（区域经济学专业论文）我国现行农村集体土地制度改革的思路.pdf

内容提要 一3 1 7 9 j 口 本文针对我国农村集体土地制度中存在的种种弊端和问题以改革现有 的农村集体土地制度，建立一种能促进土地利用效率提高，适应社会主义市 场经济的农地制度为目的，主要分以下三个部分进行了探讨：第一部分，主 要阐明我国现行农村集体土地制度的基本特点；第二部分，主要分析我国现 行农村集体土地制度中存在的种种弊端；第三部分，通过对我国农村土地产 权和流转制度的分析，重点论述了我国现行农村集体土地制度进行改革的思 路，其中主要包括以下四个方面的内容，一是改现行的农村集体土地所有制 为复合所有制，二是农村集体土地使用制度的改革与完善，三是健全农村土 地的流转制度，四是我国农村土地管理制度的完善。 关键词：土地所有制复合所有制土地产权 a b s t r a c t 1 h i se s s a yi s t 。i n v e s t i g a t ev b e i o u sd i s a d v a n t a g e sa n dp r o b l e m so f r l w a le o l l e c t i v e1 a n ds y s j r ni nc h i n a s 0a st oh e l pr e f o r mp r e s e n ts y s t e m a n dt h e r e o r ee s t a b b l i s hal a n ds y s t e mw h i c hi sm o r ee f f i c i e n tm a r k e t e c o n o m y t h i se s s a yc o n s i s t s o ft h r e e c h a p t e r s ：c h a p t e r o n ei st o e l a b o r a t eb a s i cc h a r a c t e r i s t i c so fp r e s e n tr u r a lc o l l e c t i v el a n ds y s t e mi no u r c o u n t r y ；c h a p t e r 咖i st oa n a l y z ev a r i o u sd i s a d v a n t a g e so ft h i ss y s t e m ； c h a p t e r 1 1 1 r e ei st oa n a l y z er u r a ll a n dp r o p e r t yr i g h ta n dc i r c u l a t i o ns y s t e m i 1 2o u rc o u n t r ya n dt h e nd i s c u s s e s8 ( 1 t l ei d e a sa b o u tt h er i f o t m a f i o no ft h e p r e s e n tl a n ds y s t e m ，i ti n c l u d e sf o u rp a r t s ：t h er e f o m a a t i o no fn l r a l c o l l e c t i v el a n ds y s t e m ，t h er e f o r m a t i o na n dp e r f r c t i o no fr u r a l c o l l e c t i v e l a n ds y s t e mo fo w n e r s h i p ，t h ep r o n 商o no fr u r a ll a n dc i r c u l a t i o ns y s t e m a n dt h ep e r f e c t i o no fr u r a ll a n d 喇e m e n t s y s t e m k e yw o r d s ： l a n ds y s t e mo fo w n e r s h i p c o t n p o u n ds y s t e mo fo w n e r s h i p l a n dp r o p e r t yr i g h t 刖舌 土地自古以来就在人类的生存和发展中占有相当重要的地位，而在当代， 由于人口增长，经济发展和生活水平提高，人类对资源6 使用及其造成的环境 破坏，都达到了前所未有的程度，致使人类生活空间受到越来越严重的威协。 为了充分合理地利用土地，经济学从产生开始就把它当作生产的三大要 素4 l - - 加以研究，随着专f l 以土地为研究对象的土地经济学的发展，世界各国 对土地的利用效率已大为提高，但土地利用中的问题仍然很多，例如城市拥 挤，耕地减少，环境污染，地土浪费和土地投机等现象在各国都或多或少地存 在，这就要求我1 1 1 从更多的角度去思考土地利用中存在的问题。 我国的农村土地制度经过改革开放几十年的变迁，形成了今天的格局，虽 然也有了不同程度的发展和完善，但其存在的问题也逐渐显露了出来，实践证 明传统的农地制度也不适合当代中国经济和社会发展的需要。