（宪法学与行政法学专业论文）论政府预算行为的行政法规制.pdf

目目 录录 摘要 abstract 引言1 一、政府预算行为一般理论3 （一）政府预算行为的内涵及性质3 （二）预算管理制度的理念与完善制度的必要性4 二、我国现行预算管理法律制度存在的问题8 （一）预算权限不明确且监管乏力8 （二）预算行为的程序欠缺10 （三）政府预算信息公开不够11 （四）预算制度中缺少责任追究和权利救济14 三、国外预算管理制度的考察和借鉴18 （一）英美法系国家预算管理制度：以美国为例18 （二）大陆法系国家预算管理制度：以法国为例20 （三）西方国家预算管理制度的启示23 四、完善我国预算运行法律规制的对策25 （一）明确预算权限与加强预算监管25 （二）改进预算管理的各项程序26 （三）健全制度确保预算公开透明29 （四）建立责任追究与权利救济制度35 结语39 参考文献40 致谢43 攻读学位期间发表的学术论文目录44 i 摘摘 要要 本文从行政法学的原理入手，探讨了政府预算行为的法律规制。政府预算 作为一种政府活动的财务计划，其资金来源于社会公众，是社会公众基于对公 共物品的需要，委托政府管理一部分资源。在政府行使这种公共权力时，必然 需要对权力进行规范和控制，这是建设法治政府的应有之义。 本文试图从行政法的公开、程序及监督等基本原则出发，分析我国预算法 律制度在的缺陷以及相对应的完善之路。全文共分四个部分： 第一部分从行政法角度介绍了政府预算行为的一般理论，首先界定了预算 行为的内涵与性质，其后阐述了政府预算管理法律制度的理念与完善制度的必 要性，完善预算法制要以民主、公共和公开为基本理念。 第二部分从四个方面论述了我国预算管理法制中存在的缺陷。首先，在权 力行使上主要表现在行政机关之间的权限不明确且监管不够，相对乏力；其次， 在政府的预算信息公开上，透明度比较低。在我国当前的法治政府建设中，信 息公开已经被确立为一项基本措施。但在预算制度中公开的程度还是比较低； 再次，政府的预算程序不完善，政府预算行为功利化，仅注重实体结果，忽略 程序，结果造成预算行为很多方面存在随意性。最后是在预算行为的监督救济 以及责任追究这些事后行为方面，存在监督形式单一，监督效果差以及缺失救 济和责任追究制度的问题。 第三部分主要是对西方一些体制比较健全国家的预算制度的介绍，包括美 国、法国及日本等国家。对于西方国家来说，国家财政的收入与支出是一个非 常重要的宪法问题，政府公共预算制度在西方有着很长的历史。而在西方国家 的预算体制中，英美法系与大陆法系又有不同之处。但通过介绍我们可以看到， 各国的预算制度虽然不尽相同，但却有着一些共通的特点。这也为完善我国的 政府预算制度提供了很好的借鉴。 第四部分是在以上各方面的基础上提出了一些完善我国预算管理制度的建 议。首先应当完善相关法律制度，明确界定各预算相关主体的权限，加强对预 算行为的监督；其次通过完善预算管理的各项程序，完善制度以确保预算公开 透明，重点放在预算调整程序和建立预算听证制度这两方面；最后在预算行为 ii 的责任追究和预算利害关系人的权利救济问题上，着重介绍了预算行为问责制 和纳税人权利救济这两种制度。 从总体上看，政府预算管理改革的目标是构造一个新的预算管理框架。这 一改革涉及三个相互关联的关键方面：预算公开、预算程序以及预算监督，这 三个方面相互关联、相互制约，共同构成完整的预算管理框架的三个支柱。在 此基础上，科学合理的预算编制、有效的预算执行和健全的预算监督是良好、 健全预算管理的具体体现。而最后的责任追究和权利救济制度是整个预算行为 法治化的有力保障。 关键词：关键词：政府预算；行政程序；预算监督；信息公开；权利救济 iii abstract from the principle of administrative law, this article discusses the legal regulations of government budget behavior.as a financial plan of the governments activities, the government budgets fund comes from the public.it is based on the needs of public goods, the public entrust some of the resources to government management. in the exercise of this kind of public power, it is a inevitable need for regulating and controlling, which should be the meaning of building a government ruled of law. this paper attempts to start off the basic principles of administrative law- publicity、 procedures