（行政管理专业论文）我国社会转型时期政策合法性问题研究.pdf

福建师范大学硕士学位论文y 7 6 9 1 4 8 内容提要 政策合法性是过去几十年里随着政府的行政权力日益扩张而出现并逐渐流行 起来的一个概念 它是历史发展的产物 政策台法性是指政府在政策制定与执行过 程中 在不违反宪法与基本法律的基础上 努力使利益相关人 包括相关的政府部 门及其工作人员 在利益分配上达成共识 使所制定执行的政策获得人们的自觉认 同 服从与支持 文章首先阐述合法性思想的历史渊源 并评析了几种有关政策合 法性研究的有代表性的观点 文章接着分析了当前我国所处的时代背景 也既是社 会转型与变革可能对该时期政策合法性产生的影响 再次 文章从我国社会转型中 国家与社会关系改变的角度出发 提出我国可能存在的政策合法性危机 最后 文 章从国家与社会这两个角度出发 提出解决政策合法性危机的对策 文章从理论分 析到现实思考 从现状分析到前瞻性研究 多角度地考察和分析了本论文的主题 关键词 政策合法性合法性社会转型 福建帅范大学硕士学位论文 t h ec o n c e p to fp o l i c yl e g i t i m a c yw a sp o p u l a r i z i n ga l o n gw i t ht h e e x p a n s i o no fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t yi nt h ep a s tt e ny e a r s p o l i c yl e g i t i m a c yi st h ep r o d u c to fh i s t o r yd e v e l o p m e n t p o l i c yl e g i t i m a c y i sap r o c e s st h a ti nt h ep r o c e s so fp o l i c yc o n s t i t u t e da n dp e r f o r m e d o n t h eb a s i so fn o tb r e a c h i n gt h ec o n s t i t u t i o no rt h eb a s i cl a w s g o v e r n m e n t w o r k sh a r dt om a k et h er e l a t e dp e r s o n i n c l u d er e l a t e dg o v e r n m e n t s e c t i o na n di t sw o r k e r s h a v ea na g r e e m e n ta l o n gi nt h es o c i a lb e n e f i t s a s s i g n i n g m a k et h ep o l i c yg a i nt h ea p p r o v a lo b e d i e n c ea n ds u p p o r to f p e o p l e f i r s t t h ea r t i c l ee l a b o r a t e st h eh i s t o r i c a lo r i g i no ft h el e g i t i m a c y a n dc r i t i c i z e ss e v e r a lr e p r e s e n t a t i v es t a n d p o i n t sa b o u tp o l i wl e g i t i m a c y s t u d y s e c o n d t h ea r t i c l ea n a l y z e st h ep r e s e n tb a c k g r o u n do fo u rc o u n t r y a n da n a l y z e st h ep o s s i b l ei n f l u e n c e sa b o u tp o l i c yl e g i t i m a c yw h e nt h e s o e i e t yi st r a n s f o r m e d a g a i n t h ea r t i c l ep u tf o r w a r dt h ep o s s i b l ep o l i c y l e g i t i m a c y c r i s i sf r o mt h ea n g l eo ft h er e l a t i o nc h a n g e db e t w e e n g o v e r n m e n ta n ds o c i e t yi nt h ep e r i o do fs o e i e t yt r a n s f o r m a t i o n f i n a l l y t h ea r t i c l ep u tf o r w a r dt h ec o u n t e rp l a no ft h ep o l i c yl e g i t i m a c yc r i s i s f r o mt h ea n g l e so fb o t ht h en a t i o na n dt h es o c i e t y i nt h