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浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 摘要 长期以来，理论界对于财政支出的研究一直局限于总量、范围和结构等方面， 财政支出方式也仅仅停留在在政策制定层面上，已有成果对这方面的的关注也很 不够。我国的财政支出，规模庞大而繁杂，却没有一个全面、准确的划分归类体 系，这也直接影响了财政支出的使用效率。因此，本文以提高支出效益为出发点， 提出了一种全新的财政支出方式的界定分类思路，力图对我国当前的财政支出类 型和特点做一些概括，并在财政实践中有所裨益。 文章首先从财政体制角度回顾了我国财政支出方式的历史演变，对我国财政 补贴、财政贴息、教育券等现有财政支出方式作了剖析，分析了这些传统财政支 出方式的成效和不足。针对这些不足，笔者按照三个角度将支出方式重新做了一 种划分：全部和部分、无偿和有偿、显性和隐性。接着，本文依据公共经济学、 微观经济学和宏观经济学相关理论，对于以上每一类支出都做了理论上的分析， 并据此对各类支出方式的适用领域进行界定。然后本文用生动鲜明的案例对各类 支出方式进行比较：以气象局经费支出方式转变讨论了全部和部分支出方式；以 高速公路建设模式探讨了有偿和无偿两种方式；以住房补贴比较了显性支出和隐 形支出。最后，本文结合我国的实际，从公平效率、满足社会需要等方面提出了 财政支出方式改革的政策建议。本文认为，新的财政分类收支改革是实现财政支 出方式的创新的良好契机，合理选择并不断完善财政支出方式提高支出效率的必 由路径，同时通过加强财政支出的绩效评价也具有重大的导向作用。 本文从公共经济角度对我国当前的财政支出方式进行研究，试图对财政支出 方式进行一种新的划分，以期对政策实践有所启示。当然这种划分是否恰当、可 行性和操作性如何等问题，尚不十分成熟，有待于进一步深入研究。 关键词：财政支出方式理论分析政策建议 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 a b s t r a c t f o ral o n gt i m e , t h et h e o r i s t s r e s e a r c ho nf i n a n c i a le x p e n d i t u r ei sl i m i t e di nm n o u r & s c a l e , s t r u c t u r ea n ds oo n t h ep a t t e r n so f f i n a n c i a le x p e n d i t u r ea l ea l s of o c u so i lo n l yt h ef o r m u l a t i o no f r e g u l a t i o n s , a n d t h e r e i s n o s u f f i c i e n t a t t e n t i o n p a i d t oa c h i e v e m e n t o f r t h es c a l e o f t h e f i n a n c i a l e x p e n d i t u r ei nc h i n ai sl a r g eu n ds o p h i s t i c a t e d h o w e v e r , i ti sl a c ko f ac o m p r e h e n s i v ea n de x a c t s y s t e mo f c l a a s i f i c a t i o n , w h i c ha f f e c t st h eu s ee f f i c i e n c yo f f i n a n c i a le x p e n d i t u r ed i r e c t l y t h u s , t h i sa r t i c l e , s t a r t i n gf r o me n h a n c e m e n to f e f f i c i e n c y ，s u g g e s t sab r a n dn e wi d e ao f c l a s s i f i c a t i o n f o rf i n a n c i a le x p e n d i t u r e , a n dt r i e st os u m m a r yt h eg e n r e sa n df e a t u r e so f t h ec m r e n tf i n a n c i a l e x p e n d i t u r ew h i c hs h o u l db r i n gb e n e f i t sf o rf i n a n c i a lp r a c t i c e t h ea r t i c l ef i r s tr e c a l l st h eh i s t o r yo f c h i n a sf i n a n c i a le x p e n d i t u r ei nt h es e n s eo f f