and supervision and analyses the defects of our budget system, as well as the road of corresponding improvement. the full text is divided into four parts: the first part introduces the general theory of government budget behavior from the view of administrative laws point. first of all, this part defines the meaning and nature of the budget acts, then expouds the concept of management and the need to improve the government budget system. at last, this part improve the budget according to the democracy, public and publicity as the basic concept. the second part discusses the four aspects of our budget management deficiencies that existed in the legal system. first of all, the major representation power in the executive authorities and the regulatory authority is not clear enough, relatively weak; second, in the governments budget on information disclosure, transparency is relatively low. the rule of law in our countrys current government building, the information disclosure has been established as a basic measure. however, in the budget system or the extent of public is relatively low; again, the governments budget procedures are imperfect, utilitarian act of the government budget, and only pay attention to physical findings, procedures ignored, with the result that the existence of many aspects of the budget act of randomness. finally, in the budget act and the responsibility for the supervision of relief after the acts of those iv investigated, the existence of a single form of supervision, supervision as well as the lack of effect of poor relief and accountability system. the third part mainly introduces the structure of some western countries, a relatively sound budget system, including the united states, france and japan and other countries. for the western countries, the countrys fiscal revenue and expenditure is a very important constitutional issue, the governments public budget system in the west have a long history. however, in western countries budget system, common law and civil law have some differences. but we can look through the presentation that they share some common characteristics. this is also provide a good