ea r t i c l e t h e t h e m ei s e x p l o r e dt h r o u g hd i f f e r e n tp e r s p e c t i v e sf r o mt h e t h e o r e t i c a l a n a l y s i st op r a c t i c a lc o n t e m p l a t i o na n df r o mp r e s e n tc o n d i t i o n sa n a t o m i c t of o r e s i g h ts t u d i e s k e y w o r d s p o l i c yl e g i t i m a c y l e g i t i m a c y s o c i e t yt r a n s f o r m a t i o n i i 福建师范大学硕士学位论文 中文摘要 科学技术的飞速发展 推动了人类社会由传统农业社会向现代工业社会的转 型 并极大地改变了政府所处的内外环境 在新形势下政府要处理好那些纷繁复杂 的社会问题 除了靠法律的保障之外 还更需要政府行政权力的积极干预 公共政 策正是政府行政干预的重要手段之一 因而它在当前政治生活中的所扮演的角色也 日趋显赫 然而 随着公民文化素质的提高 公民权利意识 政治参与意识的觉醒 他们从维护社会和自己权利的角度出发 希望在政策制定过程中通过各种方式对政 府旌加影响 因而 在社会转型与变革过程中 传统由少数几个政治精英制定公共 政策的模式由于缺乏利益相关人的参与和监督 使它客观上存在着损害民众正当权 益的可能性与倾向 可以说 公麸政策对相关利益的权威性分配是否具备合法性 及其获得合法性的程度如何 不仅会影响到相应政策执行的效果 而且更会直接影 响到解决相应社会问题的成效 从国内来看 在很长的一段时期国内学术界都忽略 了对合法性问题的必要探讨 关于政策合法性的研究更是为人们所忽视 鉴于此 本文以 转型时期我国政策合法性问题研究 为题 在这方面作些粗浅的探讨 文章首先从理论层面出发 理清合法性思想的历史渊源并归纳诸多学者对政策 合法性内涵的看法 以期抛砖引玉 虽然有关政策合法性的研究一直为人们所忽视 但早在1 9 世纪乃至于更早的年代 西方学者就对合法性问题进行广泛而深入的研 究 经整理 我们可以将合法性思想的演变过程归纳为四个阶段 早期规范主义的 合法性思想 个人主义契约型的合法性思想 以马克斯 韦伯为代表的经验主义合 法性思想以及以哈贝马斯为代表的合法性思想 通过分析合法性思想的历史演变过 程可以看出各个时期评判合法性的标准是各不相同的 从而引入本论文的主题 在 当前我国这个社会转型的时期 判断一项政策是否具备合法性的标准是什么 最后 从发展的角度出发 对政策合法性方厩有代表性的三类观点进行分析评述 并提出 笔者个人对政策合法性的理解 h l 福建师范大学硕士学位论文 其次 文章从我国的现实层面出发 阐述了社会转型与变革可能改变了该时期 评判政策合法性的标准 由于在不同的国情下 政策合法性必然有不同的特点 因 而研究中国的国情 了解我们所处的社会环境和时代背景 这是从理论上和实践上 研究和解决中国公共政策合法性问题的立足点和出发点 从公共政策这一角度上 看 由于公共政策的制定及其执行的过程实质上就是国家 政府 与社会箨利益团 体在解决某一社会问题的过程中对社会利益进行分配 协调与仲裁的过程 而社会 转型与变革的过程其实就是国家 政府 与社会 市场关系变化调整的过程 这种 变化改变了该时期评判政策合法性的标准 再次 社会转型时期 评判政策合法性标准的改变最终可能导致政策合法性危 机 在我国的社会转型过程中 逐渐形成了社会利益多元化的局面 相应地 公民 的独立意识 参政意识的日益提高 公民的受教育水平的普遍提高了公民政策参与 的能力 因而在公共政策的制定与执行过程中所涉及的具体利益分配必然会激发了 公民政策参与的热情 在转型时期 传统的单方面由政府部门少数政治精英包办的 公共政策的制定与执行模式必然越来越难以获得民众的认同 从社会这个角度上 看 在转型时期公民的政策参与的过激以及政策参与的不足都会导致政策合法性危 机 从政府这一方面看 在当前的社会转型时期 我们党与政府的合法性也正面临 一场严峻的挑战 党和政府的合法性所面临的危机最终必将影响到政府制定与执行 政策的合法性 最后 文章从前瞻性的角度进行分析 探讨了解决社会转型时期我国可能面 临的合法性的对策 在解决政策合法性危机的对策方面 主要从国家与社会这两条 线同时进行 从政府这一方面看 主要通过调整政府公共决策范围 维护和提高政 府自身的合法性基础 树立党与政府的执政权威 提高党与政府的绩效和效能等方 面来解决可能面临的政府自身的台法性危机 从社会这一方面看 主要在政策制定 与执行过程中 通过行政程序规范并扩大民众政策参与的渠道 使得广大民众的正 当权益能够得到充分的表达 沟通与协调 从而使所制定的公共政策获得民众最大 限度的认同与支持 t v 福建师范大学硕0 二学位论文 引言 众所周知 特定时期政府治理的方式往往与政府所处的内外环 境有很大的联系 在传统变化缓慢的社会环境下 政府主要依靠法 律来规范整个社会的秩序与规则 对众多社会问题的处理主要以国 家强制力作为后盾 推行由少数政治精英制定的公共政策 科学技术的飞速发展 推动了整个人类社会由传统农业社会向 现代工业社会的转型 它客观上推动了社会的进步 