（行政管理专业论文）我国城市规划公众参与探讨.pdf

内容摘要 公众参与城市规划是政治民主化的重要体现 有利于实现规划的科学性 确保规划的有效实施 其最终目的是通过对城市规划中存在的非市场失灵的补 充与修正 保证城市规划的公平性与公正性 实现公众利益的最大化 促进社 会发展 本文综合运用了文献资料法 比较分析法和实证研究法等多种研究方 法 力图对我国城市规划中的公众参与进行全面 系统而深入的分析和探讨 以期为我国公众参与城市规划作出一点有价值的研究 全文主体共分为三个部 分 第一部分 比较分析了我国不同时期对城市规划概念的不同理解 总结了 我国城市规划的变化趋势 论述了城市规划的含义 通过分析l 城市规划法 论述了城市规划的基本属性 公共政策属性 论述了城市规划的社会功能尤 其是其作为公共政策的特有功能 这三个方面的论述为全文的分析和探讨奠定 了基础 第二部分 比较市场运作与城市规划两种机制 阐述了作为政府宏观调控 重要手段的城市规划对市场失灵的补充与修正 论证了城市规划公平与公正的 核心价值观 同时对其存在的问题进行了剖析 探讨了寻租和交易费用这两种 我国城市规划中普遍存在的非市场失灵问题 这三个方面的论述回答了在市场 经济条件下为什么需要城市规划的问题 提供了公众参与城市规划的研究视角 第三部分 从政治民主化出发论述了公众参与城市规划的本质 指出了公 众参与城市规划在西方市场经济国家的产生背景 阐述了公众参与城市规划的 理论演进 介绍了公众参与城市规划在这些国家中的实践发展 并总结出了一 些值得我国借鉴的有益经验 论证了我国城市规划中公众参与的必要性与可能 性 对公众参与的现状 公众参与的法律保障以及公众参与的方式与途径等问 题进行了论证分析 结语 在强调全文基本论调的同时 指出我国城市规划中公众参与的完善 与发展将是一个循序渐进的过程 关键词 城市规划 公众参与 非市场失灵 a b s t r a c t p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi st h ei m p o r t a n te m b o d i m e n to fp o l i t i c s d e m o c r a t i z a t i o n i sa l s ot h eg u a r a n t e eo fm a k i n gu r b a np l a n n i n gs c i e n t i f i ca n dp u t t i n gi t i n t op r a c t i c es u c c e s s f u l l y t h ef i n a lg o a lo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi s a c c o r d i n gt ot h es u p p l e m e n ta n dr e v i s i o ni nv i e wo fn o n m a r k e tf a i l u r ew h i c he x i s t st o u r b a np l a n n i n gi t s e l f g u a r a n t e e i n gt h ef a i r n e s so fu r b a np l a n n i n g r e a l i z i n gt h ep u b l i c i n t e r e s tm a x i m i z a t i o n a n dp r o m o t i n gs o c i a ld e v e l o p m e n t f o re x p e c t i n gt od os o m e v a l u a b l er e s e a r c hf o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi nc h i n a t h i sp a p e ra p p l i e s v a r i o u sr e s e a r c hm e t h o d s i n c l u d i n gm e t h o do fd o c u m e n t m e t z h o do fc o m p a r i n ga n a l y s i s m e t h o do fs u b s t a n t i a le v i d e n c ea n ds oo n t r y i n gt oa n a l y z ea n ds t u d yp u b l i cp a r t i c i p a t i o n i nu r b a np l a n n i n gi nc h i n ac o m p r e h e n s i v e l y s y s t e m a t i c a l l ya n dt h o r o u g h l y t h i sp a p e r m a i n l yc o n s i s t so ft h r e ep a r t s i nt h ef i r s tp a r t t h ea u t h o rc o m p a r e sa n da n a l y z e st h ed