未文针对目前 我国农村土地制度的弊端，把我国农村集体土地制度作为研究对象，力图根据 现实经济生活的客观要求，对现有的农村土地制度进行了不同程度的改革，寻 找适合当代中国生产力发展内在要求的土地制度，质言之，即选择一种最能促 进农村土地利用效率不断提高，适应并能促进社会主义市场经济的农地制度 形式。 当然，要建立新的与社会主义市场经济相适应的土地制度决非易事，且不 论制度变革本身是个十分复杂的问题，而且由于原有的文化习俗、心态等多种 因素的影响，即令是理论上教为完善的制度，在实行中也会变形。因此，要找到 一种适合于中国经济发展所需的最佳的土地制度是比较困难的，笔者最大的 心愿是希望本文能为改革大潮增添一点微薄的力量。 需要说明的是，本文所用的农村土地主要是指农村集体土地。 我国现行农村集体土地制度改革的思路 土地是人类赖以生存的物质基础，是不可再生的自然资源，自从人类 社会诞牛以来人地关系就一直是人类社会发展中的一个重要问题。六十 年代以来，世界人! i 的急剧增长给土地资源造成了愈来愈大的压力。我国 是一个人口基数庞大的发展中国家，以占7 的耕地养活着占世界近2 2 的 人口，人多地少，后备资源不足是我国的基本国情。 ， 随着人口增长，我国的经济发展存在着三个潜在危机；一是由于人口 以年均1 5 0 0 万左右的速度不断增长，使土地承载能力已接近极限。二是由 于我国经济建设的加速发展，对土地资源的需求量和消费曩迅速增长，导 致土地总需求与总供给的矛盾更加尖锐突出。三是长期以来土地使用制度 不合理，以及有法不依，执法不严以权代法导致在土地利用中存在资 产流失，人为地加剧了我国土地资源的潜在危机回。因此“十分珍惜和合理 利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策就显得相当重要。对农村土地 资源的有效利用与保护，提高土地的经济，社会，生态综台效益，是关系 到国计民生的大问题。 目前我国农村土地利用与管理中都存在很多问题，致使农村耕地面 积锐减，土地浪费现象十分严重，这当然有多种原因，但最主要的原因是 我国现行的农地制度还有诸多= _ 1 ：完善之处，存在许多弊端，由此，我们认 为改革现行农村集体土地制度是合理配置和充分利用农村土地资源，推动 我国社会经济进一步发展的重要途径。 一、我国现行农村集体土地制度的基本特点 要改革农地制度首先应弄清我国现行农地制度的特点，我国现行农村 制度的基本特点主要有以下几点： ( 一) 、在土地的所有制方面，坚持土地的社会主义公有制，而以集体 所有制为主。 土地所有制是指人们在一定社会条件下拥有土地的经济形式，它是 整个土地制度的核心，是土地关系的基础，土地所有权是土地所有制的法 律体现形式。土地所有制作为社会生产关系的组成部分，是由社会生产方 式所决定的，而社会生产方式归根到底是由生产力的状况决定的，因此， 不同的土地所有制，最终也是由生产力的状况所决定的。除此之外，一个 国家士地所有制的具体形式还受到社会经济条件和历史发展特点的影响 因而，即使社会伟n 度相同的国家，其土地所有制的具体形式也不完全相同。 我国现行的社会主义制度的基本特征是生产资料的社会主义公有制，其实 ”中国上地科学1 9 9 5 年第6 期第2 2 担 。土地经济学，毕宝德主缩 中圈人民大学出敝社第2 0 5 页 质是生产资料归劳动者共同占有，劳动者成为生产资料的主人。在社会化 大生产的基础上实现劳动者和生产资料的结合。土地是最重要的生产资料 之一，中国现行的农村土地所有制，存在集体所有制和国家所有制两种社 会主义公有制形式，其中集体所有制土地占绝大部分。据有关资料，在中 国现有耕地中，属于国家所有的占5 6 ，属于集体所有的占9 4 4 铲。集体 所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农民生产合作杜等农业集 体经济组织或者村民委员会经营管理。 ( 二) 、在土地经营形武方面，实行多种土地经营形式并存，而以土地 的承包经营形式为主 在我国农村土地的经营形式方面，当前已经形成土地承包经营、土地 租赁经营、土地股份式合作经营等多种经营形式并存的局面。但土地的家 庭承包经营是最主要的经营形式，它通行于集体所有制土地和国家所有制 土地中。土地联产承包经营是在土地公有制的基础上，以土地的所有权与 经营权相对分离为前提，以家庭为基本经营单位，以土地承包经营者拥有 一定的自主经营权为条件，以经营者独立承担经济责任为核心，以经营者 获得超越承包基数的全部经营利益为动力，在承包者身上实现权、责、利 相结合的一种土地经营形式。它不同于土地租赁经营之处，在于它实行土 地的双层经营体制，土地所有者保留一部分经营权，土地承包者享有一部 分经营权，使土地所有者的统一经营与土地承包者的分散经营有机地结合 起来。土地所有权与土地经营权的分离属于部分的，相对的分离。而土地 租赁经营是土地所有权与经营权的彻底分离的一种形式。在这种形式中， 土地经营者通过向土地所有者租赁土地而获得土地经营权；在租赁期间 土地经营者对所承租的土地拥有完全的自主经营权。并以独立的法人身份 自由地进行对外交往，他同土地所有者之间不存在领导与服从，管理与被 管理的关系，也不存在上下两层经营的统分结合关系；经营盈亏由经营者 独立承担责任；经营利益，除了给土地所有者交付既定的租金之外。其余 部分完全由经营者享有。 