（金融学专业论文）我国危机金融机构市场退出制度安排研究.pdf

1 提 要 金融是现代经济的核心在促进经济发展和社会稳定中发挥着重要作用金融业 是高风险行业随着金融全球化自由化创新化证券化和电子化的发展金融风 险不断积聚金融机构危机事件频频发生严重影响着金融安全和金融稳定我国在 过去计划经济体制下金融业高度垄断金融机构主要依靠国家信用市场退出问题 未能引起足够的关注改革开放以来尤其是随着我国社会主义市场经济的逐步建立 和金融体制改革的不断深化按市场经济规律办事让危机金融机构及时退出市场以 提高资源配置效率成为我国金融业所必须面对的现实目前我国在金融机构市场准 入和日常业务营运监管中都有相对较完善的法规和制度约束但在金融机构市场退出 方面尚未形成比较完备的退出机制以化解金融风险 本文采取理论研究和实证分析相结合的方法在对西方国家危机金融机构市场退 出制度进行研究和实证考察的基础上总结国际经验并结合我国国情分析我国危 机金融机构市场退出的现状和存在问题对我国危机金融机构市场退出的体制框架进 行了大致设计提出了完善三个体系?组织体系法律体系和市场体系以及 建立一个制度?存款保险制度的理论观点并对当前适合我国国情的市场退出 方式进行了探讨有针对性地提出了关闭转破产是当前适合我国国情的市场退出方式 这一结论分析了关闭转破产方式的制度基础及在我国的适用性对关闭转破产方式 的具体操作进行了初步研究 2 abstract as the core of the modern economy, finance plays a very important role in promoting the economy development and society stabilization. finance is an industry with high risk. as the development of financial globalization liberalization and securitization, financial risks accumulate gradually, the crisis affairs of financial institutions occur frequently, and these have serious influence on financial security and stabilization. under the plan economy system in the past, our financial industry was highly monopolized, financial institutions mainly depended on the national credit, and we havent paid enough attention to the problem of market exit. since we carry out the reform and open policy, especially as the progressive establishment of our socialist market economy and continuous deepening of the financial system reform, according to market economy law, chinese financial institutions must face reality that unhealthy institutions should be withdrawed from the market without delay in order to enhance the efficiency of resource distribution. at present, we have the relatively perfect laws and regulations in financial institutions market access and daily business supervision. but in market exit, we havent formed the adequate exit mechanism to mitigate financial risks. this thesis takes the method of combining theory research with practice analysis, on the basis of studying and investigating the market exit mechanism of unhealthy financial institutions in western country, summarizes the international experience and integrates chinese conditions, analyses the current situation and problem