i f f e r e n tc o n c e p to fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi nd i f f e r e n tt i m eo fc h i n a a n ds u m m e r i z ei t sc h a n g e t e n d e n c y t h ea u t h o rd i s c u s s e st h em e a n i n go fu r b a np l a n n i n g s t a t u s t h e na c c o r d i n gt ot h e a n a l y z e so ft h eu r b a np l a n n i n gl a w t h ea u t h o rd i s s c u s st h eb a s i ca t t r i b m eo fu r b a n p l a n n i n g p u b l i cp o l i c y i nt h ee n d t h ea u t h o rd i s s c u s st h es o c i a lf u n c t i o no f u r b a np l a n n i n g i np a r t i c u l a ri t sf u n c t i o na sap u b l i cp o l i c y t h et h r e ea s p e c t se l a b o r a t i o na b o v el a y i n gt h e f o u n d a t i o nf o rt h ea n a l y s i sa n ds t u d yo ft h ew h o l e p a p e r i nt h es e c o n dp a r t t h ea u t h o rc o m p a r e sm a r k e to p e r a t i n ga n du r b a np l a n n i n gt w o d i f f e r e n tm e c h a n i s m e l a b o r a t e sa st h ei m p o r t a n tm e a n so fg o v e r n m e n t sm a c r o e c o n o m i c r e g u l a t i o na n dc o n t r o l u r b a np l a n n i n gi st h es u p p l e m e n ta n dr e v i s i o ni nv i e wo fm a r k e t f a i l u r e t h e n t h ea u t h o rp r o o f sf a i r n e s si st h ec o r ev a l u e so fu r b a np l a n n i n ga n da n a l y z e s t h eq u e s t i o ni nt h ec o r ev a l u e so fu r b a np l a n n i n gi nc h i n a i nt h ee n d t h ea u t h o r d i s s c u e s s e st r a n s a c t i o ne x p e n s ea n dr e n t s e e k i n gq u e s t i o n s w h i c ha l et h et w ou n i v e r s a l l y n o n m a r k e tf a i l u r e se x i s tt ou r b a np l a n n i n gi nc h i n a t h et h r e ea s p e c t se l a b o r a t i o na b o v e a n s w e rw h yw en e e du r b a np l a n n i n gu n d e rm a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n a n dp r o v i d i n g s t u d ya n g e lf o rp u l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n g i nt h et h i r dp a r t s t a r t i n gf r o mp o l i t i c sd e m o c r a t i z a t i o n t h ea u t h o rd i s s c u s st h e e s s c i l c eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n g t h e n t h ea u t h o rp o i n to u tt h e b a c k g r o u n do ft h ec r e a t i o ni nw e s t e r nm a r k e te c o n