i n a n c i a l s y s t e m s ，a n a l y z e st h ef i n a n c i a le x p e n d i t u r es u c h a sf i n a n c i a ls u b s i d y ，f i n a n c i a li n t e r e s t - s u b s i d y , v o u c h e r m e c h a n i s m ，t h es b c a 7 5 a n d i n a d e q u a c y o f t h e s e t r a d i t i o n a l m e t h o d o f f i n a n c i a l e x p e n d i t u r e a g a j n s tt h i si n e f f i c i e n c y , t h ea u t h o rr e - c a t e g o r i z e st h e mf r o mt h r e ea s p e c t s ：w h o l e a n dp a r t i a l ，v o l u n t a r ya n di n v o l u n t a r y , o v e r ta n dc o v e r t a n dt h e nb a s e do nr e l e v a n tt h e o r i e so f p u b l i ce c o n o m i c s , m i c r o - e c o n o m i c sa n dm a c r o - e c o n o m i c s , t h i sa r t i c l ea n a l y z e se a c ho f t h e s e c a t e g o r i e s , f r o mw h i c ht h eb o u n d a r i e so f t h ea p p l i c a t i o na r e af o re a c hm e t h o da r cs e t t h e r e a f t e r , t h ea r t i c l em a k e sac a ) m p a r i s o no f e a c hm e t h o dw i t haf r e s hc a s e ：i td i s c u s s e st h ew h o l ea n dp a r t i a l m e t h o du s i n gt h ee x p e n s em e t h o do f w e a t h e ra g e n c y ；i te x p l o r e st h ev o l u n t a r ya n di n v o l u n t a r y m e t h o d su s i n gab u i l d i n gm o d e lo f e x p r e s s w a y ；i tc o m p a r e st h eo v e r ta n dc o v e r te x p e n d i t u r ea si n t h es e n s eo f h o u s i n gs u b s i d y a tl a s t , i n t e g r a t i n gw i t ht h ec u r r e n ts i t u a t i o no f c h i n a , i tm a k e s s u g g e s t i o n so i lt h et r a n s f o r m a t i o no f f i n a n c i a le x p e n d i t u r ef r o mt h eo b j e c t i v e so f f a i r , e f f i c i e n c y a n dt h es a t i s f a c t i o no f s o c i a ln e e d s t h i sa r t i c l er e s e a r c h e so nt h ec u r r e n tf i n a n c i a le x p e n s ep a t t e r n sf r o map u b l i ce c o n o m i c s p o m to f v i e w , a n dt r i e st or e - e a t e g o r i z et h ef i n a n c i a le x p e n s ep a t t e r n s , h o p i n gt ob r i n gi n s p i r a t i o n s t ot h ep r a 础eo f p o l i c i e s f u r t h e rs t u d i e sa r en e e d e do nt h ea p p r o p r i a t e n e s sa n df e a s i b i l i t yo f t h i s c l a s s i f i c a t i o n k e y