（西方经济学专业论文）中国国有资产监管体制研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 改革开放以来，随着国有企业改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步形 成，我国的国有资产管理体制也在经历着重大的历史性变革。党的十六大以后，随着 国务院国有资产管理委员会的成立，一个适应我国现阶段经济发展水平、符合社会 主义市场经济体制要求的国有资产管理体制初步形成，为确保国有资产保值增值， 促进国有经济健康发展奠定了体制基础。但是这个新体制还存在一些不足之处，在 运行中出现了一些新的问题，引起社会各界的广泛关注和经济学界的热烈探讨。正 是基于这一现实背景，本文试图以现代产权理论为分析工具，结合市场失灵、政府 失灵及委托代理理论，对我国国有资产管理体制的现状及演变规律进行研究，力求 揭示其未来发展演变的趋势。围绕这一研究主题，本文首先梳理了现代产权理论的 基本观点特别是国有产权的制度安排理论，介绍了世界主要市场经济国家国有资产 监管体制的不同模式，通过研究总结了世界各国国有资产管理的共同特点及对我们 的启示，即通过立法对国有资产实施管理，建立权威的国有资产监管机构，对国有资 产实行分级分类管理。然后，从产权的角度分析了我国国有资产管理体制的发展演 变，研究了我国现行国有资产管理体制的现状及存在的主要问题。在此基础上，提 出了我国国有资产管理体制改革的目标模式及具体建议：加快国有资产管理法制 化进程；健全国有资产管理、经营和监督体系；合理界定中央和地方政府监管 的国有资产范围；以国有资产监管机构为主体编制国有资本经营预算；加快国 企改革及相关配套改革步伐；加紧培养选拔国有资产经营管理人才。 关键词：国有资产管理体制产权 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu pt ot h eo u t s i d ew o r l d a l o n g 谢t ht h ed e e p e n i n go f c h i n e s es t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sr e f o r ma n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ys y s t e m ah i s t o r i c a lt r a n s f o r m a t i o nh a so c c u r r e dt ot h es t a t e - o w n e da s s e t s g o v e m a n e es y s t e m ：a f t e rt h es i x t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p c ，a l o n g 埘t ht h e e s t a b l i s h m e n to ft h es t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o nc o m m i s s i o no f t h es t a t e t h e r ec o m e san e ws t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o ns y s t e m w h i c hi sn o to n l yc o i n c i d e dw i t ht h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s ee c o n o m yb u ta l s os u i t a b l e f o rt h es y s t e mo fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y f u r t h e r m o r e ，i tg n a r a n t c e st h es u s t a i n i n ga n d i n c r e a s i n go ft h ev a l u eo fs t a t e - o w n e da s s e t sa n db u i l d su pag o o db a s et ot h eh e a l t h y d e v e l o p i n go fo n re c o n o m y b u t ，i nt h es y s t e mo fs t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n d a d m i n i s t r a t i o n , t h e r ea r es t i l ll o t so fp r o b l e m sw h i c hh a v ec a u s e dh e a t h yd i s p u t e si no u r s o c i e t y , e