of unhealthy institutions market exit in china, generally designs the structure of chinese unhealthy institutions market exit, puts forward the standpoint of perfecting three systemsorganizational system, legal system and market system, and establishing one institution deposit insurance institution, and explores the market exit model that suits chinese conditions, directly draws the conclusion that closedown-to-bankruptcy is the market exit model suitable for our current conditions, analyses the structural foundation and application of this model in china, primarily considers the concrete operation of this model. 3 引 言 随着我国加入 w t o 后对金融业逐步开放承诺的兑现以及利率市场化改革的不断 推进我国金融机构将面临更加激烈的竞争金融风险也将不断积聚如何化解金融 风险防止个别的局部的金融风险演变为系统性区域性的金融危机保证国家金 融和经济安全是当前我国金融监管工作所面临的一项重大而艰巨的任务虽然我 国在金融机构市场准入和日常业务营运监管中都有相对较完善的法规和制度约束但 在金融机构市场退出方面尚未形成比较完备的退出机制以化解金融风险因此借鉴 西方国家金融机构市场退出经验研究适合我国国情的市场退出制度是一个十分紧迫 的课题具有一定的理论和实践意义 首先研究危机金融机构市场退出对于完善整个金融监管具有重要的理论意义 一个完善的金融监管体系是包括市场准入业务营运和市场退出的全程性监管体系 但由于种种原因大多数国家对市场退出监管未予以足够的重视即使是近二十年来 在国际金融监管领域有一定影响力的国际组织如巴塞尔委员会发表的金融监管文件 中也很少涉及市场退出本文研究的一个重要目的就是通过借鉴西方国家在危机金融 机构市场退出方面的经验设计我国金融机构市场退出体制框架从而完善我国全程 性金融监管体系实现从合规性监管向风险性监管的转变 其次研究危机金融机构市场退出对于有效处置金融机构危机维护公众信心和 金融市场的稳定具有很强的实践意义近二十年来世界各国所遇到的金融机构危机给 危机发生国的金融稳定经济发展和人民生活造成了很强的负外部效应我国金融机 构由于体制缺陷内控机制不完善和监管水平有限等多种原因金融风险不断积聚 一些中小金融机构资产质量低劣流动性不足支付危机频频发生个别金融机构已 濒临破产倒闭的边缘对于这些危机金融机构如果不果断加以处置延误最佳处置时 机将会增加处置的难度和成本如何及时妥善地处置危机已成为影响我国金融稳 定和发展的焦点问题近年来我国在金融机构市场退出方面已经开始了一些实践探 索以接管收购中银信托投资公司为起点我国加大了对危机金融机构的处置力度 据统计1 9 9 7年至 2 0 0 1年中国人民银行共对 4 2 7家资不抵债的中小金融机构和 2 8 ,5 8 8 家金融机构实施了市场退出但我国在市场退出的方式选择和具体操作上还缺 乏有效的指导本文运用实证分析法在分析我国危机金融机构市场退出现状存在 问题的基础上有针对性的提出了关闭转破产的处置方式具有一定的实践意义 本文在撰写过程中得到了对外经济贸易大学吴青副教授的多方指导和帮助在 此表示感谢由于本人水平有限文中不当之处恳请有关专家批评指正 4 第一章 金融机构危机概述形成机理及其危害 第一节 金融机构危机概述 一金融机构危机的含义分类特点及性质 一金融机构危机含义 金融机构危机作为一种经济现象其含义是由于各种原因导致流动性或清偿性的 极度丧失所带来的市场失败金融机构危机的界定标准是依靠自有资金难以支付到 期债务出现大规模的挤兑大量金融机构倒闭政府大规模强制性援助只要具备 上述条件之一就可认定发生了金融机构危机 二金融机构危机分类 从范围来看可分为单个金融机构危机和金融业危机单个金融机构危机又称非 系统危机金融业危机又称系统危机从危机的程度来看可分为流动性危机和清偿 性危机流动性危机是指金融机构资能抵债只是短期偿债能力出现问题清偿性危 机则指金融机构已资不抵债濒临破产边缘从引致危机的因素来源来看可分为内 生性危机和外生性危机内生性危机是由于自身因素引致的危机如制度外生性危 机是由非自身因素引致的危机如战争经济危机等从危机与经济周期的关系来看 可分为周期性危机和非周期性危机 三金融机构危机特点 金融机构危机是以货币信用的极度混乱为特征的危机与一般工商企业的危机相 比金融机构危机具有明显的特点一是危害性金融业是现代经济的核心金融机 构的一个重要作用就是为整个社会提供信用中介一旦发生金融机构危机构建的信 