w o r d ：f i n a n c i a le x p e n d i t u r ep a t t e r n s ；t h e o r e t i c a la n a l y s i s ；p o l i c ys u g g e s t i o n 改进财政支出方式：理论分析与政策建议 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用 的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 签名：砖静 日期姗7 ，厂年 浙江大学硕士学位论文 改进财政支出方式：理论分析与政策建议 1 绪论 1 1 研究的背景和问题的提出 人类社会发展的历史证明，任何一个国家或政府，都要承担并履行必要的公 共管理职能，都要取得与之相对称的财政收入，向社会提供必要的公共产品或公 共服务，形成相应的财政支出。然而，一个国家在一定时期内的经济发展水平总 是既定的，其所能够提供的财政收入总量也是有限的，而社会公共需求则由于各 方经济利益主体欲望的无限性、政府职能的内在扩张性存在着不断膨胀的趋势， 形成财政收支的矛盾运动。 改革开放以后，特别是进入2 0 世纪9 0 年代，我国在财政管理体制上进行了 一系列重大改革。但由于我国的财政收入状况相对于发达国家来说比较落后，社 会经济的发展又要求我们必须投入更多的财力，因此，财政收支的矛盾不仅没有 得到缓解，还有加剧的趋势( 见表1 1 ) 。 表1 11 9 8 0 - - - 2 0 0 5 年我国财政收支情况 财政收入财政支出增长速度( )财政支出占收支差额 年份 ( 亿元)( 亿元) 财政收入财政支出 g d p 比重( )( 亿元) 1 9 8 01 1 5 9 9 31 2 2 8 8 31 24 12 7 26 8 9 0 1 9 8 52 0 0 4 8 22 0 0 4 2 52 2 o1 7 82 2 4o 5 7 1 9 9 02 9 3 7 1 0 3 0 8 3 5 9 1 0 29 2 1 6 6 1 4 6 4 9 1 9 9 13 1 4 9 4 83 3 8 6 6 27 29 81 5 7- 2 3 7 1 4 1 9 9 23 4 8 3 3 73 7 4 2 2 01 0 61 0 51 4 1- 2 5 8 8 3 1 9 9 34 3 4 8 9 54 6 4 2 3 02 4 82 4 11 3 4- 2 9 3 3 5 1 9 9 45 2 1 8 1 05 7 9 2 6 22 0 o2 4 81 2 45 7 4 5 2 1 9 9 56 2 4 2 2 06 8 2 3 7 21 9 61 7 81 1 75 引5 2 1 9 9 67 4 0 7 9 97 9 3 7 5 51 8 71 6 31 1 75 2 9 5 6 1 9 9 78 6 5 1 1 4 。9 2 3 3 5 61 6 81 6 31 2 45 8 2 4 2 浙江大学硕士学位论文 改进财政支出方式：理论分析与政策建议 续表1 11 9 8 0 - - 2 0 0 5 年我国财政收支情况 财政收入财政支出增长速度( )财政支出占收支差额 年份 ( 亿元)( 亿元) 财政收入财政支出 g d p 比重( )( 亿元) 1 9 9 89 8 7 5 9 51 0 7 9 8 1 81 4 21 6 9 1 3 8- 9 2 2 2 3 1 9 9 91 1 4 4 4 0 81 3 1 8 7 6 71 5 92 2 11 6 11 7 4 3 5 9 2 0 0 0 1 3 3 9 5 2 3 1 5 8 8 6 5 0 1 7 o2 0 ，51 7 82 4 9 1 2 7 2 0 0 11 6 3 8 6 0 4l8 9 0 2 5 82 2 3 1 9 o1 9 4- 2 5 1 6 5 4 2 0 0 21 8 9 0 3 6 42 2 0 5 3 1 51 5 41 6 72 l o一31 4 9 5 1 2 0 0 32 1 7 1 5 2 52 4 6 4 9 9 51 4 91 1 82 1 o2 9 3 4 7 0 2 0 0 4 2 6 3 9 6 4 7 2 8 4 8 6 8 92 1 61 5 62 0 82 0 9 0 4 2 2 0 0 5 3 1 6 4 9 2 93 3 9 3 0 2 81 9 91 9 1 l1 8 4 52 2 8 0 9 9 资料来源：根据中华人民共和国国家统计局网站提供的相关数据整理、计算得来的。 注：1 在国家财政收支中，财政收入冲减国有企业亏损，价格补贴1 9 8 5 年以前冲减财 政收入，1 9 8 6 年以后列为财政支出，为了可比，本表的价格补贴列在财政支出中。 2 从2 0 0 0 年起，财政支出中包括国内外债务付息支出。 3 从1 9 9 4 年开始，国家财政收入中不包括国内外债务收入。 在实行分税制财政管理体制前，我国财政收支矛盾的主要方面是财政收入管 理，即通过制定合理的财政管理体制，理顺纵向和横向的财政分配关系，努力增 加财政收入，壮大财政实力。通过分税制改革，上述问题已基本得到解决。可以 说，现阶段，我国财政收支矛盾的主要方面已逐步从财政收入管理转向财政支出 管理。 