（行政管理专业论文）税费改革后我国农村义务教育财政体制的重塑.pdf

摘要 2 0 0 3 年 税费改革存全国范围内摊行 改革旨在减轻农民负担 规范农村 收费制度 取得了很大成效 但是改革取消了农村义务教育集资费和教育附加赀 导致农村义务教育经费缺口加大 以县为主 的农村义务教育财政体制出现运 行卜的困难 严重阻碍农村义务教育的发展 因此 如何对现行农村义务教育财 政体制进行改善 使其能够应对改革带来的冲击 解决现阶段农村义务教育的则 政困难 是我国当前面临的一个现实问题 电是本文写作的主旨 本文首先以教育的公共产品属性作为理论依据 闸述农村义务教育的特点 阐明财政体制 j 义务教育之间的关系 梳理教育财政体制的演变过程并剖析财政 体制发展过程中存在的弊端 其次 以税费改革为研究出发点 分析改革后农村 义务教育的资金缺口问题 总结出现行体制存在投入制度不完善 教育承担主体 偏低及转移支付制度不规范等制度缺陷 最后 通过对比发达国家义务教育财政 体制的特t i 总结有利丁我国农村义务教育发展的启示 在此基础上对现行体制 进行重新设计 包括重塑建立财政体制的目标 合理划分各级政府间事权 重构 农村义务教育财政收支体系及规范财政转移支付制度 希望通过完善现行财政体 制 使农村义务教育财政体制更加科学 合理 促进农村义务教育公平 均衡地 发展 关键词 税费改革 农村义务教育 财政体制 a b s t r a c t i n2 0 0 3 t a x e sr e f o r me x t e n d e da l lo v e rt h ec o u n t r y w h i c hw a st oa l l e v i a t e f a r m e r s b u r d e n n o r m a l i z ec o u n l r y sc h a r g er u l e s b u tr e f o r mc a n c e l sr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o ns u r c h a r g e w h i c hl e a dr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o no u t l a yi s m u c hm o r en e e d e d c o u n t r yo r i e n t e d r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i s c a ls y s t e mh a s m o r ed i f f i c u l t i e si ni t s r u n n i n g a n d i tc o u n t e r a c tr u r a l c o m p u l s o r y e d u c a t i o n d e v e l o p m e n t s o h o wt oi m p r o v ec u r r e n tr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i s c a ls y s t e mt o r e p l yt h ei m p a c t sf r o mr e f o r m s o l v ec u r r e n tr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c i a l d i f f i c u l t i e s w h i c hi st h er e a l i t ypz o b l e mi no u rc o u n t l y a n di sa l s ot h em a j o ri d e ao f t h i sp a p e r i nt h i sp a p e r f i r s t a c c o r d i n gt ot h et h e o r yo ft h ep u b l i cp r o d u c ta t t r i b u t eo f e d u c a t i o n r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nc h a r a c t e r i s t i c sa r er u l e d t h er e l a t i o nb e t w e e n f i s c a ls y s t e ma n dc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sr a t i o n a l i z e d e d u c a t i o nf i s c a l s y s t e m s e v o l v e m e n tp r o c e s sa n a t o m yf i s c a ls y s t e md e v e l o p m e n tr u l e s e c o n d r e s e a r c h i n go n t a x e sr e f o r m a n a l y z er u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n