（宪法学与行政法学专业论文）论行政许可补偿制度.pdf

长春理工式学z 以甜 c h a n c ；c h u n l i n i v e r s i t y o f s c i e n c e a n d l l e c h n o l o g y 硕士学位论文 论行政许可补偿制度 研究生姓名：李涛 学科、专业：宪法学与行政法学 内容提要 行政许可补偿制度对于保障人权、维护法的安定性、推行实质法治具有重要的现 实意义。这一制度己成为许多国家( 地区) 行政法上的基本共识，但中国的行政立法和 司法实践还处于萌芽阶段。为维护政府权力与责任的统一性，保护行政相对人的合法 权益，建立信用政府，促进经济持续健康发展，中国行政法亟待引入行政许可补偿制 度。以信赖保护原则为依据的行政许可补偿制度应当成为当代中国行政法的基础。研 究行政许可补偿制度同样具有重大的实践价值。正所谓“有权利必有救济”，在行政 权力日益膨胀的现代社会，行政许可补偿制度显得尤为重要。在我国的实践中，行政 许可补偿现象大量存在，但由于它所固有的起因合法性、救济辅助性等属性使得这种 行为常被人们所轻视、忽略，不仅学理研究较少关注行政许可补偿问题，而且行政立 法对行政许可补偿的规范也相对欠缺，行政执法对行政许可补偿的重视也远远不及行 政赔偿。通过建立行政许可补偿制度对行政法领域中的具体行政行为撤销废止、行政 规范性文件不得溯及既往、行政承诺、行政合同、行政指导等行政行为进行规范，我 国在具体实践中可从实体和程序两方面来建立和完善相关制度，使行政许可补偿制度 在司法上得到规范和落实，促进我国行政法治建设迈上一个新的台阶。 关键词：行政许可正当期待信赖保护 论文摘要 行政许可补偿制度是现代法治国家一项重要的法律制度，对政府权力的规制和公 民权利的保障至关重要。对于行政赔偿制度，在我国的行政法学界已进行了多方面多 层次比较广泛、深入的研究，并且国家已制定了专门性的法律国家赔偿法加 以调整，然而，由于长期以来整体主义和国家主义思潮的影响，我国行政许可补偿的 立法相当滞后，相关理论研究也极为薄弱。我国现行的补偿制度己远远不能够满足我 国行政管理活动的实际需要，也与我国民主、法治的发展进程不相适应。这种情况下， 对行政许可补偿制度进行研究，建立和完善行政许可补偿制度，己成为我国行政法制 建设的一项重要课题。行政许可补偿制度所蕴涵的基本精神和内在机理，对于完善我 国宪法财产权制度、保护私人合法权益有着重大的现实意义。2 0 0 3 年，行政补偿制 度已被纳入宪法，统一的行政补偿制度亟待建立。本文以我国现有的行政许可补偿立 法为基础，参照日本、德国、英国等国的行政许可补偿制度，就如何建立我国的行政 许可补偿制度进行探讨和研究。 本文主要内容如下： 第一部分是行政许可补偿制度的概况。具体从三个方面进行了探讨。 一是行政许可补偿制度的演进由来。阐述了行政许可补偿制度产生的经济基础以 及思想基础，并介绍了行政许可补偿制度的产生发展以及演变的过程。二是对于行政 许可补偿制度的概念，介绍了行政许可及行政补偿的定义及区别，结合我国实际，全 面阐述了行政许可补偿制度的概念。并提出行政许可补偿的特征。从行政补偿的前提 条件，以及对象，范围、方式等多方面对行政许可补偿制度的特点给予了介绍。三是 行政许可补偿制度的价值。通过分析，认为行政许可补偿既是一种特殊行政责任，也 是行政主体的一种补救性具体行政行为，进一步诠释了行政许可补偿制度在我国行政 法中的作用。 第二部分是行政许可补偿制度的理论体系。具体从三个方面进行了探讨。 一是行政许可补偿制度的法哲学基础，任何制度的产生和发展都不是偶然的，是 在社会政治经济条件的推动下孕育发展起来的，行政许可补偿制度也不例外。二是行 政许可补偿制度的宪法学依据，主要从法的安定性为切入口进行分析。三是行政许可 补偿制度的行政法渊源，从行政行为的确定力和存续力为出发点，论证了其在行政法 中的理论根据。 第三部分是行政许可补偿制度的构成。行政许可补偿制度的构成要件是指国家承 担行政许可补偿责任所应具备的条件。行政许可补偿制度的构成要件为：笔者认为， 行政许可补偿责任的成立，除应当具备主体为行政主体这一要件外，从行为来看还必 须具备以下三个条件：行政相对入对行政主体所信任的内容是行政主体作出的一定的 意思表示、必须是正当合理的期待、因果关系。 第四部分是我国行政许可补偿制度的完善。一是要明确我国行政许可补偿制度的 内涵，若由法律文字观之，行政许可补偿的概念是颇富有弹性和伸缩性的，抽象而不 易掌握，必须明晰其具体内涵，本节主要从补偿的前提、目的及标准三个方面加以论 述。接下来从行政许可补偿制度的方式及时效等两个方面对我国行政许可补偿制度进 行完善。在行政许可补偿制度中，补偿范围是重要内容之一，它的确定体现着一个国 家行政许可补偿责任的宽窄程度，决定着对公民救济程度的大小，决定着行政相对人 行政许可补偿请求权的范围，决定着司法机关解决行政许可补偿纠纷案件的权限范 围、审理方式及判决。对于我国目前行政许可补偿制度在立法上所体现的范围进行了 综述。二是补偿的标准。从客观现实和借鉴国外行政许可补偿制度中关于补偿标准的 确定以及合理性进行了分析。三是行政许可补偿的方式。对补偿方式进行了比较研究， 对各种方式的优劣进行了评述。