土地股份制经营的特点是土地所有者将土地作为一定份额的股份投放 到需要土地的股份制经济实体中去。以分取股份红利作为其土地所有权在 经济上的实现形式。在股份制经济中土地的所有权与经营权可能彻底分离， 也可能部分分离，土地的股份式合作经营不同于土地的股份制经营，它不 是股份制，而应是一种合作制。 ( 三) 在土地经营主体的组织形式方露，实行多种土地经营主体并存， 而以农户为主 我国当前农村土地经营主体有两类：一类经营主体为农户，包括单个 户农和几家合作的联户这是为数最多和经营面积最广的经营主体。另一 类经营主体是集体。其中包含有社区性集体经济组织、集体农场、农业车 问、小型农业生产合作社等多种组织形式。 。土地经漭学毕宝德主缠 中重人民大掌出舷拉纂2 2 s 夏 2 目前，农村土地之所以以农户为主要的经营主体，是与农业生产豹自 然特点密切相关的。随着农业内部经济条件的日益成熟和外部标准的不断 改善，集体类经营主体的数量及其经营土地的数量将会逐步扩大，这类主 体在土地生产中的作用将会逐步提高。 ( 四) 、在土地的管理体制方面，实行土地的三级管理体制，而以国家 宏观管理为主 中国当前农村土地的管理实行的是国家管理、村杜集体经济组织管 理，基层生产经营者对土地管理的三级管理体制。其中，国家对土地豹宏 观管理是最重要的土地管理。它主要是国家通过其职能部门，对土地进行 行政管理、经济管理和法制管理。行政管理主要包括规划管理、地籍管理 和用途管理。经济管理在当前主要表现在三个方面：一是对非农用地实行 有偿使用；二是对农业用地实行有偿使用和使用权有偿转让；三是国家建 设征用集体土地必须对集体和农民进行补偿与安置。法制管理是法律授权 部门依据有关法规对土地依法管理。 社区集体经济组织的土地管理，体现为依法对本杜区集体土地及其附 着设施进行管理，并协助地方政府和有关部门对本社区范围内的国有土地 及其附着设施进行管理。 基层土地经营者对土地的管理。包括农户对土地的管理和集体农场、 农业车间、小型农业生产使用社对土地的管理。 ， 二我国现行农村集体土地制度的弊端 我国的农村集体土地制度自从实行家庭联产承包责任制以来，虽然从 后来农业实践的发展来看某些方面尚显仓促和粗糙，但在当时的政治和 经济环境下。这一制度的创新主体一农民还是作出了最理性的选择。多 种承包制度( 实际上是把土地的使用权与所有权在一定程度上分离开来) 在消除平均主义，体现按劳分配原则，调动农民生产积极性方面发挥了巨 大的作用。在改革之初曾带来我国农业经济的迅速发展，改变了农业乃至 整个农村经济的面貌。但是，这并不是说我国现行的农地制度是很完美的， 这一制度在土地所有权和使用权上都缺乏严格的界定，从而未能在已经确 定的农村经济框架内进一步形成明晰的产权关系，构建起同杜会主义市场 经济相适应的农地制度，对这些缺点和不足，我们从下面几个方面进行分 析。 ( 一) 、农村集体土地所有权不明晰 我国宪法规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有 的以外，属于集体所有。：但是，作为法律规定的土地所有权主体的集体也 具有极大的模糊性，如在 土地管理法中集体被界定为乡( 镇) 、村和生 产队( 村民小组) 三级，而在民法通则中，集体又被界定为乡( 镇) 和村两级。而所有权主体有三类：一是村农民集体所有。二是乡( 镇) 农 村集体所有，三是村以下农业集体经济组织和农民集体所有。这使集体所 有权主体多元化，不明晰。土地集体所有指的是哪一级集体所有，现实中 经常存在产权主体和代表机构不好确认。这种情况一方面导致土地所有权 主体模糊不清而形同虚设，另一方面导致土地集体所有成为无实际内容的 空壳。 土地管理法中规定：村农民集体所有的土地由村农业集体经济组织 或村民委员会经营、管理。可见法律规定的所有权主体是集体。但法律没 有规定农民集体的代表机构或组织。村集体经济组织或村民委员会只有法 定的管理权，而不一定作为所有者的代表行使所有权并获得所有权带来的 收益。但是，实际上在我国广大农村地区，村委会作为土地所有者已是既 成事实。从法理上说按村民委员会组织条例选举产生的村民委员会只 要接受全体村民委托，完全可以具备土地所有者的资格。可是现实生活中 的村委会不仅负有社区管理之责，而且实际上成为乡镇政权的延伸具有 强烈的行政主导倾向。这样，村委会的所有权主体经常发生错位。作为村 农村集体代表的村委会往往并不能很好地表达这个集体的意志，而是更多 地表达着乡镇政府的行政倾向。土地所有权主体的错位，使农民的集体所 有权往往难以实现，农民不可能享受到集体权益。 ( 二) 、农户对土地的使用权和收益权的残缺 从法律的角度来讲：农村集体所有制的土地所有权归村农民集体所有， 而作为农村集体一员的农户则应拥有承包土地的使用权和收益权而现实 生活中农民并非真正拥有这种权利，在产权界区模糊的“三级所有队为基 础”的体制下任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法 转让土地的概然性的限定，彻底否定了土地的让渡性，尽管生产队是土地 使用与分配的基本单位，但来自“上级”的严格的指令性计划，不仅严格 控制了作为种植的权利，而且长期占有土地收益的剩余索取权。在实行家 庭联产承包责任制后。尽管农户在土地使用与收益剩余权的支配方面比生 产队在这方面的主动性增加。