reference to improve our system of government budget. the fourth part advises a number of improvement of budget management system above the basic aspects. first of all, it should be improved the relevant legal system and clearly define the main body of the budget authority to strengthen the supervision of the budget act; followed through the improvement of budget management procedures and improve the system to ensure that the budget for publicity and transparent, with a focus on the budget adjustment process and the establishment of budget hearing system in these two areas; the final act in the budget and budget accountability for the rights of stakeholders relief issues, the budget focuses on accountability and taxpayer behavior the right to relief the two systems. overall, the government budget management reform goal is to construct a new framework for budget management, this reform involves three key interrelated areas: the budget publicity, budget procedures and budget supervision, these three areas are interlinked, are binding to each other constitute a complete budget for the management of the three pillars of the framework. on this basis, the scientific and rational budgeting, effective budget execution and improve the budget monitoring are a good, sound budget management of the concrete embodiment. the last relief system powerfully ensure the entire budget conduct ruled of law. key words：government budget; administrative procedures; budget supervising; information publicity; right relieve 引言 1 引引 言言 政府预算，或称国家预算、公共预算、财政预算，一般简称预算。 是指按 法定程序编制，经法定程序审查和批准的政府财政收支计划，是政府组织分配 财政资金的重要工具，是国家财政体系的重要组成部分，并与国家财政具有内 在联系。从经济、技术的内容上看，预算是政府编订的每一财政年度内政府收 支的计划，它反映政府收支活动应达到的政策指标，也反映收支总额之间的平 衡关系。公共预算是政府的收支计划，是政府全部活动信息的文件记录。了解 了预算也就了解了政府，控制了预算也就控制了政府。在国家市场化改革的进 程中，我们明确了财政改革的目标是建立公共财政。而在公共财政中，公共预 算是核心。由于预算活动牵一发而动全身，因此，预算的规范化也就等于权力 的规范化。只有当政府每花一分钱，都必须经过预算审批时，才能表明政府的 “钱袋子”掌握在人民的手中，也只有发展到这一步，才能真正实现法治国家 原则。 然而在我国财政法律实践中，一个非常明显的事实即是，重税收轻其他 财政收入，重财政收入轻财政支出，重外部行为轻内部管理。 因此要建立政府 财政法治，最关键的问题在于实现预算法治。 在政府预算制度研究中，不可避免要论及行政机关职权的行使、行政机关 与代议机关的关系以及行政机关与社会公众的关系问题。公共预算与行政法治 存在密切关联，公共预算是有限政府与行政法治的整合机制。其由于社会资源 的有限性，公共预算体制下的政府必须是有限政府。而有限政府又是法治得以 实现的基本保障。有限政府和行政法治必然受制于公共资源的紧缺性。