同时也使人类 面临诸多尖锐复杂的社会问题 诸如环境问题 能源危机问题 城 市化过程中所带来的拆迁问题 农村土地征用问题 网络犯罪问题 等等 面对这些纷繁复杂的社会问题 传统的法律往往显得力不从 心 反应迟钝 因而在这种复杂的环境下要处理好这些复杂多变的 社会问题 除了靠法律的保障之外 还更需要政府行政权力的积极 干预 于是作为政府行政干预的重要手段之一的公共政策 在国家 政治生活中的重要地位就日益突显出来 因而公共政策也逐渐成了 学者们关注研究的焦点 从本质上讲 政府利用公共政策以解决社会问题的过程 实质 就是对众多利益相关人的利益进行分配与重新再分配的过程 然而 在这当前日趋复杂的社会环境下 想制定出科学的政策来解决复杂 的社会问题 少数几个政治精英的力量就显得有点身单力薄 复杂 的社会问题更需要集中众人的智慧来解决 同时 由于传统的由少 数几个政治精英制定公共政策的模式由于缺乏利益相关人的参与和 监督 客观上存在着损害民众正当权益的可能性与倾向 在我国 改革开放以后经济的发展 科技文化教育的进步以及通信传播媒介 的发达都大大地推动了社会的发展 同时也提高了公民的文化素质 激发了公民的权利意识和政治参与意识 在社会主义市场经济条件 下 他们更注重保护自身的正当权益 由于公共政策的制定执行过 程往往会涉及到相关民众的切身利益 因而 他们从维护社会和自 己利益的角度出发 开始在政策制定过程中对政府提出种种的意见 和要求 并通过各种方式对其施加影响 可以说 公共政策对相关利益的权威性分配是否得到多数利益 相关人的认同与服从以及对政策合法性认同的程度如何 不仅会影 响到相应政策执行的效果 而且更会直接影响到解决相应社会问题 的成效 如何保证与加强在社会变革过程政策合法性的问题日益受 桶建师范大学硕士学位论文 到了人们的普遍关注 随着政府行政干预力度日趋增强 公共政策 的适用范围日益广泛 政策合法性问题也逐渐进入了众多学者的视 野 其实 早在1 9 世纪乃至于更久远的时代 西方学者就开始注意 到合法性问题并进行相关的研究 然而 对政策合法性的深入研究 还只是随着过去几十年来世界范围内政府行政权力的普遍膨胀而形 成的 从笔者所收集到的有关资料来看 当前国内外学者在这方面 的研究仍是相对的滞后 国内外学者对政策合法性问题的研究仍处 于起步阶段 从国内来看 在很长的一段时期国内学术界都忽视了 对合法性问题的必要探讨 关于政策合法性的研究更没有进入学者 的视线 众多学者仅是在有关公共政策的著作里用某一章节来论述 对有关政策合法性的问题 一直到了2 0 世纪9 0 年代以后 有关这方 面的讨论才逐渐增多并逐渐地引起众多学者的密切关注 并出现了 许多相关的优秀学术成果 可以说 探讨与解决政策实践过程中对政策合法性理论的需求 与现实政策合法性理论研究相对滞后的矛盾正是本篇文章选题意义 之所在 2 福建师范大学硕 学位论文 第一部份 合法性思想的历史渊源及政策合法性 虽然学术界对政策合法性问题的高度关注只是在过去几十年里 随着世界范围内政府行政权力的普遍膨胀而出现 然而 早在1 9 世纪乃至于更久远的年代 西方学者就丌始围绕合法性的问题进行 过相关的研究 合法性与政策合法性之间既存在某些区别 但两者 之间又有某些联系 深入了解合法性思想的演变过程 对于深入研 究政策合法性问题具有重要的理论与现实意义 因此 本章侧重于 对合法性思想的历史渊源以及政策合法性的含义做简要的分析 一 合法性思想的历史渊源 在人类历史上 合法性的思想经历了多次的演变过程 其历史 发展主要可归纳为如下四个阶段 一 早期规范主义的合法性思想 在早期科技还欠发达的社会里 面对自身生存的复杂环境 人 类有太多的困惑 人类对许多现象都缺乏足够的能力去理解 面对 大自然的灾祸 生命的无常 单独的个人只能感觉到自己的渺小与 无奈 因而 有一种观念就应运而生 认为人类只不过是隶属于自 然界的一小部分 人类社会应服从自然的秩序和法则 因为它是普 遍的法则 是万物共有的尺度 具有最高的支配力 同时也是人间 的最高准则 在这种思维的影响下 人们的政治观念也自然而然地 与之相适应 政治秩序于是被理解为自然秩序的一部分 因此 人 们普遍认为 判断一个政治系统是否具有合法性的标准也应来自于 自然秩序 只要是符合自然秩序的就是合法的 这实际上也就是后 人所称的规范主义合法性 它把某种永恒的美德 正义作为合法性 的基础 认为一种统治是否合法 不依赖于大众对它的相信 赞同或 忠诚 只要它是符合永恒的美德 正义的 即使它得不到大众的赞同 和支持 也是合法的 实际上早期的政治思想家大体上都这样认识政治权力的合法 性 亚里士多德就认为 对政体的判断要依据绝对公正的原则 凡 照顾到公共利益的各种政体就都是正当的政体或正宗的政体 而那 福建师范大学硕士学位论文 些只照顾统治者的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变 态 苏格拉底的正义理论 柏拉图以正义和美德的理论实际上也是 一种规范主义的合法性思想 二 个人主义契约型的合法性思想 文艺复兴以后 西方世界开始从人自身的角度出发 来观察这 个世界 人的经验开始成为人类观察自己 自然和宇宙的出发点 个人主义契约型的合法性虽然在本质上也是一种规范主义的合法 性 但是与早期的合法性思想不同的是 判断政治统治是否具有合 法性的标准已从客观的秩序转移到主观的个人 第一次对个人主义做出系统论述的是霍布斯 霍布斯从 自然 状态 