但事实上，目前，农户仍然无法拒绝各级土 地所有者对其土地收益权利的随意分享，以各种名目向农民摊派收费和打 自条。农民经营土地得到的土地收益以土地承包费形式上缴村委会，由于 村委会各项职能中的行政主导倾向，这部分收入常被挪作他用或以各种名 义上缴乡政府，转入乡镇的财政收入，致使农户的土地使用权和收益权残 缺。 ( 三) 、农户对土地分配权的残缺。 农村土地弗4 度在实行“家庭承包责任制”后，土地的集体所有制表现 为每个生长在这个集体地域的成员都有权分享对土地的使用权利因此， 中i 雪农村的每个集体单位在推选家庭承包责任制时，差不多都采取了按人 口平均分配土地的规则。不仅如此，既然土地是集体所有的，这就意味着 每个在这一集体地域内出生的合法成员也应有权分享同原有成员相同的土 地所有权这就在我国出现了一种矛盾的结果。中央文件讲“土地承包期 十五年不变”，最近又延长到三十年不变，并且提倡在承包期内实行增人不 4 增地，减入不减她的办法。但随着农树人口的增减，自实行家庭承包责任 制以来，已有6 5 2 的村不得不对承包土地实行重新调整和分配- 并且重 调土地的压力有8 0 是由人口增减所致中。尽管明知在人口和劳动力的双重 压力卞，土地调整的后果只能是土地划分越来越零碎、土地使用越来越分 散，但也不得不为之，否则势必要剥夺某些农民的土地承包权甚至生存权。 既然土地的分配实质是由人口增减决定的那么作为农村土地所有者的集 体和作为集体成员的农户，都缺少对土地的实际分配权。耕地承包上的平 均，根本导致土地生产经营上的不平等阻碍了土地与劳力，资金技术等 生产要索的优化组合。这种制度安排的弊端是显而易见的：首先，由于土 地每隔几年就随人口变化进行重新分配，农户现期使用的土地很难在下一 期仍旧分给他们，因而他们无法形成对土地投资的长期预测，导致农民对 土地经营行为短期化。其次，既然每个集体成员对集体土地的权利是均等 的，那么。他们在土地数量、质嚣及土地负担的分摊上就是均等的，根据 这些条件，每次重新分配时，即使经营条件和能力不同的农户也碍到所谓 均等的、极其零碎和分散的土地，土地经营规模普遍狭小，不利于水利、 农业机械化的推广应用。其三，由于重新调整土地，就要进行重新检查人 口，土地数量和地理位翟等，其实际操作难度大且费用高昂。 ( 四) 、农户承诺义务的权币j 残缺 在“家庭联产承包责任制”下，农户对国家和集体承诺的义务是以含 约形式来明确的。但这种承诺义务的权利对农户来说是残缺的。在上交义 务中，从“留够集体静”一项规定的帐目来看，它包括所在地域的基层干 部和民办教师的工资日常开支，以及兴办地方事业的费用。不仅如此，有 些地方政府在财政出现赤字时，就靠扩大农民这一义务的项目或数量来弥 补。从而加大农民的负担。在“交足国家的”这一项上，农民们不会对应 不应该承担上交国家义务有异议。而在于所上交义务的性质。农民上交给 国家的粮食是为了满足城市居民的食品供给和工业所用的原料。农民必须 接国家要求完成所规定品种( 粮食、棉花) 的数量，而且价格也为国家所 左右，他们对此并没有谈判的地位和自由选择的地位，因此。这一。义务” 实际上有强制、低价的性质。另外，社会各部门强加给农民的乱摊派、乱 集资、乱收费、乱罚款等非正常负担从无到有，由少到多，趋于失控。 从以上分析表明。我国现行的农地制度本身还存在许多缺陷，从根本 上制约了农村经济的进一步发展。中国的农地制度必须创新，是深化农村 改革的新课题。 三、我国现行农村集体土地制度改革的思路 当前农业经济的种种矛盾和问题，从根本上说是由农地制度本身的问 题所引起的。针对现行农地制度的弊端。现阶段改革和创新主要从两方面 。何道峰 l 中盈树级土地髓度的改革 藏曩务院发晨中心农村部中田土地谭囊组土地研究报 告第十部分 进行：一是改革传统的土地产权制度，二是创新现有的经营制度和流转制 度。 ( 一) ，农地所有制创新的理论探析 土地产权是指存在于土地之中的排他性完全权利，它包括五要素：所 有权、占有权、使用权、收益分配权和处分权。在产权结构中，所有权是 主要的属支配地位。所以，对农地产权制度的改革，首先要创新农地所 有权制度。 1 、来自现实的困惑对现行农村土地集体所有制理论和政策的挑战 新中国成立以来。先后通过土地改革。农业合作化，人民公社化等运 动，废除了封建土地所有制，逐步建立起现今农村土地的杜会主义集体所 有制但是。来自现实的困惑对农村土地的集体所有制提出了挑战以致 我们不得不重新审视我国农村土地的集体所有制。 首先我们来分析一下我国农村土地的地租问题。尽管我们消灭了农村 土地私有制，建立了社会主义农村土地集体所有制，但农村土地的地租仍 然是存在的( 这一点理论界已取得了共识) ，根据经济学中的地租理论。土 地的所有权主体是谁。地租就应归谁所有。就我国农村土地集体所有制而 言，其农村土地的所有权主体是集体，那么，作为土地所有权借以实现的 经济形式的地租理应归农村集体所有。然而，现实情况并非如此，建国以 后，集体的土地所有权在经济上一直未得以实现，经济体制改革以前就不 用说了，仅就实行家庭联产承包责任制之后的农村丽言，农户承包土地通 常是无偿的，即使是有偿承包，所交的承包费也不等于地租，有人认为农 户所交土地收益中“留足集体的”一部分就是地租，然这种收益就其内容 而言实难与地租划上等号，况且要求作为集体一员的农户在承包土地时向 集体支付地租于情于理实难令人信服。