（法学专业论文）我国餐厨垃圾管理立法思考.pdf

摘要 当今社会经济快速发展，人们生活质量、生活水平都有了很大的 提升，在可喜的背后餐厨垃圾管理是我们不得不面临的一个新的社会 问题，它与我们的日常生活密切相关并有愈演愈烈之势。这种现象是 与我国构建资源节约型、环境友好型社会的目标背道而驰的，势必影 响我国社会的整体发展和全面进步，将严重阻碍社会主义和谐社会的 健康构建。 令人遗憾的是我国至今还没有一部统一的、全面的餐厨垃圾管理 法律规范，这与我国依法治国、建设社会主义法制国家的主线极不相 符，也与我国的社会主义法律体系极不相容。与此相反，在国外比如 美国、日本、韩国等国家，都很早就制定了餐厨垃圾管理法律法规。 而且，有的已经形成了很完善的餐厨垃圾管理法律体系。面对餐厨垃 圾对社会生活危害的不断加深，相关法律制度的滞后是其中最重要的 原因之一。 当前，我国涉及餐厨垃圾管理的法律法规还只是散见于中华人 民共和国固体废物污染环境防治法中的个别条款和一些地方性立法 规范之中，比如上海、西宁等。虽然近年一度出现地方性餐厨垃圾管 理立法的高潮，有的地方政府比如上海还取得了很高的立法水平，同 时西宁市还以人大途径通过对餐厨垃圾管理进行立法规范，这无疑在 国内餐厨垃圾管理立法中树立了很好的榜样，并为我国制定统一的、 全面的餐厨垃圾管理立法积累了很好的经验。但是，我们不得不正视 一个事实，就是我国餐厨垃圾管理立法还仅仅停留在地方立法的层面 上，同时有的地方性餐厨垃圾管理立法在诸多方面还存有不少问题急 需解决，比如，概念界定不清、制度不完善、执法主体不明确等等， 这给法律实施带来很大难度，严重影响着人们的日常生活。在此境况 下，制定一部统一的、全面的餐厨垃圾管理法律规范的呼声越来越大。 关键词：餐厨垃圾，资源节约型，环境友好型，法制国家 u a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m y , p e o p l e sl i f eq u a l i t y a n ds t a n d a r dh a sb e e ni m p r o v e dg r e a t l y , h o w e v e r , w eh a v et of a c ean e w s o c i a lp r o b l e m - k i t c h e nw a s t em a n a g e m e n t ，w h i c hi sc l o s e l yr e l a t e dw i t h o u rd a i l yl i v e s t h i sp h e n o m e n o ni so p p o s i t et oo u rs o c i a lt a r g e t ，w h i c h r e f e r st oc o n s t r u c tt h er e s o u r c e - s a v i n ga n de n v i r o n m e n t - f r i e n d l ys o c i e t y , a n dd e f i n i t e l yw i l li m p e d eo u rc o u n t r y si n t e g r a ld e v e l o p m e n ta n de n t i r e s o c i a lp r o g r e s sa sw e l la sh i n d e ro u rc o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u ss o c i a l i s t s o c i e t y w h a tap i t yi st h a tu n d e rt h eo b j e c t i v ea n ds e v e r es i t u a t i o nt h e r ei s n o tau n i t e da n dc o m p r e h e n s i v el e g a ln o r ma b o u tk i t c h e nw a s t e m a n a g e m e n t ，w h i c hi so b v i o u s l yn