（行政管理专业论文）中国社会养老保险基金缺口问题及解决对策研究.pdf

东北大学硕士学位论文 摘要 中国社会养老保险基金缺口问题及解决 对策研究 摘要 经济体制的市场化 人口结构的老龄化 养老保险基金投资运营的低效率等 一系列因素使我国目前的养老保险基金缺口越来越大 养老保险基金缺口问题的 存在直接威胁到养老保险制度本身所应具备的 社会共济 的特征 从我国社会 养老保险制度本身进行分析来解决养老保险基金的缺口问题显然有些过于片面 因此 要解决我国养老保险基金缺口问题 必须在结合我国经济发展与社会的现 实基础之上 并借鉴国外养老保险制度在基金运营与管理方面的成功经验 用切 实可行的措施来解决我国的养老保险基金存在缺口的问题 本文就是从中国当前的养老保险制度运行中出现的问题出发 结合中国经济 运行状况和未来社会经济发展格局 进一步思考了中国养老保险制度的选择与目 前养老保险基金的缺口问题 在借鉴国外养老保险制度的基础上提出了弥补养老 基金缺口的措施 加大养老保险基金的覆盖面 延长退休年龄 将财政支出优先 用于社会保障支出 稳步推进将国有资产转化为养老保险基金的工作 尽快补偿 转制成本 大力推进证券市场的规范化进程 促进证券市场健康发展 尽快制定 和完善有关养老保险基金投资多元化的法律和实施细则 关键词 养老保险制度 养老保险基金缺口 个人账户 i i 东北大学硕士学位论文 r e s e a r c ho nt h es h o r t a g eo fp e n s i o nf u n d s o fc h i n aa n di t ss o l u t i o n s a b s t r a c t t h em a r k e to r i e n t e de c o n o m i cs y s t e m t h ea g i n gp o p u l a t i o ns t r u c t u r ea n d i n e f f i c i e n ti n v e s t m e n ta n do p e r a t i o no ft h ep e n s i o nf u n de t c t h e s ef a c t o r sm a k et h e c u r r e n ts h o r t a g eo fp e n s i o nf u n dw i d e ri n c r e a s i n g l y t h ep r o b l e mo fs h o r t a g eo f p e n s i o nf u n dd i r e c t l yt h r e a t e n t h ec h a r a c t e ro fs h a r i n ga i dw i t h i nc o m m u n i t yt h a t o w n e db yp e n s i o ns y s t e m b ya n a l y z i n gt h ep e n s i o ns y s t e mt os o l v et h ep r o b l e mo ft h e s h o r t a g eo fp e n s i o nf u n di st o ou n i l a t e r a l s o s o l v i n gt h ep r o b l e mo ft h es h o r t a g eo f p e n s i o nf u n d w em u s ts o l v et h ep r o b l e mo ft h es h o r t a g eo fp e n s i o nf u n dw i t hf e a s i b l e m e a s u r e sc o m b i n i n gt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n dt h er e a l i t yo fs o c i e t ya n d r e f e r r i n g t h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c eo ff o r e i g np e n s i o ns y s t e m o np e n s i o nf u n d o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n t b a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o no fp r o b l e m so fc u r r e n tp e n s i o ns y s t e m w er e t h i n k c h i n a sp e n s i o nr e f o r ma n dt h es h o r t a g eo fp e n s i o ni nc h i n af r o mt h ep e r s p e c t i v eo f c h i n a se c o n o m i cp e r f o r m a n c ea n ds o c i a la n de c o n o m i cc h a n g ei nf u t u r e s u g g e s t i o n h a sb e e no f f e r e dw h i c hc o n t a i n st h em e t h o do fm a k eu pt h eg a