行政法 治的构成要素包括行政主体法治、行政行为法治、行政程序法治、行政监督法 治、行政责任法治和行政救济法治。它们构成一个完整的行政法治系统，互相 关联，互相促进，缺一不可。预算制度属于国家的基本财政制度，是宪法中的 重要内容。而行政法作为动态的宪法，应当将限制行政机关的预算职权，以及 代议机关监督行政机关职权行使的宪法理念落在实处。总之，预算法治的核心 焦建国： 预算机制论：从经济、政治、法律、财政、决策角度的分析 ， 国家行政学院学报 ，2002 年 第 4 期。 熊伟： 公共财政、民主政治与法治国家 ， 财税法论丛 ，2004 年第 5 卷。 刘剑文主编： 财政法学研究述评 ，高等教育出版社 2004 年版，第 109 页。 论政府预算行为的行政法规制 2 在于规范和制约预算权力。这种规范和制约又主要包括了以权力制约权力、以 权利制约权力、以程序制约权力以及以责任制约权力多种方式的结合。 一、政府预算行为的一般理论 3 一、一、政府预算行为一般理论政府预算行为一般理论 政府预算作为政府行为，其法律性质在学界有一些争议，很有探讨的必要 性。界定政府预算行为的性质是运用具体的行政法学理论进一步地分析预算制 度的前提。 （一）政府预算行为的（一）政府预算行为的内涵及性质内涵及性质 在我国现行预算体制中预算管理的程序包括：1、预算编制，指各级政府、 各部门、各预算单位制定、筹集和分配预算资金年度计划的预算活动；2、预算 审查和批准，各级政府将预算案提交各级人大审查和批准，向人大常委会备案； 3、预算的执行，各级政府在人大批准前，本级政府可以按上一年同期的预算支 出数额安排，预算批准后，按照批准的预算执行；4、预算调整；5、决算。在 国家预算活动中，政府提出的预算草案要经过人大的审查和批准。从这一严格 形式和更有效地控制政府财政权力出发，在借鉴其他国家现有的预算体制的基 础上，有学者认为制定预算就是制定法律。 但我们也应当看到预算与一般法律之间有很大区别。 首先在法定程序上， 预算提案权专属于政府，代议机关对预算只能减额修正，不能增额修正，而法 律不存在上述限制；其次在规范形式上，法律有固定结构模式即“构成要件 法律后果” ，预算不具有这种结构；最重要的区别在于法律具有社会性、一般 性和强行性，而预算只拘束执行机关，一般对国民不具有效力；预算不具有反 复适用的一般性及稳定性，不能要求行政机关绝对遵守，只具有部分强行性。 而且从预算的纵向管理模式来看，一级政府一级预算，基层的人大并不享有立 法权，但经其审批的预算与享有立法权的人大审批的预算在性质上应当是相同 的。如将预算定义为法律势将产生新的矛盾。因此，将预算的性质确定为法律 这一位阶在我国是不现实的。也有学者提出独立财政行为这一概念，将政府涉 及财政的所有行为归结为财政行为进行研究。这样的定性也未尝不可，只是对 财政行为的研究仍然要建立在行政法与经济法的理论基础上，这就显得这种剥 离有多此一举之嫌。 刘剑文主编： 财政法学研究述评 ，高等教育出版社 2004 年版，第 127 页。 论政府预算行为的行政法规制 4 在行政法学上一般认为行政行为是享有行政权能的组织运用行政权对行政 相对人所作的法律行为。 我们看到，政府预算过程就是享有行政权能的国家机 关运用行政权编制、执行和审计等一系列行为的组合。政府的这些职能的目标 是向社会提供公共物品，这种服务针对的是社会上的不特定个体或群体。而行 政行为以其内容对相对人是否有利为标准，可以分为授益行政行为和不利行政 行为。 根据政府的预算行为是国家财政的收支计划，其最终目的是为了服务社 会，因此政府预算是授益性行为。 （二） 政府预算管理法律制度的理念与完善制度的必要（二） 政府预算管理法律制度的理念与完善制度的必要 性性 1、政府预算管理法律制度的理念 从公共财政的视角而言，财政预算是公共财政收入的法律基础，是公共财 政支出的合法性依据，也是财政监督的法律标准。 预算法律制度是规范预算活 动的专门法律，只有通过完善预算管理法律制度，才能保证公共预算的顺利进 行，鉴于公共预算的性质和目的，完善我国预算管理法律制度应以以下基本理 念为指导： （1）政府决策的民主性理念 现代政府预算产生于西方国家资本主义新兴时期，是在资产阶级与封建阶 级的斗争中逐渐确立的。1689 年英国确立了君主立宪政体，建立了议会制度并 要求政府设立预算，只有预算得到议会通过之后才能付诸执行。议会控制政府 支出建立在控制预算基础上。社会主义制度在我国的建立，实现了全体人民根 本利益上的一致，但由于现阶段我国分配制度依然是多种分配方式并存，导致 了个体间利益差异。我国预算编制、执行是由政府负责，政府行使权力如果缺 乏监督会出现滥用权力的可能，政府的官员也可能以权谋私、贪污腐败。现代 民主制度是对政府及其官员的有力制约。现在大多数国家实行的是通过选举代 表组成代议机关来管理国家和公共事务的间接民主。我国则通过人民代表大会 制度来实现人民民主。审批政府预算是我国各级人大的重要职权，体现了人民 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法，北京大学出版社 2005 年版，175 页。 