结合我国的现实情况，借鉴外国的先进经验，笔者认 为，应加强对世界各国行政许可补偿制度立法的研究，结合我国现有的行政许可补偿 立法的实践，吸取国家赔偿法的理论，不断完善行政许可补偿制度。 总之，本文阐述了加快行政许可补偿理论研究和立法实践的现实意义，指出行政 补偿制度尚需进一步深入研究。希望可以起到抛砖引玉的作用，为完善我国的行政许 可补偿制度提供一点建议。 2 a b s t r a e t t h ec o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c ei si m p o r t a n tf o rm o d e mc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l y f o rt h er e s t r i c t i o no nt h ea d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dt h es a f e g u a r do fc i t i z e n sr i g h t s h o w e v e r , b e c a u s eo f t h ei n f l u e n c eo fc o l l e c t i v i s ma n dn a t i o n a l i s mf o ral o n gt i m e ，t h el e g i s l a t i o no fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v e l i s e n c ei no u rc o u n t r yi sv e r yb a c k w a r d ，t h es t u d yo nr e l a t e dt h e o r yi ss u p e r f i c i a l t h e c u r r e n ts y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o n i no u rc o u n t r yc a n tf u l f i l lt h er e q u i r e m e n to f a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ，a n dc a n tc o o r d i n a t ew i t ht h ed e v e l o p m e n to fd e m o c r a c ya n dl e g a l i t y s oi t i sas i g n i f i c a n tt a s kt or e s e a r c h ，e s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h ec o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c e t h eb a s i cs p i r i ta n dp r i n c i p l eo fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n e ea s s u m e st r e m e n d o u s i m p o r t a n c ei np e r f e c t i n gt h es y s t e mo fp r o p e r t yr i g h ti nc o n s t i t u t i o na n dp r o t e c t i n gt h el a w f u li n t e r e s t s o fc i t i z e n s i n2 0 0 3 ，t h ea d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e mw a sb r o u g h ti n t oc o n s t i t u t i o n s ot h e u n i f i e da d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e ms h o u l db ee s t a b l i s h e da se a r l y 鹬p o s s i b l e i nt h i sp a p e r , t h e a u t h o rm a i n l yd i s c u s s e dt h ee s t a b l i s h m e n to fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ns y s t e mo nt h eb a s eo f p r e v i o u sl e g i s l a t i o nc o m p a r i n gw i t ht h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o ni