do u t l a yp r o b l e ma f t e rr e f o r m c o n c l u d ec u r r e n tr u l e sl i m i t a t i o us u c ha sr u l e s u n i m p r o v e m e n t e d u c a t i o na s s u m e p r i n c i p a lp a r to nt h el o ws i d e u n n o r m l i z e dt r a n s f e rp a yr u l e sa n ds oo n a tl a s t c o m p a r e dw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c so fn a t i o n a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i s c a ls y s t e mi n t h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s i n s p i r a t i o n so fa v a i l i n gr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni no u r c o u n t r ya r ec o n c l u d e d f u r t h m l n o r e o nt h eb a s i so fi t c u r r e n ts y s t e mi sa l l r e d e s i g n e d i n c l u d i n gs e t t i n gu pt h ef i s c a ls y s t e mg o a l s r e a s o n a b l yc a r v i n gu pt h e r i g h t sa m o n ga l ll e v e l sg o v e r n n l e n t e s t a b l i s h i n gr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i s c a l s y s t e ma n dn o r m a l i z i n gf i s c a lt r a n s f e rp a yr u l e sb yi m p r o v i n gc u r r e n tf i s c a ls y s t e m r u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i s c a ls y s t e mi sm o r ea n dm o r es c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l e m r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf a i l l ya n de q u a l l yd e v e l o p s k e yw o r d s t a x e sr e f o r m f h r a ic o m p u l s o r yc d u c a t i o n f i s c a ls y s t e m 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果 尽我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 与我一同工作的同事 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意 如不实 本人负全部责任 一孙卫牛一叩吖月7 目 学位论文使用授权说明 河海大学 中国科学技术信息研究所 国家图书馆 中国学术期刊 光盘版 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文 档 可以采用影印 缩印或其他复制手段保存论文 本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致 除在保密期内的保密论文外 允许论文被 查阅和借阅 论文全部或部分内容的公布 包括刊登 授权河海大学研究 生院办理 论文作者 签名 旦卜 泖年 月坷日 t 扣 海大学硕l 学位论文税费改革后我国农村义务教育财政体制的重塑 第一章绪论 1 1 研究目的与意义 我国是一个农业大国 是世界上农村人口最多的国家之一 农村义务教育在 整个国民教育体系中也占有着举足轻重的地位 然而长期以来 我国农村义务教 育财政投入总量不足 总体投资效率偏低 导致教育发展存在严重的不公平和不 均衡等问题 为了减轻农民负担 更快更好地解决 三农 问题 2 0 0 3 年我国推 行了农村税费改革 改革明确取消农村教育附加费和教育集资 减轻了农民负担 使农村义务教育投入结构由以农民为主转向以政府为主 是农村义务教育经费来 源的重大调整 但是 税费改革对农村义务教育财政体制带来很大冲击 原有体 制在改革后显现出更大的缺陷和不足 出现很多运行上的困难 需要更加完善的 