的假设出发来构建理想的政治秩序 与传统的自然法思想不 同的是 霍布斯不再把 自然法 作为起点 而是把 自然权利 作为起点 而且 自然权利本身即是所有法律 秩序或义务的渊源 可以说 这种逻辑起点的转变 事实上也就完成了从神到人的转移 这也为判断政治系统的合法性的标准由 客观秩序 向 主观个人 的转变奠定了基础 后来 洛克 卢梭等一系列的思想家进一步发 展了霍布斯的思想 霍布斯等思想家对合法性理论的探讨大多是在理论探讨中无意 提及的 要说自觉的探讨合法性理论的 卢梭是第一人 卢梭也是 从 自然状态 的假定出发 认为在自然状态中 国家是一个体现 了公意的超越于个体之上的有机存在 它的 意志 不服从于其中 任何比例的个体 同时 卢梭还认为 为了很好地表达公意 最重 要的是国家之内不能有派系存在 并且每个公民只能是表示自己的 意见 由此 卢梭提出了政治权力的合法性理论 这是他的政治哲 学的基石 公意着眼于公共的利益 而统治者为 公意 服务是唯 一合法的统治方式 三 以马克斯 韦伯为代表的经验主义合法性 在近现代 最先对合法性思想做出系统研究的是德国著名政治 社会学家马克斯 韦伯 在韦伯看来 由命令和服从构成的每一个社 会活动系统的存在 都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意 义的普遍信念 韦伯认为 人们之所以服从某种统治的动机可能是多 种多样的 有可能是出自于对传统习俗的考虑 也可能是出自于畏惧 4 福建师范大学硕 i 二学位论文 受统治者的惩罚 也可能是考虑到物质利害关系等等 但是 除了 这些因素之外 一般还要加上一个因素 对合法性的信仰 韦伯认为 没有基于合法性信仰的服从 而单凭其他的动机是 不可能构成一 个统治的可靠的基础 毋宁说 任何统治都企图唤起并维持对它的 合法性 信仰 m 韦伯从经验事实的视角出发 认为在现实政 治中 任何成功的 稳定的统治 无论其以何种形式出现 都必然是合 法的 而 不合法 的统治本身就没有存在的余地 韦伯的这种经验 主义的合法性理论 对当代政治学产生了重大的影响 著名政治社会 学家帕森斯 戴维 伊斯顿 阿尔蒙德等人对合法性的界定都承袭 了韦伯的观点 如阿尔蒙德就认为 如果某一公民都愿意遵守当权 者制定和实施的法规 而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处 而是因为他们确信遵守是应该的 那么 这种政治权威就是合法 的 正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时要使人们遵 守法规就容易得多 所以事实上所有的政府 甚至最野蛮 最专制的 政府 都试图让公民相信 他们应当服从政治法规 而且当权者可以 合法地运用强制手段来实施这些法规 1 总之 合法性 归根到底 是个信念问题 这种信念关系到权威在其中得以运用的制度体系的 正义性 关系到运用者在这个制度体系中充任权威角色的正义性 关 系到命令本身或命令的颁布方式的正义性 1 这种把合法性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚的观念 代表了当代社会对于合法性概念的最一般 最普遍的认识 对韦伯 来说 政治制度合法性的评价标准就是公众对政治制度认同与忠诚 的程度 合法性是一个政治体制存在 持续发展的基础 如果某一社 会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的政策法规 而且不是因 为不遵守会受到惩处 而是因为他们确信遵守是应该的 那么这个政 治体制的合法性程度就较强 就越能长期稳定地存在 四 哈贝马斯的合法性理论 哈贝马斯的合法性理论是在批判继承历史上经验主义和规范主 义两类合法性理论的基础上形成的 哈贝马斯认为 规范主义的合法 德 马克斯 韦伯著 林荣远译 经济与社会 商务印书馆 1 9 9 7 年版 第2 3 8 2 4 0 页 2 1 美 阿尔蒙德等著 曹沛霖等译 比较政治学 体系 过程和政策 上海译 文出版社 1 9 8 7 年版 第3 5 4 3 6 页 3 1 新社会学辞典 上海译文出版社 1 9 8 7 年版 第2 2 2 3 页 福建师范大学硕士学位论文 性理论完全排斥了大众赞成 认可的经验基础 而去寻求一种合法性 的永恒的正义基础和标准 从而陷入了一种抽象的思辨 在批判了规 范主义的合法性理论的同时 他也指出了经验主义的合法性理论的 片面性 经验主义的合法性理论 将被统治者的相信 赞同与否 作 为统治是否合法性的标准 但它缺乏对被统治者的赞同 认可的依据 做出说明 在哈贝马斯看来 如果不是通过合法性的规则来获取合 法性 而仅仅把规则看作为获取合法性的手段 那么存在于交往行为 中的理性与动机间的联系就被排除在分析范围之外了 因为 如 果单纯通过规则来获取合法性而不考虑规则中的价值内涵 那么统 治者就有可能通过欺骗性的宣传 虚假意识形态的强化和公共政策 的短期效应来获取被统治者的相信与认同 从而取得统治的合法性 在这种情况下 即使大众对政治系统产生了忠诚和信仰 也并不意味 着就一定存在合法性 反而 一旦被统治者从被欺骗之中觉醒过来 这种合法性就会面临危机 进而可能给整个政治系统 整个社会带 来灾难性的影响 在批判继承了经验主义和规范主义这两类合法性理论的基础 上 哈贝马斯认为 在当代社会学中 合法化概念被公认是十分有 用的 