c o n o m i s t sh a sb e g a nt od ol o t sa n dl o t so fs t u d i e so nt h e s ep r o b l e m s b a s e do n s u c hab a c k g r o u n d , i nt h i sp a p e rw ew i l lt r yt ou s et h em o d e m p r o p e r t yr i g h tt h e o r yt o a n a l y z et h ep r e s e n ts t a t eo fc h i n e s es t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o n s y s t e ma n dm a k ee f f o r t st of i n do u tt h ee v o l v i n gr u l e so fi t f o rt h i st o p i c ，f i r s t l yw ew i l l i n t r o d u c et h em o d e mp r o p e r t yr i g h tt h e o r ya n dt h em a i nm o d e l so fs t a t e - o w n e da s s e t s s u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o ns y s t e mi nt h ew o r l d ，t h eh i s t o r yo f t h ec h i n e s es t a t e - o w n e d a s s e t ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o ns y s t e m t h e nd oo u rb e s tt oa n a l y z ea n ds o l v et h e p r o b l e m si nc h i n e s es t a t e - o w n e da s s e t ss u p e r v i m o na n da d m i n i s t r a t i o ns y s t e m a tt h ee n d , w ew i l ll a yo u tav a l u a b l eg o v e r n a n c em o d e la n ds o m ea d v i e e so nh o wt oi m p r o v eo u r c o u n t r y ss t a t e - o w n e da s s e t sg o v e r n a n c es y s t e m k e y w o r d s ：s t a t e - o w n e da s s e t sg o v e r n a n c e s y s t e mp r o p e r t y - r i g h t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：多乌2 - 日期：衙，月t 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密耐 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：乡之8 指导教师签名： 日期：年月1 日同期：肿，月厢 华中科技大学硕士学位论文 1 导论 1 1 研究的背景及意义 党的十六大报告提出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表 国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、 管事相结合的国有企业资产管理体制。十六届三中全会提出国有资产管理体制要坚 持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的 国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益。十六大和十六届三中全会对国有 资产管理提出的新思路，为深化国有资产管理体制改革确立了基本目标和总体框架。 2 0 0 3 年4 月，国务院国有资产监督管理委员会的成立，标志着我国国有资产管理体 制改革进入了一个新的发展阶段。 近年来，理论界对国有资产管理体制问题进行了广泛深入的研究，相关著作浩 如烟海。但从我国国有资产管理体制的历史和现状出发，运用现代产权理论，研究 如何完善国有资产管理体制的成果尚不多见。本文将纵向考察建国以来我国国有资 产管理体制形成和改革的曲折演进过程，从中揭示国有资产管理体制演变的必然趋 势。在此基础上，以党的十六大报告和十六届三中全会精神为指导，结合现代产权理 论，通过对国有资产管理体制现状特点的分析，借鉴国外经验，对完善国有资产管 理体制提出对策建议。 