po fp e n s i o nf u n db a s e 0 nt h ee x p e r i e n c eo fp e n s i o ns y s t e ma b r o a d f u r t h e re x t e n s i o no ft h ec o v e r a g eo f s o c i a lp e n s i o nf u n d s p r o l o n gt h ea g eo fr e t i r e m e n tt oc o m p e n s a t et h ei m p l i c i tp e n s i o n l i a b i l i t i e s d e v e l o pc a p i t a lm a r k e t i m p r o v et h el e g a l c r i t e r i o na n dp o l l yo nt h e i n v e s t m e n to fs o c i a lp e n s i o nf u n d s k e y w o r d s p e n s i o ns y s t e m s h o r t a g eo fp e n s i o nf u n d i n d i v i d u a la c c o u n t i i i 独创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的 论文中取得的 研究成果除加以标注和致谢的地方外 不包含其他人己经发表或撰写过的研 究成果 也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料 与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 墓妒缎 1 日期 删 j 硝 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留 使用学位论文 的规定 即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘 允许论文被查阅和借阅 本人同意东北大学可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索 交流 如作者和导师不同意网上交流 请在下方签名 否则视为同意 学位论文作者签名 签字日期 导师签名 签字日期 东北大学硕士学位论文 引言 己i 吉 i f j 按照美籍加拿大政治学家戴维 伊斯顿所说的 公共政策是对全社会的价值 作权威性的分配 的观点 公共政策是政府机构活动的产物 是政府体制的函数 它涵盖了公共领域里所有的政策 1 社会养老保险政策作为公共政策体系中的一部 分 在公共理论界早已引起学者的关注 中国政府将社会保障体系建设作为社会 主义现代化事业的一项根本制度建设 这对于研究中国社会养老保险体系有着十 分重要的理论与现实意义 实行退休养老保险制度是中国政府的一项基本国策 中华人民共和国宪法 规定 国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制 度 退休人员的生活受到国家和社会的保障 中华人民共和国劳动法 规定 劳 动者在退休后依法享受社会保险待遇 我国的养老保险制度经过多年的发展和完 善 已初步建立了具有我国特色的以基本养老保险为核心 单位补充养老保险和 职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次 多支柱的社会养老保险体系 审视我 国社会养老保险发展和改革的实践 应该说 我国的社会养老保险取得了长足的 进展 社会养老保险的覆盖范围不断扩大 资金来源的多渠道筹措已制度化 社 会统筹和个人账户相结合的模式己为社会 个人所接受 管理服务社会化水平在 不断提高等等 但是 由于受历史 社会 经济和文化等诸多因素的影响 我国 目前的社会养老保险体系亟待规范和完善 养老保险基金缺口问题已经成为我国 养老保险制度建设和完善的重要障碍 是养老保险制度良性运行的晟突出问题 而如何解决养老保险基金的缺口问题 提高基金的支付能力 迎接人口老龄化的 挑战 是我国养老保险制度建设的当务之急 养老保险基金是养老保险制度得以正常实施的基本保证 然而 我国目前养 老保险基金从筹集 使用和投资运营整个运行过程来看仍然存在诸多问题 为此 党的十六届三中全会 关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 提出 要 加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系 完善企业职工基本养 老保险制度 坚持社会统筹与个人账户相结合 逐步做实个人账户 强化社 会保险基金征缴 扩大征缴覆盖面 规范基金监管 确保基金安全 我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段 全面建设和谐社会还需要应对 多方面的挑战 其中包括 老龄人口比重上升 和 社会保险压力增大 社会养 老保险是社会保障体系的重中之重 我国已经进入老龄社会 首先受到人口老龄 化冲击的是社会养老保险 我国退休人员每年增2 n 3 0 0 万人 随着老龄化的发展 养老保险缴费人员与退休人员之比 已经从2 0 世纪9 0 年代初的1 0 1 上升至现在的 3 1 本世纪2 0 年代末 我国人口老龄化进入高峰期 养老保险基金的支出大于收 东北大学硕士学位论文 引言 入 据统计 