因为可以根据合法化的形式和内容来界定合法统治的类型 而有争议的地方在于合法化与真理之间的关系 乜1 他认为存在于合 法性规则中的这些价值内涵才是合法性的基础 而不是这些规则本 身就可以为政治统治带来合法性 根据这样的思路 哈贝马斯指出 合法性意味着 对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认 可的政治秩序来说 存在着一些好的根据 一个合法的秩序应该得到 承认 合法性意味着某种政治秩序被认可的价值 0 1 在哈贝马斯关 于合法性的这个定义中 他力图将经验主义和规范主义结合起来 强 调的是规则在符合价值规范基础上获得被统治者的支持和忠诚 哈 贝马斯认为合法性意味着某种政治秩序被认可的价值 而这种被认 可的价值是与一定历史时期的社会规范相联系的 统治者是通过当 时的社会规范来证明自己的政治系统 政治权力的合法性 这才是真 正的合法性 而不是不顾社会规范而宣称自己是合法的 强迫或欺骗 1 1 张康之著 寻找公共行政的伦理视角 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版 第1 3 0 页 2 3 1 德 尤尔根 哈贝马斯著 张博树译 交往与社会进化 重庆出版社 1 9 8 9 年版 第1 2 5 页 第1 8 4 页 6 福建师范大学硕上学位论文 被统治者认可 当某种政治系统符合当时的社会规范中存在被认可 的价值时 这种政治秩序 政治权力就具有了合法性 五 关于合法性理论的评析 从合法性思想的历史演变中我们可以看出 各个时期都是从统 治者与被统治者 命令与服从这一维度来探讨合法性思想 所不同 的是各个时期判断合法性的标准不一样 规范主义将某种永恒的美 德 正义作为合法性的基础 认为一种统治是否合法 不依赖于大 众对它的相信 赞同和忠诚 只要它是符合永恒的美德 正义 即 使得不到大众的相信 赞同和忠诚 也是合法的 与此相反 经验 主义合法性则是一种统治规则的合法性 一个政治系统是否合法的 标准乃是根据那些被统治者对其合法性的相信来衡量的 而哈贝马 斯将经验主义和规范主义结合起来 认为判断合法性的标准是规则 在符合价值规范基础上获得被统治者的支持和忠诚 我们还应该看到任何一种价值观念都不是绝对抽象的 绝对永 恒的存在 而是一种具体的 历史的存在 价值观念的演变的过程 不是一个单一的逻辑推理的过程而是一个在其具体的使用过程中随 着社会环境的不断变化而演变的历史的过程 一种价值观念一旦产 生之后就会有自己的生命 在不同的社会环境下往往就会表现出其 多样性的一面 因而 对合法性理论的探讨离不开社会环境这一特 定的背景 评判合法性的标准也是随着具体环境的改变而改变的 那么 什么是政策合法性 评断一项政策是否具有合法性以及 该政策合法性程度如何的标准又是什么 这些都是值得我们关注的 问题 二 政策合法性的含义 公共政策是一个履行政府职能的重要工具 它一般以国家强制 力为后盾对社会进行广泛地干预 但这种行政干预可能带来的一个 副作用就是政策的不公正可能造成了政策执行的困难以及政策对民 众正当权益的损害 因而 政策合法性问题就逐渐地引起学者们的 广泛关注 从国内来看 在很长的一段时期国内学术界都忽略了对 合法性问题的探讨 关于政策合法性的研究更是为人们所忽视 一 直到了2 0 世纪9 0 年代以后 有关这方面的讨论才逐渐增多并逐渐地 b 1 起众多学者的密切关注 现对一些有代表性的观点进行简要分析 福建师范大学硕士学位论文 一 关于政策合法性的观点 尽管国内外众多学者都对政策合法性或政策合法化下过定义 但他们对政策合法性问题的看法却存在很大的差异 从总体上看 这些观点大体上可以分为三大类 现对国内外有代表性的观点加以 概括 第一种观点的学者把政策合法性等同于政策的合法律化 持这 种观点的学者把政策合法化看成是连接政策制定与政策执行的纽 带 看成是政策获得合法权威 合法地位的重要环节 他们认为政 策合法性过程是法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据 法定的权限与程序对其进行审查 通过 批准 签署和颁布的过程 众多学者中 持这种观点的人占绝大多数 现列举几个有代表性的 观点 张金马等人认为 政策合法化是指经政策规划得到的政策方案 上升为法律或获得合法地位的过程 它由国家有关的政权机关依据 法定的权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动构成 政策 合法化是政策过程的重要阶段 是现代国家实施政治统治和社会管 理的前提 1 1 陈振明认为 所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获 得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查 通过 批 准 签署和颁布政策的行为过程 1 2 1 兰秉洁等人则认为 政策合法化 就是通过法定程序 提交有关 机关讨论通过 并以公报 决定 决议等形式向全社会公布 使政策 决定取得公认的合法地位和全国人民的认可 接受和遵照执行的效 力 1 3 1 第二种观点的学者认为政策合法化包括了两个方面 一是政治 系统的合法性 二是政策过程的合法性 持这种观点的学者有 美国政策科学家查尔斯 琼斯在 公共政策研究导论 中说 对任何一个政治系统而言 至少可以有两种的合法化 第一种是那 