1 2 本文研究范围及重要概念界定 1 2 1 国有资产 国有资产的定义有三个层次，第一个层次是指国有财产，为全民共同所有即国 家所有的财产以及附着于这些财产之上的权利，它不仅包括经营性资产、非经营性 和资源性资产，也包括国家依据法律或者凭借国家权力从这些资产上所取得的准物 权以及国家享有的债权和无形产权。从总体上可以分为四类：国有物权、国有准物 权、国有债权和国有无形产权。国有物权包括：经营性国有资产、非经营性国有资 华中科技大学硕士学位论文 产和资源性资产。国有准物权包括土地开发权、矿产开采权、捕鱼权、专卖权、行 业经营许可权等各种特许权国有债权是指国家拥有的内外债权。国有无形产权包 括：国旗、国徽等国家标志使用权、国家信用、国家所拥有的发明权、商标权、专 有技术等知识产权。第二个层次是指明确定价的国有财产，具体包括：国家以各种 形式对企业投资及其收益等形成的经营性资产；国家向行政事业单位拨款形成的非 经营性资产；国家依法拥有的土地、森林、水流、矿藏等资源性资产：受馈赠、无 主财产等依据法律认定形成的财产。第三个层次是指经营性国有资产，即国有资本， 是国家作为出资者在企业依法拥有的资本及其权益，具体包括：企业国有资产；行 政事业单位占有、使用的非经营性资产通过各种形式而转作经营的资产；国有资源 中投入生产过程的部分。经营性国有资产与非经营性国有资产的主要区别在于前者 属于资本类的国有资产，具有一般资本要求保值增值的自然属性。本文仅研究经营 性国有资产，以下提到的国有资产均是指经营性国有资产。 1 2 2 国有资产管理的概念和主要内容 国有资产管理是指国有资产所有者及其代表，以产权为基础，对于国家作为出 资人直接出资形成的资本及其权益进行的预算、协调控制及评价等一系列活动。国 有资产管理的主要内容： ( 1 ) 国有资产投资管理 国有资产投资是指国家对生产经营领域投入国有资本的活动，国有资产投资管 理应围绕优化资本配置、维护投资者权益进行。国有资产投资管理包括国有资本布 局、规划，国有资产的处置，其中国有资产布局、规划管理主要是通过编制和执行 国有资本预算来实现的。 ( 2 ) 国有资产产权管理 国有资产产权管理并非对一般企业资本处置行为而言，而是属于行使国有资产 所有权的管理活动。其主要内容包括：对国有企业改制、兼并、拍卖、破产等产权 转让及产权交易活动的管理。这项管理应促进国有资本的合理流动和优化配置，确 保国有资产的保值增值，防止国有资产的流失。 ( 3 ) 国有资产收益管理 2 华中科技大学硕士学位论文 国有资产收益管理是指对国有资本经营收益的收缴、支配及使用等活动的管理。 国有资产收益管理包括国有资产收益确认、国有资产收益分配和国有资产收益的使 用等方面的内容。 ( 4 ) 国有资产基础管理 国有资产基础管理是指国有资产管理的基础性工作，是保证国有资产管理有效 进行的基础环节。其主要内容是：制定、执行、检查国有产权管理有关法规、政策 及制度；组织清产核资；进行产权界定与处理产权纠纷；产权登记；国有资产统计； 资产评估确认。 1 3 研究的思路、方法及创新点 从本文的选题和应当完成的研究任务来看，必须综合运用实证研究与规范分析、 纵向历史考察与横向比较等多种研究方法，以现代产权理论为工具对我国国有资产 管理体制展开研究。基于此，本文的主体思路也比较明确，以对我国及世界主要市 场经济国家的国有资产管理体制的实证研究为基础，以现代产权理论指导下的国有 资产管理体制模式作为规范分析的理论起点，得出我国国有资产管理体制的发展演 变的基本规律，并在此基础上提出深化国有资产管理体制改革的对策建议。本文的 结构安排也紧密围绕这一主体思路展开。 第一章为导论，阐明研究的意义，介绍主要分析工具和研究方法，对研究范围 和内容进行界定，为全文提供清晰而稳定的逻辑起点。第二章对现代产权理论进行 综述，介绍产权、产权理论及国有产权制度理论的基本观点，为下文的分析提供理 论工具。第三章运用横向比较的方法研究世界主要市场经济国家的国有资产监管、 运营体制模式，为下文即将展开的对我国国有资产管理体制的规范分析提供借鉴。 第四章纵向考察我国国有资产管理体制演变的历史过程，分析不同时期国有资产管 理体制模式的特点，力图寻找我国现行国有资产管理体制演变的内在规律。第五章 以产权理论为工具分析当前国有资产管理体制的现状和存在的主要问题。第六章为 本文的结论，提出国有资产管理体制改革的目标模式，就完善和推进国有资产管理 体制改革提出建议。 华中科技大学硕士学位论文 经过系统的文献调研和理论研究，本文的创新点主要集中在三个方面：总结 了产权理论及国有产权制度安排的缺陷；归纳了我国国有资产管理体制的目标模 式：提出了深化国有资产管理体制改革的主要对策。也就是要解决我国应当建立 什么样的国有资产管理体制和怎样建立这样一个国有资产管理体制的问题。 4 华中科技大学硕士学位论文 2 国有资产管理体制改革的理论依据 产权不明晰是国有资产监管困难和国有资产大量流失的根本原因所在。用经济 学中的现代产权制度理论分析国有资产管理体制改革，有助于我们更清楚地认识国 有资产管理体制改革的必然性及其目标模式。现代产权理论产生于2 0 世纪3 0 年代 末期，6 0 年代开始在美国兴起，成为新经济制度学派中的一个重要部分，发展至今 已逐步形成一个较完整的体系，主要包括以下几个方面的内容： 2 1 产权理论 2 1 1 产权的定义 现代产权理论中对产权的定义不只一个。