nj a p a n ，g e r m a n ya n d b 打t a i l l t h em a i nc o n t e n to ft h i sp a p e ri sa sf o l l o w i n g ： t h ef i r s tp a r ti sm a i n l ya b o u tt h eb u mo ft h ec o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c e f i r s t l y , t h ea r t i c l es h o w st h eb a s i so fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c e i td i s c u s s e st h ee c o n o m y a n di d e ab a s i so ft h eb i r t ho fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c e ，a n dt h ed e v e l o p m e n to f t h a ts y s t e m s e c o n d l y , t h ea r t i c l ei sa b o u tt h ec o n c e p to fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ei i s e n c e t h ea u t h o ri n t r o d u c e dt h ed i f f e r e n c eb e t w e e nd i f f e r e n td e f i n i t i o n so fa d m i n i s t r a t i o nc o m p e n s a t i o ng i v e n b yd i f f e r e n tc o u n t r i e sa n da r e a s c o n s i d e r i n gt h er e a l i t yo fo u rc o u n t r y , t h ea u t h o re x p o u n d st h e d e f i n i t i o no fa d m i n i s t r a t i o n c o m p e n s a t i o nc o m p r e h e n s i v e l y t h i r d l y , t h e a r t i c l e e x p l a i n e d t h e c h a r a c t e r i s t i co fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n e e t h ea u t h o rm a d ead e t a i l e di n t r o d u c t i o n a b o u tt h ec h a r a c t e r i s t i co fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nf r o ms e v e r a la s p e c t s ，s u c h 硒p r e - c o n d i t i o n ， t a r g e t ，r a n g ea n dw a y , a n de x p o u n d e dt h ef u n c t i o no fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c ei n a d m i n i s t r a t i v el a w t h es e c o n dp a r ti st h e o r ys y s t e mo fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c e f i r s t l yb a s i c l a wp h i l o s o p h yo fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ei i s e n e e a n y s y s t e mo fp r o d u c t i o na n d d e v e l o p m e n ti sn o tb ya c c i d e n t , i nt h es o c i a la n dp o l i t i c a lc o n d i t i o n si nt h ee c o n o m yd r i v e nb yt h e d e v e l o p m e n to fb i r t h , c o m p e n s a t i o nf o rt h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gs y s t e mi sn oe x c