全国企业职工养老基金的缺口已经从1 9 9 8 年的5 3 亿增女n n 2 0 0 1 年4 0 0 亿元左右 有数据统计 至i 2 0 0 4 年为止 个人账户的欠账已经达至l j 7 0 0 0 多亿元 此外 按照退休人员每年以6 的速度递增的情况预测 今后2 0 多年养老基金缺口 平均每年约7 0 0 亿元 1 面对我国城镇人口老龄化的危机以及养老保险基金缺口问题的日益严重这一 问题 中国政府加大了对养老保险基金的投入 调整并完善养老保险政策 使之 独立于企业之外 逐步实现了社会化 同时 我国政府对基金的征缴在政策方面 做了部分调整 国家劳动和社会保障部部长田成平表示 从2 0 0 6 年起 养老保险 个人账户的规模将由本人缴费工资比例的1 1 调整为8 但是 根据政府政策公 共性的内在要求 社会养老保险基金缺口问题的存在 威胁到了其本身应该具备 的社会共济的特征 笔者研究的目的就在于从政府政策公共性的内在要求出发 试图从理论角度来解决中国社会养老保险基金存在缺口这一现实问题 逐步完善 有中国特色的社会养老保险政体系 使其在实践中更加充分地体现社会主义制度 的优越性 2 东j e 大学硕士学位论文 第一章社会养老保险基金概述 第一章社会养老保险基金概述 1 1 养老保险的含义 1 1 1 养老保险的基本含义 养老保险是社会保障制度的重要组成部分 是社会保险五大险种中最重要的 险种之一 所谓养老保险 或养老保险制度 是国家和社会根据一定的法律和法 规 为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限 或因年老丧 失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保障制度 这一概念主 要包含以下三层含义 第一 养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出 社会劳动生活后才自动发生作用的 这里所说的完全 是以劳动者与生产资料的 脱离为特征的 所谓基本 指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容 需 强调说明的是 法定的年龄界限 各国有不同的标准 才是切实可行的衡量标准 第二 养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求 为其提供稳定可靠的生 活来源 第三 养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的 养老保险是世 界各国较普遍实行的一种社会保障制度 1 1 1 2 养老保险的特点 养老保险制度一般具有以下三个特点 第一 由国家立法 强制实行 企业 单位和个人都必须参加 符合养老条件的人 可向社会保险部门领取养老金 第 二 养老保险费用来源 一般由国家 单位和个人三方或单位和个人双方共同负 担 并实现广泛的社会互济 第三 养老保险具有社会性 影响很大 享受人多 且时间较长 费用支出庞大 因此 必须设置专门机构 实行现代化 专业化 社会化的统一规划和管理 1 1 2 养老保险基金的含义 1 2 1 养老保险基金的定义 养老保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分 所谓养老保险基金 或养 老金 是指国家和社会根据一定的法律和法规 以货币形式向劳动者提供的保障其 基本生活的保险待遇 这里所说的劳动者包括如下二类人员 一是达到国家规定的 解除劳动义务的劳动年龄界限的劳动者 二是因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后 的劳动者 1 一3 东北大学硕士学位论文 第一章社会养老保险基金概述 一个国家的养老保险制度不相同 其养老保险基金的保障水平也就存在差异 养老保险基金在构成上也千差万别 我国是典型的社会主义国家 因此 我国的养 老保险基金保障的是全体社会劳动者退休后的基本生活 其在构成上也有我国的特 色 1 2 2 我国养老保险基金的构成 我国现行的养老保险基金由三部分组成 即基本养老保险金 企业年金 个 人储蓄性养老保险金 基本养老金 在我国实行养老保险制度改革以前 基本养老金也称退休金 退休费 是一种最主要的养老保险待遇 按国家有关文件规定 在劳动者年老或 丧失劳动能力后 根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退 休条件 按月或一次性以货币形式支付的保险待遇 主要用于保障职工退休后的 基本生活需要 1 1 9 9 1 年 国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定 国发 1 9 9 1 3 3 号 规定 随着经济的发展 逐步建立起基本养老保险与企业补充养老 保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度 1 9 9 7 年 国务院 关于建立统一 的企业职工基本养老保险制度的决定 国发 1 9 9 7 2 6 号 中更进一步明确 各级 人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划 贯彻基本养老 保险只能保障退休人员基本生活的原则 为使离退休人员的生活随着经济与社会 发展不断得到改善 体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异 