种使政治过程包括批准解决公共问题的特定建议过程的合法化 第 张金马主编 政策科学导论 中国人民大学出出版社 1 9 9 2 年版 第1 8 0 页 2 陈振明主编 政策科学 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年版 第2 2 5 页 3 刁田丁 兰莱沽主编 政策学 中国统计出版社 2 0 0 0 年版 第1 2 7 页 8 福建师范大学硕十学位论文 二种包括那些政府项目被批准的特殊过程 前者可称为合法化 后 者可称为批准 桑玉成 刘百鸣等人认为政策的合法性大致包括两个方面的含 义 一是政治系统的合法性 二是政策过程的合法性 第三种观点的学者认为政策合法性应有广义与狭义两方面 广 义的政策合法性指政策能被公众自觉认可 接受 遵守与推行 狭 义的政策合法性指政策合法律性 持这种代表性的观点有 谢明认为政策合法性应有广义与狭义两方面 广义的政策合法 性是 一般认为 能够被公众认可 接受 遵从和推行的政策就 是具有合法性的政策 而使政策能够被公众认可 接受 遵从和推 行的过程就是政策合法化的过程 狭义的政策合法性是 从狭 义角度上看 主要偏重于从法律角度解释合法性这一概念 政策合 法性包括 法定主体 法定的程序要求 符合国家宪法和相关法律 的政策内容 以及政策的法律化 2 第一种观点所讲豹政策合法性实际上强调的是政策符合法律性 而非强调政簧符合政策对象的认同 他们认为政策只要通过了法律 规定的程序就自然而然地获得了合法性 第二种观点与第一种观点 不同之处在于他们除了认为政策合法性即是政策通过了法定的程 序 获得法定的地位 也即是政策要合乎法律性之外 政治系统本 身正当与否 即人民群众对政治系统是否普遍认同也是影响政策合 法性的重要因素 第三种观点的学者除了在狭义上认为政策的合法 性即是政策合乎法律性之外 他们还从广义上认为政策合法性就是 政策能被政策对象自觉地认同与服从 二 对上述政策合法性观点的评述 l 政策的合法律性不能等同于政策的合法性 通过分析上述观点 我们可以看出 他们对政策合法性的理解 都是从不同的角度进行的 虽然他们在政策合法性的理解上有很大 的差异 但是他们基本上都认为使政策获得合法性是在政策过程中 政簸制定者依据法定的权限 通过法定的程序而获得的 进一步分 析 我们还会发现这种政策合法性的实质其实就是程序化 形式化 桑玉成 刘百鸣主编 公麸政策导论 复旦大学出版社 1 9 9 1 年版 第1 9 3 1 9 5 页 1 谢明编著 公共政策导论 中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版 第1 9 i 一1 9 5 页 9 福建师范大学硕士学位论文 的政策合法性 其合法性的直接来源于法制化的程序以及法律的权 威 也就是说 公共政策只要通过了法定的程序就可以获得了合法 性 所不同的是部分学者还认为政策的合法律化仅是政策获得合法 性的必要条件而非充分条件 持第二种观点的学者认为政治系统的 合法性也是影响政策合法性的重要因素 持第三种观点的学者还认 为广义的政策合法性是指政策能被政策对象自觉地认可与服从 从狭义的合法性范畴上看 把政策合法性等同于政策的合法律 性 认为公共政策只要通过了法定的程序就可以获得了合法性的看 法是有其合理的一面 因为 在一个民主法治的社会里 一切权力 属于人民 宪法居于至高无上的地位 同样政府所制定的公共政策 自然不能跟宪法和法律相违背 因而 从某种程度上讲 政策合法 性的最低限度就是要求政策的合乎法律性 然而在实际的政策过程 中 制定的政策符合了法律不能等同于政策已拥有了合法性 政策 的合法律性仅仅是政策合法性的必要而非充分的条件 特别是在一 个法治还不成熟 法律还不健全的国度里 公共政策在形式上通过 法定的程序并不会自然而然地获得了合法性 2 政策只有获得多数利益相关者的认同与服从才会获得合法性 美籍学者戴维 伊斯顿认为 公共政策是对全社会的价值作权 威的分配n 在伊斯顿看来 全社会的价值不仅包括物质价值如财 物 资金等 还包括精神价值 如权力 荣誉等 全社会价值是有限 的 稀缺的 而民众的需求却是无限的 因而必须对全社会价值作权 威性的分配 正由于在全社会的价值是稀缺的 对全社会的价值作 权威的分配在一定意义上讲就意味着一方社会利益 社会价值的获 得必须以另一方的社会利益 社会价值的受损为代价 而要使这种 权威性的价值分配得以顺利施行 利益获得者在权威性分配过程中 所获得的权利只有得到利益受损者的认同 他们的权益才有可能真 正得到保障 从中我们可以看出认同在这当中扮演了一个非常重要的角色 因为在政策过程中 只有通过认同才能使共同体内的成员相互承认 相互谅解 最终使各方互相承认各自的权利并尊重各自的义务 从 这个角度上看 建立在相互认同基础上的政策制定和执行与那些单 转引自 台湾 伍启元 著 公共政策 北京 商务印书馆 1 9 9 2 年版 第4 5 页 1 0 福建师范大学硕十学位论文 纯建立在暴力或强制力基础上的政策制定与执行是有着本质的区 别 建立在认同的基础上的政策制定与执行表明了政策主体与政策 对象之间的关系是一种指挥与服从的关系 而单纯建立在暴力或强 制力基础上的政策制定与执行则表明了政策主体与政策对象之间的 关系是一种统治与屈从的关系 指挥与服从的关系中包含有认同 而统治与屈从的关系却是单纯地建立在个体或团体力量对比的基础 上的 两者虽然都包含了强制力 但它们却有着明显的界限 