德姆塞茨认为“所谓产权，是指使自 己或他人受益或受损的权利( 科斯等，1 9 9 4 ) 。”阿尔钦认为“产权是一个社会所强制 实施的选择一种经济品的使用的权利( 科斯等，1 9 9 4 ) 。”而路易斯埃勒斯( 1 9 6 8 ) 则 定义“产权是人们拥有的对资源的用途、收入和可让渡性的权利。”巴泽尔( 1 9 6 4 ) 认 为：“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产盼 权利或权力构成。运用资产取得收入和让渡资产需要通过交换；交换是权利的互相 转让。”在这里，巴泽尔实际上指出产权包括使用权、收益权、转让权等一系列权利， 这也说明产权的各个组成部分并不是不可分，它可以将部分权利进行转让。产权经 济学的代表人物科斯虽然没有明确地给出产权的定义，但他认为，作为生产要素的 权利不仅可以交易转让，而且其运作也是要花费成本的，正如我们使用一种物品是 要花成本一样。科斯同样认为产权包括占有权、使用权、收益权、转让权等一系列 权利。菲吕博腾和佩杰威齐在产权与经济理论：近期文献的一个综述中，通过 对产权理论文献进行总结，把产权经济学家的各种定义归结为：“产权不是指人与物 之间的关系，而是指e h 物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行 为关系。因此，对共同体中通行的产权制度可以描述为：它是一系列用来确定 每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系( 科斯等，1 9 9 4 ) 。”这个定义 华中科技大学硕士学位论文 比较完整，既概括了产权理论的经济学家们从不同的角度给产权下的定义，也与罗 马法、习惯法以及现代法律对产权的定义基本一致。 2 1 2 产权的本质特征 现代产权理论认为产权的本质存在于两个方面：“产权是一组权利，这些权 利描述一个人对其所有的资源可以做些什么，不可以做些什么；他可以占有、改变、 馈赠、转让或阻止他人侵犯其财产范围( 罗伯特考特，托马斯尤伦，1 9 9 4 ) 。” 产权是界定人们如何受益及如何受损的，因而“谁必须向谁提供补偿以使他修正人 们所采取的行动( 科斯等，1 9 9 4 ) ”也是产权的本质特征。 产权有五个方面的特征：排他性。它是指产权主体的对外排斥性或对特定权 利的垄断性。产权界定越清晰，产权的排他性越强。有限性。任何产权的行使都 有一个作用范围和作用区域，否则将导致无穷无尽的产权纠纷。可交易性。产权 可以在不同主体之间转手和让渡，它既可以是全部权利的永久性让渡，也可以是部 分权利在一定时期内的转让。可分解性。产权不是单项权利，是由一系列权利组 成的，包括对财产的所有权，以及由其引发的占有权、使用权、处置权、剩余索取 权等。这些权利既可以统一于一个主体之上，也可以分解而属于不同的主体。其他 权利可以看作是这些权利的派生。例如土地的所有权、占有权、支配权和使用权就 可以分解歼来，分属于不同的主体。法定性。产权是被法律认可的行为性关系， 即产权的重要问题是产权主体的行为，产权主体要通过行使财产权力和职能的行为 而实现自身的权力和利益。 现代产权理论主要是交易费用理论，它认为市场交易不是没有成本的，存在交 易费用。良好的产权制度安排就是为了减少交易费用，提高经济运行效率。产权理 论认为，市场交换的实质不是物品或服务，而是各方的权利。市场交换主体必须拥 有其交换对象明晰的、惟一的、可自由转让的产权，才能使市场机制运转起来，实 现资源的最优配置。值得注意的是产权理论并没有认为私有产权是惟一有效的产权 制度安排。产权不但包含私人产权，还包括法人产权、社团产权、公共产权和国有 产权。产权理论认为，重要的不在于产权的最终归属，只要产权主体明确、产权边 界清晰，就可以减少交易费用，就是有效率的产权制度安排。 6 华中科技大学硕士学位论文 2 2 产权制度理论 2 2 1 产权制度 产权制度是既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实行有效的组 合、调节和保护的制度安排。合理的产权制度具有界定和规范财产关系、提供激励、 提高市场资源配置效率以及形成稳定预期等功能。在现代市场经济条件下，能保证 资源最优配置的产权制度应该具有如下内容： ( 1 ) 产权安排 为了使市场交易顺利地进行，必须确立排他性的产权，即通过产权界定，确定 谁有权做什么并确立相应的产权规则。现代产权经济学认为，权利应让与那些能够 最具有生产性地使用权利并且有激励他们这样使用的动力的人，从而可降低权利让 渡的成本，提高合作的概率。具体来说：交易主体对交易对象应拥有明晰的、唯一 的产权，并且产权具有可分离的特性，即产权在量上是可以度量的( 通过市场价格反 映出来) ，产权是可分解的；只要产权的拥有者不违反法律及不损害他人的利益，产 权的行使不应该受到任何限制；产权具有可交换性，这是市场平等交易与资源自由 流动的必要条件；产权拥有者必须对产权行使的后果承担完全的责任。 ( 2 ) 企业产权结构的安排 作为市场经济的微观主体，企业是产权理论的研究重点。