提高财政支出效益是财政支出管理的主要目标，更是解决我国财政收支矛盾 的关键。虽然，在改革开放的市场化进程中，我国财政支出的规模、范围和结构 在一定程度上得到了调整和优化，财政支出效益有了一定的提高。但总体上来说， 支出效益还是偏低。这不仅是因为无论在理论界还是实践中对财政支出效益都缺 乏高度的重视，而且还因为财政职能未实现根本转变，支出范围不合理，支出方 式单一，造成了支出的总量效益和结构效益不高。财政支出的低效益制约着我国 经济社会的发展，制约着现代化建设的实施。 2 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 随着理论界对财政支出效益的重视，有关支出效益的研究也越来越丰富，尤 其是从支出的总量、范围和结构等角度来研究如何提高财政支出效益。相对而言， 有关财政支出方式1 的研究却很少，仅有的研究或者只是零散的叙述，或者只是 介绍性的提及，尚未有深入具体全面的阐述。本文认为，支出方式也是影响财政 支出效益的一个重要方面。因为，要提高财政支出效益，很关键的一点就是要提 高财政资金的利用率，而财政支出方式是决定财政资金利用率高低的直接因素。 单一、不合理的财政支出方式总是和财政资金利用率的低下联系在一起的，而多 样化、合理的财政支出方式则能提高财政资金的利用率。而且，财政支出方式不 仅能直接影响财政资金的利用率，而且还可以间接的影响财政支出的规模、结构， 最终影响财政支出的效率和公平。 财政支出方式不仅影响财政支出的效益，对社会公平目标的实现也起着举足 轻重的作用。例如，财政补贴中存在着一些不合理的经营性企业的亏损补贴，这 些补贴破坏了企业间的公平竞争，导致企业没有站在同一条起跑线上。 因此，本问题的提出不仅对丰富财政支出理论有一定的意义，对解决我国财 政收支矛盾，提高支出效益，促进社会公平更有着十分重要的现实意义。合理改 革和完善我国的财政支出方式，建立起一个适应市场经济要求的规范、高效、有 中国特色的政府支出结构，提高支出效益，促进社会公平，是我国经济社会健康、 和谐发展的重要保障。 1 2 研究方法和研究路径 本文试图用定性分析与案例分析相结合、查阅资料和实际调研相结合、图表 说明与理论叙述相结合的研究方法，对于我国财政支出方式进行分析。此外，本 文还力图用系统分析方法、比较研究方法，研究我国财政支出方式中所存在的不 足。并且还兼顾了政治学、管理学、经济学、社会学等多门学科，既复归了经济 学的传统要义，又使得研究方法和研究结论富于综合性和时代性，努力从理论与 实践的结合上，形成完整、系统、符合客观规律的对策和建议。并且注重历史与 现实的比较，努力做到点面结合。在尽可能全面细致的前提下围绕现实中的焦点 展开分析研究，使得理论分析和实证研究详尽而不累赘，为我国财政支出方式的 本文所指的财政支出方式是指财政资金的供应方式，不包括财政资金的管理方式。 3 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 选择提供具有一定价值的参考依据。 论文的研究路径如图( 1 1 ) 所示：先从我国财政支出方式的历史演变入手； 再分析现有具体支出方式的利弊，指出我国财政支出方式中存在的问题；其次进 行理论上的再回归，从而总结和归纳出不同支出方式的适用领域；然后用生动鲜 明案例对各类支出方式进行分析比较；最后结合我国的实际情况提出相应的政策 建议。 0 臼暑) 亭j 、r 图1 1 论文的研究路径 1 3 研究难点与创新点 一直以来，我国的财政研究主要侧重于财政收入“一翼”，即着重对税收收 入进行研究，其目的主要是增加财政收入，特别是中央财政收入所占比重，加强 中央的宏观调控能力。而对于财政的另“一翼”支出，多年来受既得利益格 局等多种因素影响而少有触及，最近几年才开始探索研究。对于财政支出方式的 分析更是凤毛麟角，还未建立过系统、科学的分析框架。 从收集到的研究文献来看，本人始终有隔靴搔痒之感。一是大多数研究成果 基本上是以期刊论文的形式，受篇幅和版面的限制，不可能做到全面、系统和深 4 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 入。二是对支出方式的研究大多都是在论述到相关问题时才“顺便提及”，真正 作为一个独立研究对象来研究的并不多见。三是单纯涉及某种具体支出方式例如 财政补贴、税式支出的文献不少，而从总体上对这些支出方式进行归类研究的文 献却几乎没有；四是研究支出方式理论方面的文献少之又少。财政支出方式对财 政支出效益的提高至关重要，对此进行系统研究确有必要，但由于其理论的基础 过薄，涉及的范围过宽，其难度对本人的资历学识来说是一个重大考验。 由于本论文的研究与财政支出改革密切相关，所以具有鲜明的时代特征和政 策性。本论文的创新之处，概括起来，主要有以下三个方面： 第一，在选题方面，与目前国内绝大多数针对财政支出的研究文献不同。以 全局系统的视角研究财政支出方式分类的理论依据及适用范围，经过文献搜索， 发现尚未有学者做过相关归纳性研究。在当前财政支出方式单一、财政收支矛盾 加剧的背景下，论文的选题具有鲜明的时代特征和政策导向性。 第二，对财政支出方式进行了系统化的分类，并从经济、税收、财政等多个 理论角度阐述了分类的依据，试图从支出方式归类的角度优化财政支出结构，提 高财政支出效率。