o m yc o u n t r i e s a n de l a b o r a t e st h e e v o l u t i o no ft h et h e o r i e sa b o u tp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi nt h e s ec o u n t r i e s a n da l s oi n t r o d u c e st h e s ec o u n t r i e s d e v e l o p m e n to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o np r a c t i c ei nu r b a n p l a n n i n ga n ds u m m a r i z e ss o m eb e n e f i c i a le x p e r i e n c 岱f o rc h i n at od r a wl e s s o n sf r o m i n t h ee n d p r o o f st h en e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi n c h i n a a n dd i s c u s s e sp r e s e n tc o n d i t i o no fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi nc h i n a a n da l s oa n a l y z e ss o m ee x i s t e n tp r o b l e m so fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi n c h i n a i n c l u d i n gt h ep r o b l e m sa b o u tl e g a ls a f e g u a r da n dw a y t h ec o n c l u s i o nn o to n l ye m p h a s i z e st h eb a s i cv i e wo ft h ew h o l ep a p e r b u ta l s o p o i n t so u tt h ec o n s u m m a t i o na n dd e v e l o p m e n to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi n c h i n aw i l lb eag r a d u a lp r o c e s s k e yw o r d s p u b l i cp a r t i c i p a t i o n l a n d 墩p l a n n i n g n o n m a r k e tf a i l u r e 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文 是本人在导师指导下独立完成的研究成 果 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果 均在 文中以明确方式标明 本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任 声明人 签名 际磊矛 槲年歹月 易e l i 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留 使用学位论文的规定 厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅 有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版 保密 的学位论文在解密后适用本规定 本学位论文属于 l 保密 在年解密后适用本授权书 2 不保密 请在以上相应括号内打 作者签名 你看务 导师签名 日期 伽7 年厂月 厶日 日期 年月日 引言 引言 城市规划作为一门科学的含义已经得到普遍认同 除此之外 城市规划还 是一项政府职能 是需要吸收公众的广泛参与的社会活动 城市规划具有区别 于其他规划的特征或者属性 包括综合性 技术性 不确定性等 其中 公共 政策属性是城市规划最本质者 城市规划作为一种公共政策 在现代城市发展 中 发挥着引导城市发展 协调社会利益冲突与矛盾 分配社会公共利益的社 会功能 城市规划不是市场运作的对立物 相反地 城市规划是对市场失灵的 补充与修正 城市规划通过对其宏观调控资源配置职能的履行与公共政策社会 功能的发挥 弥补了市场在外部性 公共物品提供及社会利益分配方面存在的 内在缺陷 城市规划只有建立在公平与公正价值取向上 通过对公平与公正原 则的运用才能对补充 修正市场失灵 促进市场的发展 然而 城市规划在补充与修正市场失灵的同时 也自觉地或不自觉地产生 了一些非市场失灵的内部性问题 主要表现为寻租与交易费用两个方面 而这 些非市场失灵在正处于经济体制转型时期的我国 表现得尤为突出 所带来的 危害也极其严重 不仅阻碍了城市建设与城市发展 