e p t i o n s e c o n d ，t h e a d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gs y s t e mo fc o m p e n s a t i o nb a s e do nt h ec o n s t i t u t i o n , f r o mt h em a i ne n t r yp o i n t f o rt h es t a b i l i t yo ft h el a wf o ra n a l y s i s t h i r d ，t h ea d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n gs y s t e mf o rc o m p e n s a t i o no f a d m i n i s t r a t i v es o u r c e s ，f r o ma na d m i n i s t r a t i v ea c tt od e t e r m i n et h ee x i s t e n c ea n ds t r e n g t h 雒t h es t a r t i n g p o i n t ，d e m o n s t r a t e di na d m i n i s t r a t i v el a w i na c c o r d a n c ew i t ht h et h e o r y t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e st h eb a s i cs y s t e mo fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c ef r o m t h r e ea s p e c t s f i r s t l y , t h ea r t i c l ed i s c u s s e s t h er e q u i s i t e st oc o n s t i t u t ea na d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n w h i c hm e a n st h en e e d e dc o n d i t i o n sl e a d i n gt oa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nl i a b i l i t yu n d e r t a k e nb y g o v e r n m e n t t h ea u t h o rt h i n k st h a te x c e p tt h es u b j e c to fa d m i n i s t r a t i v ea c t i o n ，o t h e rt h r e ec o n d i t i o n s a ren e e d e d t h e ya r et h er e a s o n a b l et r u s t ，t h ef a c tl e a d i n gt ol o s sa n dt h ec a u s a l i t yb e t w e e nt h e m t h ef o u r t hp a r ti sm a i n l ya b o u tt h ei m p r o v e m e n to fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v e l i s e n c e t h ea r t i c l ei sm a i n l ya b o u tt h er a n g eo fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c e t h e r a n g eo fc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c ei so n eo f t h ei m p o r t a n tp a r t si na d m i n i s t r a t i v e c o m p e n s a t i o ns y s t e m t h er a n g eo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o nr e f l e c t st h er a n g eo fc o m p e n s a t i o n s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n e el i a b i l i t y u n d e r t a k e nb yg o v e r n m e n t ，t h es c o p eo fr e m e d yo fc i v i l i n t e r e s t s ，t