论文的案例分析显示，这种分类方式的划分是有一定的现实意 义和理论指导作用的。 第三，针对我国目前财政支出方式使用的不清晰，将各类财政支出纳入笔者 所做的分类体系，尝试对各类财政支出所适用的方式做系统归纳，并站在财政支 出主体( 政府) 的角度从制度建设的层面对如何更好地选择财政支出方式提出政 策建议，以期从制度完善角度改进支出方式，进而提高财政支出的效率。 1 4 国内外研究现状回顾 国内外有关财政支出方式的研究主要是针对具体的支出方式，其中以财政补 贴和税式支出为主。 1 财政补贴 较早对财政补贴问题进行讨论的，有马克思( 1 9 7 5 ) 的哥达纲领批判。 他在论述国民收入的分配问题时，虽然没有直接说明财政补贴的定义，但是所包 括的很多内容，发展到今天，都属于财政补贴的内容。如：对各部门、各企业之 间的调节和分配，有些是工业补贴，有些是农业补贴。还有许多和人民生活密切 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 相关的内容，也是政府为了提高人民生活水平而进行的价格补贴，等等。 西方经济学家对财政补贴也有相关的论述。早在1 9 3 8 年，美国经济学家霍铁 林( h o t e l l i n g ) 在他撰写的全民福利同赋税和铁路与公共事业收费问题的关系 一文中，针对公用事业的定价问题就提出：对于铁路、隧道、大桥等受成本递减 规律支配的垄断企业的固定成本，应由政府从税收收入中拨款予以补贴，补贴资 金则最好取自间接税，这样就能满足“补偿原则”，使全社会的福利得到增进。 这一方式与我们现在经常提到的价格补贴相似。1 9 3 9 年，希克斯( h i c k s ) 出版 了价值与资本一书。该书较全面地分析了相对价格结构变动所带来的两种经 济效应：收入效应和替代效应。由于财政补贴直接有改变相对价格结构的作用， 所以希克斯的研究为分析财政补贴的经济效应提供了重要的分析工具。遗憾的 是，希克斯的贡献仅仅在于此，他并未对财政补贴进行深入的分析和研究。 对财政补贴的研究，在经济学的理论著作中几乎很难找到，在财政学论著中 也仅仅是被“提及”，只有在还没有形成成熟理论框架的一个经济学科一福利 经济学中，以及2 0 世纪7 0 年代以来才迅建发展起来的新兴学科经济政策理论 学中才能找到若干不成系统的论述。 近2 0 年来，我国也出现了许多关于财政补贴的论文，但专著较少。在一些 财政学教科书和研究经济理论政策的专著中也可以找到专论财政补贴的章节，如 邓子基的财政学原理( 第八章) 、丛树海的财政支出学( 第十三章) 、张馨 的公共财政论纲( 第七章) 、胡庆康的现代财政公共学( 第七章) 、陈共的 财政学( 第五章) ，等等。这些研究涉及财政补贴的性质、内容、特征、主要 形式、我国财政补贴的困境与改革等各个方面。 李扬的财政补贴经济分析是我国第一部以财政补贴为研究对象的专著， 这部著作分为上下两篇。上篇通过对财政补贴的定义、计量、分类、合理性和经 济影响的探讨，理出一条研究财政补贴的比较系统的理论线索。下篇从社会经济 体制、经济发展战略和收入分配制度方面，探讨了农业补贴、住宅补贴和企业补 贴的成因、发展及有利和不利的影响，分析了财政补贴的需求扩张效应。本书还 通过对若干财政补贴政策的分析，提出了解决我国目前财政补贴规模过大问题的 基本原则。 对于如何改进财政补贴方式，国内学者也有一定的思考。熊艳、蒋和胜( 2 0 0 3 ) 6 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 1 认为，入世后我国的农业补贴方式要尽快从短期化转向符合国际惯例的法制透 明、规范稳定的长期化。充分利用“绿箱政策”，实施间接投入支持，在侧重基 础性补贴的前提下，从流通领域转向与改善生产环境、生产基本条件相关的农业 公共产品和农村基础性公共设施支持。顺应世界贸易组织要求减少对农业资源分 配与农产品贸易产生扭曲作用的补贴的趋势，从隐蔽的暗补方式转向公开的明补 方式，对农民收入进行直接补贴。赖荣旋、何蓉( 2 0 0 3 ) 2 认为，要按照w t o 的 要求转变政府职能，推进我国政府支出改革，革新传统的政府支出方式。首先要 控制和压缩不合理的财政补贴，主要措施是“归并”和“取消”；其次是要明确 政府投资的方向和重点，充分发挥乘数效应；最后是要进行绩效考核，注重政府 支出效率，把以最小费用获取最大收益这一效率原则运用到政府支出的决策中 去。陈建馨( 2 0 0 4 ) 3 认为，根据中国加入w t o 工作组报告书中的承诺以及 w t o 补贴与反补贴措施协议，我国必须对财政补贴政策进行如下调整：第一， 取消针对出口的各种财政补贴，包括出口补贴、出口替代补贴和农产品出口补贴； 第二，合理利用一些可诉补贴，对于可诉补贴的运用关键是要把握好补贴的范围 和“度”，避免外国对我国出口产品起诉；第三，用足用好不可诉补贴，其中要 增加对落后地区和环境保护的补贴；第四，调整现行一些效率不高的补贴，例如， 粮食补贴和国有企业财政补贴等。 2 税式支出 早在1 9 5 5 年，英国皇家利润和所得课税委员会就注意到，在赋税制度中所 安排的许多税收的减免，“实际上相当于用公共的货币提供津贴”4 。自那时起， 税收的减免税问题就不仅被从税收角度，而是被更广泛地从支出角度加以研究， 并且逐渐形成“税式支出”的概念。