企业产权理论构成了 现代产权理论的重要内容，它不仅详细阐述了业主制、合伙制、合作制、股份制等 企业不同的产权结构特征，而且明确指出，任何企业的产权结构都是为了克服企业 内部各种要素所有者之间，在协作生产过程中的偷懒行为和“搭便车”动机而建立 起来的制度安排。 由于现代企业的典型代表是股份有限公司，因此对股份制企业的产权分析是企 业产权理论的核心内容。按照现代产权理论，股份制企业的产权结构主要表现在： 公司的所有权和控铝4 权相分离。股东作为公司的所有者，选举产生董事会，董事 会任命管理阶层并将日常经营权交由他们代理行使。股票持有者共同拥有企业的 剩余索取权，并以其所认股对公司负有限责任。股份可以自由转让，但公司持有 7 华中科技大学硕士学位论文 独立的法人财产权。产权主体多元化和社会化，并以法律形式规定企业产权的相 对独立性。公司设有监事会，有权检查公司财务状况，审查公司发展计划，代表 公司与董事交涉或起诉董事( 长) 、经理等。 有效的企业制度安排应包含一系列能提高企业产权结构效率的激励约束机南i ， 以降低交易费用。具体来说有如下内容：明确界定出资人、经营者与生产者之间的 权利义务关系；出资人通过设置一个最优化的激励约束机审0 监控经营者的行为，使 经营者对个人效用的追求转化为对企业利润最大化目标的追求；确立法人财产权， 企业法人对法人资产拥有完整的支配、转让和收益权，并对企业债务承担清偿责任； 经营者与生产者的利益和动机不能雷同，以提高经营者的监督动机。 ( 3 ) 有效的产权保护。 这包括合约各方可以通过行使退出权保护自己的权益，以及法律制度能通过强 制惩罚一切破坏现有产权关系的行为和由此产生的威慑力量来实现对产权的保护。 产权理论特别强调国家在产权制度形成中的作用，由于国家在暴力方面具有比较优 势处于界定和行使产权的地位，没有国家权力的介入，财产权利就无法得到有效的 保护和实施。换言之，国家在产权制度的形成中具有重要作用：国家可以凭借其 暴力潜能和权威在全社会实现所有权，没有国家的权威，很难想象所有权会普遍地 实现。产权的界定和转让涉及到一系列的交易费用，过高的交易费用往往限制了 排他性产权制度的建立和转让，而国家作为第三种当事人，应当通过建立非人格化 的立法执法机构来降低交易费用。国家权力介入产权安排的方式和程度的差异会 导致不同产权制度的形成，从而促进经济增长或引致经济衰落。但是由于国家统治 者偏好的多元性以及面临竞争和交易费用的双重约束，国家并不一定能建立有效率 的产权制度安排。 2 2 2 产权制度的作用和功能 ( 1 ) 科斯第一定理 新古典经济学假设人们的经济行为是完全理性的，人们能够在各种选择面前选 择能够给自己带来最大利益的那种方案，而且人们在选择时能够获取完全充分的信 息，自己也有能力充分利用这些信息。因此，人们经济行为的结果是可以确定的， 华中科技大学硕士学位论文 在这种情况下，制度的安排就显得不那么重要了。科斯根据新古典经济学的假设得 出了科斯第一定理，其结论是，在交易成本为零的情况下，产权带4 度的安排对资源 配置没有任何影响。在充分竞争条件下，交易成本与社会成本相等。但在现实经济 生活中，新古典经济学的这种假设是不成立的，人们的经济行为并不是完全理性的， 获取的信息也并不是完全充分的，因此，其结果也具有不确定性。这种不确定性就 突出了产权制度的重要性。 ( 2 ) 科斯第二定理 由于现实生活中交易成本总是大于零，因此产权制度的界定与安排对资源配置 效率将会产生很大的影响，这就是科斯第二定理。交易费用的增加或减少，资源配 置的结果也会不同，为了提高资源效率，交易双方都会把交易费用降到最低。而交 易双方的这种交易行为，一定是要在产权界定清晰的前提条件下才能实现。如果产 权界定不清晰，或者就根本没有界定产权，那么产品就没有了排他性，人人都想而 且可以从中获取利益，并且在获取利益的同时，根本不会去考虑这些产品的交易成 本问题，考虑的只是自己获利的多少。 ( 3 ) 产权的界定可以降低交易成本，提高资源配置效率 如前所述，产权模糊的结果是交易成本的扩大。相反，如果明晰产权关系，产 权拥有者就会考虑产品交易时自己成本与收益的比例，如果成本大于收益，他会选 择放弃交易；如果收益大于成本，他会选择交易；收益越大，交易的可能性也越大。 产权拥有者总是尽可能地在降低交易成本的同时，不断优化资源配置，不断获得更 多收益。因此，产权制度的有效安排可以提高资源的配置效率。 ( 4 ) 产权制度具有形成稳定预期的作用。 产权是由一系列权利与义务的规范组成的。一旦排他性产权确定，产权主体就 可以在法律允许的范围内和不损害他人权益的条件下自由支配、处分产权，独立承 担产权行使的后果。权利义务的明晰化和对称性，使行为人在行使产权时具有稳定 的预期，他将全面权衡成本与利益的关系，以效用最大化原则来支配和处置产权。 ( 5 ) 产权的界定可以降低监督成本 产权得不到界定，产权的排他性特征就显现不出来。由于产品能带来收益，因 9 华中科技大学硕士学位论文 此，当别人从中获益时，那些想从中获利的人必然会出来干涉或讨价还价。其实这 就是一种间接的监督，监督的实施必然带来监督的成本，监督成本的扩大必然影响 经济效率。相反，如果产权很清楚，监督的事情自然只属产权拥有者了。只要产权 明晰，监督成本就会像交易成本那样，尽可能地降低。 ( 6 ) 产权制度安排可以产生激励作用 排他性产权的确立使权利与义务对称化，这就使产权主体内有动力，外有压力， 在利益动机的激励下从事市场交易活动。 2 3 国有产权理论 2 3 1 国有产权的起源及特征 国有产权起源于公有产权，当国家出现后，就成为公有产权的主体。诺思的排 他性公有产权起源模型对此给出了合理解释。诺思( 1 9 7 1 ) 认为，史前时期，人类赖以 为生的动植物供应是无限的，不存在资源稀缺，没有必要建立排他性产权，自然资 源被当作公共财产。直到人口压力增大到动植物资源日渐稀缺，获取资源的竞争代 价超过了建立排他性公有产权的成本。这种排他性公有产权，首先是不准外来者享 用本部落的公有资源，然后才制定规则，限制内部人员开发和利用资源的程度，以 确保公有资源不被过度使用。“解决史前人类所面i 的公有财产两难困境的办法就是 建立排他性的公有产权( 诺思，1 9 7 1 ) 。”从这个模型看，只要公有产权对外具有排他 性，同时可以有效管制内部成员的外部性行为或搭便车行为，其效率并不必然地低 于私有产权。德姆塞茨( 1 9 7 9 ) 建立的私有产权起源模型则从分析加拿大东部印第安猎 人使用公有土地的外部性入手，解释了外部性的内部化促生了土地私有制的过程。 只有当外部性内部化的收益大于其成本时，公有产权的私有化才成为可能。由此可 以解释公有产权乃至国有产权的模糊性。 从理论上说，国有资产的产权属于国家所有或全民所有，但全体人民只能作为 一个共同体共同行使产权。这种公共产权制度具有不可分性从而导致没有明确的个 人产权主体，相应的产权权能和利益无明确主体来承担和享受。这是由国有产权的 特征所决定的。 o 华中科技大学硕士学位论文 国有产权的特征主要表现在：产权主体模糊，产权边界不清晰。私有财产包 括了使用权、收入的独享权和转让权都能通过制度界定并落实至巾个人，因而产权是 明晰的。而国有企业的产权属于国家( 全民) 所有，实际上每一个个人并不能直接拥 有产权，他们既不能任意使用和支配国有资产，也不能直接享有国有资产的收益。 由此造成国有产权激励和约束功能的缺失，人人所有而事实上又人人都不所有，必 然缺乏动力机制。而产权未能界定到个人，缺乏权力边界，实际支配者个人的权和 则很难受n n 约。因而，人格化产权主体的缺失难以形成强有力的国有产权的激励 和约束机制。国有产权具有非排他性、不可分解性及无法转让的特征。在国有产 权中，每个人都拥有平等的无差异的所有权，都无法具体确定自己拥有对某个财产 份额的排他性所有。与此同时，国有产权的权利约束中各种组合权利也不可能分解 到每个人进行交易或转让。国有产权行使的委托代理性。私有产权的展开方式是 直接的，产权主体可直接经营，也可委托代理。但国有产权的行使则必须通过委托 代理方式由中间委托人进行产权主体的权利是通过层层委托代理才得以实现的。 国有经济规模的扩大会导致委托代理链条的延长，从而拉大初始委托人和最终代理 人之间的距离。由于委托人和代理人利益的不一致性，委托人对代理人进行监督的 成本会随委托代理链条的延长不断增加。 2 3 2 国有产权模糊与可能后果 产权模糊是国有产权的主要特征。根据现代产权理论，产权模糊总是与外部效 应及不确定性相联系，它一般发生在以下两种场合：如果产权的归属是不清晰的， 则意味着没有人对该项财产的价值具有排他性的所有权，从而必然使搭便车行为盛 行，即行为人力图避免付费来享受外部效应。如果产权的归属是清晰的，但产权 的保护是低效的或无效的，即法律制度不能充分界定当事人能够做什么或不能做什 么的行为边界，从而包含一个当事人或其他当事人收益或受损的权利分配，则当事 人会利用自己的财产去损害他人的利益，使外部负效应普遍存在。在产权模糊的条 件下，市场机制必然是扭曲的或者不能有效地调节资源的配置，给国有资产管理带 来严重后果： ( 1 ) 国有资产流失严重 华中科技大学硕士学位论文 从公共经济学角度来分析，国有资产归全体人民所有，而全体人民是一个庞大 的群体，将其产权很清晰地赋予或分配给全体人民，这本身就是一个不太现实的问 题。另一方面，国家也没有将其权利进行委托，因此，国有资产类似于公共产品， 似乎人人都有产权，可人人都没有拥有产权。产权的不清晰带来的是收益主体的不 确定性，似乎人人都可以从中收益。这种状况最终可能导致“公地悲尉”的发生， 造成国有资产流失。 ( 2 ) 监督成本扩大 公共选择理论认为，在政治领域活动的人也是经济人，他们也会在政治活动中 追求自身利益的最大化。在产权模糊和职责不明确的情形下，有些人会利用手中的 监督权进行交易。这样，投入监督的成本不仅没有发挥作用，反倒起了反作用。但 是，不监督更是不行。为了遏制这种现象，国家不得不再次投入更多的监督费用。 另一方面，国家也认为这种现象是由于监督的投入太少所致。这样，实际上形成了 一个“监督怪圈”。腐败现象增多，是因为监督不力，于是国家就加大监督力量与成 本，这样导致监督权力的扩大，监督权力的扩大反过来又进一步加剧了腐败增多的 可能性。 ( 3 ) 资源配置效率不高 如前所述，产权制度安排的变化带来的是效率的变化，效率改变的根本原因是 资源配置的方式发生了变化。一般来说，最优的资源配置带来最佳的经济效率，而 产权是影响资源配置的一个重要因素。