那么，客观存在的地租到哪里去了 昵? 笔者认为，我国农村土地的地租部分被国家取走了，另一部分则流 到了农户手中。众所周知，我国工农产品之间存在价格剪刀差，普遍的看 法是我国价格体系不合理所致，改革开放以来，尽管国家多次提高了农产 品收购价格，但就总的水平而言，农产品价格上涨幅度仍低于工业品的价 格上涨幅度，导致1 9 8 5 年后农民收入增长缓慢，个别年份甚至有所下降。 为什么这种现象得以维持数十年，而且在经济体制改革已推进到今天以后 仍然存在，作者认为，国家之所以能数十年一贯制地实行工农产品价格剪 刀差是因为它拥有农村土地的部分所有权，是其权力使然的结果。工农产 品价格剪刀差实质上就是地租，是国家土地所有权在经济上的实现。为什 么我国农村采用按人或人劳比例，优劣等地搭配的办法将农地平均分配给 农户，由农户承包经营? 我们认为，这是作为集体一员的承包户的土地所 有权要求的结果，通过在集体成员问平分土地数量和质量，平分土地地租 而使其所有权有所体现，因此。现行的农村集体土地所有制难以解释拥有 二匕地所有权的集体不能获取地租。不拥有土地所有权的国家和农户却拥有 地租这一令人困惑的现象。实际上，根据地租所有权之间的对应关系。 6 农村土地所有权人之所在也就昭然若揭了。 其次。从农村土地的处置权问题来看，作为农村土地所有者的集体并 无任何实际的土地处置权，判断土地所有者的标准并不在于其是否是法理 上的，名义上的所有者，而在于看其是否拥有实际的土地处置权。国发 ( 1 9 9 5 ) 7 号文件规定：“耕地承包期延长3 0 年不变，提倡在承包期内实 行增人不增地减人不减地的办法，允许土地使用权依法有偿转让”土地 的转让受到首先转归国有，然后由国家划拨或出让给用地单位的限制。由 此可见，国家已在一定程序上拥有了农村土地的实际处置权。另一方面， 士地家庭承包经营后农户也在一定程序上拥有农村土地的实际处置权 例如，就承包地的分配而言，以表面上看，集体确定了承包地的分配原则， 但在实质上只不过是例行公事而已。因为只要农户是集体的一员，他就有 权承包土地，有权取得相应的一份土地，并且取得土地的份额应当是公平 的，这样土地按人或人劳比例，优劣等地搭配就成为不可避免的事情；就 承包地的调整而言，前面我们已经分析过，承包地的经常性调整是由农村 人口的增减变化决定的，也就是由作为集体的成员决定的，实质上集体也 无权重新调整土地；1 就农户利用中的不合理行为如抛荒而言，只要在承包 期内承包户没有主动把承包地退归集体，只要承包户的集体成员的身份没 有发生变化，集体就难以制止土地利用的不合理行为；其根源就在于集体 没有土地的实际处置权；就农地征用后土地补偿费的处理而言，绝大部分 土地补偿费归原承包户，集体充其量只能是“- - j k 开”、“三七开”分得一 点补偿费；等等。由此我们可以看出，现实中的土地处置权已被国家和农 户所瓜分。集体并没有土地的实际处置权。当我们把土地承包经营后土地 划分零碎，土地使用分散、土地调整频繁，土地利用缺少规模效益，土地 投资缺乏稳定预期等归罪于集体努力不够，未能发挥作用时，殊不知我们 忽视了这种现象背后的深层原因，集体非不为而是不能为、无权为。 再次，就农村土地集体所有制实行的结果来看，这种所有制并未达到 预期的目标，效果并不理想，判断一种所有制关系的优劣应以其是否符合 生产力的性质，是否有利于发挥资源的效率为标准。我国农村土地选择集 体土地所有制，其目的在于使农村土地这一极为稀缺的资源得到最充分合 理的利用，做到地尽其力，物尽其用。然而实际结果又是怎样的呢? 就耕 地数量而言，尽管国家三令五申1 ( 国家是非法律上的土地所有者) 要保护 土地资源，但耕地面积从1 9 5 7 年开始逐年减少，到1 9 8 8 年，耕面积统计 数已下降到1 4 4 亿亩，从1 9 5 7 年减少2 4 亿亩，据农民日报1 9 9 5 年 2 月1 0 日报道，1 9 9 4 年，我国耕地面积总量减少1 0 7 1 1 万亩，减去1 9 9 4 年新增耕地4 7 4 8 万亩，1 9 9 4 年全国耕地? 争减少量为5 8 6 3 万亩；就耕地 利用率而言，我国人均耕地面积只占世界平均数的1 4 ，相当于美国的i 9 ， 耕地资源极为宝贵，人地关系极为紧张，然而在我国耕地利用中却存在利 用效率不高，浪费现畚十分严重的问题，这不能不令人惊讶和深思。据经 济参考报1 9 9 6 年1 1 月。6 日报道，在人均耕地仅0 5 1 亩的广东，居然在 珠江三角洲地区存在5 7 7 万亩的丢荒弃耕休闲土地，因建设被征而未用的 闲置土地高达2 3 8 万亩。其中8 0 9 6 集中在珠江三角洲地区的交千线两侧； 就耕地的质量而言，我国优质高产田不断减少，低产低质农田不断增加， 中低产田占全国耕地的2 3 以上，由于耕地的掠夺式经营，有机肥减少。 水土流失，污染等使土壤理化性能恶化，地力衰退。据科技日报1 9 9 5 年5 月2 日报道：我国耕地肥力下降，对1 4 3 0 个县的调查结果表明，土壤 有机质小于0 6 7 的农田已占1 1 ，约5 9 0 , 6 的耕地缺磷。2 3 的耕地缺钾。1 4 的耕地磷钾俱缺，有1 5 亿亩耕地深受工业“三害”危害，2 5 的河流不符 合灌溉标准，水土流失面积已达3 5 7 万平方公里。