更是对社会公共利益的损 害 有悖于城市规划的初衷 这也是城市规划作用受到质疑与诘问乃至有人提 出以市场运作代替城市规划的原因所在 公众参与城市规划是补充与修正城市规划中的非市场失灵的重要有效手 段 公众参与城市规划是政治民主化的要求与重要体现 同时也是城市规划走 向科学化和得以成功实施的重要手段和保障 上世纪6 0 年代以来 西方市场经 济国家为了适应经济 政治 社会 文化发展的新情况 相继建立了公众参与 城市规划的制度 并经过多年的发展在理论与实践中取得了长足的发展与进步 近年来 这些国家城市规划中的公众参与已逐步走上法制化 程序化 全面化 的道路 在我国 公众参与城市规划既是必要的又是可能 较之于西方市场经 济国家 我国具备更坚实的政治基础 同时改革开放的深入 经济体制的转型 所带来的人民生活水平的提高和利益主体的多元化现象也促使了公众参与意识 的觉醒 在这种背景下 上世纪9 0 年代初 公众参与 的概念引入我国 城 我国城市规划公众参与探讨 市规划中的公众参与问题也开始受到规划学者与政府领导者的关注并付诸实 践 然而 我国对公众参与城市规划的理论研究主要是对西方理论的介绍 结 合我国实践还很不够 加上起步晚 公众参与的法律保障还很缺乏 公众参与 的方式与途径也存在着很多的不足 因而 我国的公众参与尚处于较低层次 很多时候只是流于形式的被动的参与 而非真正意义上的公众参与 这样的公 众参与不能充分发挥对城市规划中非市场失灵的补充与修正作用 本文从公众 参与城市规划对城市规划中的非市场失灵的补充与修正着手 在考察城市规划 与市场运作两种不同机制及其相互关系的基础上 力图对我国公众参与城市规 划问题进行全面 系统而深入的分析和探讨 以期为我国规划中的新事物公众 参与作出一点有价值的研究 2 一 城市规划的含义 基本属性及社会功能 一 城市规划的含义 基本属性及社会功能 目前对城市规划概念较为全面的理解是 城市规划既是 i 1 科学 又是一 项政府职能 同时还是一项社会活动 公共政策是城市规划的基本属性 与城 市规划的技术属性相比较 更应得到我们的认识与重视 城市规划本质上就是 一项公共政策 发挥着公共政策的社会功能 一 城市规划的含义 在我国 不同的时期对于城市规划的理解是不同的 上世纪5 0 年代 城市 规划被认为是国民经济计划的继续和深化 是计划在空间上的落实 到上世纪 8 0 年代 城市规划被认为是一个时期城市发展的纲领和目标 是城市建设的综 合部署 也是城市建设的管理依据 进入上世纪9 0 年代 这一概念又有了新 的变化 城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展 土地利用空间布局 以及各项建设的综合部署 具体安排和实施管理 纵观这段历史可以看出 城 市规划发生了几个方面的变化 首先 由作为计划的附庸走向独立 其次 城 市规划关注的内容逐步走向综合 第三 政府在城市规划中的角色走向宏观调 控 分析这三个趋势 我们可以得出以下引申 首先 城市规划的作用已经或 正在从政府直接进行资源配置走向协调各方利益 追求城市整体利益 其次 城市规划的作用机制已经由政府主宰逐步走向政府 市场主体 利益群体共同 推动城市发展 这一现象是与国际城市规划理论发展的历程一致的 也是与国 际国内政治环境的变化历程相吻合的 因此 现代城市规划学将自己定义为 城市规划是 f j 科学 也是一项政府职能 同时还是一项社会活动 1 城市规划是一门科学 城市规划是一门综合性很强的跨越自然科学和社会科学的科学 城市规划 作为一门独立的综合性科学 早就在1 9 7 4 年联合国公布的2 9 门独立科学中 中国城市规划学会 五十年回眸 上海 商务印书馆 1 9 9 9 年版 第1 2 6 页 同济人学 城市规划原理 北京 中国建筑工业出版社 1 9 8 0 年版 第5 页 中华人民共和国建设部 城市规划基本术语标准 北京 中国建筑工业出版社 1 9 9 8 年版 第颐 o 石摘 试论城市规划中的公共利益 载于 城市规划 2 0 0 4 年第6 期 第2 0 3 1 页 3 我国城市规划公众参与探讨 与天文 地理 生物 数学 物理 化学等学科相并列 在古代 城市规划科 学源于建筑学 近现代以来 尤其是进入2 0 世纪以来 由于城市的迅速发展 城市问题的巨系统性 高复杂性促使城市规划成为 f j 独立的综合性学科 它 的内涵早已远远超越了建筑学的范畴 比如城市规划要研究确定的城市性质 是源于城市产业结构 社会结构所反映的城市在区域的主要功能 城市规模 包括人口和用地规模的科学预测 是城市规划的重要任务 这些均非建筑学所 能及 城市规划的经常性任务是解决用地和空间布局结构 是城市经济结构 社会结构 文化结构在空间上的反映 这也非建筑学所能涵盖 现代城市规划 中的交通和环保则更非建筑学范畴之内 城市不是大建筑 也不是巨量建筑的 总和 而是动态的经济社会实体 城市规划是从城市经济 社会 文化 工程 及生态等方面研究预测并调控城市发展的科学 它是 n 综合性很强的科学 2 城市规划是一项政府职能 城市规划是一项综合性很强的政府职能 政府代表着公众和长远的利益 城市规划是政府必不可少的基本职能之一 国家尤其是城市政府如果忽视或无 视城市规划 必然导致城市发展的混乱和失误 因此 在各个国家 各个地区 各个城市都有相当稳定的主管城市规划的政府机构 我国在行政体制改革中 