用体系遭到破坏将严重危害社会稳定和经济发展二是扩散性由于金融全球化 自由化的发展金融机构间的联系日益密切一旦某家金融机构发生危机将快速地 传播给其他金融机构其负面影响会产生羊群效应不断增强直至酿成整个金融 体系的危机三是爆发性金融机构危机的形成是一个从量变到质变的过程由于金 融机构面临的风险不能及时化解逐渐积累当超过金融机构的承受极限时金融机 构危机就将爆发例如英国老牌商业银行巴林银行 1 3亿美元亏损而导致的破产案 以及日本大和银行纽约分行的 1 1亿美元的巨额亏损案都是以突发的爆炸方式显 露出来一发而不可收拾四是周期性受经济周期性因素的影响金融机构的竞争 程度盈利水平资产质量生存环境也会产生周期性变化从而导致金融机构危机 也带有一定的周期性 四金融机构危机性质 一方面金融机构危机对正常的金融活动工商企业生产经营活动及存款人造成 严重的打击全面的金融危机更将引发经济危机和政治危机使社会发生大动荡因 此金融机构危机具有巨大的破坏性另一方面金融业也应适应市场经济的发展规 律只有在优胜劣汰的竞争环境中才能更好地发展金融机构如果只能进入而不能退 出就会淡化金融机构的风险意识积聚更大的危机因此金融机构的市场退出又 是不可避免有正效应的关键是要把负面影响控制在可以承受的限度之内处理好 效率和稳定的关系 二金融机构危机与金融风险 一金融风险的含义及分类 1 金融风险的含义风险是由于事物的不确定性而导致损失产生的可能性金 融风险是金融机构在经营管理过程中由于各种不确定因素的存在而使其蒙受经济 5 损失的可能性金融风险是金融业务客观存在的必然现象风险经营和风险管理贯穿 于金融业务当中 2 金融风险的分类金融风险有多种表现形式可分为外部风险和内部风险两 大类 1 外部风险即金融机构外部环境发生变化所带来的不利影响主要包括政策 风险信用风险利率风险和法律风险政策风险是金融机构由于有关经济金融政 策的变化而引起经营的不稳定性并无法实现预期收益的风险信用风险一方面是 金融机构对社会公众存在着信用危机存款者挤提存款而金融机构没有足够的资金支 付造成风险另一方面是企业对金融机构存在着信用危机借款人到期不履行合同 无力或不愿偿还贷款 致使金融机构因贷款本息不能按期收回而遭受损失 利率风险 也称市场风险是由于市场利率变化而引起金融机构资金价格变动或者是金融机构与 客户的协议利率跟不上市场利率的变动而带来损失的可能性法律风险是有关法律条 款或章程的变化导致金融机构经营策略或投资方向投资方式发生变化所造成资金 损失的可能性 2 内部风险即由于金融机构自身经营管理方面的原因而导致风险发生的可能 性主要包括资本风险流动性风险决策风险经营性风险和结构性风险资本风 险是指金融机构资本充足率过低无法发挥最终清偿职能的可能性流动性风险是指 金融机构不能支付到期债务或满足临时提款和贷款要求而使金融机构蒙受信誉损失 或经济损失甚至被挤兑倒闭的可能性决策风险是指金融机构管理层由于对业务 发展决策失误所造成损失的可能性经营性风险是指金融机构由于经营不善制度不 严或其他不确定因素造成效益下降亏损增加经营失败的可能性结构性风险是 指金融机构资产负债的各种比例失调所造成损失的可能性 二金融机构危机和金融风险的联系与区别 从联系来看金融风险是形成金融机构危机的根本原因金融机构危机是金融风 险的失控和外溢是风险的最后显化形式金融机构业务运作的一个重要方面就是对 这些风险加以识别测算和控制从而保证其正常的经营与发展但由于信息不完整 和人的有限理性使得金融风险有可能未被充分认识和防范一旦这种风险转化为现 实的损失便会给金融机构的经营造成困难甚至使其陷入危机 从区别来看一是金融风险是不确定性所导致的遭受损失的可能性而危机则是 现实的损失二是金融风险既可能带来损失又可能带来收益而危机只能带来损失 三是金融风险管理重在防范金融机构危机管理重在化解即损失的弥补和分摊 第二节 金融机构危机的形成机理 金融机构危机的形成是内因和外因共同作用的结果而且内因必然起主要作用 一金融机构危机的内部形成机理 受行业的经营对象经营方式和运作特点所决定金融业具有明显的内在不稳定 性和脆弱性主要表现在 一存款的不确定性和金融机构高负债经营增大了流动性风险 存款的不确定性和金融机构高负债经营的特点使金融机构的破产风险客观存在 在金融机构特别是商业银行的经营中存款占有举足轻重的地位存款是其营运资金 的重要来源而存款具有内在的不稳定性从存款的概念来看存款实质上是存款人 将货币资金的使用权以特定的方式在一定的期限内出让给金融机构银行与存款人 之间形成一种合同关系其基础就是存款人对银行的信任即存款人相信银行到期会 6 还本付息如果这一基础发生动摇在存取自由的原则下存款人就会从银行取出存 款从而使存款具有不稳定性当提前支取量增多或形成挤兑时银行就会出现流动 性危机严重时使银行濒临破产边缘在不确定的经济环境中人与人之间人与金 融机构之间实际上是一种博弈关系在没有存款保护的情况下任何风险牵动都会 形成多米诺骨牌效应导致金融业的系统性危机 随着市场经济的发展金融机构之间竞争日趋激烈而市场份额在一定时期内又 是有限的为了生存和发展金融机构一方面一味追求规模扩张造成过度负债另 一方面趋向于经营各种高风险的业务这就必然带来利率汇率贷款投资等风险 