执行的案件当事人和与案件有利害关系的第三人，采取告诉、申诉的方法，以来信来 访的形式，要求人民法院实施诸如维持、撤销、变更裁判结果，或者督促、制止履行执 行内容，或者监督、处理法官的违法违纪等行为，接受来信来访的人民法院通过直接或 李九团、王俊山主编：新世纪中国信访工作实务全书，中国审计出版社2 0 0 0 年1 2 月版，第2 1 5 页 李秋学：“信访权利内涵初探”，人民信访2 0 0 2 年第4 期。 ( 2 0 0 3 年第2 卷) ，人民法 院出版社2 0 0 3 年1 0 月版，第2 7 页 6 涉诉信访工作主要通过审判职能的运用来处理，涉诉信访的工作程序也采用了诉讼程 序。自此，我国涉诉信访制度之实践操作的目标定位由行政性转向了司法性。笔者认为， 1 9 8 7 年最高人民法院设置告诉申诉审判庭正是这一转变的分界点。2 0 0 0 年8 月最高人 民法院在机构改革中，将我国涉诉信访工作交由立案庭负责，同样也是坚持我国涉诉信 访制度之实践操作应当体现司法性这样一种做法。 2 、方针确立的探索演变 “文革”结束后，尽管最高人民法院设置了“信访处 负责接待处理涉诉信访工作， 但不服法院生效裁判的涉诉信访却实行“分庭归口办理”的工作方针，印仍由最高人民 法院各个审判庭负责。直至1 9 8 7 年9 月最高人民法院设立“告诉申诉审判庭”全面负 责涉诉信访工作，有关生效裁判的涉诉信访“分庭归口办理 之方针才告终止。最高人 民法院还根据各级人民法院的管辖权限，逐步确立了“分级负责、层层落实”的工作方 针，确定具体由哪一个法院对涉诉信访案件进行处理。1 9 7 9 年最高人民法院关于来信 来访中不服人民法院判决的申诉案件应按审级处理的通知，以及1 9 8 7 年最高人民法 院关于各级人民法院处理刑事案件申诉的暂行规定都体现了这一工作方针。此外，为 了强化分级负责的工作成效，最高人民法院还确立了涉诉信访领导责任制和涉诉信访责 任追究制等工作方针，要求各级法院“一把手 负总责，分管领导负主要责任，直管领 导负直接责任，对因工作不到位、责任不落实、领导不负责，发生较大规模的集体上访 或者到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究相关领导的责任， 并视情节轻重进行处理。将问题解决在基层、解决在一线，成为当前加强党的构建和谐 社会能力的一大路径，为此，2 0 0 5 年1 月5 日新修订的国务院信访条例在“总则” 部分将实行多年的“分级负责、归口办理”的工作方针修改为“属地管理、分级负责 ， 即“谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合一，此方针也适用 于人民法院接待、处理涉诉信访。 3 、机制建立的探索演变 1 9 8 2 年4 5 月最高人民法院在上访比较突出的省份召开了信访申诉工作座谈会， 重点处理来京上访老户的申诉案件；1 9 8 8 年底在成都召开了涉诉信访工作座谈会；1 9 8 9 年在丹东召开了8 省刑事申诉上访老户工作座谈会；1 9 9 0 年在河北承德市召开了8 省 刑事申诉上访老户工作座谈会，等等。最高人民法院通过这些座谈会逐步建立了涉诉信 访工作座谈会机制。这是缓减一定时期内涉诉信访工作压力最常用、也最管用的方法之 一。此外，最高人民法院还建立了全国法院涉诉信访工作会议机制，比如，2 0 0 4 年4 月最高人民法院召开了全国法院涉诉信访工作会议。 7 4 、策略选择的探索演变 实践当中涉诉信访人经常采取的一项技术是“问题化技术”，即在涉诉信访材料 或涉诉信访话语中将问题夸大，夸大情况的紧迫性和问题的严重性。这种问题化技术主 要表现为“说”与“闹”，既体现在“诉苦”1 5 的话语实践中，也体现在与之相联的非话 语实践层面。所谓“说”是指涉诉信访人对自身苦难以及苦难的归因的叙述技巧( 如“冤 案 话语的生产) ；所谓“闹”是指通过外部的力量( 如人大、党政、媒体和高层的力 量) “逼迫”法院立即着手解决问题的策略性行动。