o ta c c o r d w i t ho u rm a i n l i n e - t o c o n s t r u c tr u l eb yl a wc o u n t r ya n ds o c i a l i s tl e g a ls y s t e ma sw e l la s f o r b i d d e nb y s y s t e mo fs o c i a l i s tl a w sw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r o nt h e c o n t r a r y , m a n yf o r e i g nc o u n t r i e sl i k eu s ，j a p a n ，k o r e a na n ds oo nh a s e s t a b l i s h e dt h el a w sa n dr e g u l a t i o n sa b o u tk i t c h e nw a s t em a n a g e m e n t f u r t h e r m o r e ，s o m eo ft h e mh a v ef o r m e di m p e c c a b l el a ws y s t e ma b o u tt h e i s s u e w i t ht h ed e e p e n e dh a r mo fk i t c h e nw a s t et ot h es o c i a ll i f e ，t h el a g i m p l e m e n to f t h er e l a t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n si so n eo ft h em o s t i m p o r t a n tr e a s o n s h i a tp r e s e n t ，l a w sa n dr e g u l a t i o n sr e l a t e dt ot h ek i t c h e nw a s t ei no u r c o u n t r ya r ej u s t r e f e r r e di ns e v e r a la r t i c l e si nt h el a wo fs o l i dw a s t e p r e v e n t i o n a n dc o n t r o lo fe n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n o ft h e p e o p l e s r e p u b l i co fc h i n aa n ds o m el o c a ll e g i s l a t i o na n dr e g u l a t i o n ss u c ha s s h a n g h a i ，x i n i n ga n ds oo n t h e r eo n c ee m e r g e dal e g i s l a t i n gu p s u r g e a b o u tk i t c h e nw a s t em a n a g e m e n ti ns o m el o c a la r e a s ，a n ds h a n g h a ie v e n o b t a i n e dh i g hl e v e ll e g i s l a t i o n ，f u r t h e r m o r e ，x i n i n gs e ts o m el e g i s l a t i o n s t a n d a r d sa b o u tk i t c h e nw a s t em a n a g e m e n tt h r o u g ht h en p cf o r m a l l t h o s ea r eu n d o u b t e d l ys e t t i n gag o o de x a m p l ef o rt h ed o m e s t i ck i t c