各地区和有关部门要在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险 同时发挥商 业保险的补充作用 目前 按照国家对基本养老保险制度的总体思路 未来基本 养老保险目标替代率确定为5 8 5 3 由此可以看出 今后基本养老金主要目的在 于保障广大退休人员的晚年基本生活 个人储蓄性养老保险金 职工个人储蓄性养老保险是我国多层次养老保险体 系的一个组成部分 是由职工自愿参加 自愿选择经办机构的一种补充保险形式 社会保险机构经办的职工个人储蓄性养老保险 由社会保险主管部门制定具体办 法 职工个人根据自己的工资收入情况 按规定缴纳个人储蓄性养老保险费 记 入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人账户 并按不低于或高于同 期城乡居民储蓄存款利率计息 以提倡和鼓励职工个人参加储蓄性养老保险 所 得利息记入个人账户 本息一并归职工个人所有 职工达到法定退体年龄经批准 退休后 凭个人账户将储蓄性养老保险会一次总付或分次支付给本人 职工跨地 区流动 个人账户的储蓄性养老保险金应随之转移 职工未到退休年龄而死亡 记入个人账户的储蓄性养老保险金应由其指定人或法定继承人继承 实行职工个 人储蓄性养老保险的目的 在于扩大养老保险经费来源 多渠道筹集养老保险基 金 减轻国家和企业的负担 有n j n 除长期形成的保险费用完全由国家包下来 4 东北大学硕士学位论文 第一章社会养老保险基金概述 的观念 增强职工的自我保障意识和参与社会保险的主动性 同时也能够促进对 社会保险工作实行广泛的群众监督 企业年金 企业年会是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上 自愿建立的补充养老保险制度 是多层次养老保险体系的组成部分 由国家宏观 指导 企业内部决策执行 企业年金与基本养老保险既有区别又有联系 其区别 主要体现在两种养老保险的层次和功能不同 其联系主要体现在两种养老保险的 政策和水平相互联系 密不可分 企业年金由企业和员工共同承担 单位缴费一 般不超过上年度工资总额的十二分之一 单位和职工合计缴费一般不超过上年度 工资总额的六分之一 企业年金实行市场化运营 选择经劳动保障部认定的运营 机构管理 1 3 养老保险基金的作用 1 3 1 保障退休人员的基本生活 有利于社会安定 我国作为世界上人口最多的发展中国家 让更多的人 老有所养 是养老保 险制度改革的目标 而让更多的人 老有所养 的最重要的保障就是要有足够的 养老保险基金作为资金支撑 足够的养老保险基金能够让更多的人员退休以后的 基本生活有所保障 更加充分地体现社会主义养老保险制度的优越性 1 3 2 有利于应对人口老龄化的挑战 为应付人口老龄化高峰的到来 必须及早进行基金储备 以承接未来支付压 力 因此 我们必须未雨绸缪 在有足够的养老保险基金积累的基础上 才能实 现养老保险制度的可持续发展 1 3 3 有利于促进劳动力流动 参保人员因个人账户没有做实 养老保险关系的转移受到影响 制约了劳动 力的正常流动 因此 养老保险基金有相当积累 做实基本养老保险个人账户后 个人账户基金具有可携带性 因此 参保人员工作变动时完全可以带着做实了的 个人账户走 从而有利于参保人员的流动 1 4加强对社会养老保险基金问题研究的意义 社会养老保险基金的研究与变革一直是国际社会十分关注的重大问题 其研 究成果的转化直接关系到国计民生 因此 对社会养老保险基金的研究对我国乃 至世界的养老保险制度有着十一分重要的意义 一5 蔓些芏婴主兰堡笙查 堑二主整全查耋堡坠墨全垫兰 1 4 1 为养老保险基金的良 眭运作提供理论支持 养老保险基金良性运行是实施社会保障制度的关键环节 而基金缺口是我国 当前社会保障运行中正在显现的最大危机 现行体制下 我国不少地方基本养老 保险基金当年收不抵支 而且缺1 3 巨大 从理论上进行分析 在社会统筹和个人 账户相结合的养老保险模式下 当年养老保险缴费收入在用于退休人员当年养老 金发放后应留有一定数量的结余 然而 我国改制后的现实情况是养老保险基金 连年收不抵支 存在基金的缺口 因此 加强对社会养老保险基金问题的研究 可以为养老保险基金的良性运作提供广阔的理论平台 应用坚实的学术理论来解 决我国养老保险基金的筹集 使用与管理等方面存在的现实问题 使养老保险基 金在有足够理论支持的前提下逐步实现自身的良性运作 1 4 2 对世界养老保险基金的发展产生影晌 社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度是我国在世界上首创的一种 新型的基本养老保险制度 这种制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的 基本养老保险费用的筹集模式 即由国家 单位和个人共同负担 基本养老保险 基金实行社会互济 基本养老金的计发采用积累式的计发办法 强调个人账户养 老金的激励因素和劳动贡献差别 因此 我国现行的养老保险基金既吸收了传统 型的养老保险基金的优点 又借鉴了个人账户基金模式的长处 充分体现出我国 在养老保险基金方面的 按劳分配 原则 随着这一养老保险基金筹集模式在中 国实践中的不断完善 必将对世界养老保险基金的研究与发展产生深远的影响 6 东北大学硕士学住论文 第二章中国社会养老保险基金缺口问题分析 第二章中国社会养老保险基金缺口问题分析 2 1 中国社会养老保险基金缺口状况 2 1 1 全国养老保险基金缺口呈逐年加大的趋势 自1 9 8 3 年以来 我国开始试点基本养老保险社会统筹 随着全国离退休人员 的逐年增多 养老保险基金支付费用逐年加大 