前者 是通过合法性诉求强制力 诉求社会价值分配的权威 而后者则相 反 它是通过暴力 强制力来诉求合法性 因此 认同之所以在政 策合法性的建立中起到了作用 正是因为它在构成权利与义务的关 系中处于基础性的地位 如果政策过程中 政策主体与政策对象以 及政策对象之间尊重彼此的权利并完成他们各自特别的义务 那么 公共政策就会获得了合法性 反之 如果缺乏这种认同 那么政策 的合法性将失去其存在的基础 但是政策的合法性不仅仅是只获得政策对象的认同就能取得政 策的合法性 一项政策只有即获得政策主体又获得政策对象的认同 才能真正获得合法性 因为政策制定与执行的过程就是参与社会价 值分配的各方之间互为权利与义务的过程 而权利或义务总是相互 对应而存在的 只有在某个相对共同体内 在与他人的权利相比较 而言时 对个体权利义务的讨论才有意义 在政策制定与执行过程 中 当某个共同体内的两个或两个以上的个体都谋求获得某一特定 稀缺的社会价值时 某一个体获得的社会价值分配的份额只有得到 其它个体的承认时 该个体对这一社会价值所享有的份额才有可靠 的安全保障 这也就是说义务即是对权利有效性的承认 我们感到 对某个个体负有义务 意味着我们承认他的权利 相应地 这也预 示着这个个体也同样地认可我们的权利 法国学者让一马克 夸克 就认为 一项权利 如果没有任何人承认它的有效性 那么它也就 不具备真正意义上的权利特征 权利的属性即在于它是一份有效的 产权证书 因而可以非常安全地享有它 由于给予某些人的一切 正是他人所必须放弃的 因此个体权利只能通过建立在妥协与让步 这一理念基础上的相互限定 才能得以实现 这也意味着认同在 任何一个错综复杂的权利与义务关系网络中都占有极重要的位置 在政策过程中 政府通过权威的分配给予了某一方以某种权利 也 法 让一马克 每克著 佟心平等译 合法性与政治 中央编译 i 版社 2 0 0 2 年版 第1 4 页 1 l 福建师范大学硕j 学位论文 就意味着只有限制其它各方 并让他们承担某种义务时 这种权利 才不至于落空 而义务越是繁重 权利关系的建立就越必须以更高 程度的认同为前提 3 不同历史时期评判政策合法性的标准是不同的 从某种程度上讲 公共政策的制定与执行的过程实质上就是国 家 政府或执政党 与社会 团体或个人 相互之间在社会利益上 的分配协调的过程 因而 一项政策是否具有合法性以及合法性的 程度如何主要也是从国家与社会这两个角度体现出来的 在传统社 会里 一切都打上了国家的烙印 国家的权力随着国家机构的健全 和发展而渗透到社会生活的每个角落 并逐步形成了 弱社会一强 政府 的模式 因而 在这种模式下 公共政策的几乎是由政府主 导并由少数政治精英制定并自上向下贯彻执行 对此广大民众几乎 没有多大的选择余地 只能被动地接受 也就是说 这一时期国家 政府 与社会的关系主要是统治与被统治的关系 作为统治者代 表的政府主要通过一系列的法律法规 政策条例的制定与执行来达 到对被统治者进行统治的目的 由于公共政策主要是由统治者制定 并执行的 因而这一时期评判一项政策是否具有合法性主要以被统 治者对统治者认同与服从的程度为标准 被统治者对政策的认同程 度越高 则该政策的合法性就也越高 随着传统社会向现代社会演进 现代社会的因素不断取代传统 社会的因素 整个社会步入转型与变革时期 随着近代商品经济和 科技的发展 价值规律无形地调节资源和市场行为 在市场环境下 平等的自由的公民和社会行为越来越远离公共的强制权力领域 这 对传统的国家和社会关系提出了挑战 国家与社会的良性动态关系 也就逐渐形成 从国家与社会的关系这一视角来看社会转型 主要 体现在由传统社会国家包揽一切社会事务转为要求国家将包办的事 务交还于社会 于是公民社会逐步发育起来 与之相应 在整个政 策领域里也就存在着两种基本的决策类型 一种是市场决策 它由 市场主体 个人 企业或自治团体 自主的决策 另一类是公共决 策 即国家或政府部门为宏观调控经济及社会运行而做出的决策 并且与传统社会不同 转型中以及转型后政府的公共决策除了有政 治统治的成份之处还更多地包含着对社会管理与服务的成份 也就 是说 转型之后的国家对社会 已从统治与被统治关系为主导逐渐 演变为以服务与被服务关系为主导 在这种新的国家与社会模式之 下 在决策过程中 政府作为核心决策主体 就不能像在传统社会 里那样单纯利用国家强制力让民众被动地服从其所制定的公共政 福建师范大学硕士学位论文 策 在这一过程中 政府除了是公共利益的代表之处 自身还是一 个特殊的社会利益团体 公共政策的制定与执行过程实质上就是政 府与社会各利益主体之间 各社会利益主体之间 以及公共利益与 私人利益之间互相协调妥协的基础上订立契约过程 从这个意义上 讲 与传统社会不同 在转型之后衡量公共政策是否具有合法性及 其合法性程度怎样的标准不能仅仅是看其是否获得相关利益主体的 认同 而且还要看其是否能获得核心决策主体一政府满意与否 因 为 政府即是决策者又是政策的执行者 如果一项公共政策过分地 损害了政府及其政府工作人员的相关利益 不能获得他们的认同的 话 那么这项政策很难获得通过 更不会得到很好的执行 甚至会 严重偏离政策的初衷 三 关于政策合法性的新看法 综合分析上述观点 笔者认为 所谓政策合法性就是指政府在 政策制定与执行过程中 在不违反宪法与基本法律的基础上 努力 使利益相关人 包括相关的政府部门及其工作人员 在利益分配上 达成共识 使所制定执行的政策获得人们的自觉认同 服从与支持 