占国土面积的4 0 9 6 。沙 漠扩大已达1 0 0 万平方公里，等等。从以上分析可以看出，实行集体土地 所有制的结果并不理想。如果说当初选择农村土地的集体所有制是主客观 条件作用的结果；那么在生产力有了很大改革，社会经济关系发生了重 大变化的今天，这种土地所有制形式实有改革之必要。 练上所述，来自现实的困惑对现行农村土地集体所有制提出了挑战。 我们不能责怪现实，把责任归结于现实未能按照理论和政策的设计来发展 却死死抱住陈旧的理论和政策不放，对现实生活中的种种问题视而不见。 相反，我们应重新审视已有的理论和政镱，并不断改革和完善之。从而使 其具有较好的解释力，可见改革现行农村土地集体所有制已成为当务之急。 2 、对目前理论界存在的几种农地帝j 度改革方案的简要评析 ( 1 ) 、实行单一的土地国有制( 政农村土地集体所有制为单一的土地 国有制) 这种主张的理由是：由于集体经济在土地使用、收益、处分等方面 的权利受到国家的种种限制因而现阶段中国农村土地集体所有制是名存 实亡实际上已变成不完全的国有制。因而，实行土地国有化只不过是“正 名”而已。由国家直接、统一管理农村土地，有利于克服土地管理的无 政策状态，避免土地投机，可以增加农民的信任感等等。 在实行土地国 有化后，通过实行“永佃制”之类的土地使用制度，可以冲淡农民可能产 生的失落感，安定农心。调动其经营好国有土地的积极性。 ( 2 ) 、改农地的集体所有制为私人所有制。 这种主张认为：国家和集体统得越死。土地的潜力越小。为适应中国 现有生产力的状况，应当进行土地制度的创新，放弃土地的集体所有权， 把土地的占有、使用、收益和处分权回归给土地的最终使用者农户， 即把土地按“耕者有其田”的原则划归私人所有，这种“耕者”以经营能 力和劳动素质为条件。私人获得土地后有权转让、买卖、租佃和抵押。“耕 者”按其实际面积向国家缴纳一定量的土地税。但私人对土地的自由是有 限的，如不经许可，不能改变土地利用方式和用途等。 ( 3 ) 、强化现行的集体土地所有制。 这种主张认为：无论是从生产发展的角度或是从现有的生产力水平来 看，都必须强化土地像体所有制，建立健全农村土地使用者之阃的权利义 l 务关系。国家通过这类组织的管理，间接控制农业用地。 除此之外，还有其它种种主张，例如实行农村土地的国家、集体、个 人三元制。实行农地所有权= 元化等，但上述种种主张，从土地最终归谁 所有来看，无非是上述三种选择：一是土地国有，二是农地私有。三是完 善农地的集体所有。 上述三种所有制创新方案尽管能给人以某种启示。粗看起来、似乎很 有道理，但若从政治风险和改革成本的角度来研究，则都不能称之为最佳 方案。 从土地的国家所有而言，s 且不谈土地归国有后国家面i 临的巨大土地经 营管理任务和可能的体制复归等问题，就是考虑如何把目前的农村集体所 有的土地转归国有这一过程也面临巨大的政治经济问题，一般而言，土地 转归国有主要有两条途径：其一是无偿剥夺，= 是有偿购买。采取无偿剥 夺的办法会引起广大农民的强烈不满，引起剧烈的社会动荡，也不符合我 党的一贯政策和主张。采取有偿购买的办法则因现有国力国情的制约，决 定了我们无法提供巨额资金来购买农民集体所有的土地。因此，土地国有 首先就面临着如何国有这一棘手的问题。其次土地国有化的主张忽视了 中国广大农村目前所达到的生产力水平、农民的觉悟程度以及地区发展的 不平衡性，显然是不现实的。 就农地的私人所有而言尽管从微观产权明晰的角度来分析，它可能 是最优的，但我们毕竟是社会主义国家，我国的政治制度要求我们坚持生 产资料公有制，。而土地在农业生产中又是最基本的生产资料，土地若为农 户私有则农业的社会主义方向该如何坚持? 另一方面，在中国实行土地私 有化必然限制机械化和农业现代化的发展，阻碍提高土地规模效益不利 于土地合理利用。 、 就农村土地集体所有制而言，由于农地集体所有制的内在缺陷，其改 革完善的空间极小，这种制度运行和实施的费用极为高昂t 土地的经常性 调整使农户对未来投资信心不足；土地均分。细化、地块分散，零碎，造 成规模不经济；不同土地分配方案在集体成员问反复磋商，致使谈判费用 极高；为使农户的种植行为符合国家需要，国家常在人财物上给予大量的 投资，支持和维系费用太高；为避免农户的掠夺式经营，衢支付极高的监 督费用；国家、集体和农民对土地资源资产的“争权夺利”，导致土地资源 利用不充分、土地资产难以增值，地不能尽其力，人不能尽其才。既不公 平，又无效率，所有这些都充分表明现行的农地集体土地制度已不适应我 国农村社会经济发展的徭要。 3 、土地的复合所有捌是适合我国农村经济发展的一种土地所有制彩 式 所谓复合所有制是指某一所有物同时有两个或两个以上的所有权主 体，这是相对于单一所有制而言的。农村土地的复合所有制，是指农村士 ，地的社会所有权归国家所有，而土地的个人所有权归农民所有，即土地国 9 家占有基础上的农户个人所有制，笔者认为。从农地特性及我国农村实际 出发，应实行农地的复合所有制，理由有三： 第一，从农地特性来看土地是一种特殊的劳动产品。尽管构成土地的 诸要素如生物、土壤、岩石、植被等起初是自然的产物，其产生和存在是 不以人的意志为转移的，但土地的构成要素毕竟不同于土地本身，现实经 济活动中农村土地都经过人类开发改造与长期使用( 投入了大量的人类 劳动及成果) ，凝聚了人类过去和现在的劳动，凝聚了社会或劳动者个人的 劳动，是人类的劳动产品。