1 6 与此相对应，法院选择采取了“拖 延 这样一种策略，并使其成为一种信息过滤机制。同时，为了维护社会稳定，对于重 大、紧急的来信来访以及信访老户、尤其是上访老户，最高人民法院有针对性地选择实 施“两手抓”策略，即抓涉诉信访重点、抓涉诉信访老户，并以审慎的态度区别对待。 2 0 0 1 年最高人民法院关于人民法院办理全国人大代表来信暂行规定，正是为了解决 人大代表来信过问的上访老户之突出问题而制定的。此外，2 0 0 4 年最高人民法院要求各 级法院对农村的涉诉信访采取“慎重处理 的策略，为新农村建设提供必要的司法保障。 5 、经验借鉴的探索演变 为了切实解决群众“告状难 、“申诉难”的问题，最近，最高人民法院正在探索建 立涉诉信访巡视组，试图把群众“上访变成最高人民法院“下访”。变“上访”为“下 访”已是人大、检察、行政等部门治理上访问题的成功经验，n 但对于人民法院是否合 适还需拭目以待。 三、我国涉诉信访制度存在和发展的基础 我国涉诉信访制度之所以能够跨越时间和空间的屏障而存在和发展，是有一定基础 的。笔者认为，其存在和发展的基础包括宪法基础、理论基础和现实基础。这三种存在 和发展的基础共同揭示了培育我国涉诉信访制度的土壤。 ”关于“诉苦”较为系统的研究与分析，可参见郭于华、孙立平：。诉苦：一种农民国家观念形成的中介机制”( 论 文摘要) ，景天魁主编中国社会学年鉴( 1 9 9 9 2 0 0 2 ) ，社会科学文献出版社2 0 0 4 年l o 月版，第2 7 6 2 7 9 页；原 文载于中国学术2 0 0 2 年第4 辑。 ”应星、晋军；“集体上访中的问题化过程”( 论文摘要) ，景天魁主编中国社会学年鉴( 1 9 9 9 2 0 0 2 ) ) ，社会 科学文献出版社2 0 0 4 年l o 月版，第2 1 3 页 1 7 变“上访”为“下访”是改善于群关系，减少上访的有效做法参见李忱、王方杰：“下访架起连心桥”， 人民日报) 2 0 0 2 年6 月1 1 日第4 版；梁铁斌、康玮：“黑脸包公和他的过硬队伍石家庄市纪检监察工 作纪实”，人民日报2 0 0 3 年1 月1 4 日第4 版，等等。 8 ( 一) 我国涉诉信访制度存在和发展的宪法基础 从规范层面来说，我国涉诉信访制度存在和发展的基础主要表现为宪法基础。我国 宪法第4 1 条第1 款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员， 有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有 关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷 害”。该条第2 款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实， 负责处理。任何人不得压制和打击报复。显然，宪法第4 1 条之规定是我国涉诉信 访制度存在和发展的宪法基础。 ( 二) 我国涉诉信访制度存在和发展的理论基础 美国著名社会冲突理论专家科塞认为，敌对情绪的发泄1 8 具有安全阀的功能，并据 此提出了著名的“社会安全阀”理论。安全阀是锅炉上的一个装置，它的作用是当锅炉 里的水温过高产生猛烈的蒸汽时，使多余的蒸汽排泄出去，而不至于破坏整个装置。社 会安全阀的作用也一样，只不过它排泄出去的不是多余的蒸汽，而是猛烈的敌对情绪， 因此有助于社会结构的维持。社会安全阀的具体表现形式多种多样，例如调解，它迎合 了中国传统文化中“息讼”、“非讼”的心理；”还有复议、仲裁和诉讼，它们在当今社 会解决矛盾冲突的过程中起主导性的作用：另外，信访实际上也发挥了社会安全阀的功 能。笔者认为，科塞的社会安全阀理论是我国涉诉信访制度存在和发展的理论基础。 为什么说我国涉诉信访制度存在和发展的理论基础是社会安全阀理论呢? 最主要 的原因是，我国涉诉信访制度在实践当中发挥了宣泄愤懑，化解纠纷，解决冲突的功能。 