h e n w a s t em a n a g e m e n tl e g i s l a t i o na n dg a t h e re x p e r i e n c ef o ro u re s t a b l i s h i n g u n i t e da n d c o m p r e h e n s i v e k i t c h e nw a s t e m a n a g e m e n tl e g i s l a t i o n h o w e v e r , w eh a v et of a c eu pt oas e v e r ef a c tt h a to u rc o u n t r y sl e g i s l a t i o n a b o u tk i t c h e nw a s t em a n a g e m e n ti sj u s tr e m a i n e do nt h el o c a ll e v e l ，a n d t h e r ea r el o t so fp r o b l e mi nt h el o c a ll e g i s l a t i o na b o u tt h ek i t c h e nw a s t e m a n a g e m e n tn e e dt ob es o l v e d ，f o re x a m p l e ，u n d e f i n e dc o n c e p t i o n s ， i m p e r f e c ts y s t e ma n do b s c u r ee n f o r c e m e n ts u b j e c to fl a wa n ds oo n ， w h i c hs e r i o u s l yi n f l u e n tt h ei m p l e m e n to ft h el a w a n dp e o p l e sd a i l yl i v e s t h e r e f o r e ，u n d e rt h e s ec o n d i t i o n s ，t h eh o p eo fs e t t i n gu pau n i t e da n d c o m p r e h e n s i v ek i t c h e nw a s t em a n a g e m e n tl e g a ln o r mi ss t r o n g e ra n d 目录 中文摘要i 英文摘要i 引言1 第一章餐厨垃圾概念的界定及其危害和原因”4 1 1 餐厨垃圾概念的界定”4 1 2 我国餐厨垃圾的危害o 8 1 3 我国餐厨垃圾危害的原因”1 0 第二章我国餐厨垃圾管理立法现状及存在的问题1 4 2 1 我国餐厨垃圾管理立法现状1 4 2 2 我国餐厨垃圾管理立法存在的问题一1 7 第三章我国餐厨垃圾管理立法的设想2 0 3 1国外有关餐厨垃圾管理立法的先进经验2 0 3 2 我国餐厨垃圾管理立法路径选择2 1 3 3 我国餐厨垃圾管理立法的原则”2 2 3 4 我国餐厨垃圾管理立法内容2 3 余论我国餐厨垃圾管理的立法展望3 6 参考文献3 7 后记4 0 我国餐厨垃圾管理立法思考 己l 吉 ji口 1 研究背景、目的和意义 我国是一个十分注重饮食的国家，饮食文化源远流长。随着社 会生产力的持续发展，我国人们的生活水平不断得到提高。加上城 市化步伐的加快，人们的社会生活方式有了显著的变化，作为其中 的饮食业更是得到了惊人的发展。但是我们在取得进步的同时，餐 厨垃圾的总量也以惊人的速度在增加，直接影响人们的身体健康、， 城市的市容市貌甚至造成了我们生活环境的恶化，直接影响着生态 文明的建设、社会整体上的进步。餐厨垃圾管理是一个社会问题， 需要社会各方面形成合力，包括发挥政府的主动作用以及社会成员 的自觉意识等等，其中更需要法律的支撑。在国外早就有关于餐厨 立法的规定，有的已经达到了很完善的程度，例如美国和日本等等。 而我国至今还没有一部统一的、全面的有关餐厨垃圾的法律规范， 这与我们构建法治社会、创建良好法制环境是背道而驰的，面对庞 大的餐厨垃圾这个现实，我国大部分地方已经着手制订餐厨垃圾管 理规范，在餐厨垃圾立法上积累了一定的经验，这为我们制订统一 的餐厨垃圾管理法律规范提供了良好的基础，在餐厨垃圾的危害日 益影响我们的生活、对人们的身体健康构成巨大的威胁之下，制订 统一的餐厨垃圾管理法律规范已刻不容缓。 