也十分重视这一点 早在1 9 8 0 年全国城市规划会议后国务院就指出 市长的 主要职责是规划 建设和管理好城市 1 9 8 4 年 党中央 关于经济体制改革的 决定 中明确指出 实行政企职责分开 正确发挥政府机构管理经济的职能 城市政府应该集中力量做好城市的规划 建设和管理 改革开放以来 我国城市规划作为政府职能 不断得到加强 其综合性不断被有关领导所重视 在上海等一批城市 市政府有关决策的主要参谋机构中城市规划已成为不可缺 少的一员 2 0 0 1 年3 月全国人大通过的 十五 纲要中 正式确定了我国实施 城镇化发展战略 纲要中明确要求 加强城镇规划 设计 建设及综合管理 圆这就要求各级政府强化城市规划职能 以适应加速城市化的大形势 3 城市规划是一项社会活动 城市规划同时还是一项社会活动 是应当吸收广大公众参与的社会实践 陈为邦 对城市规划本质的一点认识 载于 城市规划 2 0 0 2 年第l 期 第l l 1 2 页 同上 4 一 城市规划的含义 基本属性及社会功能 原因主要包括五个方面 1 城市规划工作常常涉及到普通社会公众十分敏感 的事物 2 城市规划的行为和决定通常是可见的 如在城市规划过程当中存 在明显错误通常是无法掩盖的 3 如同政府所拥有的其他职能一样 城市规 划的操作过程是最贴近社会公众日常生活的 因此 他们会用各种方式对城市 规划施加各种影响 4 普通社会公众虽然没有正式学习过城市规划的专业知 识 但由于城市规划所涉及的城市土地利用 交通 城市环境等问题都是他们 所熟悉的 因此 他们经常会对政府城市规划产生不同的看法 5 城市规划 行为产生的结果常常会产生巨大的经济效益 特别是对规划区范围内的市民生 活产生巨大的影响 因此他们会通过各种途径来影响规划 使其朝着自己希望 的方向发展 从技术的角度来讲 城市规划依附的是土地和物质空间 但从社 会角度来看 它所产生的结果直接作用于人和社会 城市规划虽然在现实世界 中是一种政府行为和政府职能 但不等同于纯粹的行政行为 在对待政府 市 场与社会三者关系上 城市规划不应该完全成为任何一方面的代理 二 城市规划的基本属性 城市规划具有极强的政策属性 或者说 城市规划本身就是一项公共政策 一方面 城市规划本身就是一种政策表述 它表明政府对特定地区的建设和发展 在未来时段内的行动 另一方面 城市规划具有 政策 的基本特点 1 是由 政府或其他权威人士所制定的计划和规划 2 是一系列活动组成的过程 3 具有明确的目的 目标或方向 不是自发或盲目性的行为 4 是对社会所作的 权威性价值分配 此外 由于规划常常涉及公众利益 规划决策效果的可呈现 涉及巨额的资金投入并对财政税收产生巨大影响 因此高度强调 规划具有政治 性乙 1 9 9 0 年实施的 城市规划法 的最大效用不在于它对于城市规划的技术内 涵进行了界定 而在于它以法律的形式宣示了城市规划的公共政策属性 这主 陈振明 政策科学 公共政策分析导论 第二版 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 4 年版 第4 9 页 美 约翰 m 利维著 孙景秋译 现代城市规划 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 年版 第3 6 页 5 我国城市规划公众参与探讨 要表现在几个方面 1 对于城市发展方针和城市发展指导思想进行了规定 这不仅是对不同规模的城市发展进行限定 更重要的在于告诉我们 国家城市 发展的方针属于城市规划的范畴 反过来也说明 城市规划首先是政策性的 然后才是技术性的 2 明确了政府的城市规划责任 城市规划是政府的义务 而不仅仅是城市规划行政主管部门或专业人员的工作 也就是说 这是一种政 府行为 而不是技术行为 城市规划的公共政策属性由此得以明确 3 对一 系列重大问题进行了规定 比如 关于区域城镇体系规划的规定 上级政府审 批的规定 近期建设与远景发展关系的规定 保护环境和历史文化遗产的规定 以及有关城市安全的规定等 不应该仅仅视作城市规划的技术要求 而应该意 识到这是一种在客观效果上对于公共利益的确认 4 对于城市规划政策过程 的规定 城市规划法 以及建设部依据这个法律制定的一系列部门规章中关于 城市规划编制和修订的条文是对于政策过程的肯定 三 城市规划的社会功能 城市规划的社会功能 指的是城市规划在社会生活各个方面所发挥的作用 经典作家对此有过各种各样的阐述 弗里德曼 j f r i e d m a n n 在 公共领域 的规划 一书中 认为市场经济条件下规划的社会功能主要包括十个方面的内 容 指导经济稳定成长 为经济发展服务 提供各种公共服务 满足社会需求 如国防 公共住宅 教育 医疗卫生等 投资私人无意投资的领域 如公交 公路 大型水电站 城市土地开发整理等 提供公共补贴 以资助某些有利全 体公民的项目 如工业搬迁 农田占用补贴 再开发 新兴产业等 保护业主 的利益和地方经济利益 防止市场力过于膨胀 如制订用地规划 区划法 防 污染法等 调节收入分配 为市场受害者提供补贴 减少两极分化等 协调区 域发展 如流域开发 农业综合开发等 保护社会利益 制约市场理性 如海 岸规划 就业保护 野生资源保护等 兼顾弱势群体 如对失业和妇女的补偿 等 其它抵御市场力的方面 如提倡社会与空间公平 资源保护等 理查德 克 回石楠 试论城市规划社会功能的影响因素 