h ee x t e n to fa u t h o r i t yo fj u d i c i a lo r g a ni nt h es e t t l e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n d i s p u t e a f t e rt h a t ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h er a n g eo fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o ni ne x i s t i n gl a w t h i r d l y , t h ea u t h o ra n a l y z e st h es t a n d a r d o fa d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o no nt h eb a s eo fc u r r e n t c o n d i t i o na n df o r e i g ne x p e r i e n c e f o u r t h l y , t h ea u t h o rm a k e sac o m p a r i s o no fd i f f e r e n tc o m p e n s a t i o n s y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c ep a t t e r n s i nac o n c l u s i o nt h a td i s c u s s e st h ep r a c t i c a ls e n s eo ft h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dl e g a lp r a c t i c eo f c o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c ea n dt h en e c e s s i t yt om a k ef u r t h e rr e s e a r c h ih o p ep l a y t h er o l ew h i c ho f f e r saf e wo r d i n a r yi n t r o d u c t o r yr e m a r k ss ot h a to t h e r sm a yo f f e rt h e i rv a l u a b l ei d e a st o c o n s u m m a t eo u rc o u n t r y sc o m p e n s a t i o ns y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v el i s e n c et h a tt h ec o m p e n s a t o r yr e g i m e p r o v i d e sas u g g e s t i o n 2 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，论行政许可补偿制度是本人在指导 教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结 果由本人承担。 作者签名：缴盈幺年旦月兰日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士论文版权使用规定”， 同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 作者签名：越鲨塑年必兰日 指导导师签名：年明冱日 引言 行政许可补偿制度是国家补偿的重要组成部分，它的确立是近代以来民主法治理 念以及行政实务活动不断发展的结果。目前行政许可补偿制度已经被我国行政法学界 所接受，并逐渐被应用于行政和司法实践之中。 传统的行政行为往往过分强调行政管理的单向性、强制性特征，强调行政主体与 相对人之间的管理与服从关系，忽视公共权力与公民权利之间的平衡。在具体案件中， 政府处于绝对主导的地位。实践中屡屡出现以公共利益为名，取消已经发放的许可证， 且没有任何补偿的案例。行政许可补偿制度的建立，赋予市民为维护自身利益与政府 进行商讨的法律地位，促使政府正视与市民的关系，至少在撤回许可的案件中，政府 必须在公平合理的基础上处理公共利益与市民个人利益的关系，充分尊重市民个人的 财产权利。但由于我国对行政许可补偿制度建立较晚，因此行政法学对行政许可补偿 制度的研究甚少。莫于川编行政法学，胡建淼编行政法学等都没有对行政许 可补偿进行专门的研究。但随着行政许可法颁布后发挥了越来越大的作用，行政 法学界对行政许可补偿的研究也随之深入。王松林先生发表的行政许可补偿制度研 究一文就对行政许可补偿如何在制度上完善做出了系统而又权威的阐述。 