本文对餐厨垃圾管理立法进行研究，其目的是认清餐厨垃圾对 硕士学位论文 社会的具体危害，使人们更加重视餐厨垃圾管理立法工作，真正看 到法律在人们的日常生活中的保护作用，并对我国餐厨垃圾管理立 法提出自己的建议。 制定我国餐厨垃圾管理立法规范具有深远的意义。第一，对当 前我国社会主义法律体系的完善具有理论意义，不仅填补餐厨垃圾 管理法律制度的空白，还使环境法体系得到进一步完善；第二，对 社会生活更具有现实意义，使人们在日常生活中有法可依，也使执 法部门在执法过程中有明确的法律依据，最终更好的对餐厨垃圾进 行有效管理。制订餐厨垃圾管理规范将推动我国社会主义生态文明 建设健康发展，不断提高人们的生态意识和环境保护意识，形成自 觉维护社会生活环境的良好氛围。第三，通过对餐厨垃圾管理立法 的研究，不仅使我认识到法律和人们生活的密切相关程度，初步了 解法律的制订程序，更让我认识到对社会的责任。总之，通过对餐 厨垃圾管理立法的研究使我受益匪浅。 2 文献综述 对于餐厨垃圾管理立法的研究是随着近几年餐厨垃圾的危害不 断加大的现实需要之下才出现的。地方性餐厨垃圾管理法律规范的 陆续制订逐步推动并加快我国统一的餐厨垃圾管理立法制订的步 伐。有关餐厨垃圾管理立法的论文有：肖汛的循环经济模式在餐 饮业中的实现及其逆向物流管理探讨、王星敏的餐饮废渣资源化 开发与利用、林鸿胜的上海市餐厨垃圾管理的立法分析、刘晓 英的北京市餐厨垃圾产生状况及厌氧发酵产气潜力分析、吴克的 我国餐厨垃圾管理立法思考 合肥市餐饮有机垃圾的资源和处理展望以及我的导师李爱年教 授的餐厨垃圾管理立法问题研究。这些研究分别从不同的方面对 餐厨垃圾管理进行了探讨，比如循环经济模式在餐饮业中的实现 及其逆向物流管理探讨、王星敏的餐饮废渣资源化开发与利用 是从经济学角度和技术上对餐厨垃圾进行管理使之符合循环经济理 念，对餐厨垃圾进行法律规范方面的则见于地方性法律规范和学者、 专家的著作中。由于餐厨垃圾管理立法是一个新的研究领域，确切 来说是属于环境法领域，因此相关文献较少，至于对国外餐厨垃圾 管理立法的研究与分析则更少。 3 研究的主要内容 本文的主要内容是餐厨垃圾管理立法内容，第一章概述餐厨垃 圾概念及对社会的危害，通过危害的具体表现分析其中存在的深层 次原因。第二章对当前我国相关餐厨垃圾管理法规的现状做一介绍 并总结其中存在的问题。第三章重点对我国餐厨垃圾管理立法做尝 试性构建，最后以对我国餐厨垃圾管理立法进行展望作为结尾。 硕士学位论文 第一章餐厨垃圾概念的界定及其危害和原因 法律事物和法律现象的涵义或概念是整个法律大厦的基础，是 解决法律问题所必需的和必不可少的工具参考。同样，对餐厨垃圾 概念进行明确的界定不仅是餐厨垃圾管理法规本身的要求，也是其 在现实社会生活实施中更具操作性。 1 1 餐厨垃圾概念的界定 我国至今还没有一部统一的、全面的有关餐厨垃圾管理的法律规 范，所以我国餐厨垃圾的法律概念也没有统一的界定，仅中华人民 共和国固体废物污染环境防治法附则第8 8 条第3 项指出：“生活垃圾 是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废 物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物”。目前我国有 关对餐厨垃圾概念的界定主要来源于以下两种方式： 1 1 1 地方性立法规范对餐厨垃圾概念的界定 我国首次对餐厨垃圾管理进行立法是上海市政府，上海市政府 于2 0 0 5 年颁布上海市餐厨垃圾管理办法。在上海市政府制定的 上海市餐厨垃圾管理办法中对餐厨垃圾的定义为：“本法所称餐 厨垃圾，是指除居民日常生活以外的食品加工、饮食服务、单位供 餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂。前款所称的厨余垃圾， 【1 】【美】e 博登海默法理学、法律哲学和法律方法【m 】邓正来译北京：中国政法大学出 版社，2 0 0 1 ，4 8 6 。 