兼析城市规划的社会地位 载于 城市规划 i 2 0 0 5 年 第8 期 第9 1 8 页 o 同上 6 一 城市规划的含义 基本属性及社会功能 罗斯特曼 r i c h a r dg l o s t e r m a n 在 规划正悖论 a r g u m e n t sf o ra n da g a i n s t p l a n n i n g 一文中对于城市规划的社会功能作了更为精辟的概述 他认为规划 具有四项重大社会功能 1 为公共和私人领域的决策提供所必需的信息 2 倡导公共利益或集体利益 3 尽可能弥补市场行为的负面影响 4 关注公 共与私人行为的分布效果 努力弥补基本物品分布上的不公平 另一方面 城市规划作为一项公共政策 自然具有公共政策的基本功能 城市规划具有作为公共政策的三个方面主要功能 1 导向功能 城市规划的 导向功能主要表现在 城市规划为城市的发展提供目标 确定方向 使整个社 会生活由复杂的 多面的 相互冲突 漫无目标的行为 有效地纳入到统一的 明确的目标上来 按照既定的目标有序前进 城市规划将规划的用途 原则和 指示贯彻到城市建设的活动和过程之中 引导城市发展过程的各个参与者的行 为方式和行为结果 同时城市规划通过社会所赋予的权力 运用控制性的手段 对建设项目进行直接的管理 将它们纳入到法定规划所确定的未来发展方向上 2 调节功能 城市规划能够协调城市发展过程中的各种利益矛盾 如不同部 门之间 地区之间的矛盾 长远发展和眼前利益之间的矛盾 社会经济发展与 环境 资源保护之间的矛盾 现代化建设与历史文化之间的矛盾等 3 分配 功能 公共政策对社会公共利益的权威性分配必须以追求公共利益的最大化为 目标 城市规划通过对土地 空间资源的配置和对具体的建设行为进行管理和 规范来分配社会公共利益 综合协调多元化的主体利益关系 寻求社会 经济 和环境的相互适应和协调发展 最终实现城市社会的和谐 可持续发展 7 我国城市规划公众参与探讨 二 城市规划与城市规划中的非市场失灵 城市规划是针对 市场失灵一建立起来的 是为了保障市场能够克服市场 运作的自发运作过程中可能带来的 对其自身机制产生破坏性的不利方面 补 充与修正市场失灵 正因如此 城市规划作为一项政府行为和一种社会建制才 能在市场经济体制下获得生存的资格 得到不断的发展并发挥作用 一 作为政府宏观调控手段的城市规划 市场失灵的补充 与修正 市场运作过程中产生的外部性问题及在社会利益分配 公共物品提供上的 无能为力 为政府宏观调控提供了良好的切入点 市场的失灵与缺陷必须由政 府宏观调控加以补充和修正 城市规划正是政府宏观调控的最重要 最有效的 手段之一 1 政府宏观调控一对市场的干预 在市场经济体制下 社会的发展主要依赖于市场的运作而得以展开 但市 场经济并不排斥政府宏观调控的作用 政府宏观调控并不只是对市场运行及市 场行为的制约 更不是市场的对立物 而是对市场的一种干预 这种干预的目 的则是为了保持市场长期的良性运作 市场经济的本来目的是为了使社会的持 续发展更具效率 更为公正 但也很显然 市场有其自身无法克服的局限性 市场机制在许多公共领域很难发挥作用 市场不充分导致低效率 市场竞争所 导致的垄断趋势反过来又会影响竞争 市场机制对外部性毫无约束力 市场机 制本身不能产生保障市场秩序的制度规范 市场带来的不公平分配不利于社会 稳定 等等 这些局限性的累积和放大作用会导致市场失灵 这就决定了在任 何一个市场经济国家中 资源配置的任务都不可能完全由市场独立完成 世界 上不存在纯粹的 完全由市场发挥作用的市场经济 市场缺陷导致的市场失灵 田春生 美 德 日三种经济模式的调整与改革 从国家与市场力量变化的角度观察其走向 载于 世界经济 1 9 9 7 年第1 2 期 第1 8 2 2 页 8 二 城市规划与城市规划中的非市场失灵 为政府行为的介入和干预提供了一个良好的切入点 正如萨缪尔森 p a n t h o n y s a m m e l s o n 指出的那样 市场失灵会导致生产或消费的无效率 从而可以存在 着政府治疗这些疾病的职能 因此 我们应该通过各种干预手段来减少和减缓 这种市场失灵的效应 在市场失灵发生作用之前予以消解 政府的宏观调控就 是一种手段 政府宏观调控 就是在充分发挥市场机制作用的同时 由维护社会整体利 益的代表 政府提供一定的制度来规范外部环境和基础条件 对市场运行实 行导向和监控 弥补市场经济本身的弱点和缺陷 保证整个社会经济的正常有 序运行 政府宏观调控的实施必须适应市场运作的要求 符合市场整体效益最 大化的要求 这是一切市场行为的运行基础和基本条件 同时 也是市场经济 体制下所有相关制度及政策法规的前提 但作为对市场失灵的预防或者说是治 理 所有的相关制度及政策法规等都要防止市场行为个体过度追求利益最大化 而导致的对社会整体利益的损害 这是政府干预的目的和思想 理论基础之所 在 2 城市规划 政府宏观调控的重要有效手段 城市规划是政府在城市地区内宏观调控资源配置的重要手段 是消除负面 外部性 增加正面外部性 保证公共物品供给的有效手段 1 城市规划 政府宏观调控资源配置的重要手段 城市规划通过对土地和空间使用 土地开发权利的安排 比较完整地在实 体和权利两方面为政府宏观调控起到了具体操作的作用 对土地和空间的使用 和安排 必然会涉及到城市土地资源和空间资源的配置和合理利用问题 