财政体制来保证农村义务教育的良性运行 针对税费改革 学术界对改革给教育带来的负面影响研究比较深刻 涉及到 农村义务教育资金的投入 保障及现行财政体制运行困难等方面内容 但具体完 整的措施和方案学者们提出的不多 由于经济 历史 文化背景的不同 各国在 义务教育财政体制的选择与设计上也遵循着不同的原则和理念 所以笔者认为 系统分析农村义务教育经费存在的困境和产生的原因 并根据我国国情 提出合 理的建议与对策 对完善农村义务教育财政体制及促进我国农村义务教育发展具 有重要的理论和现实意义 本文力求以税费改革为出发点 针对农村义务教育现行财政体制存在的缺陷 进行分析 以农村义务教育属于公共产品作为理论依据 提出国家承担义务教育 的主导思想 设想在中央和地方之间重新建立一个良性体制框架 通过财政体制 的科学设计 合理分配各级政府在农村义务教育实施过程中的事权 财权 从而 促进农村义务教育的均衡发展 实现农村义务教育公平和效率的统一 保障各地 区农村义务教育同步发展 达到优化农村义务教育资源的目的 1 2 国内外研究动态 义务教育是典型的公共产品 公共产品的供给应该由国家提供 1 9 5 4 年 萨 缪尔森经过分析得出了经典的 公共产品 定义 他指出 所谓公共产品是 每 河海大学硕士学位论文 张费改革后我国农村义务教育财垦体制的重堡 个人对这种产品的消费 并不能减少其他人也对该产品的消费 西方学者历来 重视公共产品供给问题的研究 特别是针对义务教育供给的研究 他们认为教育 是公平的基础 是人权的基本体现 因此西方国家在义务教育财政体制建立方面 的研究涉足较早 并形成了较为完备的研究体系和理论基础 义务教育制度自欧 美国家率先执行以来 已经有一百多年的历史 目前全球已有1 7 0 多个国家和地 区宣布实施义务教育制度 现实中 各国义务教育的发展由于不同的国情产生不 同的问题 因此学者们对义务教育财政制度的各方面进行广泛研究 旨在寻找到 一个合理的义务教育财政实施理论促进本国和全球义务教育的发展 1 2 1 国外研究现状 对义务教育财政体制的研究 国外一般分为两个层次或者研究视角 一是研 究相关政府主体 将政府进行纵向分解 分为不同级次 包括中央政府 区域政 府和地方政府 目的是研究这些政府主体对义务教育提供或实施产生的影响 二 是研究政府间的财政协调关系 即政府间义务教育财政转移支付制度的探索 对于第一个层面 学者们主要侧重于研究各级政府义务教育财政管理职责的 划分 政府职责划分主要是讨论各级政府在义务教育实施过程中的责任 权力和 义务 即 义务教育以哪一级政府为主体承担者 的问题 在此问题上国外理论 界一般认为应该由中央政府集中提供或者地方政府分权提供 其中 集权管理的 理论依据主要是财政联邦主义理论 以马斯格雷夫为代表的学者们认为资源分配 虽然应该根据各地方居民的偏好有所差别 但分配和稳定政策应该归中央统一负 责 他们认为义务教育具有很大的外部效应 中央政府提供义务教育可以将这种 外部效应内部化 促进义务教育实施 提高义务教育效率o 而坚持分权管理的 学者则认为分权能使教育产出迎合地方偏好 同时可以鼓励政府间的竞争 他们 认为 每个国家都有多个地方政府 公民在地方政府间的迁移可能为当地政府管 理者做出更有效的执政带来激励作用 查尔斯 泰伯特模型就是阐述分权管理能 够提高公共产品经济效率的原理 个地方政府支出的纯理论 一文中分析了 地方政府提供公共产品的效率问题 政府间的 竞争 会促使政府更有效地提供 人们所需的公共产品和服务 坚持分权管理的学者把 看不见的手 这一经济理 论引申到财政体制的设计中 认为政府为赢得民意会考虑居民的偏好和市场走 萨缪尔森 公共支出的纯理论 砌 北京 社会科学出版杜 2 0 0 4 4 1 o 布坎南 马斯格雷夫 公共财政理论叫 北京 中国财政经济出版社 2 0 0 0 5 6 2 河海大学硕 i 学位论文税费改革后我囿农村义务教育财政体制的囊塑 向 人们自然会从公共产品成本较高的地方迁移到成本较低的地方 使公共产品 的成本达到最小化 建立完整的财政转移支付制度 进行合理的财力协调是义务教育财政体制建 立中不可缺少的内容 西方国家普遍拥有规范 完整的义务教育财政转移支付制 度 理论界在义务教育财政转移支付制度方面的研究也取得很大成就 大部分学 者认为转移支付制度能够使义务教育的外部效应内部化 其转化方式主要有两 种 一种是通过政府来满足所有消费者 即由中央政府来提供财政转移支付 另 一种是屁古学派的补贴制度 即中央和地方政府给予补贴 通过补贴影响财政决 策 其中 学者布朗和杰克逊认为合理的转移支付制度可以促进各地义务教育的 均衡 由于应税能力和支出需要的差异使地区间产生不平等 如果该辖区是学 龄儿童较集中的地区 对教育需求较大 该辖区居民负担可能比其它辖区重 补 助金就是为了纠正这些不平等现象做出的努力 也有学者从需求和供给的角 度探讨了政府间义务教育转移支付对地方政府公共教育支出的影响 从需求的角 度分析了当地居民对增加教育支出和减税之间的权衡 从供给的角度分析了转移 支付中 财政幻觉 可能对义务教育支出的影响 总之 国外研究财政转移支付 的目的主要是想通过政府间的财政协调达到义务教育的均等化服务 包括对义务 教育财政转移支付制度的设计与财政转移支付后产生的经济效应分析 也包括转 移支付制度确立后如何通过政府间的合理承担与协调达到实现教育均等的目的 1 2 2 国内研究现状 我国1 9 8 6 年颁布了 中华人民共和国义务教育法 