国有产权的配置主要是服务于政府的经济职 能，其价值目标的多元性决定了国有资本经营管理中存在“预算软约束”。由于受托 经营管理者与初始委托者在目标上的不一致，他们往往倾向于优先做大企业规模， 提高自身的社会地位和政治地位。为此，他们往往把注意力放在向上争取国有资产 投入，而不是努力搞好现有资产的经营上，由此导致国有资产配置效率不高。 2 3 3 国有产权的制度安排 现代市场经济条件下，市场失灵、市场残缺的存在要求政府提供公共产品、保 障市场稳定运行，甚至介入私人产品生产领域。价格机制作为市场经济体制的核心 机制，要求国有产权在进入市场时必须明确定价，方可进入企业享有明晰的股份化 2 华中科技大学硕士学位论文 产权。这就要求在模耪的国有产权和清晰的企业产权之间设置一个主体，通过这个 主体对模糊的国有产权进行定价，并受托管理已明确定价的国有资产。这是国有产 权制度安排有效性的前提。 按照产权理论的分析，公有产权( 包括国有产权) 的制度安排如果要具有效率性， 应该符合以下几个标准：产权主体必须明确，产权边界必须清晰，这就要求必须 有明确的人或机构负责行使产权。产权必须能自由流动，这就要求产权主体多元 化。没有产权主体多元化，就无法进行产权交易，市场机制也无法有效运转起来。 企业内部产权结构安排必须合理，这就要求完善法人治理结构，增强委托代理关 系的有效性。 与此同时，“政府失灵”是国有产权制度安排必须考虑的另一个重要因素，这就 要求国有资产的规模、范围、发挥作用的力度和方式必须适当。国有资产以公共利 益为目的，应当重点放在公共品生产领域，对私人物品的生产领域的介入必须谨慎。 只有当市场配置的资源不足以提供足够的私人物品时，国有资产才应当介入。要设 立监督国有资产的公共机构，防止国有资产管理者和经营者谋求内部自利而非公共 利益的“内在效应”，控制因日益增长的公共产品需求引发的国有资产经营管理机构 膨胀，以免国有资产委托代理成本过快上涨。要建立协调高效的国有资产经营管理 组织体系，防止“内部人控制”、“寻租行为”及重大决策失误的发生。 华中科技大学硕士学位论文 3 国外国有资产管理体制比较与启示 国有经济和国有企业在世界各国普遍存在。国有资产管理是各国政府的重要任 务。世界主要市场经济国家的政府在国有资产管理方面积累了成功的经验，形成了 各具特色的管理模式。对这些管理模式的比较和分析，有助于明确我国政府对国有 资产管理体制的改革取向。 3 1 西欧主要国家国有资产管理 3 1 1 英国国有资产管理体制 英国的国有企业可以分为三类：政府直接管理的国有企业、具有独立法人地位 的国有企业、公私合营的国有股份公司。英国国有企业的分布范围在撒切尔夫人推 行“私有化”之前十分广泛，除公共事业、基础设施等领域外，还广泛进入制造业 等竞争性行业。英国国有资产管理体制的特点可以归结为以下几点： ( 1 ) 英国国有企业大多采取董事会领导下的经理负责制。由董事会作为连接政府 和国有企业的桥梁，使政府的政策意图通过董事会得到贯彻执行，又使企业享有一 定的经营自主权。 ( 2 ) 英国政府对国有企业的管理可以归结为三个方面：任免董事会成员、控制企 业的财务和制定企业目标。主管大臣任命所有的董事会成员，规定国有企业的财务 处置权限，并要求企业努力完成政府主管部1 1 5 1 1 定的盈利、扭亏等财务指标。 ( 3 ) 英国议会是国有资产的最高管理机构。英国议会通过立法管理和控制国有企 业，国有企业的建立、改组、废除以及非国有化等重大问题必须由议会通过专门的 法令决定，否则不具有法律效力。议会立法明确了国有企业的职责、机构、权力义 务，未经议会同意不得改变。国有资产的具体管理，议会授权给各主管部门，委托 他们进行具体管理。各部门必须就所授权力的实施和决策对议会负责。 ( 4 ) 英国政府的各主管部负责国有资产的具体管理，其中财政部从总体上对国有 。参见中国目资同w w w c n p t e c o n 槲戈内存 1 4 华中科技大学硕士学位论文 企业的财务负责，确定对国有企业的资助额，审批各主管部门投资报告，并对财政 拨款的执行情况进行监督。 3 1 2 德国国有资产管理体制 从法律意义上来说，德国的国有企业可以分为两类：一类是按公法建立起来的 国有企业，往往担负特殊的使命，不以赢利为主要目的。其中包括为满足公共需要 而进行生产或提供劳务的联邦邮政、铁路及地方水、电、煤气等企业；或充当政府 政策工具的某些企业，这些企业不具有法人资格，不独立核算，其中多数由预算管 理局直接管理。另一类是按私法设立的有限责任公司或股份公司。这类公司大部分 只是由国家控股或参股，和私营公哥一样参与市场竞争，以赢利为目的。 德国的国有企业实行监事会和董事会“双重委员会”领导体制。董事会是公司 的法人代表，全面负责有关企业生产经营方面的决策。监事会是企业的直接控制机 构，对企业的业务活动进行监督。监事会由股东代表和雇员代表组成，可以是3 到 2 1 人。股东代表由财政部长选定，主要由私人公司负责入、政府官员、银行家和大 学教授组成。监事会主席由联邦财政部长提名，选举产生。监事会副主席是员工代 表。监事会成员不能兼任董事会成员。监事会的职权：选择董事会成员，决定公司 的经营方针，审核，监督、了解董事会的业务经营情况，核查公司账目和资产。