在涉诉信访关系中，一般有三方主体，一方为涉诉信访人，另一方为涉诉信访机关( 即 处理、接待涉诉信访的法院) ，第三方则为被信访机关( 即与涉诉信访事项相关联的法 院) 。当然，有时涉诉信访机关与被信访机关会是同一家法院。涉诉信访人向涉诉信访 机关反映问题，一般不直接与被信访机关发生碰撞，这是一种替代型冲突。如果负责处 理、接待涉诉信访的法院作为涉诉信访机关态度热情，涉诉信访人往往会“气消了一半”， 这样涉诉信访人的情绪会比较稳定，对于问题的最终解决也是有益的；如果涉诉信访人 的要求不合理或理由不充分，涉诉信访机关依据我国涉诉信访制度之专门规范耐心解 释，动之以情、晓之以理，涉诉信访人往往会心服口服地放弃原来固执的主张；如果涉 诉信访人的要求既合法又合情合理，涉诉信访机关依法帮助他她解决了问题，则矛盾会 彻底消除。 ”科塞认为，敌对情绪的发泄有三种方式：( 1 ) 将敌对情绪发泄到该发泄的对象上，发泄到真正的对立面上；( 2 ) 替 代，即把敌对行为指向替代目标； ( 3 ) 没有对象的直接表现，例如酗酒、狂呼乱叫。参见 美 l 科塞：社会冲 突的功能，孙立平译。华夏出版社1 9 8 9 年4 月版，第2 6 页。 ”马作武著：中国古代法律文化，暨南大学出版社1 9 8 5 年5 月版，第1 6 4 页 9 即使在社会转型时期，我国涉诉信访制度也同样发挥了社会安全阀装置的作用。随 着社会冲突和矛盾的剧增，计划经济时代所凭借的像单位、基层组织、社区等社会治理 工具已日渐失灵，而在司法救济仍很乏力的情况下，涉诉信访制度实际上为民怨的排泄、 社会冲突的化解提供了一个通道。就最高人民法院的涉诉信访工作来说，虽然它实际上 只能让一小部分信访人达成愿望，但它揭示了我国涉诉信访制度所具有的巨大社会意 义：第一，它满足了那些信访人倾诉的需要，使他们感到在这个世界上还有人关注他们 的不幸，同情和理解他们的疾苦，党和政府没有抛弃他们，即使最终不能为他们解决任 何问题，这个精神抚慰的意义也是巨大的；第二，它为那些交不起诉讼费、请不起律师， 不知如何启动司法程序，投诉无门、有冤无处申的人提供了一线希望。通过最高人民法 院或者上级人民法院的关注和督促，他们也许会离法律的正义更近些，同时对地方上的 司法腐败也起到了一定的监督作用；第三，引起最高人民法院关注的上访案件一般都是 社会反响十分强烈的案件，解决这部分案件所获取的社会效益是十分巨大的，它对社会 秩序和法律信仰之维护具有不可估量的意义。由此可见，我国涉诉信访制度的存在和发 展确实是建立在社会安全阀理论基础之上的。 ( 三) 我国涉诉信访制度存在和发展的现实基础 1 、直诉传统根深蒂固 在老百姓的传统意识里，皇帝总是英明的，为非作歹的只是下级官员，于是老百姓 总是把最后的希望寄托在仁慈的皇帝身上；同时，皇帝为了笼络民心，也为了获得必要 的统治信息，允许百姓适当地向其控诉，并择机亲自审理一些案件。2 0 于是，在古代出 现了“直诉 制度，这种制度规定在某些情况下老百姓可以打破审级的限制直接向皇帝 或钦差大人上诉。但是，随着晚清法律制度改革、民国时期引入大陆法系模式，中华法 系随之解体之后，这种直诉制度就不复存在了。根据现有材料，笔者无从断言，我国涉 诉信访制度是否就是共产党人从古代的“直诉 制度受到启发而创造出来的。但我们可 以明显地看到，现行涉诉信访制度与古代的“直诉 制度存在着一定的“血缘关系， 这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。 正是基于这种源远流长的直诉传统，老百姓才会通过涉诉信访制度竭尽全力向上级 法院反映问题、寻求救济。然而，由于社会的转型和发展，当今老百姓诉求的对象不再 是单一的最高人民法院，而是“广撒网捕鱼”式的诉求不同级别的人民法院。因此，根 深蒂固的直诉制度构成了我国涉诉信访制度存在和发展的现实基础之一。 ”参见 美 欧中坦；。千方百计上京城：清朝的京控”，谢鹏程译，高道蕴等编美国学者论中国法律传统( 增订版) ， 清华大学出版社2 0 0 4 年1 月版，第5 1 7 页 1 0 2 、信访成本支付优势 诉讼成本偏高、诉讼效益不佳，已成为我国审判实践中的突出问题，2 1 一直为人所 诟病。