养老保险基金的支付能力呈逐年 下降的趋势 2 0 世纪9 0 年代以后 我国已进入人口老龄化国家的行列 并在客观 上要求有完善的养老保险制度及足够的资金作支撑 以有效的化解人口老龄化所 带来的养老风险 但是 我国的养老保险制度改革起步较晚 并存在着制度不统 一 运作不规范 管理不严密等诸多弊端 因此 随着时间的推移 特别是近几 年 我国人口老龄化的发展使得对社会养老保险基金需求量陡增 领取养老金的 队伍日益膨大 中国养老保险基金收不抵支的情况愈来愈严重 陷入危机的省市 有逐步蔓延和加重的趋势 1 9 9 7 年 我国养老保险基金收不抵支的城市有5 个 1 9 9 8 年全国养老保险基金 首次出现赤字 当年养老保险基金收不抵支的省份就有2 1 个 缺口总额达至i j 5 3 亿 元 1 9 9 9 年养老保险基金收不抵支的省份达到2 5 个 缺口总额为1 8 7 亿元 1 i2 0 0 0 年有2 4 个省市自治区出现缺口 总额达3 5 7 亿元 2 0 0 1 年基金缺口达4 0 0 多亿元 2 0 0 2 年有2 6 个省出现缺口 缺口总额为2 9 2 亿元 2 0 0 3 年 收不抵支的省份有2 5 个 养老保险基金缺口总额为2 7 7 亿元 至2 0 0 4 年为止 个人账户缺口已经累积n t o o o 多亿元 据专家估计 以后每年的养老保险基金缺口要占财政收入的5 2 0 0 5 年 养老保险基金的收入和支出分别为3 2 3 1 亿元 3 8 2 3 亿元 养老保险基金缺口为5 9 2 亿元8 目前据有关专家预测 2 0 1 0 年养老保险基金的收入和支出分别为4 2 6 5 亿元 5 1 4 0 亿元 当年养老保险金缺口为8 7 5 亿元 根据全国社保基金理事会副理事长解 学智的预测 2 0 0 3 年至t 2 0 1 0 年全国累计养老保险基金缺口将达至i j 5 3 6 0 亿元 2 1 2 养老保险基金缺口持续时间较长 我国人口预期寿命已经从2 0 世纪5 0 年代的4 0 岁延长到现在的7 1 2 岁 预计 2 0 2 5 2 0 3 0 年将延长至t 7 6 3 岁 2 0 4 5 2 0 5 0 年延长至9 0 o 岁 而我国法定退休 年龄至今仍然未做调整 预期人口寿命的延长直接导致了领取退休金年限的增加 其结果只能是进一步增加退休金的支出 加大养老保险基金的缺口 由于我国人口预期寿命延长是长期不变的社会现实 因此 领取养老金岁月 的延长使得我国养老保险基金缺口的持续时间较长 随着离退休职工的增加 养 7 东北大学硕士学位论文 第二章中国社会养老保险基金缺口问题分析 老基金开支也在逐年扩大 养老保险统筹基金不够支付 中国劳动和社会保障部 发布的最新报告显示 全国养老保险基金在未来2 5 年间将出现收不抵支的状况 总缺口高达1 8 0 亿元 平均每年7 1 7 亿元 2 2 中国社会养老保险基金缺口问题产生的原因 2 2 1 养老保险基金欠缴严重 根据劳动保障部的统计 截至1 9 9 8 年底 企业共欠缴社会保险费3 0 2 亿元 到 1 9 9 9 年1 1 月上升 1 j 3 8 3 亿元 2 0 0 0 年底这一数字变为4 1 4 亿元 相当于当年养老金 发放金额的2 0 截至2 0 0 3 年6 月 全国企业累计欠缴基本养老保险费4 3 6 亿元 相当于2 0 0 2 年养老保险基金支出的1 5 欠费企业达 蛩j 3 0 万户 欠费数额在3 0 万元 以上的企业达蛰j 2 0 0 多家 从交费方面看 由于目前企业包括养老保险费在内的许多收费项目均是以工 资总额作为征缴基数 导致许多企业用瞒报 漏报等方式 想方设法压低工资总额 逃避缴费 以减轻企业负担 同时 部分地区不考虑企业工资总额增减的变化情 况 而是根据企业上年缴费情况下达缴费计划或人为确定 协议缴费 额 致使 企业应缴养老保险基金收入失真 造成基金收缴率下降的原因主要有三个 一是 大量企业亏损严重 二是效益较好的部分企业故意拖欠 甚至拒缴 三是收缴缺 乏必要的法律手段 另一方面个人缴费的自我保障意识和责任还不强 为企业瞒 报 漏报养老保险提供了可乘之机 2 2 2 养老保险基金覆盖面过窄 社会养老保险是根据风险分散的原则 让不同的主体承担老年风险 实行老 年人收入保障的制度 在计划经济体制下 我国的所有制结构单一 与之相适应 的养老保险制度也主要在国有企业中实行 1 9 9 7 年 虽然将县以上集体企业和外 资 私营企业职工纳入统筹 但虱j 2 0 0 1 年末 集体企业参保率为5 0 三资 和 私营企业约为3 0 个体经营者参保率不到2 0 流入城市的亿万农民工始终游离 于养老体系之外 城市中的贫困群体同样缺乏养老保障 其老年生活主要依靠土 地和子女 2 0 0 1 年至2 0 0 4 年末 在覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中 参保 人数平均增速为4 0 4 已经低于离退休职工人数的平均增速6 6 4 而我国2 0 0 4 年末的参保人数只有1 6 亿多人 包括4 0 0 0 多万已退休人员在内 仅占城镇人口 的3 0 左右 不及劳动力总人口的1 5 覆盖率不到世界水平的一半 就制度惠 及主体的城镇各类就业人员而苦 现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的 5 5 由于养老金的筹集主要依赖参加养老保险的职工人数 这种现象必然影响养 老金的供求关系 8 东北大学硕士学位论文 第二章中国社会养老保险基金缺口问题分析 北京大学社会学系夏学銮教授认为 覆盖面窄是中国社会养老体系首先必须 