而金融业是典型的负债经营的行业金融机构的资本金在其总资产中占比较小最多 不过 1 0 % 主要起财务杠杆作用负债增加风险资产增加而资本金不变势必影 响金融机构的清偿能力长期清偿能力不足则会导致流动性风险从而引发挤兑形 成危机 二资产负债严重不对称增大了经营性风险 金融机构负债具有较高的流动性而资产的流动性则相对较低负债具有定期偿 还的硬约束而资产则由于主动权不全在金融机构常常具有软约束尤其是在 企业产权制度不明晰信用制度不健全的情况下资产的软约束问题更突出负 债成本是相对确定的而资产收益是相对不确定的如果利率上升金融机构承担的 负债成本增加盈利下降为弥补增加的负债成本金融机构会去寻找高收益的投资 项目自然加剧了经营性风险随着风险的逐渐积聚危机也就孕育而生了 三信息不对称引发道德风险和逆向选择影响资源的优化配置增大交易成 本诱发金融业恐慌 信息不对称是指由于交易双方对所要交易的对象拥有的信息在量上和质上的不 对等信息优势的一方有可能凭借信息获利逆向选择是指在交易发生前由于信息不 对称而产生市场失灵道德风险是指在交易发生后由于一方监督对方履行交易合约 的成本太高甚至超过监督收益信息优势一方有可能按照使自身利益最大化的目标来 履行合约从而产生违约风险金融市场上之所以存在道德风险和逆向选择一个主 要原因是因为最后贷款人制度即中央银行通过注资援助出现危机的金融机构使各 类市场主体丧失了参与竞争形成金融市场交易规则的积极性从而使交易规则仅由监 管当局和金融机构做对手竞争来形成而监管当局和金融机构之间的信息不对称表 现在金融机构对自身经营信息的掌握远远超过中央银行而金融创新金融电子化和 金融全球化等又加剧了这一不对称从而使市场交易规则更体现金融机构的意志在 这种交易规则下受自身经济利益的驱动金融机构很容易作出逆向选择或具有道德 风险的行为在资金信贷市场上金融机构与借款人得到的信息也是不对称的金融 机构在趋利动机下选择高利率的项目进行贷款但带来的却是高风险如果项目经 营失败贷款将形成呆账借款人的道德风险具体体现为一是借款人违背借款协议 私下改变资金用途二是借款人隐瞒投资收益逃避偿付义务从而降低了贷款偿还 的可能性增大了金融机构的风险另一方面存款人也存在一定的道德风险由于 依赖于国家信用保证使他们放弃了对金融机构的监督和选择 信息不对称所带来的道德风险和逆向选择是造成金融机构内在风险加大的重要 原因密希金f . m i s h k i n 1991专门从信息不对称的角度对现代金融体系的危机 进行了定义所谓金融危机就是一种因逆向选择和道德风险问题变得太严重以至金 融市场不能够有效地将资源导向那些拥有最高生产率的投资项目而导致的金融市场崩 7 溃 1 四内部控制机制不能有效运行加大了金融机构的不稳定性 金融机构内部控制制度是指金融机构为保证各项业务的正常开展规避和化解金 融风险所采取的一系列必要的管理制度和措施这是金融机构正常运行的基本前提 也是导致金融机构产生危机的根本内因之一从中外金融机构市场退出的案例来看 首要问题是内部控制制度的缺位和制度建设的滞后导致内部控制机制不能有效运 行由此可见整个金融业的安全运行必须以每一个金融机构的稳健经营和健康发 展为前提而这又取决于金融机构的内部控制机制能否有效运行和发挥作用 二金融机构危机的外部形成机理 以上分析说明金融机构本身确实具有天生的脆弱性导致金融体系存在内 在的风险但这种脆弱性能否暴露并演变为危机则与金融机构所处的外部经济 制度环境等因素有关 一政府行为 市场经济中市场失灵的现象在所难免政府宏观调控与干预是必不可少的 但要遵循适度原则如果政府不遵循市场规律对金融机构的资金拆放强加干涉形 成政府导向型金融将导致严重的金融风险政府对金融机构的干预主要表现在 两方面一是干预金融机构的人事任免二是干预金融机构的资源配置特别是信贷 决策和分配 其结果往往是金融机构经营偏离了正常的市场需求 从而变得 有问题 二金融监管不力 监管制度缺陷监管时机不当和监管态度宽容都会导致金融监管不力从而导致 金融机构的经营缺乏有力的外部约束尤其在监管制度对金融机构的准入标准要求较 低对资本充足率要求不高对关联贷款或单户贷款限制不严对市场退出惩戒缺乏 制约时金融机构危机的产生就几乎成为一种必然 三经济运行 在一个宏观经济总量与结构都比较协调的经济体中市场通过价格信号起到对资 源合理配置的基础作用 经济运行的效率较高 金融机构成长所赖以生存的环境良好 其经营也相对稳健相反如果经济运行不健全则会带来金融机构的危机如在泡 沫经济时期金融机构以股票投资房地产投资或贷款等为主要资产其价格严重脱 离价值当泡沫经济破灭时一方面资产价格剧烈下降金融机构因有价证券价格狂 跌而产生巨额经济损失 另一方面 金融机构对企业的金融债权因企业破产倒闭而 悬 空并难以收回从而形成不良资产和不良债权泡沫经济的影响即使稳健经营的 金融机构也在所难免 第三节 金融机构危机的危害 一金融机构危机的危害主要来自其负外部性 外部性是指一个经济人的行为对其他经济人的福利所产生的影响而且这种影响 并没有从货币或市场的交易中反映出来负外部性是指某个经济人的行为给其他经济 人带来了损害但却不必为这种损害承担任何责任可以不进行赔偿 在金融市场上当危机金融机构出现风险如挤提并传染给其他正常金融机构 导致正常金融机构出现损失受害的金融机构却无法通过市场交易向危机金融机构讨 