确定由基层政府对义务 教育筹资承担主要责任 2 0 世纪9 0 年代以来 我国大量学者致力于研究义务教 育资金筹集责任及义务教育在政府间的分工问题 他们对义务教育财政体制的演 变过程和现状进行大量探讨 针对不同时期的义务教育财政体制进行分析 力求 寻找到符合当前国家财政能力和社会发展的农村义务教育财政制度 在义务教育资金承担方面 学者们认为农村义务教育经费应该由县级以上政 府承担 或者由中央政府主导承担农村义务教育的基本费用 南京大学社会学系 教授张玉林认为 因为各地的发展很不平衡 考虑到基础教育已经被提高到包含 着强制性和平等性的义务教育的高度 中央政府才应该在全国范围内统一地筹集 普荣湘泰们特摸型 岫 北京 扎会文献出版社 2 0 0 4 3 7 布朗 杰克逊 公麸部门经济学 m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 0 6 7 7 0 3 河海大学硕士学位论文税费改革后我国农村义务教育财政体制的重塑 教育资金 然后均衡地发放到各个地区 确保全体社会成员至少在义务教育阶段 享受平等的教育机会 学者许俊良则认为现行体制突出了县级政府统筹基础教 育的职能 有利于乡镇财政和村收入稳定及义务教育的发展 北师大教授王善迈 却认为县级政府管理义务教育的力量有限 以县级政府统筹义务教育的体制短时 期能提高教育投入的稳定和平衡 但不能解决教育资金总量的短缺问题 而资金 总量的短缺是农村义务教育面临的最大难题国 学者们普遍认为加大中央和省级政府对地方义务教育财政转移支付力度可 以改善义务教育财政困难的现状 但在义务教育转移支付制度的研究中 学者们 主要还是着重定性分析 即探索各级政府在转移支付过程中的位置和作用 对于 转移支付额等具体设计没有足够的定量分析 对于义务教育财政转移支付制度的 设计 理论界认为转移支付主体可以分为两个层次 首先是中央政府对地方政府 的转移支付 然后是省级政府对下一级政府的转移支付 潘天舒学者认为 在我 国 义务教育的投资省内差异普遍高于省际差异 因此重点应该是放在减少省内 差异方面 也就是省级政府应该加大对省内贫困地区教育的投资 曾满超等学 者则认为在目前义务教育转移支付中 省级政府参与是被动的 因为义务教育的 承担和管理主体是县级政府固 对于如何借鉴国外经验 学术界也存在两种看法 一种认为中国和美国有着基本相同的管理体制 因此我国在实施西部大开发 加 大对贫困地区义务教育投资的同时 省级政府也应该借鉴发达国家的经验 尽快 建立省级政府对县乡级政府的财政转移支付制度 另一种观点便认为中国是统一 制国家 省级政府的权力不同于美国的州政府 在中国讨论教育转移支付问题首 先应集中在中央财政与省级政府之间的纵向平衡问题上 因为只有中央政府财政 制定科学合理的政策 省级政府财政才可能效仿上级政府对县级政府财政实施相 同或者相近的政策 1 3 写作重点及研究思路 1 3 1 写作的重点 第一 税费改革后农村义务教育财政体制存在的问题 o 张玉林 分级办学制度下的教育资源分配与城乡教育差距 j 中国农村观察 2 0 0 3 3 1 5 浩迈 社会主义市场经济条件下教育资源配置方法 j 教育与经济 t 9 9 7 3 1 4 1 7 皤灭舒 我国县级义务教育投资的地区差异及其影响因索分析 j 教育与经济 2 0 0 0 4 5 8 曾满超 中国义务教育财政面临的挑战与教育转移支付 j 北京大学教育评论 2 0 0 3 1 1 6 1 8 刷金玲 义务教育及其财政制度研究 h 北京 经济科学出版枉 2 0 0 5 2 8 4 河海人学硕i 学位论文税费改革后我国农村义务教育财政体制的重塑 通过对税费改革对农村义务教育经费影响 分析现行财政体制产生的弊端 总结产生弊端的原因是本文写作重点之一 以县为主 的现行财政体制在改革 前已存在种种弊端 改革突出了这些缺陷和不足 导致现行体制出现许多运行上 的困难 阻碍农村义务教育的正常发展 重塑现行体制 就是在找出现行体制存 在弊端的基础上 根据原因设计出解决问题的对策和措施 第二 农村义务教育财政体制重塑的具体措施 农村义务教育实施需要一个合理 科学的财政体制来支撑 现行体制已经暴 露出种种弊端和不适宜 必须对现行财政体制进行重新设计 解决税费改革给农 村义务教育经费带来的冲击 而财政体制是一个系统的利益分配过程 包括界定 各级政府的责权 完善收入支出体系及建立良好的财政转移支付制度 要求在现 行体制不足的方便提出可行性的对策 设计既要创新又要合理 不仅需要一定财 政学理论基础 还需要一些具体的定量分析 使财政体制更加完善和科学 1 3 2 研究思路 论文第一部分界定了农村义务教育及农村义务教育财政体制的内涵 阐明了 农村义务教育的公共产品属性 探讨了农村义务教育财政体制与农村义务教育的 关系 同时通过梳理我国农村义务教育财政体制的发展历程 解析了农村义务教 育财政体制在不同时期的利弊 挖掘出产生弊端的原因 第二部分主要介绍税费改革的原因 内容和意义 通过税费改革对农村义务 教育经费带来的冲击 分析农村义务教育财政体制面l 临的新困境 改革后出现的 新问题加深了现行财政体制的缺陷 使现行财政体制和农村义务教育之问存在着 不可调和的矛盾 迫切需要重塑现行财政体制 论文第三部分通过分析几个主要发达国家农村义务教育财政体制的特点 找 出其中的共性和个性 从中得出一些启示 找出适合我国国情的农村义务教育财 政体制的设计思路 