面对的难题 从世界情况看 各类公共养老金计划覆盖了全球劳动力人口的1 3 社会保障专家指出 我国养老保险覆盖面过窄导致了基金增幅不明显 支付压力 沉重 职工未来的权益得不到保障 同时也使得养老保险基金短期内收入降低 共济性减弱 目前 我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的1 5 低于世 界劳工组织确定的2 0 的国际最低标准 2 2 3 养老保险基金投资运营效率不高 养老保险基金运营指的是养老保险基金在动态经营中实现保值增值的过程 这种运营不是简单的积少成多 而是在运营过程中能再产生一个增量 使基金能 不断增大 也就是说 使养老保险基金不断保值增值的方式 过程和途径就是养 老保险基金的运营 尽管我国养老保险基金运营经过l o 多年的发展 规模相当 可观 然而 由于政府对养老保险基金的管理制度不健全 不统一 公共管理的 手段软化 因而导致养老保险基金的保值增值不能充分实现 首先 养老保险基金被挤占 挪用 造成基金流失 其次 养老保险基金投 资渠道狭窄 保值增值无保证 1 9 9 3 年劳动部发布的 企业职工养老保险基金管 理规定 中规定 养老保险基金的保值增值途径是购买国库券及国家银行发行的 债券 或委托国家银行 国家信托公司放款 采取购买国家债券的形式进行增值 可阻将养老保险与国家预算结合起来 然而 我国养老保险基金的投资渠道比较 单一 不像国外养老保险基金可以进行房地产 股票 企业债券等多种投资 所 以 养老保险基金投资收益率处于一个相对较低的水平 最后 由于我国的养老 保险基金财务管理制度不健全 使养老保险基金运营效率低下 养老保险基金实 行社会统筹以来 一直没有出台与之配套的财务制度 具体经办机构只能执行部 门下发的财务制度 由于该制度由其执行者自己制定 缺乏政策的完整性 科学 性 执行中容易出现基金流失和浪费现象 财政 审计等监督部门由于没有参与 基金运营事前和事中管理 只是简单地事后检查和监督 发现问题只能以部门的 财务制度为依据进行处理 致使许多问题因无章可循而无法处理 2 0 0 1 年底 我国制定了新的 全国社会保障基金投资管理暂行办法 以下简 称办法 办法 规定 社会养老保险基金的投资方向包括四个方面 银行存款 国债买卖 投资企业债券和金融债券 进入证券市场 其中银行存款和国债投资 的比例不低于5 0 企业债 金融债不高于1 0 证券投资基金 股票投资的比例 不高于4 0 风险小的投资由社会养老保险基金理事会直接运作 风险较高的投 资则委托专业性投资机构进行投资运作 虽然我国已基本确立了安全至上 以实 现保值增值为目的的全国社会保障基金运作模式 特别注意投资安全性 流动性 和长期性 但是 当前我国社会养老保险基金的投资管理的实际情况却与预期有 一9 东北大学硕士学位论文 第二章中国社会养老保险基金缺口问题分析 很大出入 我国的社会养老保险基金运行并没有实现安全性与盈利性的有效统一 附表说明 而国际上允许社会养老保险基金投资的国家 其保险基金投资比例 一般为 公司股票6 0 公司债券1 8 政府债券6 短期贷款3 抵押贷款1 1 房地产为3 国际上各国社会养老保险基金在证券市场的运作相当成功 平均回 报率最高的瑞典达1 3 5 最低是f 1 本也有4 9 与之相比 我国社会养老保险 基金的投资结构和比例虽然安全性好 但收益很低 表2 1 社会养老保险基金资产总额 投资明细及收益情况表 2 0 0 1 证2 0 0 2 正 项目 资产量占比资产量占比 一 资产总额 亿元 8 0 5 0 9 1 0 0 1 2 4 1 8 61 0 0 银行存款 亿元 5 1 9 9 96 4 5 9 9 3 8 7 97 5 6 0 国债 亿元 2 6 4 23 2 8 2 2 7 3 9 32 2 0 6 应收利息 亿元 2 2 40 2 8 1 0 4 80 8 4 金融债 企业债 股票 等其他资产 亿元 1 8 6 62 3 1 1 8 6 6i 5 0 二 年收益率 2 2 5 2 7 5 2 0 0 1 年数据来源于 中国经济时报 2 0 0 2 年1 0 月8 日 社保基金入市 求慎心 切 2 0 0 2 年数据来源于 中国证券报 2 0 0 3 年1 月2 2 曰 财政部有关人士指出社保 基金管理机制亟待完善 由表2 1 可以看出 我国社会养老保险基金近年来稳步增长 但效率较低 2 0 0 1 年上涨为2 2 5 2 0 0 2 年上涨为2 7 5 同比增长2 2 2 2 但是实现年收益率仅仅 与三年期银行存款利率差不多 这一收益率比不上商业保险基金运营的年收益率 4 以上 同国外社会养老保险基金的运作收益率相比则更加低 发展中的中国 养老体系面临严峻考验 社保基金增值保值任重道远 全国社会保障基金理事 会理事长项怀诚说 据劳动部预测 至 j 2 0 5 0 年我国的退休人口将达1 0 3 0 3 万人 未来我国人口老龄 化发展速度快 高峰期持续时问长 若按目前养老保险待遇 并采用现收现付式 至1 j 2 0 2 0 年 工资提取率将达至i j 3 2 3 1 1 j 2 0 4 0 年达到4 0 2 2 2 4 人口老龄化造成养老负担加重 社会养老保险制度是工业社会的产物 同时又是伴随着科技进步 经济繁荣 和人口老龄化发展而逐步扩展和完善的 在银色浪潮席卷全球的今天 来势凶猛 的人口老龄化问题迫使各国政府不得不重新审视现有的养老保险制度 并为越来 越多的养老保险基金负担积极地寻找有效的解决途径 西方发达国家的人口老龄 1 0 东北大学硕士学位论文第二章中国社会养老保险基金缺口问题分析 化都是在经济繁荣时期出现的 