同，180 页。 王名扬著： 美国行政法 ，中国政法大学出版社 1987 年版，第 134 页。 一、政府预算行为的一般理论 5 当家作主和决策的民主性。从财政上限制国家权力是一种卓有成效的控权方式： 财政预算可以迫使政府更加自觉地使用权力，而不会随意逾越法定的权力行使 范围，以至于侵越公民的自由权利领域。 政府的预算必须对社会公众负责，接 受公众的民主监督。 （2）政府支出的公共性理念 社会主义制度在我国建立以后，我国确立了公有制经济的绝对领导地位， 国家行使大量经济职能，财政支出缺乏公共性。随着我国改革开放深入进行， 多种所有制经济并存的格局已经形成，尽管如此，还是要坚持公有制经济的主 导地位。与此相适应，我国政府依然行使大量的经济职能，尽管现在政府行使 的经济职能已大为萎缩，但是政府介入一般性竞争领域，出现职能“越位”或 “错位”的现象。公共财政支出的公共性要求政府财政支出缩小经济建设方面 的支出，特别是要退一般性竞争领域，提高对文化教育、医疗卫生、基础建设 与社会保障等方面的支出比重。预算具有控制支出的功能，同时预算对支出又 要做出安排，反映到预算法上就是要用公共财政的公共性理念来约束财政支出 范围。 （3）政府行为的公开性理念 阳光是最好的防腐剂。要想社会公众能够真正决定和支配政府的收支，政 府预算具有公开性和透明度是必不可少的条件。 公开性要求政府以适当形式将 财政收支向社会公开，为公众所知悉，才能保障民主监督权得以实现。如果没 有公共预算的公开性，公众的民主监督权与参与权就成了无源之水、无本之木。 不仅要加强对财政收入的管理，因为财政收入是政府有效运转的前提，但更要 加强财政支出的管理，对财政支出的严格管理，可以有效防范官员腐败，提高 资金使用效率。政府预算从形式上看，就是政府财政收支计划，是政府为了安 排当年的财政活动而编制的财政收支计划。现代预算是从财政收支角度对政府 的权力控制与监督，为了使控制与监督能切实发挥作用，应当将公开性理念贯 穿于预算的编制、调整、执行活动之中。 2、完善政府预算法律规制的必要性 王名扬著： 美国行政法 ，中国政法大学出版社 1987 年版，第 136 页137 页。 英韦德著： 行政法 ，中国大百科全书出版社 1997 年版，第 108 页。 论政府预算行为的行政法规制 6 （1）建设法治政府 建设社会主义法治政府是我国当前法治建设的重要内容。而运用法律控制 政府财权是建设法治政府的有效手段。公共预算是与市场经济和法治国家相适 应的财政模式，因此，为公共服务而筹集财源、拨付经费的公共财政活动，必 须讲究规范性。政府部门基于提供公共服务目的而取得收人的方式和数量，而 拨付支出的去向和规模，必须建立在法治的基础上，不能想收什么就收什么， 想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花。无论哪一种形式、哪一种性质的 收人，都必须先立法后征收。无论那一类项目、哪一类性质的支出，都必须依 据预算和制度来安排。凡拥有权力的人总倾向于充分发挥权力作用，因此才需 要法治，需要以权力制约权力。 所以，规范的公共财政必须要有健全的公共财 政法律体系来保障，它有助于规范政府公共收支行为，有助于保障政府履行公 共服务职能，保障公众对政府活动的知情权、参与权和监督权，加强人大和社 会公众对政府活动的监督，从而促进依法行政、廉洁行政和透明行政，推进法 治政府和责任政府的建设。 （2）保障纳税人权利 财政支出影响着纳税人基本财产权利，在财政资源有限的情况下，对特定 主体的授益，其实就是对其他主体的侵害。 在税收法治的国家，纳税人享有的 权利应该是广泛而充分的。现代政府作为“公共信托人” ，其预算资金来源和受 托义务决定了政府的服务对象和性质。因此，对政府预算权力的监督和限制都 应建立在保障纳税人权利的基础上。从我国目前对纳税人权利的保护来看，不 论是立法上还是实践中，甚至于纳税人本身的权利意识都是很不够的，尤其是 在纳税人完税后，纳税人的权利基本上是“真空的” ，从法律的视角对纳税人在 国家税收支出中的权利进行研究是十分有必要的。纳税人权利保护在一定程度 上流于形式，实践中征税机关与纳税人之间还远远没有形成平等的地位，特别 是在税后纳税人的权利得不到保障。虽然政府一再宣传税收是“取之于民，用 之于民”的，但在现实中纳税人在税收使用方面处于无权地位，他们要做的仅 仅是纳税义务，至于所纳的税如何使用、如何监督使用等基本上无权过问。 高鸿钧等著： 法治：理念与制度 ，中国政法大学出版社 2002 年版，第 532 页。 熊伟： 财政法基本原则论纲 ， 中国法学 ，2004 年第 4 期。 一、政府预算行为的一般理论 7 （3）维护国家财政运行安全 财政资金是政府的经济基础，其中结合了多方面的利益。怎样使用财政资 金，以达到规避风险及最大化实现财政资金作用的目的，很大程度上取决于政 府的预算工作。国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保他 所余财产的安全或快乐地享用财产。 