1 mishkin, f.s. 1991. “anatomy of a financial crisis”nber working paper no.3934cambirdgemassachusettes 8 回损失于是金融市场产生负外部性从而导致所有金融机构承担的社会边际成本超 过由单个金融机构承担的私人边际成本此时金融市场无效率这是由于危机金融 机构产生后会对整个金融体系产生负外部性而且这种负效应会象滚雪球一样越 来越严重这就决定了清除负外部性的唯一途径就是立即对危机金融机构进行救助或 尽早让其退出市场 二金融机构危机危害的具体表现 一货币供应下降经济紧缩 根据货币乘数原理 货币供应量 m s 等于货币乘数 m 与基础货币b 的乘积 即 m s = m x b 在此我们不考虑基础货币只分析货币乘数 m这一因素货币乘数主要取决于 法定存款准备金率 rd定期存款比 rt超额准备金率 e 和通货活期存款比 k 等因素 货币乘数与这些因素成反比关系即 m = 1 / ( rd+ rt* t + e + k ) 当金融机构危机发生时引 发公众对存款的挤提导致通货活期存款比急剧上升此外金融机构为防范危机将 提高超额准备金率k , e的上升将使货币乘数减少导致货币供应量下降一方面货 币供应量下降资金供不应求资金成本?利率上升危机金融机构为摆脱困境 只能采取高利率政策从而使筹资成本上升另一方面金融机构面对不稳定的外部环 境对外放款更加谨慎一般采取信贷紧缩政策上述多方面因素影响的最终结果必 然是经济增长的下降 二严重干扰货币政策财政政策和汇率政策 一是金融机构危机导致货币信用极度混乱信贷市场的正常运作受到破坏信息 不真实影响货币政策的科学决策同时危机破坏了货币政策的传导机制使货币政 策效果受到冲击二是危机一方面使金融机构正常经营受挫由于营业额下降上缴 财政的税收减少另一方面由于信贷收缩导致大批生产经营企业的经营效益下降甚 至破产也造成国家税收减少而政府财政为拯救金融机构却增加了财政支出从 而对财政政策的实施产生一定的影响三是在开放经济体中金融机构危机必然带来 各项中介和服务功能的削弱从而影响国际收支的平衡进而影响了汇率稳定政策的 实现 三出现通货不稳定现象 金融机构危机初期由于货币供给下降出现通货紧缩在金融机构危机的处理 解决阶段由于中央银行使用最后贷款人手段增发货币引致货币乘数增加导致 出现通货膨胀的倾向 四产生道德风险加大了风险防范的成本 道德风险不仅是产生金融风险并最终导致金融机构危机的重要原因也是金融 机构危机所造成的严重后果一是政府对危机金融机构一般会采取一系列的拯救措 施如提供援助安排购并放松监管提供存款保护等这有可能助长危机金融机 构的道德风险另外危机金融机构为挽回损失可能试图去冒更大的风险以期望获 得更高的回报进一步导致道德风险和逆向选择正如林捷瑞恩等人所指出的不稳 健的银行避免风险较大的项目的积极性会减少因为资本已经蚀尽再增加损失只是 由存款人存款保险人和公共部门来承担 2 兰道等认为当资本低于某个临界水 平管理人员总会有一种刺激试图去冒更大的风险期望得到更高的回报 3 二是 危机处置机构收购金融机构不良资产 在收购范围 资产定价等方面具有较大的权利 很可能与危机金融机构共谋从而损害国家利益三是存款人在金融安全网的过度保 2 卡尔?约翰 林捷瑞恩等著 潘康等译银行稳健经营与宏观经济政策 3 大卫 福克兹 兰道卡尔约翰 林捷瑞恩主编迈向金融稳定的框架 9 护下有可能根本不会对金融机构加以审慎选择而是一味追求利益从而助长了导 致危机的风险行为道德风险所带来的寻租和各种欺诈行为延误了金融风险处置的最 佳时机加大了金融风险处置的难度和处置成本 综上所述由于金融机构危机具有多方面的危害因此对于无法救助无价值的 金融机构应坚决让其退出金融市场 以避免影响整个金融体系的稳定 出现所谓的 苹 果效应一个烂苹果不清除结果坏掉了一筐苹果 第二章 西方国家危机金融机构市场退出制度安排及国际经验 第一节 危机金融机构市场退出概述 一金融机构市场退出的含义及特征 金融机构市场退出是指金融企业由于企业章程规定解散合并分立或由于被 吊销许可证或由于被依法结束合并或由于破产等原因依法进行清算公告直 至注销登记的过程金融机构市场退出是对金融机构终止存续状态的一种习惯表述 与金融机构的市场准入相对其特征是一是金融机构法人资格消灭二是风险的转 移分散和补偿三是体现市场经济的公平和效率原则 二金融机构市场退出的必要性 有市场进入就有市场退出这是市场经济的基本要求确保接近失去清偿能力的 银行很快退出市场是银行监管政策最为重要的方面之一巴塞尔委员会指出那 些不再符合监管要求的机构的迅速和有序退出是有效金融系统的必要组成部分监管 当局应负责或协助这些机构有序地退出 4 卡尔?约翰.