文章最后一部分是重塑现行农村义务教育体制的具体措施 遵循财政体制重 塑的目标 通过政府间权责的合理划分 规范财政转移支付制度等内容的具体设 计 完善和充实了现行财政体制 使其更加适应税费改革后农村义务教育发展的 需求 论文采取多种研究方法 一是文献研究 本文查阅国内外相关文献资料和专 河海大学硕士学位论文税霆堕苎厦我国农村义务墼童堕堕 奉制 复重塑 著的基础上 探索重塑农村义务教育财政体制的途径和措施 使论文具有一定的 理论基础 二是对比研究 通过我国农村义务教育财政体制的历史演变过程和各 国财政体制特点的对比研究 得出有利于我国农村义务教育财政体制建立的经验 和启示 三是归纳研究 通过归纳总结 得出重塑农村义务教育财政体制的具体 措施 体现出重塑体制的可行性 促进农村义务教育公平 有效地实施 1 4 研究的创新点 本文的创新之处是通过税费改革对农村义务教育资金来源的影响进行分析 提出具体对策重新设计农村义务教育财政体制 创新部分主要体现以下三个部 分 一是重新界定各级政府在农村义务教育实施过程中的责任 二是重新建立农 村义务教育财政收入 支出体系 三是重新规范农村义务教育财政转移支付制度 这些具体的设计是农村义务教育财政体制重塑的重点和主要框架 使整个体制在 重新构建后显得更加完整 充实和科学 不仅体现了农村义务教育的公共产品属 性 而且为有效解决农村义务教育经费的供给提出合理对策 6 扣j 海人学硕 学位论文税费改革后我国农村义务教育财政体制的薰塑 第二章农村义务教育财政体制的发展 义务教育的一般定义是 根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的 普及的 强迫的 免费的学校教育 义务教育是一种特殊的教育制度 具有基 础性 普及性和强制性的特征 根据1 9 8 6 年颁布的 义务教育法 我国执行的 是九年义务教育制度 一般来说 义务教育免费范围和年限 与一个国家的经济 发展水平有关 同时也取决于民族传统 国家对教育的重视程度以及政治环境等 因素 教育公平是社会公平的基础 坚持义务教育的公平 公正 促进义务教育 的均衡发展 是社会主义发展的本质要求 也是依法保护国家公民享受平等教育 权利的重要原则 在我国的国民教育体系中 农村义务教育占有举足轻重的地位 因此 作为世界农村人口最多的国家 农村义务教育的全面实行是我国义务教育 整体实施过程中的重点 2 1 农村义务教育的特点 农村义务教育在国内外被普遍认为是公共产品 因此农村义务教育具有一般 公共产品的特点和属性 但我国农村义务教育有别于一般的公共产品 因此我国 农村义务教育起点低 发展迟缓 教育发展受到地区经济发展的制约 显示出极 大的不平衡 同时我国农村人口的分布格局存在一定特殊性 从而使我国农村义 务教育显示出不同的特点 2 1 1 农村义务教育属于特殊公共产品 农村义务教育是公共产品 因此它具备公共产品的一般属性 即非竞争性和 非排他性 公共产品是指那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务 主要用于满足公共消费需要的社会产品 公共产品的非排他性是指为了满足社会 需要而提供的公共产品 可以无差别地由应当享受的每个社会成员享用 而非竞 争性指一个人的消费不会减少其他人的消费数量 也就是许多人可以同时消费同 一种物品 消费具有非竞争性 对一般私人产品来说 一个人消费了这一产品 别人就无法再消费了 而非竞争性就不存在这样的矛盾o 农村义务教育是通过 国家法律规定的强制性国民教育 不会因为某个社会成员接受而影响或减少其他 社会成员接受义务教育 每个国民接受义务教育的机会是平等的 因此 农村义 务教育是一项基本的公共产品 目的是使全体社会成员共同受益 郭小聪 政府经济学 m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 4 1 7 7 河海大学硕七学位论文税费改革后我国农村义务教育财政体制的重塑 同时 农村义务教育又有别于一般公共产品 是具有强制性的公共产品 我 国的农村义务教育是国家用法律形式规定一定年龄的儿童 青少年免费接受某种 程度教育的活动 它实行的是无选择无淘汰的强制性入学制度 是适合全体公民 不分贫富 种族 性别的权力享受 由此可以看出 我国农村义务教育不仅仅具 有非排他性和非竞争性的特点 还具有强制性这个突出特点 这样的强制性使接 受教育成为了公民的一项义务 不能任由公民自由选择 只要是适龄儿童 都必 须接受义务教育 因此 这样的公共产品要求国家必须负担实施农村义务教育的 主导责任 保证农村义务教育的经费来源和分配 促进这项公共产品能够顺利 公平 均衡地向国民无偿提供 2 1 2 农村义务教育具有很强外溢性 农村义务教育是典型的空间外溢性公共产品 教育的外溢性首先体现在接受 这项教育的公民不会受到地域限制 只要符合义务教育年龄的公民在任何地方都 具有接受义务教育的权力 同时这种外溢性还表现在教育的收益上 即受教育者 接受教育的地点和以后就业的地点不可能统一 一方面 接受义务教育的绝大多 数学生是本地居民 义务教育受益者主要是本地政府和居民 另一方面 各地政 府无法保证在本辖区接受过良好义务教育的公民将来不流动到其它辖区 因此如 何将这种外部效应内部化是解决义务教育外溢性的关键 西方国家主要采取由中 央政府提供义务教育经费这种途径来解决教育的外溢性 也就是让政府辖区大到 足以包括所有的消费者 