由于国家财政是利益的高度集中，最终又 要授益于民，如果在制度中权力高度集中，运作又不透明，其结果很容易形成 权力腐败的温床，难以实现财政运行的初衷。预算本身不能只是一种形式主义， 它不仅是政府财政资金使用的计划书，也应当是对政府各项行为的有效监督手 段。毕竟对政府权力的控制最终都要落实在制度上，发达国家的历史经验表明， 要形成稳定的机制控制财政运行，完善国家的预算制度是十分必要的。结合我 国的现实情况看，我国预算制度的缺陷使得我国财政运行存在很大风险，限制 了政府执政目标的实现和经济的发展。 总之，公共预算是建立与市场经济相适应的公共财政框架的重要内容，公 共预算直接导源于公共财政。为实现法治政府，规范与控制行政权力的行使， 学术界对政府行政行为的研究广泛而深入，获得了很大的成果。但从各国的经 验来看，制约与监督政府行为，对财政的约束和监督是关键，财政是国家机器 得以运转的动力源泉，没有相应的财政收入，就没有政府及其活动的存在与职 能的履行。完善预算法律制度，控制了财政收入与财政支出，也就控制了政府 的命脉，从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。所以，将公共预算 纳入到法律的有效约束之下，才能确保政府行为的法治化，最终实现公民权利。 英洛克著： 政府论 ，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆 1964 年版，146 页。 论政府预算行为的行政法规制 8 二、 我国现行预算管理法律制度存在的问题二、 我国现行预算管理法律制度存在的问题 预算是政府对国家财政资金的安排，是一个由预算编制、审批、执行和监 督等环节构成的动态系统，预算法律制度必须为确认与维护这一动态运行过程 和秩序提供完整的法律规则体系。在这个规则体系中，既应包括维护国家预算 平衡理念的实体法律制度，也应包括确保预算活动有序进行的程序法律制度。 行政法的视角更加注重后者，目的在确保政府安排财政资金的方式符合行政法 的基本原理。从行政法理论来看，我国预算制度存在以下缺陷： （一）（一）预算权限不明确且监管乏力预算权限不明确且监管乏力 我国的预算管理体制，是国家在中央和地方，地方各级职权之间划分预算 收支范围和管理职权的一项根本制度，它是财政管理体制的中心环节。我国实 行一级政府一级预算，收支平衡，中央和地方分税制的原则，并依次原则建立 国家预算管理体制。国家预算由中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治 州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算组成。现行 体制中存在的问题主要有： 1、地方预算缺少自主性 在中央预算与地方预算的关系上，中央的管理权限很宽泛，可以撤销或改 变地方的预算执行。这当然有利于纠正错误，统一行使权力，保证政府的高效 运作。但从另一面来说，地方作为一级独立的财政主体，其财政权力的行使受 本级人大的审查和监督，而且还要服从于上级以及上级之上级的管理，地方财 政权的独立性荡然无存。在这种多重管理的体制下，不仅被管理者很被动，管 理者之间也会因为权力冲突不是互相打架就是相互推诿，得到的效果适得其反。 2、预算编制权主体不明确，缺乏独立性 我国的预算编制权由行政机关行使，在财政部门内部设有具体的预算编制 单位，以保证与预算执行和监督的相对独立。但事实上主要的编制权仍然由财 政机关负责执行和监督的业务部门把持，预算编制的独立性有名无实。长期以 来，我国一直采取的是“基数加增长”的预算编制方法，预算编制部门对预算 信息的独立收集、整理和分析十分不重视。因此只能依靠执行部门报送的预算 二、我国现行预算管理法律制度存在的问题 9 草案。不管是维持各业务部门提供的部门预算的收支规模，还是予以增减和调 整，预算编制部门都难以给出充分的令人信服的理由。由于预算编制的先天不 足，预算执行起来难免调整过大，追加过多，资金浪费和缺位的状况都十分严 重，执行部门不能严格按预算拨款，监督部门自然也难以履行应有的监督职责， 造成资金使用的合法性与有效性都难以保证。 3、人大的预算审批权行使缺乏实效性 全国人大及地方各级人大虽然有预算审批权，但是从目前的情况来看，这 一权力的设置近乎虚置。首先是存在预算先期执行的问题。先期执行就是在预 算未能按照既定程序通过并生效，但预算年度已经开始的情况。在预算起始时 间和立法机关审批通过预算案时间不一致的情况下就会存在先期执行问题。我 国预算年度开始于每年 1 月 1 日，全国人代会批准预算则在每年 3 月中下旬， 而财政部门将预算批复到各预算部门则通常在 4 月左右。我国 1 月初至 3 月中 下旬或者 4 月执行的尚未经全国人代会审批通过的预算，就是先期执行的预算。 此时政府的预算已付实行，所以出现了先执行，后审批的反常现象。不难发现， 先期执行预算占到了年度预算总额的近 1/3 或者 1/4，如果不加强对这部分预算 的管理，那么这些无约束运行的预算将严重影响年度预算的严肃性。