董 事会独立负责对公司进行管理，但董事个人不得从事其他任何商业活动或与公司营 业活动范围同类的个人交易，不得为任何其他公司或商号的董事或实际管理人。董 事会有义务向监事会报告企业的重大经营方针和经营状况。监事会成员对公司负有 同样的责任，要对因其失职给公司造成的损失予以赔偿。但是，监事无权通过董事 会下达指令直接参与公司管理。 德国国有资产分别属于中央、州，地方三级所有，其经营方向和经营目标各有 侧重。德国法律明确规定财政部代表国家对国有企业行使所有权。财政部有权批准 国有企业的成立以及资金供给等重大问题做出决策。但不能直接干预企业的一般业 务，而只能通过法律规定董事会必须遵循的基本原则。财政部的职权包括：聘任监 事会人员，批准董事会人选；指定企业经济发展目标及董事会业务规则；供给资金， 批准国有企业的成立、投资或补贴等；通过监事会检查企业发展状况。对国有企业 华中科技大学硕士学位论文 的监督还包括经济审计人和审计署的监督。经济审计人主要检查企业的年终结算， 包括房地产、债券、银行存款、高管薪金总额等。联邦审计署是国家的最高稽核单 位，审计署的职责是稽核政府所有国有企业的财务开支和经济行为的合法性，审计 人员有权查看公司所有文件。 3 1 3 意大利国有资产管理模式 意大利的国有企业按照经营方式和隶属关系的不同，可分为殴种类型：国有自 治公司，一般处于国家垄断行业，由相应的政府主管部门进行管理；市政企业，一 般是城市公共设施经营公司，大多数属于地方政府所有；国有化企业，企业资本完 全属于国家，经营方式与一般企业相似，但不是股份公司，由相应的政府主管部门 管理；国家参与制企业，即由国家控股公司以参股、控股方式管理的国有化程度不 同的企业，基本上按照市场法则组织经营活动。其中，国家参与制企业是意大利国有 企业的主要形式，也是意大利国有企业的特色。意大利国有企业的分布范围很广， 几乎没有一个经济部门不在其活动范围之内，但以石化、冶金、机械、运输、工具 制造、水电供应、电讯等资本密集型部门为主。 在国家参与制企业的基础上，意大利形成了以中央专门机构综合管理国有资产 所有权、各控股公司分散管理国有企业的管理体制。整个管理体制分为三个层次： 上层是经济计划部际委员会和国家参与部，中层是各级控股公司，下层是从事产品 经营的参与制企业。 ( 1 ) 经济计划部际委员会的主要职能是：制定控股公司的政策目标、检查计划的 执行情况、审查控股公司提出的国家拨款申请、协调政府不同部门的政策等。 ( 2 ) 国家参与部是意大利政府专职管理国家参与制企业的机构，它的职责是通过 各大控股公司全面管理国家在各个生产部门和服务部门所拥有的股权，监督和协调 国家参与制企业的活动。具体为：任免所属控股公司的领导人、决定其董事会成员 的组成；为国家参与制企业确定总体经营目标和发展方针；监督国家参与制企业是 否执行本部指示，是否遵守经济管理规章。 ( 3 ) 国家控股公司。伊罩公司( i r i ，即工业复兴公司) 、埃尼公司( e n i ，即国家 碳化氢公司) 和埃菲姆公司是意大利的三大控股公司，其所有权完全归国家所有。它 1 6 华中科技大学硕士学位论文 们的职责是负责管理国家拥有的企业股份，督促国家参与制企业执行政府指示，指 导、协调企业的投资、经营和生产活动，向企业提供必要的财政支持、信用担保和 信息技术、人才等服务，并保护企业的利益。国家通过控股公司购买或出售企业股 份、行使股权，确保国有资产的保值增值。 ( 4 ) 参与制企业。这些企业具体从事生产经营活动，在市场上与私营企业处于同 等地位。国家只参与企业总体经营目标的制定以及企业主要领导人的任免，除此之 外的一切事务由企业自主决定，企业享有很大的经营自主权。 3 1 4 法国国有资产管理体制 法国国有资产管理的基本原则是：既保证国家对企业的所有权和领导权，又要 保证企业拥有一定的经营权，使大多数国有企业能够按照一般经济法则和市场规律 运行。法国的国有资产管理体制的特点如下： ( 1 ) 对国有企业实行“三重监督”，由政府各部门、议会和审计院三方面分别实 行管理和监督。政府的管理职能主要是：明确国有企业的资产所有者，国家对企业 的直接控股权由财政经济部门持有，间接控股权由国家银行和金融机构持有；明确 国有企业的管理部门，负责国有企业的资产管理，影响企业发展方向和战略。财政 部是国有企业财政方面的主管部门，决定企业获得的财政拨款数量和国家的参股范 围，其他相应政府部门负责企业的经营管理。政府通过决定企业的领导层或任命企 业董事长、董事会中的国家代表，向企业派驻国家稽查员和主管部门代表，掌握重大 投资、收入分配及价格制定等方面的决策权，控制国有企业，监督国有资产的经营 情况。议会主要是起监督作用，通过议会的调查委员会和监督委员会就有关事项进 行调查处理。审计院负责每年对国有企业的账目进行事后稽核，检查企业财务收支 是否合乎规定，评估企业的经营绩效。 ( 2 ) 对国有企业实行分类管理。法国政府根据企业是否具有竞争性，行业是否存 在规模效益以及是否需要大量基础设施投资等三个标准，把国有企业分为垄断性国 有企业和竞争性国有企业两种，并取不同的管理方式。法国的垄断性国有企业主要 集中在能源、交通、邮电通信等基础产业和基础设施部门；对这些企业，政府控制 程度较高，管理较为严格，企业的自主权相对较少；企业的投资规模、借款数量、 华中科技大学硕士