2 0 世纪6 0 年代末，税式支出理论开始出现。 1 9 6 7 年，美国哈佛大学教授、财政部官员斯坦莱s 萨里( s t a n l e y s s u r r e y ) 在一次讲话中首次提出了税式支出的概念。他认为应当把税收优惠看作是政府的 一种支出，并按照管理财政支出的方式予以量化和监督。1 9 7 3 年，萨里在税 收改革之途径一书中，结合美国的实践，在分析的基础上，第一次对税式支出 1 熊艳，蒋和胜论我国农业补贴方式的改革 j 计划与市场探索，2 0 0 0 ( 1 1 ) ：5 3 5 5 2 赖荣旋，何蓉加入w t o 后我国政府支出改革的探讨【j 】哈尔滨商业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 ( 4 ) ； 1 4 一1 7 3 陈建馨我国应调整财政补贴政策田全球科技经济嘹望，2 0 0 4 ( i ) ；3 7 0 8 4s t a n l c y s s u f f e y ：t a xl n c e n t i v e at o o lo f i m d k m tg o v e m m t e o l i c y f f c o m p a r e dw i t l lg o v e r n m e n t d i r e c te x p e n d i m r c 1 9 6 7 ：3 - 1 5 7 浙江大学硕士学位论文 改进财政支出方式：理论分析与政策建议 作了理论上的阐述，并作为一种新的财政理论而正式出现。西方国家对税式支出 理论已经进行了深入而系统的研究，形成了一套较完整的理论体系，并用于指导 实践，取得了成功的经验。 我国对税式支出理论的研究起步较晚，直到8 0 年代后期，国外税式支出理 论才引入我国。1 9 8 5 年左右，一些学者开始引入并介绍国外税式支出的概念。 从此，税式支出的概念开始引起我国理论界和实践界的注意。1 9 8 7 年以后的一 段时间，财政研究、税务研究等一些刊物上先后发表了专门的文章，有 的地方还举办了专题报告会，税式支出理论开始引起广泛关注。1 9 8 9 年，国家 税务局和中国国际税收研究会还把它列为重点科研课题。从此，税式支出理论在 我国得到了快速地发展。9 0 年代初期，财税理论界和一些财政、税务部门也曾 经就税式支出的理论与实践进行过一些讨论。但是，由于种种原因，特别是1 9 9 3 年中共中央、国务院提出加强宏观调控、严格控制减免税以后，关于税式支出的 讨论没有继续下去。 直到1 9 9 6 年，中国著名的财政专家刘心一教授的税式支出分析一书的 出版，为我国税制改革和税收发展提供了重要的理论基础，鉴定了我国的税式支 出，模拟了我国的税式支出表。随后一些关于税式支出的专著也相继出炉。刘蓉 ( 2 0 0 0 ) 的税式支出的经济分析一书，把税式支出与国民经济运行的全过程 联系起来进行考察，找到税式支出影响国民经济运行的着力点和动力机制。从而 为确定税式支出的政策目标、选择政策工具提出了一些问题，并分析了一些可选 择的方案。楼继伟( 2 0 0 3 ) 主编的税式支出理论创新与制度探索，是根据财 政部2 0 0 2 年举办的中国首次税式支出国际研讨会上的论文和部分考察报告整理 而成的，从多层次、多角度介绍了不同国家的税式支出管理制度。万莹( 2 0 0 6 ) 的税式支出的效应分析与绩效评价一书，以分析结果为依据，对我国现阶段 关于税式支出的两种不同态度加以评判，指出改革我国税式支出制度的当务之急 不在于加大力度，而在于加强立法、调整结构、突出重点、完善管理，建立税式 支出跟踪监测评价考核指标，提高政策实施绩效。 除以上专著外，近几年，一些学者以论文的形式对我国税式支出改革提出了 颇有建设性的政策建议。易志坤( 2 0 0 3 ) 认为，要改变我国目前税式支出多采 易志坤国外税式支出实施经验及启示讲税务研究，2 0 0 3 ( 3 ) ，6 7 - 7 0 8 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 用直接减免、优惠税率等形式单一的状况，逐步采用税收扣除、加速折旧、税收 抵免和税收饶让等间接方式，体现税式支出的普遍性和规范性。程非、石晖( 2 0 0 4 ) 1 认为，税式支出的范围，取决于该国财政职能的需要和公平与效率原则的侧重； 税式支出政策目标明确，具体措施与一国的经济形势、经济政策紧密配合；税式 支出政策具有法制性；对税式支出项目实施预算控制和成本效益分析。李志 远( 2 0 0 6 ) 2 认为，我国应当逐步建立、健全税式支出制度。首先要科学界定税 收优惠的范围，将调节的范围锁定在市场失灵领域；其次要明确税式支出的政策 目标，科学确定各项税收优惠的先后顺序；再是进行税收优惠的成本收益分 析，决定其存废去留；最后是要建立税式支出的预算制度。 3 总结 目前，对财政支出方式的研究大都局限于财政补贴、税式支出等具体的支出 方式，缺乏系统整体的研究。笔者在文献搜索的过程中几乎没有发现从整体上把 握财政支出方式的研究文献。本文认为，在当前财政支出效益低下，财政收支矛 盾加剧的情况下，对财政支出方式的理论依据和适用领域作系统整体的研究是具 有积极的现实意义的。 