可以说政策合法性核心就是要通过某种机制使利益相关人在利益分 配上进行互动协调 妥协 或经由权威机构的仲裁 从而使各方在利 益分配上能协调一致 从而使政策获得各方的自觉认同与服从 我 们可以从以下几个方面来把握这一概念 首先 政策获得合法性的前提是政策不违反宪法和其它基本法 律 政策的合法律性是该政策获得合法性的必要条件 也就是说政 策合法律性是该政策获得合法性的最低限度的基本要求 其次 评价政策是否合法的标准是该政策是否获得多数利益相 关人的认同与服从 只有这样才能使该政策在执行过程中不因多数 人的反对与抵制而严重偏离政策制定的初衷 或者因执行这种得不 到多数人认同的政策而最终损害政府自身的合法性 甚至成为一个 社会不稳定的根源 最后 在转型时期 一顾政策只有既获得政策主体 政府部门 及其工作人员 的认同 又能获得政策对象 利益相关的民众 企 事业单位等 的认同 才能真正获得合法性 福建师范大学硕士学位论文 第二部分 我国社会的转型改变了评判政策合法性的标准 在不同的历史时期 不同的国情下 国家与社会之间的关系不 同 则评判政策合法性的标准必然会有所不同 因而 研究中国的 国情 了解我们所处的社会环境和时代背景 这是从理论上和实践 上研究和解决中国政策合法性问题的立足点和出发点 从我国的实 际情况来看 当前的社会转型与变革是当前我国所面临的最大国情 社会转型时期 国家与社会关系的调整必然造成利益 观念等方面的 激烈冲突 最终可能导致衡量政策合法性的标准与传统社会下台法 性标准有着重大的差别 因而研究我国的政策合法性问题必然要去 关注社会转型这一最大的时代背景 由于公共政策的制定及其执行的过程实质上就是国家 政府 与社会各利益团体在解决某一社会问题的过程中对社会利益进行分 配 协调与仲裁的过程 因而所谓政策合法性的问题实质上也就是 政府 包括各政府部门及其政策的制定执行人员 与各社会利益团 体对公共政策的认同 服从程度的问题 因而本文主要从国家 政 府 与社会 市场关系的变化对该时期公共政策影响这一角度来理 解社会转型对政策合法性的影响 一 传统社会下的政策合法性 所谓社会转型 是指社会结构和社会运行机制从一种形式向另 一种形式转换的运动过程 它具体表现为社会结构 社会运行机制 以及价值观念等方面的转换 其实 社会转型的过程也是国家与社 会之间的关系进行调整的过程 我们每个人都生活在国家与社会这 两个组织中 社会伴随着人类的产生而产生 每个人都只是社会这 张网上的一个结点 并对所在的社会起这样那样的影响作用 从国 家与社会之间的关系来看 国家是社会 陷入不可解决的自我矛盾 分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面 的产物 也 就是说 国家因社会的需要而产生的 是对社会冲突进行控制的产 中共中央马克思思格斯列宁斯大林著作编译局编 马克思恩格斯选集 人民出 版社 1 9 7 2 年版 第7 0 页 j 4 福建师范大学硕士学位论文 物 而要对社会冲突进行控制 国家就必须获取公共权力 并凌驾 于社会之上 实际上 国家政府对社会进行控制的过程也是国家权 力不断扩张 并逐渐凌驾于社会之上的过程 随着国家机构的健全 和发展 国家的权力渗透到社会生活的每个角落 一切都打上了国 家的烙印 国家权力极度扩张最终导致社会发展的畸变 造就了奴 隶制和封建制这两个制度 在这种制度下 社会无法发挥自主性 国家的触角深入到社会生活的各个方面 公民社会的发育受到了极 大的障碍 公民的权利也极度萎缩 新中国成立之后 从国内看 当时我国的国民经济正处于崩溃 的边缘 社会财富与资源极度匮乏 从外部来看 所处的国际环境 也相当恶劣 正处于以美国为首的帝国主义列强在政治 经济 军 事等方面的重重封锁之下 各种社会矛盾相当尖锐 这一切都需要 一个强有力的国家政权来巩固新中国这来之不易的革命成果 于是 弱社会一强国家 的模式逐步形成了 这种模式曾在特定的时期 内曾发挥了重大的作用 但随着社会经济的发展 那种国家政府包 办社会一切的模式日益成为经济和社会发展的严重障碍 传统政治思想文化以及新中国特定环境下形成的这种 弱社会 一强国家 的模式客观上对公共政策的制定与执行产生了极大的影 响 在传统的社会体制之下 国家政府控制着绝大多数的社会资源 政府的行政权力几乎渗透到社会生活的每个角落 在这种 弱社会 一强国家 的模式之下 由于社会资源大多控制在政府手里 因而 公共政策的制定客观上几乎由政府部门内的少数政治精英包办了 只有极少数的社会精英才有机会参与公共政策的制定 而公共政策 的执行也是依靠国家强制力单向度地由上向下贯彻实施 广大的民 众只能被动的接受与屈从 因而 在这一时期 在公共政策的制定 及其执行上政府拥有绝对的主动权 政策如何制定及其执行程度大 多都是由政府说了算 对于相关政府部门及其工作人员来说 他们 实际上在公共政策的制定及其执行过程中已经认同这一政策 于是 判断公共政策是否具有合法性的标准主要取决于民众对政策的认同 程度 随着我国改革开放的深入发展以及市场经济体制初步建立 平 等自由的公民以及社会行为越来越远离公共的强制权力领域 这对 传统国家和社会关系的改变产生了深远的影响 福建师范大学硕士学位论文 二 社会转型时期政府职能的根本性转变 十一届三中全会以后 中国社会由此步入了转型时期 在我国 的社会发展方向上 我们党在最初的 摸着石头过河 战略的指导 下 到1 9 9 2 年党的十四大明确地提出建立社会主义市场经