因此 城市规划的主要职责就是保护和调控好城市土地资源和空间资源 促进城市土 地及空间资源的合理配置和高效利用 城市土地和空间的使用 按照马克思主 义理论 是一切经济活动的物质基础 因此不可避免地会涉及到对社会利益的 分配 而这种对社会利益的分配通过依附于对城市中的紧缺资源 土地和空 间的安排而得到了强化和巩固 2 城市规划 解决外部性问题和提供公共物品的有效手段 台北 严子魁 二十一世纪美国经济之展望 台北 五南图书出版公司 2 0 0 0 年版 第7 页 孙施文 有关城市规划实施的基础研究 载于 规划研究 2 0 0 0 年第7 期 第l l 1 7 页 o 同上 9 我国城市规划公众参与探讨 针对城市中普遍存在的外部性与公共物品提供问题 较之于市场运作 城 市规划能够更为有效加以解决 即便是极力倡导市场机制作用的英国自由主义 经济学家哈耶克 f a h a y e k 也在他思想体系的集大成者 2 0 0 6 年第l 期 第1 1 1 7 页 o 同上 1 3 我国城市规划公众参与探讨 来组织实行的 即使是完全的商业性的开发 而在此过程以及对社会的宣传中 几乎都强调了城市的发展效率 从而保证了动拆迁的效率 等等 由此可见 在城市政府 效率优先 指导思想的影响下 同时在政府本身追求 强政府一 的自我扩张的内在动机的作用下 城市规划做了或者说主要做了自己不该做的 事情 并成为了城市政府追求效率的工具 以效率为导向的政府城市规划行为 反映出城市规划领域内出现了严重的 政府缺位 现象 三 城市规划中的非市场失灵 寻租与交易费用 弥补市场失灵 做市场做不到也做不好的事 是城市规划存在的合理性和 合法性基础 然而 任何事物都有两面性 城市规划也不例外 相对于市场失 灵的外部性 城市规划过程中也不可避免地产生非市场失灵的内部性问题 内 部性就意味着 私人的 机构或组织的成本和利润很可能支配了公共决策的考 虑 这种内部性在很大程度上影响或决定了城市领导者 城市规划行政机构和 城市建设企业组织及其行为方式和行为准则 使得城市资源不能得到有效合理 的配置 城市规划中的寻租和交易费用是我国城市规划领域内最普遍存在的内 部性问题 1 城市规划中的寻租 寻租是政府干预的伴生物 是政府失灵的表现 是浪费社会资源的行为 城市规划作为一种政府干预 其制定与实施过程中也存在寻租现象 这里 通 过对城市规划领域寻租活动的行为主体 表现形式进行分析 探讨寻租行为产 生的深层根源 1 寻租 政府干预的伴生物 所谓寻租 政治学认为是公职人员为实现其私利而违反制度和法律的一种 权力滥用行为 经济学认为寻租是一些人通过合法或非法手段谋求经济租金的 政治活动和经济活动 公共选择学派则认为 寻租指的是寻租活动者尤其是其 中的利益集团 进行的游说 行贿等行为 其目的乃是追求一种高额垄断利润 即租金 而该租金具体是指支付给要素所有者的报酬中 超过要素在任何可替 孙施文 城市规划不能承受之重一城市规划的价值观之辨 载于 城市规划学刊 2 0 0 6 年第l 期 第1 1 1 7 页 1 4 二 城市规划与城市规划中的非市场失灵 代用途上所能得到的报酬的那一部分 寻租 概念有广义和狭义之分 广义 的寻租是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动 或者说是那种维护既 得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动 本文中所讨论的是 狭义的寻租 即利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动 自由竞争以维护或攫取既得利益的行为 简单理解 任何寻租活动的最终结果都是社会资源的浪费而非社会剩余的 增加 任何寻租活动都与政府的管制 垄断 干预及各种优惠特权有关 在市 场经济中 只有政府才能借助法律和行政权威 运用强制性手段 创造不平等 的竞争环境来保证一部分人享有租金 寻租是政府干预的伴生物 是政府干预 经济生活的社会代价之一 政府干预的 失灵 提供了滋生寻租行为的温床 在 政府干预的情况下 人们为了获取个人利益 往往不再通过增加生产 降低成 本的方式来增加利润 相反却以各种合法与非法的手段把人力 财力用于争取 政府的种种优惠上 即寻租 r e n t s e e k i n g 一 圆这些活动消耗了大量的稀缺资 源 降低了全社会的经济效益 所以布坎南 j m b u c h a n a n 等认为 寻租是 人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动 总之 寻租 赖以生存的前提是政府权力对市场交易活动的介入 它自始至终都与政府的政 治权力特别是行政权力紧密联系在一起 从本质上说是公共权力的非公共利用 寻租的基本形式是政治权力与经济资源之间的交换 其实质是权钱交易 寻租是一种世界性的现象 但在不同的国家 在同一国家的不同阶段 寻 租的程度和规模是不同的 一般来讲 政府干预多的国家寻租规模要大于政府 干预少的国家 转型国家的寻租规模要大于非转型国家 目前我国处在经济转 型时期 新旧体制上的漏洞与摩擦 权力监督制衡的缺乏以及部分政府官员私 欲的膨胀使得寻租成为一种较为严重的经济社会现象 摸着石头过河 的渐进 式改革更加导致了租金的长期和大量存在 而寻租反过来又在一定程度上延缓 