正是因为我国对于行政许可补偿制度的研究起步较晚，直到在2 0 0 3 年正式颁行 的行政许可法第8 条第2 款中才正式规定：“行政许可所依据的法律、法规、规 章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利 益的需要行政主体可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或 者其他组织造成财产损失的，行政主体应当依法给予补偿。 而这是我国立法中首次 建立行政许可补偿制度。而在此之前，对于行政许可补偿的理论研究大多停留在作为 其理论来源的信赖保护原则层面上，并没有对行政许可补偿制度进行具体的分析。就 笔者所知，我国第一篇系统研究信赖保护的论文是1 9 8 5 年由时为台湾大学法律研究 所硕士生的林合民在翁岳生教授的指导下所完成的硕士学位论文公法上之信赖保护 原则。而这一篇论文的研究可以说创造了一座难以逾越的山峰，之后的国内研究无 不此次开始或频频提及这篇论文。大陆研究信赖保护的较早论文是2 0 0 0 年由时为中 国政法大学硕士生的李洪雷在马怀德教授的指导下完成的硕士学位论文论行政法上 的信赖保护原则一一比较法的分析。学界之后的研究逐步展开，但成果稍有雷同重 复，突破性的研究尚不多见。 中国大陆的法治建设尚处于成长期，很多方面的建设也还处于起步阶段，形式法 治、制度正义还远远没有实现。对行政权进行规制的法律体系虽然逐步基本建立起来， 但还很难说这些制度建设已经落到了实处，行政权的行使已经符合形式法治的要求， 公民的基本权利已经得到了充分的保障。行政裁量权的空间虽然在某些领域有所缩 减，但在很多场合下仍然是很大的，甚至是完全敞开的，行政便宜主义在行政实践中 仍然随处可见，而鲜有限制。政府在给付行政中失信于民，人民也得不到法律的保障 和救济。由于宪法没有得到充分的实施，宪法的价值和理念没有得到很好的落实和实 践，所谓的实质法治也还没有得到充分发展。但随着行政许可法中正式规定了行 政许可补偿制度，应该说会对我国的行政立法和实践产生巨大而深远的影响。有学者 对此亦给予高度评价，认为这一规定对于防止政府的失信，对于建设公正诚信的法治 政府将有大的裨益。 有关行政许可补偿理论的研究都有其特定的历史背景，都是伴随着历史的变迁和 行政许可补偿制度的发展而不断演变。在很大程度上是一个各国所面临的共同问题， 是一个普适性的价值，其兴起的背景也是大致相似的。 考察行政许可补偿制度之发展沿革，主要与公用征收及财产权之保障有关，其产 生可远溯至1 7 、1 8 世纪德国开明专制时期，当时在自然法思想及社会契约观念的影 响之下，一般认为，国家对于个人所享有之既得权利，仅能基于特殊公益上之理由， 且应给予补偿，方能予以剥夺或限制。在成文法中，此种思想首次见诸于1 7 9 4 年的 普鲁士一般邦法第7 5 条“对于因公共福利而牺牲其特别权利及利益之人，国家 应予补偿。”到了1 9 世纪中叶由于德国各邦宪法中大多设有财产权保障及公用征收制 度之规定，行政上的损失补偿与公用征收概念相结合，逐步发展出了公用征收的古典 征收理论和公用征收损失补偿的制度。这种古典征收理论是1 9 世纪自由法治理念下 的产物。就目前德国法制现状而言，行政许可补偿的原因行为，既包括对财产权的剥 夺或限制，也包括对公民人身权的合法侵犯。因此，行政许可补偿制度的体系可基本 分为财产权之损失补偿制度与人身权之损失补偿制度。而财产权之损失补偿体系又包 括财产征收之损失补偿、财产权限制之损失补偿、准征收侵害之补偿和征收性侵害之 补偿。其中，征收补偿的原因行为限于合法行为；而财产权的限制一般不予补偿，只 有当财产限制严重地不符合比例原则造成特别损失时，才可以进行公平的补偿；准征 收侵害，也可称为类似征收之侵害，其特征是，公权力行为是违法的，但公务人员主 观上没有过错；征收性侵害，也可称为具有征收效果之侵害，是指合法行政活动的附 2 随效果超过征收法规定的牺牲界限、从而应当给予补偿的财产侵害。 而在德国当代行政法学著作中，沃尔夫等编著的行政法，毛雷尔的行政法 等都把对于行政许可补偿制度的研究纳入到了国家赔偿责任的研究之中。日本著名学 者盐野宏以及美国许多学者在研究行政许可补偿制度时的方式也是和德国学者一样 的，即行政许可补偿制度的研究从属于国家赔偿责任的研究。 我国行政许可法第8 条明确规定了行政许可补偿制度，这是行政许可法 中值得关注的制度创新。行政补偿制度的产生要早于行政赔偿制度，但其发展速度和 体系化程度远远不及后者。目前，许多国家都已制定了国家赔偿( 行政赔偿) 的法典， 其制度已相当完备。而行政补偿制度尚未法典化和体系化，其法律依据较为分散和凌 乱；有关行政补偿的理论和学说也随着历史的变迁而不断的发展，可谓是众说纷纭。 随着民主、法治的发展，如何进一步保障国民的权利，如何构建起作为人权保障重要 一翼的行政补偿的理论基础和制度，是公法学的一个重要课题。 我国作为法治后进国家，长期以来对行政补偿制度相当漠视，这与我国强调国家 利益和公共利益、轻视个人利益的法律文化传统有关。而我国已决心要建设一个宪政 法治国家，这就必须要改变我国漠视个人权利的法律文化传统，必须要尊重国民的权 利，培育国民的权利意识，建立政府诚信。行政许可补偿制度正是建筑在尊重国民权 利的法文化之上的，该制度的建立和完善也是培育国民权利意识的一个重要的契机和 途径。 