1 程非，石晖税式支出政策的国际比较与借鉴们内蒙古财经学院学报，2 0 0 4 ( 1 ) ：9 3 - 9 6 2 李志远构建适合中国国情的税式支出制度【j 1 税务研究，2 0 0 6 ( 3 ) ：4 0 4 2 9 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式；理论分析与政策建议 2 财政支出方式述评 2 1 我国财政支出方式的历史演变 要对我国财政支出方式进行研究，必须对财政支出方式变迁的历史有系统地 了解。为了全面了解我国的财政支出方式，本文把财政支出方式的演变过程分为 三个阶段：第一阶段是从建国初期到1 9 7 9 年，为计划经济时期；第二阶段是从 1 9 8 0 年到1 9 9 4 年，为经济转型时期；第三个阶段是从1 9 9 4 年到现在，为制度 创新时期。 2 1 1 计划经济时期 建国以后，我国开始实行计划经济，建立起了高度集中的经济管理体制。在 计划经济的体制环境中，政府几乎是资源配置的唯一主体。财政职能延伸到社会 各类职能之中，包揽生产、投资乃至消费，涵盖了包括政府、企业、家庭在内的 几乎所有的经济职能。与此相适应，这一时期我国财政实行的是统收统支的计划 经济供给模式，以直接、无偿的支出方式为主，支出范围几乎涉及了所有社会经 济领域，包揽了各种社会需求。以基本建设投资为例。国家财政用于基本建设的 投资支出，一直是全社会基本建设投资的主渠道，采用无偿拨款的支出方式。资 金的无偿、充分提供，造成了投资使用的无责任，不讲求投资效益。导致了各级 政府、政府的各个部门都争相上新项目、建新企业、要求加大基建的投资拨款， 要得越多越好，铺得摊子越大越好。 这种直接、无偿的支出方式是高度集中的计划经济产物，在那个特定的时期 有其合理的一面，对恢复国民经济、巩固新生的人民政权发挥了重要的作用。但 随着经济的发展，其弊端也越来越凸现。一是造成了财政支出的严重赤字，并且 到了不可收拾的地步；二是造成了社会资源的极大浪费，重复建设的现象非常严 重；三是破坏了国家的经济计划，分散了国家财力，使国家的经济计划无法按期 完成；四是使国家的财力忙于应付生产性的建设投资，无力承办基础设施、公共 工程建设以及文教科卫的发展，致使国民经济发展不平衡，经济与社会发展不协 调。 浙江大学硕士学位论文 改进财政支出方式：理论分析与政策建议 2 1 2 经济转型时期 1 9 7 8 年1 2 月党的十一届三中全会以来，我国进入了由计划经济体制向社会 主义市场经济体制的转型时期。随着市场经济的日趋成熟和政府职能的转型，财 政支出方式也向多样化发展。主要特点是打破了单一的无偿支出方式，实行有偿 和无偿两种支出方式相结合。如从1 9 8 3 年起，国家对国营企业流动资金由财政 无偿拨款改为有偿贷款；1 9 8 9 年，国家对于经营性建设项目的投资实行有偿贷 款的支出方式。 财政支出方式的转变，大大提高了财政支出的效益。拨改贷意味着财政支出 从生产经营性供给领域的退出，标志着政府对生产经营活动干预的减少，对解决 长期以来统收统支体制下形成的投资“饥饿症”和财政资金使用效率低下等问题 发挥了重要的作用。财政有偿支出方式是财政支出管理的一大突破，对于适应市 场经济要求，建立和完善财政投融资体制，具有重要的意义。 2 1 3 制度创新时期 1 9 9 4 年以后，在完善新税制和分税制的同时，我国财政改革的重点逐步转 移到财政支出管理方面。财政支出方式逐步进入了创新时期，朝着更加高效、公 平和透明的方向完善。 其中，政府采购制度的建立，是我国经济走向世界，与国际惯例接轨的表现。 这一制度的建立，改变了我国传统的政府购买方式，解决了长期以来财政资金的 分配和使用脱节、财政无法有效监督等问题。并且，将竞争机制引入财政支出管 理，从源头上解决了政府采购活动中出现的许多腐败现象这一问题。基本消除了 所谓的“暗箱操作”，有助于促进我国的廉政建设。 除了政府采购制度的建立，我国的财政补贴方式也进行了进一步的深化改 革。2 0 0 2 年，在安徽省和吉林省进行粮食补贴方式改革试点，在河南、湖南、 湖北等省的部分地区，也开始了粮食补贴方式的改革工作。从国家补贴给粮食部 门的钱中拿出一部分资金，按照农民的土地数量等指标，直接补贴给农民。将以 往按保护价收购农民余粮、间接补贴农民的做法，变为直接补贴农民。 还有，1 9 9 8 年财政贴息的大力推广，2 0 0 1 年浙江省长兴县教育券的首次试 1 2 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 行，都标志着我国财政支出方式的不断创新。支出方式的创新更进一步地提高了 财政资金的使用效率，适应了市场经济发展的要求。但我们要牢记“没有最好， 只有更高”，创新的道路永无止境。何况，现有的财政支出方式还存在着一些亟 待解决的问题。所以，我们要继续加大力度推动财政支出方式的改革和创新。 2 2 现有财政支出方式评析 2 。2 1 具体支出方式分析 我国的财政支出的各种形式繁杂，难有全面概括的分类体系。本文把现有的 具体支出方式主要划分为财政补贴、财政贴息、专用券、税式支出等类型。这些 方式在我国财政实践中发挥了不可替代的优点，也存在着显著的缺陷。以下试图 通过对这些具体支出方式的考察，明确其利弊，从而尽可能地做到趋利避害，最 大可能的发挥其积极作用。 