他们进入老年型社会时的人均国民生产总值大都 在5 0 0 0 美元以上 从而社会养老保险制度的建立有一个比较长的发展完善阶段和 充实的基金准备 面我国人口老龄化的特点是来势猛 速度快 超前于经济发展 1 9 9 9 年进入老龄社会时人均国民生产总值不足1 0 0 0 美元 在经济尚不发达 社会 养老保险基金没有历史积累的情况下 我国政府的社会养老保险事业为应对人口 老龄化迅速发展而面临严峻的挑战 根据我国于2 0 0 0 年1 1 月1 日第五次全国人口普 查结果表明 6 5 岁及以上的人口为8 8 1 l 万人 占总人1 3 的6 9 6 同1 9 9 0 年第四次 全国人口普查相比 6 6 岁及以上人口的比重上升了1 3 9 全国人口平均预期寿命 已从1 9 4 9 年的3 5 岁提高耍j 2 0 0 4 年的7 1 岁 老年人口负担系数已达n 9 9 2 目前 我国6 0 岁以上的老年人口超过1 2 6 亿 预计到2 0 2 5 年 老年人口将达n 2 8 亿 1 1 领取养老保险金的人数越来越多 人口老年化进程加快 养老负担越来越重 社会养老的形势严峻 如果现行 的退休年龄政策不作调整的话 届时养老保险缴费人员与在职人员减少 退休人 员增多 必然导致当年养老基金入不敷出 人1 3 老龄化对全面建设和谐社会的主要不利影响有三个 一是从2 0 1 0 年起劳 动年龄人口比重下降 劳动资源减少 二是老年抚养比 上升 劳动力成本加大i 三是养老保险支出加大 养老保险基金积累入不敷出 如果说前两项对养老保险 事业发展只是间接制约的话 那么第三项则是直接危及社会养老保险制度可持续 发展的决定性冲击 2 2 5 提前退休的连动效应 提前退休导致人们缴纳养老保险费的年限缩短 领取退休金的岁月延长 是 导致养老基金缺口加大最为直接的原因 特别值得注意的是 近年来各地以减轻 职工下岗和失业压力为借口 违反国家有关规定办理提前退休的现象十分严重 提前退休既使在职职工人数减少 又使退休职工人数大量增加 抚养比逐年增大 1 9 9 5 年至2 0 0 2 年 全国离退休人数占职工人数的比例分别人1 4 8 1 4 6 1 4 4 1 4 0 1 3 7 1 3 5 1 3 2 和1 3 0 8 抚养比逐年增大使本来就 已经捉襟见肘的养老保险收支矛盾进一步加剧 何且 许多提前退休的人员并没 有真正退出就业队伍 因此 从整体上看 劳动力的市场状况并没有因此得到多 大的改观 目前 我国老龄化超前于经济发展 提前退休不仅会加大保险基会缺 口和风险 浪费劳动力资源 提高老年抚养比 影响全面建设和谐社会 而且提 前支付退休金对于养老保险基金的运作来说 实际上是把现在的失业压力转化为 未来的养老负担 不利于社会养老保险制度的可持续发展 抚养比是指退休职工人数与在职职工人数之比 它用来表示每一个退休职工由几个在职职工 抚养 东北大学硕士学位论文 第二章中国社会养老保险基金缺口问题分析 提前退休不利于养老保险的可持续发展的结论 在发达国家也已经取得共识 国际劳工组织1 9 8 6 年发表的 展望2 1 世纪 社会保障的发展 强调 我们认为企 图用养老保险 如降低退休年龄 作为缓和现时经济危机的手段是错误的 美国 经济学家舒尔茨1 9 8 5 年出版的 老年经济学 认为 必须处理好提前退休的趋势 一旦退休的年龄从正常的6 5 岁提前n 6 0 岁 退休会的支出就要增加5 0 左右 提前退休在一定条件下暂时有助于解决失业问题 但是从长远来看是加重养 老负担 不利于经济发展和养老保险的可持续发展 美国原来的法定退休年龄为 6 5 岁 1 9 6 1 年为了解决大量失业人员的就业问题 社会保障法规定把可以领取退 休金的年龄提前到6 2 岁 领取全额退休金的8 0 但是 好景不好 这项曾经被 肯尼迪总统鼓吹为 经济衰退时期促进经济复苏与地区经济重新发展立法的组成 部分 的提前退休立法 在后来的实践中却不能尽如人意 受到越来越多人的质 疑 由于提前退休对政府和纳税人来说 都是一种沉重的负担 再加上人口老龄 化不断发展使养老保险基金运转陷入困境 迫使政府不得不改弦易辙 从2 0 世纪 8 0 年代起不再鼓励提前退休 转而提倡延长退休年龄 我国法定退休年龄是男6 0 岁 女干部5 5 岁 女员1 5 0 岁 但是近来有些地区和企业 为了减轻职工下岗和 失业压力 违反规定为职工办理提前退休 从而使现行男性退休年龄由6 0 岁提前 n 5 8 岁 女员工退休年龄由5 0 岁提前到4 8 岁 1 因此 我国社会养老保险基金的 缺口加大与提前退休有直接原因 2 2 6 政府回避承担养老金制度的转制成本 所谓转制成本是指养老金制度由现收现付制转向部分基金式的过程中 我国 已退休职工和在职职工在原有的现收现付制度模式下 积累起来的养老金权益 它由两部分组成 一是已退休职工 所谓 老人 的全部养老金 二是新制度建 立前参加工作但在新制度建立后才退休的职工 所谓 中人 在现收现付制度下 积累起来的部分养老金权益 改革以前 我国政府长期实行的是高福利 低工资 高就业的社会政策 我国职工的工资分配是按照马克恩主义的劳动力价值理论 在进行工资分配前进行了六项扣除 其中之一就包括养老保险费用 在计划经济 体制下我国养老保险制度的运行中 被扣除的养老保险费用并没有以基金的形式 保存下来 其中相当一部分被政府直接用于支付 在向社会统筹和个人账户相结 合的转制过程中 新制度实施前已经退休职工 所谓 老人 全部养老金 以及 新制度实施前参加工作但是在新制度实旋后才退休的职工 所谓 中人 的一部 分养老金的资金来源应该由政府来承担 而不是由新制度来消化 而就我国目前 的养老基金支付现状而占 