林捷瑞恩认为维持银行 体系稳健的最简明和最经济以及最有效的方法就是尽早清退不能继续经营的银行在 高效率和竞争性市场体系中一种强有力的银行退出政策至少与市场准入政策一样重 要如果不是更重要的话尽管在通常情况下是更强调后者 5 合理安排陷入困境 的金融机构退出市场的必要性主要体现在 一维护金融业稳健运行的需要金融危机具有很大的传染性和加速扩散性 因而对整个金融业的稳定具有很大的破坏性果断地让某些陷入危机无可救药的金 融机构退出市场可以遏制危机的扩散锁定危机带来的损失从而维护金融业的稳 定 二维护金融有序竞争的需要公平合理的竞争是金融业发展的内在要求在 市场经济条件下运用优胜劣汰原则淘汰经营管理不善的金融机构可以对金融机 构形成一种压力 从而演变为激励金融机构提高经营和内控管理水平 强化竞争意识 但是如果在一种过度保护的制度下缺乏效率的金融机构无法退出市场甚至还在 得到多方救助的情况下与正常金融机构展开竞争这必然会影响到金融竞争的公平性 和合理性从而破坏金融竞争机制 三增强风险意识维护市场纪律的需要市场纪律是市场法则的具体体现 它通过投资者的行为选择对金融机构施以必要的压力从而维护市场的有效运行 如存款人通过从低效率的银行中转移存款从而给银行以惩罚市场纪律发挥作用的 重要前提是投资者必须具有较强的金融风险意识而这必须坚持让经营失败的金融机 构退出市场因为只有这样才能给金融机构的股东经营者债权人以必要的约束 4 巴塞尔委员会 有效银行监管核心原则1997 5 查理士 恩诺克 约翰 格林编辑银行业的稳健与货币政策 10 从而起到加强市场纪律的作用 三金融机构市场退出的局限性 金融机构市场退出尽管有其社会必要性也有一定的局限性具体表现在一是 在已经或即将出现地区性支付危机的情况下通过市场退出可能会引起支付危机的 蔓延出现区域性的存款挤提二是大面积地市场退出容易引起存款人对地区性金 融机构或某类金融机构的信任危机导致区域性或行业性的支付危机最终可能引发 系统性金融危机三是市场退出一般会给包括存款人在内的债权人带来程度不同的损 失但如果金融监管当局或政府部门出资弥补债权人的损失既损害了社会公众和其 他金融机构的利益也助长了危机金融机构的道德风险 总之金融监管当局在作出市场退出决策时总是慎之又慎英国在处理危机金融 机构时除了对单个危机金融机构进行风险分析外即分清是流动性风险还是资不抵 债风险还要判断该金融机构的风险是否会危及整个金融体系的稳定并引发系统性 风险1 9 9 6 年英格兰银行对巴林银行的处理就是基于关闭巴林银行不会危及整个 金融体系稳定的判断 与财政部协商后 作出绝不运用公款挽救而是果断关闭的决定 第二节 西方国家危机金融机构市场退出的制度基础?存款保险制度 西方国家经过一百多年的金融机构监管的理论研究和实践大多建立了金融机构 市场退出的补偿机制?存款保险制度 存款保险制度是一国货币主管部门或金融监管当局为了维护存款者的利益维护 金融体系的安全和稳定为从事存贷款业务的金融机构建立专门的保险机构成员机 构定期交纳保费当成员机构面临危机或破产时保险机构向其提供流动性资助或者 代替破产机构在一定限度内对存款人予以赔付的制度其核心就在于为金融体系提供 有效安全网防止存款人因个别金融机构倒闭而对其他金融机构失去信心引发非理性 的金融机构挤兑避免导致金融危机西方国家监管当局赋予存款保险机构市场退出 的监管职能存款保险机构甚至可以充当最后清算人的角色 在这一大的制度背景下西方国家监管当局从维护存款人的利益保证社会公众 对金融体系的信心角度出发以处置成本最小化为处理原则对危机金融机构采取的 主要措施有一是监管当局设法安排危机机构和一家稳健的机构在无须第三者帮助的 情况下合并二是当不能安排这种无须第三者帮助的合并时存款保险公司可动用存 款保险基金通过补偿买方金融机构承担的危机机构的损失来促使合并三是在合并 无法安排时存款保险公司可能在极少数情况下决定给危机机构重新注资并改组管理 层四是在以上措施都不奏效时只能宣布危机机构破产存款保险公司按保险协议 规定兑付投保存款人的债务进行资产清盘破产金融机构的损失将由股东债权人 和未投保的存款人承担 存款保险制度由美国在 2 0 世纪 3 0 年代经济大危机的基础上首创大多数西方国 家 6 0 - 8 0 年代先后陆续建立了该制度该制度已成为西方国家普遍推行和采用的防范 金融风险的有效方法对金融监管意义重大一是存款保险制度为整个金融体系设置 了一道安全防线维护了金融体系的信誉和稳定二是能积极地促进市场的稳定增 强社会公众对金融机构与金融市场的信心有效地避免了金融风险三是存款保险机 构对加入存款保险的金融机构的监管已成为中央银行监管的辅助和补充 存款保险制度也有体制上的缺陷一是由于存款机构按一定比例存款投保因 此参加保险的只是一部分存款存款人的利益并没有得到完全的保障二是由于存款 11 被保险可能使公众忽视对金融机构的监管刺激一些金融家从事冒险经营从而产生 道德风险三是对濒临破产金融机构的救助可能会保护落后削弱竞争效率造成 市场竞争的不公平针对其体制缺陷近年来一些国家着手对这一制度进行改革 如增加存款者分担的风险限额按风险程度收取差别费率等以进一步完善存款保险 制度 第三节 西方国家危机金融机构市场退出的实证考察 为了阻止金融危机的扩散 保证市场的完整和信心以及金融体系的健康运行 必 须通过合理的制度安排对危机金融机构市场退出进行规范对此各国监管当局都予以 极大关注美英两国分别作为多头监管模式和单一监管模式的代表国在各自的金融 监管框架中对危机金融机构的市场退出已形成了较为系统和成型的制度设计 一危机金融机构市场退出概况 近几十年来世界上许多国家都不同程度地出现了金融机构倒闭问题在国际货 币基金组织 1 8 1 个成员中有 1 