【2 】见上海市餐厨垃圾管理办法 我国餐厨垃圾管理立法思考 是指食物残余和食品加工废料；前款所称的废弃食用油脂，是指不 可再食用的动植物油脂和各类油水混合物” 2 1 。西宁市则通过人大 常委会在2 0 0 9 年1 1 月1 日颁布西宁市餐厨垃圾管理条例，这是 目前国内首部由人大通过的地方性餐厨垃圾管理法规。西宁市餐厨 垃圾管理条例对餐厨垃圾的定义为：“是指从事餐饮业、单位供餐、 食品加工、屠宰加工等单位和个人在生产和经营过程中产生的食物 残余、食品加工废料、屠宰加工废料和废弃食用油脂 1 l 。本文在此 特意举出这两个城市以说明是因为这两个城市有一定的代表性，一 个最早，一个是以人大通过的形式颁布。当然，还有其他的地方立 法文件。 从上面对有关地方性餐厨垃圾的定义中，可知每个地方的都不 一样，这里面固然有从各地的实际情况的因素考虑，但是我们更要 正视其不妥当之处以便给餐厨垃圾下一个更全面、更规范的定义。 其不妥当之处有：第一，将日常生活产生的餐厨垃圾排除在外。这 可能是考虑到日常生活中的餐厨垃圾的一些特点诸如分布比较分 散、种类复杂等等。这无疑给一些规避法律者以可乘之机，同时也 造成了法律的漏洞，再说这样的失误是可以避免的。在国外就有对 日常生活中产生的餐厨垃圾规定在餐厨垃圾的范围之内的例子，比 如美国环保局对餐厨垃圾下的定义就是：“居民日常生活和食品杂货 店、餐馆、机构食堂以及员工的午餐室等商业机构产生的不可食用 的食品与食品加工废物” 2 1 。第二，有的地方性餐厨垃圾立法在餐厨 【1 】见西宁市餐厨垃圾管理条例。 2 1 定义来源于：美国环保局官方网站：垒! ! 匹z 塑：曼卫垒：g q ! q 垦坠! 曼! 虫! 曼兰堕! ：廷! 里! 硕士学位论文 垃圾定义时包括了诸如白酒类容器及其包装等的一般生活垃圾。比 如某某市餐厨垃圾管理办法( 征求意见稿) 第三条规定：“本办 法所称餐厨垃圾，是指居民日常生活以外的有固定场所的食品加工、 饮食服务、单位供餐等活动中产生的垃圾，包括：( 一) 食品加工废 料和食品经消费后产生的食物残余；( 二) 废弃食用油脂( 含餐厅食 堂地沟油) ；( 三) 白酒类容器及其包装1 1 。”其中的第( 三) 项的不 妥当性显而易见。餐厨垃圾与一般生活垃圾的区别在于餐厨垃圾是 一种资源化的垃圾，与其说是垃圾还不如说是一种资源( 因为餐厨 垃圾具有水分、有机物、油脂及盐分含量高，易腐烂、营养元素丰 富【2 】) ，这也是一般生活垃圾被排除在餐厨垃圾范畴之外的原因。( 3 ) 在地方性餐厨垃圾立法中还存在大部分术语的注释部分很少，这样 就会出现在操作上的困难。比如在我国地方性餐厨垃圾立法中都有 。对餐厨垃圾的产生单位的规定，但是对其中的“餐饮业 、“单位供 餐、“食品加工”等等术语并没有相关的解释，这不能不说是立法 中的硬伤，这样就会出现各种各样的理解。还有，怎么理解“食品 加工”? 在百度百科里的相关解释为“将原粮或其他原料经过人为 的处理过程，形成一种新形式的可直接食用的产品，这个过程就是 食品加工。”如果是这样的话，我们正常的理解就会把所有与食品加 工有关的生产型企业都在这个范围之内，这样就会超出餐厨立法对 之规定的初衷，把立法中本不应该包括的也包括了。 1 1 2 理论界对餐厨垃圾概念的界定 【1 】、【2 】、【3 】李爱年餐厨垃圾管理立法调研报告长沙市法制办横向问题研究2 0 1 0 ， 2 3 6 我国餐厨垃圾管理立法思考 这些文章大都是近些年的，对我国餐厨垃圾管理立法具有重要的 参考价值。如我的导师李爱年教授在她的餐厨垃圾管理立法问题研 究中对餐厨垃圾下的定义为：“餐厨垃圾，是指食品加工、饮食服 务、单位供餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂。厨余垃圾是 指食物残余和食品加工废料；废弃食用油脂是指不可再食用的动植物 油脂和各类油水混合物” 3 1 。再如，在浅析餐厨垃圾无害化处理中 渗滤液的处理技术一文中对餐厨垃圾的定义为“餐厨垃圾是指居民 日常生活以及除居民日常生活以外的食品加工、饮食服务、单位供餐 等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂。其中厨余垃圾是指食物残 余和食品加工废料：废弃食用油脂是指不可再食用的动植物油脂和各 类油水混合物” 1 1 。