1 财政补贴 财政补贴，指的是国家财政部门在一定的时期内，根据国家政策的需要，对 某些特定的产业、部门、地区、企事业单位或某些特定的产品、事项给予的补助 和津贴。它属于部分支出方式的一种。 财政补贴作为国家弥补市场机制缺陷的手段，其正效应主要有：通过财政 补贴，调节生产结构，促进资源配置的合理化。国家通过财政补贴总量和结构的 变化，改变生产资源的配置，引导和鼓励企业将资源投入社会经济发展需要的部 门、行业和产品的生产，引导和鼓励采用新技术，开发新产品，从而促使产业结 构与产品结构的优化。通过财政补贴，鼓励和扶持公共产品的生产，扩大宏观 正经济效益。公共产品由于其消费时的非竞争性和非排他性以及价低利少甚至无 利可图的特征，企业一般不愿参与生产。国家财政对于从事生产经营公共产品的 企业和单位给予财政补贴，从而调动企业和单位生产经营公共产品的积极性，维 持和促进公共产品的生产。矫正外部经济。财政补贴给予提供外部经济的厂商 等于外部边际收益的补贴，以便使得厂商的私人边际成本与社会边际成本相等， 诱使厂商提供最优的产量。通过财政补贴，调节消费，实现收入的再分配。国 家通过价格补贴，提供廉价的生产资料，保证有关国计民生的产品生产对生产资 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政策建议 料的消费。 然而财政补贴在运用过程中，也会在一些方面产生负效应，使补贴无法收到 预期的经济和社会效益。这些负效应主要有：增加财政负担，影响财政赤字。 财政补贴的连年上涨，及其刚性的不断增大，可能会导致财政赤字的出现。财政 赤字一旦出现，必然增加货币投放，货币投放过多又会给市场增加压力，影响物 价上涨，如此反复，就会形成恶性循环。同时，财政补贴还可能会挤占对其他部 门的财政支出，影响国民经济的正常发展。财政补贴使一些商品价格与价值长 期扭曲。财政补贴使这些商品长期背离价值，并与有关商品形成不合理比价，加 剧了价格体系的不合理矛盾。财政补贴掩盖了不合理经营，造成企业盈亏假象， 不利于经营核算和改善企业经营管理。运用财政补贴手段，虽然可以弥补国家政 策干预造成的企业政策性亏损，但由于实际中不能划清政策性亏损和经营性亏损 的界限，造成了政策性亏损掩盖了企业经营管理不善，不利于改善企业经营管理 和企业间的平等竞争以及提高企业的自身素质。 2 财政贴息 财政贴息是指由企业( 或项目承建单位) 向银行贷款进行项目建设，财政代 为支付部分或全部贷款利息，由项目本身负责贷款本金和其余利息的偿还。即是 在银行按国家规定给某些企业或项目低息优惠贷款时，由财政对银行优惠利率与 正常利率之间的差额给予补助。财政贴息是财政补贴的创新，具有比财政补贴十 分明显的优势： ( 1 ) 财政贴息具有杠杆作用。与直接投资同数量的财政资金相比，采用财政贴 息方式，这笔资金可以通过杠杆放大作用启动数倍于自身的社会投资，这些社会 资本也会产生次级的消费、收入扩张，从而使政府投资的乘数效应扩大到极限， 远远大于政府直接投资支出乘数。因此，对于推动同样规模的投资，使用财政贴 息方式所需财政资金远小于采用直接投资方式下的财政资金额。 ( 2 ) 财政贴息机制具有引导和激励作用。财政贴息是一种政府投资行为，也是 政府政策性优惠措施，它可以体现出国家的经济意图，通过贴息政策向社会资本 发出信号，从而动员和引导社会资金投向符合国家政策意图的产业或部门。我国 目前社会资金量很大，有相当部分因为缺乏好项目或项目投资收益率过低而不愿 投资，此时财政若给予项目贴息支持，则降低了项目投资成本，提高了项目的收 1 4 浙江大学硕士学位论文改进财政支出方式：理论分析与政燕建议 益水平。 ( 3 ) 财政贴息缓解政府财政压力。它将原有资金的来源由全部支出方式变为贴 息这种部分支出的方式，大大缓解了财政的压力。同时，随着市场经济体制改革 的深化，政府行为必须适应市场规则，政府不能延续传统的直接投资干预方式， 贴息方式的采用为国家财政直接投资规模的逐步缩减，以及积极财政政策的择机 转型创造了条件。 ( 4 ) 财政贴息可以避免或减小财政投资的“挤出效应”。直接财政投资的“挤 出效应”表现在两个方面：一是直接挤出，即政府直接投资的领域排挤了部分市 场资本的进入；二是问接挤出，即直接财政投资增加，引起对货币的交易需求增 加，在货币供给不变的条件下，利率会上升，利率上升抑制了民间投资，从而“挤 出”部分市场资本投资。但若采用财政贴息方式，由于投资主体是民问投资者， 因此不仅不会发生上述“挤出效应”，反而在财政支出增加的同时，还会引致民 间投资的直接扩张。 然而目前，我国每年用于财政贴息的资金规模还比较小，财政贴息方式尚未 充分发挥作用。 3 专用券以教育券为例 专用券包括食品券、教育券、住房券等。2 0 0 1 年，中国首例教育券在浙江 长兴出台，这是一种全新的教育经费拨款方式。它的真正意义在于使学生( 家长) 真正成为教育的自主消费者，使学校和教师真正成为教育的自主生产者，通过建 立统一的教育市场，打破国家对教育的行政垄断和公私立学校之间的制度分割， 促进学校之间的公平竞争、优胜劣汰，从而确保国民教育权，全面提高教育质量 和效益。教育券的内涵如图2 2 所示。 图2 2 教育券的内涵 1 5 浙江大学硕士学位论文 改进财政支出方式：理论分析与政策建议 教育