不难理解，土地若为社会劳动的成果，它理应 为社会所有，土地若为劳动者个人的劳动成果。则应为劳动者个人所有， 若为社会和个人共同的劳动成果则应为双方共同所有。由此推理，我国农 村土地的部分社会劳动成果特性要求由杜会占有土地，而农村土地的部分 农民个人劳动成果特性又表明，农民要求拥有农地的部分所有权也是应该 的。在当前，社会占有土地的合适所有制形式是国家代理全体人民履行所 有者职能，行使所有者权力。这样，就形成了农地的复合所有权主体：国 家和农民都是农地的所有者，对农地都拥有所有权。国家对农地的所有权 体现在国家有权要求农户的农地利用应能最大限度地增进社会福利，确保 农地利用符合社会经济发展的总体要求，国家有权进行必要的总体规划， 有权优先征用农地，有权优先取得农地产品，有权对部分农地的使用方向 加以最必要的限制，有权进行耕地保护，有权获取农地价值增值中社会劳 动的贡献份额；农户对农地的所有权体现为农户拥有基本的耕作权、使用 权、经营权、转让权、抵押权、收益权等，当然，农户农地所有权首先应 不侵犯国家所有者的利益。同样，国家在对农地行使所有权时也不应侵犯 农户的所有者权益。 第二、从我国农地所有制的历史变迁来研究，新制度经济学的有关理 论告诉我们，在镑8 度变迁过程中，同样存在着报酬递增和自我强化的机制， 这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向就会在以后的发 展中得到强化。研究我国农地所有制是在不断继承和扬弃中向前发展的。 原始群土地所有制是共有共用制；氏族制度下。土地实行氏族内部共有共 用制，扬弃了原始群之间的共有共用制；奴隶社会是国家( 国王) 和奴隶 主双层复合所有多层分管使用；封建社会的土地所有制扬弃了土地所有权 主体的具体形式，变国王和奴隶主所有为皇帝和地主自耕农所有；同样， 建国以后，我国农村土地的所有制形式是国家和集体或农民的双重复合所 有。我国农村土地所有制正是在这一步步的继承和扬弃中发展到今天这种 形式；它从来也不是什么单一的所有制因此，我国农地所有制的历史变 迁可以归纳出两条主线：其一是农地的国家或社会所有权的变迁一条始 终是不变的，即国家或国家的化身皇帝拥有一部分土地所有权；其二 是农地的个人所有权的变迁，纵观我国历史上历次农民运动，都可以归结 为土地问蹶，即使是中国共产党领导的新民主主义革命也不例外，它之所 以能成功，重要原因之一就在于正视了农民对土地的要求相反人民公 1 0 农地的经营形式的主张多种多样，比如：两田制、代营制，租赁制、永佃 制、抵押制、股份制、原田制、农场制等，但这些形式都有其适应条件的 局限性，只在我国的局部条件适合的地区可以试行。因此，我们认为，家 庭承包责任制是我国农地使用制度的种重要形式，这种以家庭为单位的 经营制度，在中国农地制度的改革和农业发展中充满了旺盛的生命力。在 我国生产力还不发达的情况下，家庭承包责任制目前乃至今后一段时同仍 将是中国农村普遍存在的土地使用经营的主体形式。但我们也必须看到。 随着农业生产力的提高和农村改革的深入。家庭承包制本身存在的一些弊 端也逐渐积累了下来，主要表现在以下两方面：承包土地使用制度不健 全、内涵不明确。一是没有明确建立土地商品化有偿占有和使用制，使土 地经营的自给性福利功能在一定程序上排斥了土地商品生产功能；二是缺 乏权威的土地规范，未对土地使用着的权利义务作明确的规定和保障，从 而使土地使用者具有相当大的随意性。农户的土地使用权受到国家和集 体的多方干预。这种现象已相当普遍，勿需再论。因此，农村土地使用制 度改革的目标，主要是对家庭承包制度进行进一步完善，即按照社会主义 市场经济的要求，推进土地使用权商品化继续扩大农户的经营自主权， 彻底明确国家和农户的贲、权、利关系，以改变农户在双层经营机制下的 从属地位，使其成为真正独立自主的商品生产者，从总体上形成以自由农 户为主的多元化的土地经营制度。 一 2 、健全农村土地使用制，推动农村土地流转 在健全农村土地使用制上，我们应制定相应的政策和措施，首先，要 稳定土地的经营权，由于土地肥力形成需长久过程，投资回收期比较长， 因此，农户必器有稳定的经营权，才能放心地对土地进行长期投资。增加 农业生产积极性，比如可以给农户发放永久的土地使用证，以解决目前的 承包责任制缺乏法律效力问题，并可以避免土地的经常性调整带来的种种 弊端。其次，以法律形式明确土地承包经营权的内容：详细规定哪些人可 以成为其主体，主体双方的权利义务是什么，权利可以什么方式取得，在 什么条件下可以变更“取消、权利的存续期有多长、有偿或无偿，如有偿 其数额是多少等，这样既可使土地经营权明确化，又可以法律形式减少了 各种渠道的溢收费问题，在一定程度上减轻了农民的负担。第三，鼓励土 地流动，约束土地流向以法规形式判定更加详细的土地使用权有偿转让 细则t 这个细则至少应包括以下三点；、因为土地流转在原发包方和承 包方之间又插入第三者，转包土地应在原承包期限内，而且必须经过发包 方同意，这样做有利于发包方的监督和管理，一旦发包方发现不利于农业 生产发展时可以及时制止。、土地流转后，不得擅自改变原承包合同规 定的用途，也不得将成片的土地转包给与2 - 3 个第三者，这样有利子形成 按市场经济要求的农产品专业化生产规模。