3 4 个成员发生过金融机构倒闭即市场退出的问题 金融机构倒闭已成为一种全球现象下面就美英两国银行倒闭的情况做一概述 一美国情况在美国1 9 2 1 - 1 9 2 9年间有 5 7 0 0家银行倒闭当时银行倒 闭的数字平均每年约有 6 0 0 家仅 1 9 3 0 - 1 9 3 3 年的大萧条期间银行倒闭数平均 每年超过了 2 0 0 0 家出现银行倒闭风潮从 1 9 3 4 年联邦存款保险公司t he federal deposit insurance corporation 简称 fdic创立至 1981 年银行倒闭的数目平均每年 不超过 15 家fdic 的年损失不超过 200 万美元破产银行的资产每年不超过 2 亿美 元1973-1980 年有 3 家大银行因管理不当倒闭fdic 为此损失 6700 万美元80 年 代至 90 年代是美国银行业的灾难性年代银行倒闭的数目达到了 30 年代经济大萧条 后的最高峰1982-1993 年间受 80 年代经济衰退影响不动产价格崩溃农产品 能源价格下跌 先后有 1524 家银行倒闭 平均每年 127 家 1980-1996 年间 共有 5207 家在 fdic 投保的银行及储贷协会saving and loans institutions简称 sl倒闭 其中主要是小银行涉及资产 9200 亿美元处理善后事宜花费了 1920 亿美元 6 二英国情况与美国相比较英国银行总数比美国少得多1987 年以来 银行数量一直保持在 500 家水平英国危机银行倒闭数量也比美国少许多1990 年以 来受英国经济萧条的影响英国小银行的财务状况受到很大损害因被卷入不动产 市场房地产证券抵押和消费信贷导致资金周转不灵全面亏损1992 年有 36 家 1993 年有 33 家1994 年有 30 家银行退出市场其中主要是小银行倒闭20 世纪 90 年代英国仅发生了两起大的银行倒闭事件但影响极大一是 1991 年 7 月国际商 业信贷银行因金融诈骗及监管不力等原因破产二是 1995 年 2 月有 233 年历史的英 国巴林银行因用人不当违规操作及监管不力等原因倒闭亏损达 13 亿美元 二危机金融机构市场退出的主要方式 西方国家危机金融机构市场退出主要包括三种方式解散包括购并撤销与 关闭和破产下面主要以美英两国银行退出方式做一说明 一解散自动退出是指银行因约定或法定事由发生致使银行丧失了经 营能力经批准注销后其法人资格消灭的法律行为通常指银行自愿重组购并或 自动解散等 6 阙方平 有问题银行处置制度安排研究中国金融出版社2 0 0 1 年第 1 版 12 购并之所以成为倍受各国推崇的危机金融机构处置方式其原因在于一是它能 以较低的成本 稳定金融秩序 防止金融机构市场退出的负效应在整个金融体系蔓延 二是由于历史等多方面原因危机金融机构的商誉人力资本等仍然具有较高的无 形资产而值得保留三是通过购并有利于实现金融组织结构的调整优化金融资产的 全社会配置格局提高国民经济整体的运行效率 美国银行业历史上银行数量多规模小在国际竞争中处于劣势20 世纪 90 年 代美国银行业获利能力下降很多银行出现亏损面临倒闭相当一部分危机银行 不得不通过购并方式自动退出市场如 1991 年汉华银行与华友银行宣布合并华友 银行名称不再保留 英国1992-1994年间的99家授权银行市场退出全部属于自动退出 其中有 38 家是因重组或合并所致1 家自动解散1 家收到英格兰银行限制授权的通 知而退出2 家因法律注册国发生变化而退出其余均为因某些原因不愿在英国继续 吸收存款而退出英国授权银行的清盘形式中成员自愿清盘members voluntary liquidation以及信贷者自愿清盘creditors voluntary liquidation即属于银行自动 退出的情况后者是由危机银行通过一个特别或额外的决定形式自己发起的清盘 结束通知必须由该银行董事会交给英格兰银行和存款委员会 二撤销与关闭是指监管当局对经批准设立的具有法人资格的危机银行依法 采取行政强制措施终止其经营活动对其债权债务进行清算最终消灭其法人主体 资格的行为撤销与关闭一般被认为是危机银行市场退出的行政程序 美国法律一般要求监管当局在 90 天内关闭资本严重短缺即有形资本对平均资 产的比率低于 2%的银行由货币监理署或州银行监管当局对各自注册的危机银行 作出关闭命令危机银行被关闭后其所有权就转移给监管当局联邦注册的国民银 行倒闭后由货币监理署接管州注册的银行倒闭后由州监管当局接管通常他们会立 即将接管对象交给 fdic 处置 英国 1987 年银行法第 11-14 条规定如果某一授权银行的授权标准不能满足 或该银行不能履行法定义务威胁到存款人利益时英格兰银行有权采取措施对其 部分活动及业务范围予以限制禁止取消授权直至吊销其执照1988-1994 年间 英国先后有 36 家银行被限制授权10 家银行被英格兰银行取消授权 三破产破产是危机金融机构市场退出的司法程序通常是指危机银行资不 抵债无力支付到期债务由危机银行或债权人向法院提出申请法院依法裁定对其 资产进行清算并对剩余财产实行强制分配偿债的法律程序由于金融业的特殊性银 行破产的影响会通过乘数效应扩散单个银行的破产引起的负面效应会不断增大这 