行政许可补偿作为信赖保护原则在行政许可领域的一项具体制度，是与我国保护 公民私有财产的宪法规定、建设诚信社会的发展目标相协调，具有相当鲜明的时代特 征。它对于正确处理政府与市民的关系、严格落实政府责任、建立诚信政府，具有十 分重要的意义。 行政机关要有效地实施行政管理，必须得到相对人的配合与支持，这种配合与支 持是建立在对行政机关充分尊重和信赖的基础上的。行政机关一旦作出行政许可的决 定，就不能随意变更、撤回，并有责任依法采取措施保证相对人顺利地实施许可事项。 如果因公共利益撤回行政许可而对相对人造成的损失，应当承担相应的补偿责任。对 政府的信任感被打破，人们对法律的信任度必然降低，法律给人们带来稳定与可预期 收益的基本功能将难以实现，构建诚信社会的目标更是一句空谈。因此，建设诚信政 府、保护公民的信赖利益是每个负责任政府的基本要求。 目前，我国行政决策程序中非理性的因素仍然存在，一些地方的政府官员为了政 绩，忽视决策程序中的科学论证工作，随意取消已经生效的许可项目。建立完善的行 政补偿制度，可以促使政府在制定政策，设立、变更行政许可决定等工作上能充分考 虑社会经济成本和行政法治的要求，在行政决策程序中引进科学、民主的决策机制， 从而使依法行政更理性、更科学、更公平，减少决策的随意性和由此带来的社会震荡。 对于行政许可补偿制度的研究具有重要的理论价值。在行政救济的理论上，从广 义上讲，行政许可补偿是行政赔偿的一种特殊形式，从严格意义上说，它是同行政赔 偿相并列的一种行政救济方式。因此它与行政赔偿具有同等重要的意义，但在理论基 础、归责原则、法律性质、构成要件、法律后果及救济途径等诸多方面都与行政赔偿 有着显著差异。 其次，研究行政许可补偿具有重大的实践价值。正所谓“有权利必有救济 ，在 行政权力日益膨胀的现代社会，行政许可补偿制度显得尤为重要。在我国实践中，行 政许可补偿现象大量存在，但由于它所固有的起因合法性、救济辅助性等属性使得这 种行为常被人们所轻视、忽略，不仅学理研究较少关注行政许可补偿问题，而且行政 立法对行政许可补偿的规范也相对欠缺，行政执法对行政许可补偿的重视也远远不及 行政赔偿。 正是基于此，引起我对行政许可补偿制度的浓厚兴趣，于是我选择其作为我硕士 论文的论题。我试图通过对该论题的研究，在理论上揭示行政许可补偿的本质、与其 他补偿制度之间的关系以及如何在法治社会下由司法权保证其实施，并且通过制度建 设，使行政权本质上的强力性逐步为规则所规制。更加注重实质法治，限制行政裁量 权的滥用，从而保护人民对政府来之不易的信任，保护人民因为信任政府而获得或者 即将获得的利益。同时在实践上，集中分析和研究了在行政许可的变更、撤回和撤销 中行政相对人和第三人信任利益补偿问题，提出了我国行政许可补偿制度建设中亟待 解决的问题。 总之，行政许可补偿制度是一个重要的行政法学理论和实践问题，需要深入研究。 笔者正是基于这种认识，拟从基本范畴探讨入手，抛砖引玉，为建立我国科学完整的 行政许可补偿制度提供一点建议。希望可以通过我的硕士论文的研究，为我国行政许 可补偿的制度建设做出微薄之力。 4 行政许可补偿制度概况 ( 一) 行政许可补偿制度的演进 众所周知，人类生活自古就有公域、私域之分，古典中国即以皇权国家为公域， 以家族社会为私域。公、私域之划分也影响到了人类行为规范一一法律的分类，首倡 此说的乌尔比安认为：公法系以保护国家公益为目的，与此相对，私法则以保护私人 利益为目的。财产权是公民的一项基本权利。宪法意义上的财产权是公民对国家的 权利，反映着公民与国家在宪政秩序中的关系。德国学者黑塞指出，作为公民的一项 基本权利，财产权“首先是对国家权力的防御权 。这种防御权具体表现为两种形式： 一是防御国家权力的不法侵害，主要通过国家赔偿制度加以保障；二是抵抗国家权力 的合法侵害，具体通过行政补偿制度来实现。比较而言，在后一种侵害中，由于国家 打着公共利益的旗号，披着合法的外衣，具有隐蔽性，不易为公民察觉和重视。因而 对于保障公民财产权来说，更具危险性。于是，既要保护公共利益，又不得因此对私 人利益造成损害和影响，这种作用与反作用相互运动的结果，就导致了行政许可补偿 制度的产生。在我国，行政权力向来占据突出地位，国家与社会并没有严格区分开来， 国家垄断一切社会资源，人民作为利益一致的主体，内部的利益矛盾较为单纯，个体 的利益“寄生 于公共利益之中。反映在相关的法律制度上，片面强调私人利益对国 家利益和公共利益的依赖和服从，当个人权力的行使同国家利益、公共利益发生矛盾 时，必须贯彻国家利益、公共利益优于私人利益的原则。而纵观各国的法律法规，行 政许可补偿制度己为世界许多国家所确认，这不仅反映了人民对政府伦理要求的进一 步强化，而且也是政府职能从“秩序行政 走向“给付行政的必然结果。 2 0 世纪 以来，特别是第二次世界大战以来，政府职能发生了巨大的变化，行政要以提高社会 福利为目的，导致了政府权力的全面扩张。但与此同时，公民个人权利与公共利益之 间的矛盾也日益突出。在这样一种政治、历史和文化背景之下，政府讲诚信、公民的 私人利益因公共利益受损也应得到补偿的观念根本无法建立。其所带来的损失不仅是 短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。