、转包土地可以取得对承包 期间向土地投入的合理补偿，必须经过土地质量评估组织鉴定，不得借转 包之机向第三者渔张 社制度的失败也正因为忽视了农民对土地所有权的要求由此可见- 我们 在进行农地所有权创新时，一方面要承认国家拥有农地的部分所有权，同 时也要承认农民是农地的又一所有者。 。 第三、土地国家占有基础上的农户个人所有制不是私有制。 “从资本主义生产方式产生的资本主义占有方式，从而资本主义私有 制，是对个人的以自己劳动为基础的私有制的第一个否定但资本主义 生产由于自然过程的必然性，造成了对自身的否定，这是否定的否定。这 种否定不是重新建立私有制，而是在资本主义时代的成就的基础上，也就 是说。在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上。 重新建立个人所有制：”毋这是马克思关于个人所有制的理论，能否准确把 握马克思的个人所有制理论对子建立和完善我国农村土地所有制极为有 益。我们认为，应从下面几个方面来理解马克思个人所有制理论： 首先，在消灭资本主义私有制后，土地及靠劳动本身生产约生产资料 是在共同占有基础上实行个人所有制。 其次，以社会共同占有为基础和个人所有制是一种复合或双重所有制。 再次，对资本主义私有制的否定而产生的以共同占有为基础的个人所 有制已不是私有制既不是以自己劳动为基础，与小生产相联系的小私 有制也不是以剥削他人为基础，与大生产相联系的大私有制。 通过对马克思个人所有制理论及我国农村土地所有制历史变迁的分 析，我们不难得出结论，建国后我国农村土遮所有制实质上已具有复合所 有制的特征。我国的农村土地实行复合所有制。既是对农村集体土地制度 的改革，又集中了土地国有和私有的优点。土地社会所有权归国家所有。 坚持和维护了社会主义土地公有制，土地的个人所有权归农户所有，又能 迎合农民拥有土地的益理，明析了其土地财产权益，从而使其因较硬的财 产约柬创造出比集体所有制更大的土地收益。并且其政治风险较小，改革 成本较低，可有力地调动改革过程中各方面的积极性。显然，实行农村土 地的复合所有制，是历史选择的必然。7 我们所失去的只是一纸己失去实际 作用的法律条款，而它所带来的必定是农地效率的充分发挥，并以此推动 我国农村社会经济的进一步发展。 ( 二) 、农村土地使用制度的改革与完善 农村土地使用制的改革与农村土地所有制的改革紧密联系在一起，往 往前者从属于后者；不过严格来讲，土地使用制与土地所有制并不是一一 对应的关系i 同一种土地所有制可以由不同的土地使用制来实现，相应地 同一种土地使用制也可以表现不同的所有制关系。 1 、农村土地使用制度的形式问题。 一 新型的农村土地所有制为中国农地制度的创新打下了坚实的基础。但 采用何种经营制度则是完善农村土地制度的重要内容。目前关于农村土地 使用制的改革，重点集中在探讨我国农村土地的经营形式上。理论界关于 。马克思 资本论第一卷繁$ 3 2 页 ( 三) 、健全农村土地的流转制度 1 、农村土地流转的前提 ( 1 ) 、健全农村土地所有制。 、明确农村土地所有权主体，作为土地所有权主体，必须具备稳定 性、权威性、代表性三个条件农村土地所有制改为国家占有基础上的个 人所有制以后，国家可以界定村民委员会为所有权主体，代表国家行使所 有权职能比较合适，其它经济组织由于追求利益最大化及组织的不稳定性 特点，不宜作为农村土地所有权主体。 、界定土地的所有权范围。农村土地所有权主体应具有以下权利：a 、 发包权，即土地所有权主体在一定期限内将农村土地使用权承包给农户或 其它集体经济组织。b 、1 出租权。即土地所有权主体有权把农地长期或临时 租给土地所有者。c 、收益权，即农地所有权主体有权对农地产生的部分收 益如土地承包费地租进行收取。d 、处分权。农地所有权主体对拥有的土 地进行发包。出租，抵押或根据有关规定收回土地所有权。 ( 2 ) 、健全农村土地使用权 农村土地流转中瑷本质的是土地使用权的流转，只有土地使用权界定 明晰，土地才能真正流转起来。土地使用者通过承包，租赁方式获得土地 使用权应具有以下权利：、占有权。即对土地进行实际控制的权利；、 种值权- 即农户根据市场需要和政府指导或计划选择种植的权利； 、收 益权，一方面指土地使用者在完成国家税收和承包费或租金后。对土地投 资经营所产生部分收益的收益权；另一方面是指土地承包者转包、出租、 转租，入股时获得的转包费；、处分权。指土地使用者依照法律或有关 规定享有转包、出租或转租、入股抵押、拍卖，继承土地使用权的权利。 ( 3 ) 、实现农村土地使用权的商品化。 农村土地使用权商品化，| 就是适应发展社会主义农村市场经济的需要， 在家庭承包责任制的基础上，以保持土地所有权不变，搞活土地使用权为 原则，以提高土地生产率，+ 利用率和劳动生产率为目标，变土地无偿，低 偿承包为有偿承包，变土地的平均承包为竞争承包；变土地使用权的无偿 转让为有偿转让，使土地使用权获得商品属性实现自身价值，从而在土 地内部形成有效的市场调节机制。 农村土地使用权商品化的核心是有偿使用和有偿转让。实行土地有偿 使用的理论依据是“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”由 于我国农村土地所有权和