不让义务教育受到空间和地方的影响 最大程度达到均 等和公平 我国特殊国情导致农村义务教育具有更突出的外溢性 首先 我国农村人口 过多且居住过于分散 所居住的区域财政能力差异很大 其次 随着改革开放后 各地经济的迅速发展 农村人口呈现出显著的流动性 而且流动人口数量大 流 动区域很广 伴随各地出现的 民工潮 附带的社会问题也相继产生 比如农 村外出打工人口子女的义务教育问题等 这些都成为影响全国义务教育发展及社 会发展的重要问题 随着改革开放的深入完善和户籍制度的逐渐变革 农村人口 的流动性会逐步加强 农村义务教育由各地区来承担是不现实的 只有由国家主 导承担这项庞大的教育体系才能够保证农村义务教育的实施和发展 让农村人口 真正接受到义务教育 因此 这就涉及到如何建立一个完善的农村义务教育财政 8 和i 海大学硕k 学位论文 税费改革后我国农村义务教育财政体制的重塑 体制的问题 通过财政体制让国家财力在规范制度下合理配置财政资源 满足农 村义务教育的资金需求 2 1 3 农村义务教育具有重要外部效应 农村义务教育的实施对国民整体素质的提高具有正外部效应 当一个实体 一个人或者一个企业 以市场机制之外的某种方式直接影响他人的福利时 这 种影响就称为外部性 外部性可以分为正外部性和负外部性 正外部性是指某 个实体的行为使他人或者整个社会受益 而收益不需要花费代价 除了非排他 性和非竞争性这两个最重要的特征以外 也有人认为公共产品还存在消费中的外 部经济性 公共产品时时刻刻给人们带来积极的正效应 o 义务教育正是这种 可以带来无限正效应的公共产品 亚当 斯密在 国富论 中也这样评价基础教 育 他们收到的教育越多 越不容易受到狂热和迷信的欺骗 这些在愚昧民 族中常常造成最可怕的骚乱 固 因此义务教育关系到国家 民族和社会的稳定 与发展 是一项 做在当代 利在千秋 的事业 是国家应该承担的一项责任 对于我国来说 农村义务教育的意义十分重要而特殊 我国城乡经济发展很不平 衡 二元化结构突出 农村人口收入偏低 农村人口接受教育的权力一直受到轻 视和忽略 导致农村人口文化知识贫乏 阻碍他们实现自我价值和创造财富 因 此 农村义务教育的实施对于提高农村人口整体文化程度有突出的意义 通过教 育改变农村人口的知识水平 提高整体农村人口素质 促进农村社会的发展 农村义务教育的实施对我国社会发展具有正外部效应 三农 问题是我国 现阶段制约社会和经济发展的重要因素 也是造成社会不和谐和贫富差距的主要 原因之一 这三个问题的发展相互影响和制约 但归根结底是要发展好农村的基 础教育 让更多农村人口接受到教育 提高他们的自身文化修养和学习能力 从 而影响农村和农业的发展 2 0 0 6 年十届全国人大代表会议通过了关于国民经济和 社会发展的 十一五 时期战略规划 其中首要任务就是建设社会主义新农村 新农村的建设除了改变农村贫穷的生活 落后的生产环境 更重要的是由内而外 改变农村人口的生活质量 思想状态及文化水平 而这些改变都基于农村人口基 本素质的提高 即农村人口受教育的程度和普遍文化知识水平的提升 因此 农 罗森财政学f m 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 3 7 4 r l 良媛 商存荣现代微观经济学 m 太原 山西经济 l j 版社 2 0 0 1 6 7 驱当斯密周富论 下卷 m 西安 陕西人民出版社 2 0 0 1 8 5 3 9 河海大学硕士学位论文税费改革后我国农村义务教育财政体制的重塑 村义务教育的实施关系到我国 三农 问题的解决及国家社会经济的发展 意义 十分重大 2 2 农村义务教育财政体制与农村义务教育的关系 农村义务教育财政体制是国家针对农村义务教育的实施和发展而建立的规 范的财政制度 旨在真正落实农村义务教育 使农村适龄儿童能够最大程度地接 受良好教育 因此农村义务教育财政体制对于农村义务教育发展有着重要意义 2 2 1 农村义务教育的特殊性是建立财政体制的依据 农村义务教育是公共产品 是具有强烈外溢性和正外部效应的强制性公共产 品 因此 农村义务教育的特殊性决定这项教育必须由政府提供 而不是由市场 自行控制 依据西方财政学理论 在市场经济条件下 市场在资源配置方面起着 基础性作用 但市场不是万能的 也存在市场无法起作用的领域 主要是教育 公共卫生 环保和社会保障等方面 农村义务教育是特殊的公共产品 必须由国 家强制实施 由政府公共支出作保证 以确保农村地区包括贫困地区的每一个适 龄青少年都能接受国家立法规定的九年义务教育 因此 农村义务教育特殊性质 是农村义务教育财政体制建立的出发点 农村义务教育财政体制是指国家资财投向农村义务教育并且对其管理的体 制 它是我国教育财政体制的重要组成部分 由于我国经济发展存在二元结构 城乡发展不均衡 义务教育的发展也呈现出城乡的巨大差异 因此全国的义务教 育不可能在相同财政体制下发展 农村义务教育财政体制就是针对农村义务教育 发展的现状 即我国财力有限 穷国办大教育的现实国情 同时考虑到农村义务 教育本身存在的特殊性而设计的资金投入 财政转移支付等一系列财政制度 使 农村义务教育的实施和发展有科学 合理的财政体制作为有力支撑 有效地改善 农村义务教育与城市义务教育发展的差距 促进农村义务教育持续 稳定发展 从而促使全国义务教育发展均衡化 2 2 2 财政体制旨在确保农村义务教育的发展 农村义务教育财政体制是一种利益分配活动的规范制度体系 通过对各级政 