即使不考虑司法腐败所增加的额外成本，诉讼成本之高仍然令许多人无法接受。 正如有人指出的那样：不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消 耗资源；如果当事人试图穷尽起诉、诉前保全、反诉、上诉、申请强制执行等程序救济 手段，必须事先准备一笔价值不菲的诉讼费用；当事人遭受的损失越大，争取全额赔偿 的愿望越强烈，他为胜诉要预先支付的费用就越高。2 2 在此意义上，涉诉信访制度的优 势显而易见：法院不仅接待、处理涉诉信访不收费，而且在有些情况下( 比如接访、截 访的时候) 甚至还给涉诉信访人垫付路费。当然，选择涉诉信访制度可能需要进行历时 几年、包括去省城京城越级上访在内的无数次信访，耗费无数的时间成本。此外，信访 人为最后获得成功所花费的旅途费、住宿费等也是一笔不小的费用。 不过，即使涉诉信访的费用总数可能超出诉讼费用，涉诉信访制度也还存在支付方 式的优势。诉讼费用是明确的、理性可以计算的，同时又是必须在诉讼前预交的；涉诉 信访费用无法事先计算，更不可能预交。到法院去打官司，还未开庭，先就得花去一大 笔钱；而人们每次选择涉诉信访制度总是怀着“拨开乌云见青天”的希望开始的，他们 一般不会太在乎这一次的花销，也不愿意料想今后到底还有多少次的从头再来。这一 点构成行动选择的重要考虑。依心理经济学，人们宁愿获得而不愿付出，因为付出令人 不快，付出越多、不快越多，而在损失未挽回前又付出则更痛苦，尤其当救济不确定、 法院又告知诉讼风险且预付的费用金额不菲时。这种心态甚至会引发“拔毛”效应：寻 求救济者通常认为自己受侵害，在最需帮助时法院却先收取诉讼费用，有雁过拔毛之意 味。由此可导出一个有关成本支付的推论：事前支付比事后支付更不受欢迎，即便事前 支付小于事后支付。2 显然，这个成本支付定理也适用于涉诉信访制度，即使涉诉信访 的实际费用高于诉讼费用，当事人也感觉涉诉信访的成本更低，从而更倾向于选择涉诉 信访制度。 3 、案件裁判不公 人民法院作出的裁判大部分是公平、公正的，但仍有少数错案存在。例如，2 0 0 4 年 ”这主要反映在以下几个方面：第一，个案审结周期过长，当事人的时间成本增加，从而加大了诉讼中人力、物力 的耗费；第二，程序措施不够经济，缺乏灵活、简便、能够适应救济纠纷解决的程序手段；第三，民事诉讼从整体 上说只是一种事后保护制度，对权利的救济具有迟延性，难以做到效率、公正皆俱；第四。裁决的执行率偏低，相 当多的裁决不能执行或不能完全执行，从而形成无效益或效益甚低的成本支出：第五，司法实践中地方保护主义盛 行。 曩方流芳：。民事诉讼收费考”，中国社会科学 1 9 9 9 年第3 期。 参见应星：。作为特殊行政救济的信访救济”，法学研究2 0 0 4 年第3 期。 “徐听著：论私力救济，中国政法大学出版社2 0 0 5 年5 月版，第1 5 0 1 5 2 页 1 1 全国法院依法改判裁判确有错误的案件1 6 9 6 7 件，占全年生效判决总数的0 3 4 。2 5 又 如，2 0 0 5 年地方各级人民法院依法改判确有错误的案件1 5 8 6 7 件，占当年生效案件总数 的0 3 1 。2 6 这些案件对法院、法官来说只是百分之几、千分之几的比例，但对当事人来 说一件错案就代表百分之百，就可能使他的人身、财产、家庭、事业等遭受不可估量、 无法挽回的损害，当事人当然会通过各种可能的手段来竭力维护。此外，司法实践中还 有的法官办关系案、人情案、金钱案，造成当事人怨愤。 4 、工作作风不佳 有的法官怕办难案、缠案，遇到疑难时不是积极寻求解决方法，而是推、拖，或草 草下判，引起当事人不满；有的缺乏大局意识、稳定意识，就案办案，不注重司法公正 与社会公正的结合，不注意当事人心理需要，打着“严格按照法律办事”的旗号，以法 压人，态度冷、硬、横，使当事人口服心不服；有的在处理法律效果与社会效果统一的 问题时偏离法律轨道，不区分当事人诉请合法与否，一味地“和稀泥”，只求其息诉， 结果往往适得其反；有的片面理解审判，