了改革的进程 虽然随着经济体制改革的深化 这种租金总体上呈现出了下降 的趋势 但与其他国家相比 我国现阶段的租金规模比例仍然较高 o 严蕞 o 唐燕 页 严蕞 完善监督机制 遏制 寻租 蔓延 载于 规划研究 2 0 0 6 年第9 期 第2 争3 0 页 经济转型期城市规划决策及管理中的寻租分析 载于 城市规划 2 0 0 5 年第1 期 第2 5 2 9 完善监督机制 遏制 寻租 蔓延 载于 规划研究 2 0 0 6 年第9 期 第2 6 3 0 页 1 5 我国城市规划公众参与探讨 2 城市规划寻租行为主体分析 城市规划不仅是一种技术行为 更是行政行为 它是对城市土地资源和空 间资源进行配置的行政方式 城市政府在城市建设领域中充当着纠正 弥补 市 场失灵 的角色 这种角色定位是建立在一个基本假设基础之上 即 政府作 为社会公共利益的代表 其行为目标与社会公共利益是一致的 通过政府作用 可以更好地实现资源优化配置和社会福利最大化 政府发挥经济功能有效性的 一个隐含前提是 政府完全是一个大公无私的代表社会公共利益的组织 然而 这种假设不能成立 政府干预行为背离公共利益的现象时有发生 最典 型的表现就是寻租活动的存在与蔓延 国一方面 政府是 经济人 追求部门 利益和官员自身利益的最大化是政府行为的内在趋势 而城市开发中巨大的利 润空间使开发商能为城市政府参与寻租提供高额租金 对其产生巨大的诱惑力 同时 政府从维护公共利益的角度所被赋予的特权 如城市规划管理的行政执 法权等 使其拥有了进行寻租的权力与能力 另外 我国对政府及其行政官员 行为过程的规范和监督管理上的缺失 也为寻租行为提供了较大的空间和自由 度 致使寻租之风屡禁不止 城市规划中的寻租活动涉及两方面的行为主体 一是寻求政府特别优惠的 市场经济主体 二是掌握分配政治资源和经济资源特权的城市政府以及具体执 行与落实政府城市规划决策的城市规划行政部门 城市政府负责城市规划决 策 城市规划行政部门的主要职能是具体落实政府的决策 将政府控制的资源 分配给政府制定的调节对象 监督其按照政府的要求从事城市建设活动 一 仅有市场主体的驱动力是不够的 缺少了城市政府和规划行政部门的参与 寻 租活动就无法进行 3 现阶段我国城市规划中的三种寻租行为 现阶段我国城市规划中的寻租活动主要发生在土地批租 两证一书一 建 设用地规划许可证 建设工程规划许可证 建设项目选址意见书 等各类许可 权的批准发放 开发区建设及政策制定 城市形象工程 公共物品和社会服务 张庭伟 从美国城市规划的变革看中国城市规划的改革 载于 城市规划汇刊 1 9 9 6 第3 期 第1 7 页 严薇 完善监督机制 遏制 寻租 蔓延 载于 规划研究 2 0 0 6 年第9 期 第2 6 3 0 页 雷翔 走向制度化的城市规划决策 北京 中国建筑工业出版社 2 0 0 3 年版 第3 9 4 0 页 1 6 二 城市规划与城市规划中的非市场失灵 的供给 工程项目招投标 地方保护政策等领域 按照租金来源的不同 这些 活动可分为政府无意创租 政府被动创租和政府主动创租三类 锄 政府无意创租 政府无意创租属于事后寻租 在政府无意创租中 租 金是政府干预的 无意识 副产品 政府在此前并没有预料到自己的干预政策 会引发寻租行为 市场经济主体通过利用政府已经出台的各种政策中的漏洞为 自身谋求利益 在城市规划的编制及其实施过程中 由于认知的局限性和拥有 信息的不完全性 规划人员在现有知识结构基础上对资金 土地 劳动力的配 置以及物质空间环境的塑造安排等都不可避免地存有局限性和不科学性 依此 制定的城市公共政策便会造成政府管理的无意 设租一 r e n t s e t t i n g 诸如 建设用地各项指标的制定失误使开发商借机牟利 不恰当的公共物品管理造成 严重的 搭便车 现象 不合理的土地开发政策加剧房地产投机等都是政府无 意创租的结果 虽然随着技术知识的发展积累 管理决策的不断科学化 政府 无意创租会逐渐减少 但只要存在政府干预行为 这种租金就无法彻底消失 政府被动创租 政府被动创租是事前寻租 它指政府受到一定利益集 团左右 制定并实施一些能给这些利益集团带来巨额租金的政策和规定 成为 它们的牟利工具 从我国的实际情况来看 由于我国的自由经济市场远未成熟 经济利益集团通过各种途径影响政策出台的这种寻租活动在目前相对较少 更 多的是利用各种政策缝隙来寻找租金 即上述的政府无意创租 但在城市开发 建设中 一些地方政府出于短期政绩需求或迫于经济增长的压力 受开发投资 者制约 通过廉价出让土地 提供过度倾斜的政策优惠为部分企业大开方便之 门的现象越来越多 这种政府被动创租不仅造成了城市资源的严重流失 同时 还给城市未来发展留下隐患 政府主动创租 政府主动创租是指政府中的行政官员利用其手中掌握 的公共权力 主动为自己谋求经济利益的寻租行为 其实质是公共权力的商品 化 政府主动创租是一种腐败现象 由于公共权力的行使与其代表公共利益的 目的相背离 这种寻租是对社会财富和社会资源的巨大浪费 行政官员或者利 用行政权力 人为地创造租金来增加 保证某些利益集团的利润 同时获得这 回唐燕 经济转型期城市规划决策及管理中的寻租分析 载于 城市规划 2 0 0 5 年第l 期 第2 5 2 9 页 1 7 我国城市规划公众参与探讨 些利益集团的 进贡 双方结成钱权交易的联盟 或者通过故意刁难和威胁 迫使利益集团割舍出一部分