府财政收支范围及管理权责的合理划分 保证农村义务教育的有序发展 政府不 是一个单一的利益主体 有许多层级之分 财政体制旨在规范这种多层级别政府 商如峰 中田农村义务教育财政体制研究 m 北京 人民教育h 版社 2 0 0 5 5 8 1 0 河海人学硕士学位论文 税费改革后我国农村义务教育财政体制的重塑 间的财政活动和利益分配关系 主要在以下两个方面进行规范 一是针对财政收 入的规范 使财政收入在中央政府与地方政府之间进行合理分割 二是对于财政 支出的规范 使财政支出在中央政府和地方政府之间进行分摊 农村义务教育财 政体制和其它财政体制有着相同特征 也存在整体与局部利益的关系 中央和地 方政府的集权与分权的关系 所以要求建立科学的农村义务教育财政体制 规范 政府问的事权 财权 保证农村义务教育的发展落在实处 农村义务教育财政体制是中央与地方政府通过规范的制度保证农村义务教 育需要的资金 保障农村义务教育的实施和发展 农村义务教育财政体制是我国 公共财政体制的一个分支 体制最突出的性质便是公共性 由于农村义务教育具 有非排他性和非竞争性的性质 从而区别于一般的个人需要或某些局部的社会群 体的需要 那么农村义务教育财政体制的建立就是要体现这种公共需求的公共 性 这样的体制具有两个显著的公共性特点 一是财政运行目标的公共性 即以 满足农村人口接受教育的需要作为国家农村义务教育财政活动主要目标或基本 出发点 二是财政收支活动的公共性 即国家财政收支安排除满足国家教育机构 运转外 还应集中于农村义务教育的投入和实施方面 同时 农村义务教育财政 体制具有弥补市场失灵 满足社会公共需要的财政职能 以此为基础构建教育财 政收支体系 农村义务教育财政体制的收入制度 是为满足农村义务教育运行所 需要的经费的 农村义务教育财政体制的支出制度 也是以满足农村义务教育实 施的需要促进城乡义务教育和谐发展为宗旨的 都不以盈利为目标 其中支出体 系中的核心部分就是按照农村义务教育财政的要求 调整和优化支出结构 增加 社会公共支出 包括增加对基础教育与科技教育等方面的财政投入 最大程度地 提供农村义务教育 2 3 农村义务教育财政体制的演变 随着我国的经济体制 政治体制和财税体制及教育体制的不断改革和完善 农村义务教育财政体制也随之发生了相应变革 并根据国情适当地调整与完善 经历了一个由集权到分权的演变过程 2 3 1 高度统一 的财政体制 新中国建立到改革开放初期 由于当时的特殊国情和高度集中统一的计划经 廖楚晖 张吕 政府教育财政体制的问题与探讨 j 管理世界 2 0 0 5 7 2 0 2 2 1 1 河海大学硕士学位论文税费改革后我周农村义务教育财政体制的重塑 济体制 我国农村义务教育也选择了高度集中的财政体制 农村基础教育的投资 实行的是一种集中管理模式 一切都由国家负责 教育投资由中央财政自上而下 拨款供给 属于国家办学 中央集权 财政单一供给的管理模式 在中央集中统 一的财政管理体制下 农村的义务教育经费都是由中央财政负责 或者由中央财 政在各地方政府逐级上报经费的基础上 进行统一调整和平衡 统一列入国家预 算 统一拨款 或者由中央按地方需要切块单列 下拨给地方 再由地方财政根 据实际情况安排 1 9 5 7 年以前是由各地方逐级上报教育发展计划 最后由中央政 府进行统一调整和平衡 1 9 5 7 年到1 9 8 0 年 基础教育管理权下放地方 基础教 育经费由地方政府负责 但仍然实行 条块结合 以块为主 的教育财政管理体 制 即基本教育经费由中央按照地方需要切块单列 下拨给地方 这种高度集中的义务教育财政体制与当时高度集中的财政体制是吻合的 对 当时的义务教育发展起到一定的促进作用 新中国成立伊始 国家财政不富裕 各地经济发展极不平衡 各地的财力差距也很大 如果没有中央财政的统一计划 和统一调控 很难实现各地的基础教育 因此这样的义务教育财政体制对于当时 的农村义务教育起到了积极作用 特别是为全国 扫盲 运动的顺利完成做出了 巨大贡献 新中国成立初期 全国小学入学率为2 0 左右 初中入学率约为6 文盲占总人口8 0 以上 到1 9 7 8 年底全国适龄儿童1 2 1 3 1 1 万人 入学人数为 1 1 5 8 5 4 万人 入学率高达9 5 5 妒 但随着国家政治和财力的逐步稳定 这种财 政体制也开始显现出不足和局限 主要是这种高度集中的制度对各地义务教育统 得太死 管得太严 各地地方财政不能按照当地的具体情况调整教育资源 使各 地义务教育没有相应的发展空间 2 3 2 以乡镇为主 的财政体制 改革开放后 国家经济运行体制发生重大转变 财政体制也进行了重大变革 中央与地方的财政收入支出格局也相应发生了变化 开始实行财政分权 由 统 收统支 改为 划分收支 分级包干 的 分灶吃饭 的体制 1 9 8 0 年2 月国务 院颁布了 关于实行 划分收支 分级包干 财政管理体制的通知 开始实施 中央与地方财政分级管理的体制 基本特点是以 财政包干 为基础 把原本 国家统计局编 2 0 0 6 年中国统计摘要 m 北京 中国统计i l 版 f 2 0 0 6 18 9 财政包干 是相对于国家统一财政的分级管理体制 就是地方政府扯完成上交给上级政府的份额之后 多 收多得 更重要的是 地方政府可以白行支配这些收入 1 2 扣i 海大学硕 e 学位论文税费改革后我国农村义务教育财政体制的重塑 属于中央的部分财政权力转移到省级政府和地方政府手中 由于中央和地方财政 