种扩散性使得银行破产的潜在成本比普通企业高得多包括对支付体系和公众信心等 产生的影响使整个社会付出广泛而巨大的代价因此各国对银行破产多持慎重态 度 美国货币监理署和州监管当局对于濒临破产的银行可通过法院宣告其破产并 负责破产财产的清算和债务清偿法律要求授权 fdic 作为倒闭银行的接管人fdic 负责接受并管理破产银行的资产派人进驻该银行复核存款记录后向存户支付存款 保险金出售破产银行的资产并将所得对未保险存户进行分配在实践中对濒临 破产的银行是否作出破产抉择主要取决于一是若挽救费用大于银行破产后的清偿费 用则作出采取破产抉择二是若分析结果表明公众对该银行的依赖和需求不强银 行倒闭的影响面不大则作出破产抉择 在英国破产和清盘同为银行市场退出的司法程序监管当局认为必要时可以对 危机银行采取清盘方式强制清盘须由法院根据申请发出结束指令资不抵债的清 盘其后银行业务和资产由清盘人控制英国 1978 年银行法第 92 条规定英格兰 13 银行可以作为申请人认为授权银行资不抵债时可向法院申请该银行清盘银行董 事或信贷管理人员也可作为申请人破产过程中银行可向法院提出接管申请且必 须通知英格兰银行英格兰银行有权出席法院听证会和有关会议接管令一般由法院 下达英国1986 年破产条例第 8 条规定英格兰银行也可发出接管令接管令具有 强制力命令生效后危机银行的业务财产由接管人管理以利于将破产银行资产更 好的变现避免直接清盘给银行带来的巨大冲击和财产处理上的损失从而更有利于 保护存款人的利益 第四节 危机金融机构市场退出的国际经验 由于各国国情不同经济发展水平和法律制度体系各异金融机构危机形成原因 也有所区别 因此各国对金融机构市场退出的模式各具特色 但在各国的处置实践中 也可总结出具有共性的经验 一果断处理危机 危机的加速扩散决定了市场退出必须迅速果断拖得越久付出代价就越大8 0 年代末期美国在处理储贷协会危机时由于忽视了这一原则直至这些协会的经营损 失成为现实时才去挽救使损失增加了几倍日本泡沫经济破裂后政府优柔寡 断使银行呆坏帐长期不能得到解决最终导致日本金融危机 二维护公众信心 由于存在着信息不对称 一般公众对金融机构稳健状况的判断主要受 羊群效应 的影响当某一金融机构出现问题时他们就会作出过激反应使那些经营稳健的金 融机构蒙受不白之冤事实证明一旦失去公众信心整个金融体系将可能陷入 瘫痪在维护公众信心方面一般有以下作法一是建立公开的存款保险制度保护存 款人的利益二是运用政府信用通过担保公开承诺等方式消除投资者的疑虑三是 在市场退出的过程中适度保密 三坚持市场导向 市场导向可充分发挥市场机制的作用优化资源配置减少政府承担的损失但 这种方式对金融市场的创新和发展要求较高因此比较合理的处理模式应是在政府 进行适度干预的同时尽可能地发挥市场机制配置资源的作用提高资源配置效率 四合理分摊损失 政府财政和中央银行应转变过去单一的最后贷款人角色建立包括政府财政 中央银行存款保险机构金融同业在内的拯救资金筹集机制合理分摊危机金融机 构的损失原本意义上的最后贷款人只有中央银行充任央行利用货币发行的权利 直接对危机金融机构进行资金援助但央行直接的贷款与其稳定的货币职能相冲突 因此政府财政和央行应建立合理的分摊机制共同分担损失 五加强协调配合 为了有效地处理陷入危机的金融机构特别是当陷入危机的金融机构面积较大 时加强监管当局政府金融同业及贷款企业之间的配合十分重要政府及其金融 监管当局在金融市场退出过程中一般通过直接和间接两种方式发挥作用一方面政 府可通过注资接管和强制金融机构收购等方式直接参与金融机构的市场退出另 一方面政府还可通过放宽管制领导人讲话支持等间接方式配合危机金融机构的处 理工作以保证其顺利进行 六防范道德风险 14 由于信息不对称等原因政府财政央行和存款保险机构的资金救助等措施易引 发道德风险 各国在实践中形成了以下防范道德风险的经验 坚持市场化的处理原则 严格控制金融安全网限制救援坚持严格市场退出政策和重视对相关责任人的处理 等 七完善法律支持 金融机构市场退出牵涉到多方面的直接利益如这些利益关系处理不当不仅影 响市场退出的效率还可能导致剧烈的社会动荡因此必须建立完善的法律制度来 规范金融机构市场退出行为一是经济法如公司法民商法等二是金融法包括 中央银行法商业银行法除此之外为了确保市场退出的顺利进行各国都会制定 和完善专门性的法律如美国的联邦存款保险公司法等 八健全社会中介 金融机构市场退出的复杂性决定了单纯依靠金融监管当局中央银行政府不能 有效地解决问题而必须创新专门的中介机构诸如存款保险机构资产管理公司 桥银行以及社会性中介等从各国的情况来看存款保险机构的危机监管职能在不断 扩大很多国家赋予其更广泛的市场退出权由于资产管理公司在处理有问题资产时 具有专业经验和专门人才他们运用拍卖变卖债务重组债权转股权或者由自 己经营管理等手段使资产价值最大化因此通过资产管理公司对危机金融机构的不 良债权进行集中处置也受到青睐桥银行是在监管当局找不到较合理的解决方式的情 况下成立的一种过渡性机构其主要任务是接管危机银行的健全资产和负债等待最 终的解决办法美国是最早运用桥银行的国家 第三章 我国危机金融机构市场退出现状 在过去计划经济体制下我国金融业高度垄断金融机构主要依靠国家信用金 融机构市场退出问题未能