对此，我 国预算法第 44 条规定： “预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民 代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出； 预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行” 。这一规定肯定了上年 同期支出的合理性，没有考虑本年度的施政方针，从而使预算约束流于形式， 预算法治无从谈起。 其次一直以来的实践证明，人大的审批权基本上是一种形式，还没有过政 府的预算案通不过审批的先例存在。但是，我国的政府实际上还没有到如此尽 如人意的地步，代议机关与行政机关之间还没有形成良态的运行机制，致使代 议机关的权力得不到充分行使。 4、权力机关的监督不力而社会监督又难以介入 行政法律或者说涉及公权力运行的法律，都是对公权力的一种控制和监督。 预算法律是调整政府预算行为的规范，自然也不例外。预算从形式上看，是政 熊伟： 预算编制制度改革与中国预算法的完善 ， 经济法论丛 ，1999 年第 5 卷。 论政府预算行为的行政法规制 10 府为了安排自己的收支活动而制定的计划。而实质上是政府的财政收支接受社 会民众特别是其代表机构监督和制约的主要途径。预算的编制、审批、执行和 决算的过程，实际上也是社会民众了解、监督和决定政府财政决策和财政活动 的过程，监督是预算的本质所在，这是公共财政的要求。 同时也是建设法治社 会的基本内容。 考查预算制度的历史不难发现，预算不是出自于公权力运行的本意，而是 民主制度与市场经济制度发展的催生物。预算是关于民众赞同和监督国家财政 活动的法律规范。 因此民众才是政府预算活动中的最重要主体，代议机关受民 众委托行使职权，对政府制约的主要机制就是控制预算。西方发达国家在这些 方面都有完善的制度和程序保障。而在我国，预算却不是代议机关的主要工作 内容，处在一种“过去看不懂，现在没时间看”的状态，虽然近些年来有些地 方作了一些改进的尝试，但从总体来看还是完全没有发挥代议机关预算监督的 作用。 随着现代行政国家的形成，公权力部分地向社会转移。社会监督政府行为 也日益成为一种习惯，其良好效果也为西方发达国家所证实。我国的社会媒体 近几年有很大发展，在法治进程中发挥了积极作用，但对于政府财政行为还是 缺少发言的权力。一方面是因为政府信息公开度不够，根本就不了解；另一方 面是体制上没有独立地位，了解了也不敢有反对意见。公共媒体尚且如此，公 民个人自不待言。因此难以形成社会对政府预算行为的监督。在整个制度运行 中权力机关与社会都不能形成对政府预算的有效监督， 预算也就成为了政府 “一 个人的游戏” 。 （二）预算行为的程序欠缺（二）预算行为的程序欠缺 正当的法律程序是现代法治社会的重要标志之一。如果说，法治的基本功 能是控制政府权力的话，那么，就控制的方式而言，传统法治注重的是组织法 控权，现代法治则更注重程序法控权。 从我国预算法规定的现行制度来看，我国预算管理程序包括： （1）预算编 刘剑文主编： 财政法学案例与法理研究 ，高等教育出版社 2004 年版，第 117 页。 刘剑文： 宪政下的公共财政与预算 ， 河南省政法管理干部学院学报 ，2007 年第 3 期。 姜明安著： 行政程序研究 ，北京大学出版社 2006 年版，第 1 页。 二、我国现行预算管理法律制度存在的问题 11 制； （2）预算审查和批准； （3）预算的执行； （4）预算调整； （5）决算。基本 上已经构架起一套完整的国家预算程序，但在实践中还存在着很大问题。 1、预算编制时间短，导致合理预算程序无充分时间完成 充足的预算编制时间是保证预算质量的重要条件，国际上无论是发达国家 还是发展中国家，预算草案编制的时间一般都比较长，在我国传统的预算管理 体制下，正式编制预算是从 11 月份开始，整个预算编制过程一般不超过四五个 月，由于编制时间短，许多基础性工作难以完成，因此预算编制程序很难做到 细致全面。因为时间仓促，财政部门往往被迫采取层层代编的方式形成预算， 预算编制周期不完整，程序不规范。 2、预算调整频繁，相应程序没有得到规范 由于预算前期编制工作中存在透明度不高、不完整，财政收支安排缺乏预 见性和科学论证等等问题，在预算执行中往往被充分暴露，产生许多问题，因 此预算执行中需要调整预算的情况经常出现。按照预算法的规定，调整预 算应当编制预算调整方案，并经同级人大常委会审查批准才具有法律效力。但 在实际执行中很多预算调整不仅未进行科学论证，而且大多未按法定程序报经 人大常委会批准，导致预算的审批主体与预算调整主体不统一，客观上造成了 预算执行的随意性，破坏了预算的法律性与严肃性。 3、缺乏对预算听证程序的构建 预算是政府对国家纳税人财产的合理安排与使用的计划，因而纳税人有权 利通过直接途径了解政府的这一计划。从各国的成功实践经验来看，建立预算 听证制度是一种成功模式。而且，这一形式在我国的部分地区也已开始试行。 但从完善的制度设计来看，我国还没有关于这一制度的相关规定。