已经启用分级管理体制 农村义务教育体制也做出相应调整 改变了义务教育投 资主体 实行 省级政府戴帽下达到县 专款专用 的地方负责 分级办学 分 级管理体制 此时基础教育经费主要由地方分担和筹集 中央只给少量专项补贴 1 9 8 9 年国家对财政体制进行改革 决定在乡一级建立财政 包括教师工资在 内的十几种支出放在乡财政 1 9 9 2 年发布的 义务教育法实施细则 进一步把 以乡镇为主负责义务教育经费的特征加以明确 这一体制确定了乡镇政府既是义 务教育投资主体也是管理主体 却没有在政府预算中安排与此相应的财政收入和 权利 只是赋予乡镇政府有权征收政府预算外的资金作为义务教育的筹资 这些 筹资方式包括农村的教育附加费 五统筹中的教育资金 教育集资 学杂费等 使农村义务教育经费大部分来源于这些以集资 统筹等形式筹集的预算外资金 1 9 9 4 年实行的分税制改革 是我国财政体制改革进程中的重要转折点 按照 提高两个比重 财政收入占g d p 比重和中央财政收入占总收入比重的目标 国 家财政进行了分税制改革 分税制按照税种把税收分为中央收入和地方收入 明 确了中央和地方各级政府的财政分配渠道 在1 9 9 4 年分税制改革之前 中央财 政收入比重较低 而地方财政较为丰裕 因此当时的 以乡镇为主 的教育财政 体制对于推动地方政府加大教育投入 调动了地方办学的积极性 推进了国家义 务教育的发展 分税制改革后 由于乡级政府没有相对独立稳定的财政收入来源 导致农村义务教育投资不能到位 特别是一些贫困地区 义务教育实施困难重重 义务教育的实施无法正常进行 分税制改革对农村义务教育的实施和发展造成了很大影响 实践证明 分税 制有利于规范中央和地方各级政府的财政分配渠道 增强了宏观调控的财力供 给 促进了宏观调控政策的贯彻落实 但是 分税制着重强调中央集中财力的重 要性 省级以下地方政府之间划分财政收入时也都不同程度地按照上级政府集中 财力的思路进行分税 这样就严重影响到地方特别是乡镇的经济发展 危及到基 层政府的正常运转 中央财政收入逐渐上升 地方财政变得薄弱 各级政府的财 力格局发生变化 作为主要负责农村义务教育的乡级政府财力变得十分有限 加 剧了农村义务教育经费的紧张 同时这种从上至下财力递减的模式以及分税方 案 财政管理体制的问题 都造成了基层政府财税运行困难 也产生了财力与事 河海大学硕 t 学位论文税费改革后我国农村义务教育财堕件制的重塑 权不对称的现象 不利于农村义务教育的发展 2 3 3 以县为主 的财政体制 1 以县为主 财政体制的确立 中央政府2 0 0 1 年发布了 国务院关于基础教育改革与发展的决定 规定了 农村教育经费实行 在国务院领导下 由地方一级政府负责 分级管理 以县为 主的管理体制 界定了现行的政府负责 分级管理 以县为主的农村教育财政 体制模式 县级人民政府对农村义务教育负主要责任 省 地 市 乡等地方 各级政府承担相应的责任 中央政府给予必要支持 这项决定提高了农村义务教 育的负责主体 由乡级政府负责农村义务教育提高到县级政府 有力缓解了乡级 政府由于财力过于薄弱而无法支撑农村义务教育的局面 以县为主 的农村义务教育财政体制主要包括两个方面内容 首先 体制 确定了县级政府对义务教育的筹资责任 以县为主 的体制要求县级政府按照 国家要求和规定保证农村义务教育j 下常进行的资会筹集 包括教师工资 学校基 础建设等资金 体制强调县作为筹资主体的作用 虽然提出义务教育的财政要分 级投入 但是中央政府只是起支持的作用 在规定办学的地方政府中 省级政府 和市级政府的筹资责任没有明确的细分 也没有制度保证这两级地方政府为县级 政府提供经常性义务教育经费支出 其次 体制规定了义务教育财政管理的责任 以县为主 的体制不仅要求筹资责任在县级政府 同时要求管理责任也是在县 政府 通知中规定县级人民政府要负责制定本地区农村义务教育发展规划 调整 农村中小学布局 提出中小学教职工编制标准方案 负责教师的管理 维护学校 的治安等一系列农村义务教育的具体实施内容都要求县级政府承担 2 以县为主 财政体制存在的缺陷 首先 现行体制导致教育经费总体不足 1 9 9 3 年 中国教育改革和发展纲要 明确规定 2 0 0 0 年国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4 但在2 0 0 2 年前我国财政性教育经费支出占国民生产总值的比例一直没有突破3 2 0 0 2 年仅达到3 3 2 随着我国经济发展的愈加迅速 国内生产总值的大幅度增 加 经济的增长却没有对教育发展带来更大的支持力 详见表2 1 根据联合国 教科文组织的统计 自1 9 8 0 年以来 世界公共教育经费支出占国民生产总值的 比例平均稳定在4 7 一4 9 较发达国家或地区达到5 1 欠发达国家或地区 j 4 河海人学硕 仁学位论文税费改革后我周农村义务教育财政体制的系塑 为3 8 3 9 从这些指标可以看 我国的公共教育投资至今仍低于2 0 年前的 世界平均水平 这显然与我国综合国力不相称 也和我国发展义务教育的目标有 所背离 表2 1我国财政性教育经费占国内生产总值比例表 1 9 9 7 2 0 0 2 1 9 9 7 1 9 9 81 9 9 92 0 0 0 2 0 0 l 2 0 0 2 国内生产总值 亿元 7 4 4 6 3 7 8 3 4 58 2 0 6 8 8 9 4 6 8 9 7 3 1 51 0 5 1 7 2 财政