我国养老基金的转制成本是由养老余制度本身进行支 付 按照马克思主义经济理论分析 养老保险基金是劳动力再生产费用的组成部 一1 2 东北大学硕士学位论文 第二章中n j 会养老保险基金缺口问题分析 分 是劳动者在必要劳动时间内创造的 是劳动者合理收入的延期领取和消费部 分 在当时 劳动者创造的这部分价值或是停魁在企业用于再生产 或是以利润 税收的形式上缴国家 被当作生产基金直接用于了国有资产的投资 也就是说 劳动者创造的价值最终凝固成国有资产的一部分 劳动者养老基金的权益直接表 现为以国有资产为保证的全权 劳动者在把这部分必要劳动费用出让于企业时 企业承诺向劳动者提供就业 福利 保障三位一体的服务用以偿还对劳动者的债 务 因此 按照马克思主义的经济理论 我国企业向劳动者推行养老保险制度 在传统体制下 我国城镇职工养老保险实行的是企业内部的 现收现付制 这是 一种代际转移的模式 即职工在参加养老保险计划期间的缴费并不是直接用于自 己 而是用于已退休职工的养老金支出 职工在通过缴费为自己取得了退休后得 到养老金的权利由未来一代的缴费兑现 随着经济体制改革的深化 现代企业制 度的建立 企业所有制形式呈现多样化 企业成为了自主经营 自负盈亏的市场 经济主体 与此相适应 我国建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度 新体制属于部分积累模式 要求企业和职工在缴纳社会统筹的同时 还要通 过个人账户为职工自己积累部分养老金 新人 有足够的工作时间通过个人账户 为自己积累未来的养老金 而 老人 和 中人 就出现问题了 因此 改制时 政府实行了 老人老办法 和 中人过渡办法 即 老人 继续按原来标准发放 退休养老金 中人 将过去的连续工龄视作缴费年限并追加过渡性养老金 老 人 的现收现付和 中人 的改制前通过缴费已经为自己取得的那部分未来养老 金的现值便成为旧体制遗留下的养老保险隐性债务 1 9 9 7 年国务院颁布的 关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 仍然沿用了1 9 9 5 年 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 对转制成本的 解决办法 即原有离退休人员的养老金 改革时已有一定工龄的职工离退休后的 部分养老金从社会统筹的基金中支付 显然 政府试图通过新制度来逐渐消化 老 人 的全部养老金和 中人 的一部分养老金 这种通过新制度来消化转制成本 的做法不仅不合理 而且新制度本身也无法承受 根据目前的现实 如企业当期 统筹缴费完成对新人和对老人的双重任务 即使考虑新制度中的个人缴费因素 所需要的企业的缴费率占工资总额的比重至少要达1 1 1 j 3 0 左右 而目前企业的养老 保险缴费率占工资总额的比重要达n 3 0 显然是不可能的 欲用只有2 0 的养老保 险缴费率来实现3 0 的养老保险率才能实现的目标 其结果不仅会使改革的目标无 法实现 而且新制度本身的运行机制也要受到威胁 2 2 7 个人账户空账运营导致养老保险基金收不抵支 我国自1 9 9 5 年开始实施社会保障体制改革以来 对基本养老金实行的是社会 统筹基金与个人账户基金的混账管理 而在改革之初 由于国家未能对已经退休 1 3 东北大学硕士学位论文第 二章中国社会养老保险基金缺口问题分析 和行将退休职工的隐含负债做出补偿安排 导致老职工的个人账户出现 空账 户 问题 这样 为了应付老职工的社会保障开支 有些地方出现了挪用现有职 工个人账户基金去弥补老职工社会保障支出的情况 从两使现有职工的个人账户 变成了事实上的 空账户 个人账户实际上只有数字记录却没有独立的资金 我国实行养老保险制度 按照正常流程来说 企业和个人缴纳养老保险费后 一 部分拿出来用于支付已退休人员的养老金 另一部分应存在个人账户中留给自己 退休后使用 但问题在于 养老金制度从开始实施到现在 这些个人账户从创建 起就是空的 部分地区养老保险基金一直处于 收不抵支 的状态a 1 4 查 垄堂堡士壁位论文第三章西方典型国家的养老保险金构成及对我国的启示 第三章西方典型国家的养老保险基金构成 及对我国的启示 3 1西方典型国家的养老保险概述 欧洲各国的社会养老保障制度在1 9 2 9 年世界性经济危机至1 9 7 3 年石油危机期 间一直处于全面发展阶段 在 福利国家 论和凯恩斯理论的指导下 瑞典 荷 兰 法国 意大利等国也先后参照英国的 贝弗里奇报告 建立和完善社会保 障制度 世界各国养老保险制度的产生与发展过程各不相同 不仅与其社会经济背景 有关 而且受到文化传统影晌 因而不同国家实行的养老保险制度之间存在相当 差别 无论一个国家养老保险制度为何种模式 其养老保险运行的载体均为基金 即养老保险基金 因此 下文在介绍世界上三种比较典型国家的养老保险制度的 过程中 文章的侧重点主要是介绍这三个国家养老保险的基金情况 3 1 1 以美园为代表的自保公助型养老保险基金构成 美国的养老保险首次立法予1 9 3 5 年 是西方工业化国家中最晚的一个 美国 养老保险的原则是 每一代人都为前一代人支付退体金 丽从下一代人那里领取 退休金 美国的养老保险基金有四种基本形式 政府退休金 基本养老金 福利养老 金和储蓄养老金 在美国 不同身份的人员所领取的养老保险基金的类别和形式 各不相同 政府退体金是指各级政府公务员在退休后领取的退休金 领取政府退休金的 人员在退休后大体上可以维持退休以前的生活水平 领取这部分退休金的人数只 占全美国退休人员总数的8 对于其余9 2 的非政府公务员的退休人员 美国政府 向这部分人