同时，当行政主体变更或者撤回行政许可 将给行政相对人造成财产损失时，如果不予补偿或者补偿很少，行政相对人往往不予 王贵松：行政信赖保护论，山东人民出版社2 0 0 7 年版，第2 页 王太高：行政补偿制度研究，北京大学出版社2 0 0 8 年版，第4 页 配合，造成政令的执行难；如果行政机关采取强制措施，又往往引起社会矛盾，造成行 政成本过高。如果行政主体给予合理的补偿，行政相对人一般会主动配合，变更或者放 弃原来被许可的行为，从而保证行政机关令行禁止。 行政许可补偿制度的本质就是信赖保护原则在行政法中的具体运用。而信赖保护 原则首先在道德层面是要求政府要值得人民信任，而政府值得人民信任的行为方式就 是依法行政，因为法律是人民意志的体现，并且维护人民利益；其次要求政府对于自 己的过错承担责任，给予信赖人的损害予以合理补偿，这就防止政府任意擅断，恣意 行事，而政府的诚实守信不仅有利于防止和减少政府的腐败发生，而且无形中提高了 行政效率，节省了司法资源，因为政府若诚实守信，必然认真的合法、合理的作出行 政行为，以值得人民的信任和避免自己的法律责任，这促使政府在法律规定的期限内 和本着为人民谋利益的宗旨及时作出行政行为，因而提高了效率。不但如此，行政复 议和行政诉讼因此必然会大大的减少，从而节省了司法资源，并且政府和人民的人力、 财力和时间也得以节省。在实践中，各地频繁出现“小矿井 事件等问题，行政部门 在处理时就应区别对待，对于政府已颁发营业执照的，不能不分皂白的一律“关停并 转 。对那些依法不需要关停的，政府若武断专行，则不仅没有法律依据，属于违法 行政，而且会使行政相对方丧失对政府的信任，因此必须运用行政许可补偿制度来规 制政府的行政许可行为。 ( 二) 行政许可补偿制度的概念 行政许可补偿制度从字面上看包含了两个法律概念，即“行政许可与“行政补 偿 。行政许可是指行政主体根据相对人的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依 法赋予相对人从事某种活动的法律资格或者实施某种行为的法律权利的具体行政行 为。从其内容来看，属于授益性行政行为。它作为一项重要的行政权力制度，涉及政 府和市场、政府和社会、行政权力和公民、法人或者其他组织间权利的关系，涉及行 政权力的配置及运作方式等诸多问题，对政治、经济和社会影响极大；行政补偿是指 对于因合法的公权力行使所带来的财产上的特别损失，为了从整体上公平负担的角度 予以调节而进行的财产性补偿。在行政法上，所谓行政许可补偿制度，是指行政主体 在法定情形发生时，为了公共利益的需要，变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给 行政相对人造成财产损失而予以合理补偿的制度。 任志强：行政许可补偿制度相关问题探析，黄山学院学报2 0 0 6 年第8 卷第0 4 期第1 6 页 6 随着改革开放的深入发展，政府逐步由管理型向服务型转变。而一些政府官员的 思想却始终僵化落后。他们认为老百姓的权利都是政府赐予的，今天可以给你，明天还 可以收回来，缺乏对老百姓的责任感。因此，现实生活中，行政专横便屡见不鲜。如人 们常见的所谓“全面关闭”政策，一旦某行业出了事，就会有某些地方政府出台“全面 关闭政策”。诚然，其中有些商家或企业是违法经营应该关闭，而也有不少企业和商家 是经过政府许可才营业，政府怎能不讲诚信说关就关呢? 实践中，一些政府官员在决 策时随意性大，决策时往往考虑政绩多，考虑当地实际少，造成了相对人不应有的损 失。虽然从“行政便宜主义 的角度出发，行政主体可以根据公共利益，对是否行使 其权力作出自由的裁量性的判断，但如果谨遵行政便宜主义而不受限制，则所谓的“行 政便宜( b i a n y i ) ，只会是便宜( p i a n y i ) 了行政。回 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使 用权力一直到遇有界限的地方才终休止。脚孟德斯鸠的这一论断对于行政权力来说更 是恰当不过，因为行政权力天生具有自我膨胀的特性：行政权力在运作过程中总是呈 现出自上而下的放射状结构，每经过一层级，这种放射状态总会有所扩大。加之权力 本身能够直接给其拥有者带来物质上或精神上的利益，因而权力主体常常又会自发产 生扩大权力的本能冲动，使行政权具有一种无限延伸的动力。现代日益复杂的政治、 经济和社会问题要求政府加强对社会事物的直接介入，它不仅必须承担传统上的保国 卫民的职能，而且还得担负起扶助各行各业均衡发展，普遍提高社会各阶层的生活水 平和道德、文化水准，防止个人过度泛滥的私欲损害社会公共利益以及缓和社会矛盾 的责任，但是行政权力的扩张却使行政机关违法侵权的机会大大增加，而维护公益又 授以行政机关合法损害私益的借口，因此法律必须为行政权的行使设定最后的边界， 促使行政权不仅合法行使，而且符合诚信原则。 行政许可补偿制度是行政主体的法定义务。“为了公共利益的需要 是行政许可 补偿制度构成中的重要组成部分，需要通过司法解释界定公共利益概念，合理补偿是 行政许可补偿的标准。中华人民共和国行政许可法( 以下简称行政许可法) 第 8 条和