从目前的社 会生活来看，对政府各种行为的听证程序日趋完备，但在涉及政府预算行为这 一国家财政核心问题时，听证制度还近于空白。无论完善政府信息公开角度还 是从控制和监督政府预算角度这一程序的缺失都是非常不利的。 （三（三）政府预算信息公开不够）政府预算信息公开不够 根据行政法学的一般原理，行政行为除依法应保密的以外，应一律公开进 于国安著： 政府预算管理与改革 ，经济科学出版社 2006 年版，第 90 页。 论政府预算行为的行政法规制 12 行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关做出影响行政相对人权利、义务 的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议， 会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采 访、报道和评论。 我国的预算透明性非常低。预算透明性是指预算的依据以及预算的编制、 审批、执行、决算整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。预算透明的 意义在于保障公民的知情权、为监督提供前提和督促政府更好履行受托责任等 三方面。具体来说，预算透明主要包括三个方面： （1）预算的依据亦即预算所 依据的背景材料、说明、解释等必须依法公开； （2）预算编制、审批、执行、 变更、决算的过程必须公开； （3）预算的内容即批准的预算内容必须公开。预 算透明原则已经得到世界大多数国家的普遍认同，很多国际组织都在预算透明 度方面发布了指导性文件，虽然是非强制性的，但他们都具有很大的指导价值， 我国也可参照这些文件逐步公开政府预算信息。 从国际来看，我国财政透明度程度与国际规范存在很大的差距，据一些调 研报告显示，我国的财政透明指数在国际排序中处于最差国家当中。其中最有 说服力的是普华永道在 2001 年发布的关于“不透明指数”的调研报告。该报告 选择了腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面对“不透 明指数”进行评分和排序，结果中国在所调查的 35 个国家和地区中列为透明度 最低的国家， “不透明指数”达到 87，与新加坡(29)和美国(36)相比差距非常明 显。 根据公共预算的要求，政府预算的目标是公众意愿的体现，反映的是公共 利益。政府受公众委托进行预算活动，有义务保证过程及相关信息能为公众所 知悉和了解。我国在整个政府信息公开制度中存在很多不足之处，在预算行为 中表现尤为突出。 1、政府预算行为过程缺少公开 从预算行为整个过程来看，首先在预算编制阶段，一方面是没有编制和公 布预算前报告。预算前报告是指预算编制正式开始前，政府部门对预算编制依 姜明安主编： 行政法与行政诉讼法，北京大学出版社 2005 年版，第 74 页。 陈学安： 建立我国财政支出绩效评价体系研究 ， 财政研究 ，2004 年第 8 期。 二、我国现行预算管理法律制度存在的问题 13 据和参数进行说明的报告。编制和公布预算前报告的目的是让所有的预算参与 者，包括政府部门以及政府以外的预算参与者了解政府预算的资料和依据并能 够及时提出自己的意见；另一方面，预算编制不具体，缺乏完整性，政府预算 信息的披露应覆盖政府活动的全部范围和内容，而且应当具体明晰。具体化原 则是预算信息披露的关键原则。政府预算信息披露的越具体，信息量越大，就 会相应的越具有透明性。其次在预算审批阶段，没有切实制度保障预算公开的 实效性。从我国人大的现实情况看，代表具有专业财政学知识的为数不多。因 此，政府不能够仅仅将相关数据材料提交权力机关就认为完成了任务。没有相 关制度要求政府对预算做详细的解释说明，代表很难真正审查政府预算案并提 出意见。最后在预算审计的问题上，我国审计机关直属国务院，而政府的财政 预算又是在国务院的直接领导下做出的，这种政府内部审计制度存在着很大的 局限性，预算审计负责对政府预算执行的全部情况进行调查和评价，公布全部 审计结果并追踪政府部门对问题的处理过程。在现有体制下，即使审计机关能 够实现对政府预算执行的全部调查，但后继的公布结果与追踪处理也很难做到， 不能排除公众对其职责履行的合理怀疑。 2、预算部门自由权限过大，缺少公开性 我国的预算单位的自由度表现在：很多预算部门通常不在预算报告中列明 二级项目，可以设立免受预算监督的预算外资金，可以先支出后报预算。预算 单位声称这些自由权限是为了更灵活、更有效率的使用预算资金。实际上，这 些过度的自由权限所导致的情况刚好相反。以 2005 年国家审计署公布的数据为 例，至 2005 年底共有 234.54 亿国债资金成为闲置资金，达到当年全部国债资金 的 20。许多预算部门完全不按照法定的预算程序开支预算资金。例如，在“淮 北大堤除险加固工程”等 5 个项目的可行性研究报告、 “淮河干流上中游河道整 治及堤防加固工程”等 5 个项目的初步设计尚未得到批复的情况下，国家发展 改革委员会违规使用中央预算内投资计划 10.9 亿元。 通过这些数据可以看出， 预