还有在国内外餐厨垃圾处理状况概述一文中， 餐厨垃圾是指家庭、学校、机关公共食堂以及餐饮行业的食物废料和 食物残余 2 1 。有关餐厨垃圾的文章就很多了，在此就不多举了。 在此本人比较赞同我的导师李爱年教授对餐厨垃圾的定义，因为 这个定义既包含了餐厨垃圾已有定义的范围又弥补了其应包含但没 有包含的部分，这样使餐厨垃圾的定义更全面、科学。具体主要表现 在以下几个方面：第一，这个定义对餐厨垃圾的范围进行了补充。把 居民日常生活外的经营性单位也包括进来，即餐厨垃圾包括居民生活 中产生的和居民生活以外产生的；第二，对餐厨垃圾产生范围进行了 合理纠正。将“以食品加工单位、饮食服务单位、单位供餐单位等主 体”改为“以食品加工、饮食服务、单位供餐等行为 来确定餐厨垃 1 】陈雪浅析餐厨垃圾无害化处理中渗滤液的处理技术环境科学与管理2 0 1 0 0 6 ，2 。 【2 】 王向会国内外餐厨垃圾处理状况概述环境卫生工程2 0 0 5 0 2 ，1 7 硕士学位论文 圾的产生范围，这样就使餐厨垃圾管理立法的适用范围尽可能扩大 了，即任何主体只要从事食品加工、饮食服务或者单位供餐行为并产 生餐厨垃圾，就要受到餐厨垃圾管理相关法律的规范；第三，对餐厨 垃圾进行有效分类。即将餐厨垃圾分为厨余垃圾和废弃食用油脂。根 据两者在物理、化学性质上的明显差异，对厨余垃圾以无害化处理为 原则，同时附之适度的作资源利用，如进行技术处理后作肥料和饲料 等，而对废弃食用油脂主要以资源化利用为原则，并严格限制其利用 原则。第四，将原来餐厨垃圾定义中的厨余垃圾中的生活垃圾诸如酒 瓶、纸屑等进行剔除，即厨余垃圾仅包括食物残余和食品加工废料。 1 2 我国餐厨垃圾的危害 餐厨垃圾的危害是随着社会生产力的发展、社会生活方式的多 元化而逐步凸显出来的社会问题，危害的表现形式有外在的和潜在 的。尤其在现代社会生活中，随着生活节奏的加快，人们的饮食方 式发生了很大的变化，快餐的出现就是这一变化的一个细微具体体 现。每天由于快餐所产生的餐厨垃圾是巨大的，而快餐所产生的餐 厨垃圾只是餐厨垃圾中的一个很小部分。根据关于长沙市餐厨垃 圾处置情况的调研报告，长沙市每天产生餐厨垃圾为6 0 0 1 0 0 0 吨 【1 1 ，这只是一个例子，由此我们进行粗略估算不难想象我们整个国家 每天产生多少餐厨垃圾，那么一年呢? 这只是数量上的体现，而且 在总量上还有不断增加、速度上不断加快的趋势。餐厨垃圾的危害 具体体现在： 1 】见关于长沙市餐厨垃圾处置情况的调研报告【r 】2 0 0 9 ，3 我国餐厨垃圾管理立法思考 1 2 1 餐厨垃圾对人们身体健康的危害 我们知道餐厨垃圾不仅具有危害性的反面特点，更有资源化利用 的有利一面。恰恰是有利的一面所造成的危害比不利的一面所造成的 危害更大，比如，有的不法商贩通过投机方式将餐厨垃圾中的废弃食 用油脂进行加工制成“潲水油 ，再将这些“潲水油”重新推向市场， 这势必严重污染人们的饮食环境，危害食品安全和人们身体健康。据 武汉工业学院食品科学与工程学院何东平教授估计，目前我国每年返 回餐桌的地沟油有2 0 0 3 0 0 万吨。而中国人一年的动、植物油消费总 量大约是2 2 5 0 万吨。也就是说，按照比例，吃1 0 顿饭就可能有1 顿碰 上地沟油【。这类事件在我国目前可谓举不胜举，这种危害的结果直 接造成人们对食品生产厂家、食品加工厂的不信任，对饮食环境的担 忧。还有，有的禽畜养殖专业户将餐厨垃圾当做饲料对禽畜进行喂养。 餐厨垃圾尤其是未经处理的餐厨垃圾里面可能含有致病细菌，诸如口 蹄疫病原体、非洲猪瘟病菌等有害病菌，这些致病细菌通过禽畜再进 入到人们的体内直接对人们身体健康造成危害。据估算，仅长沙每年 有近6 0 万头用“潲水油”喂养的猪出栏【2 1 。可以说，对餐厨垃圾管理 已经成为现代社会的环境问题，更是社会问题。 1 2 2 餐厨垃圾对市容市貌进而对环境的危害 从对餐厨垃圾的概念中我们知道餐厨垃圾来源于食品加工、饮食 服务、单位供餐等活动中，可谓来源广泛。如果餐厨垃圾管理部门管 【1 】曲思瀚国人一年吃多少地沟油生活质量2 0 1 0 0 7 ，9 。 【2 】见( ( 关于长沙市餐厨垃圾处置情况的调研报告【r 】2 0 0 9 ，4 。 硕士学位论文 理不善( 管理本身难度就大) 和餐厨垃圾产生单位的自律行为不够就 会造成餐厨垃圾的分布遍布社会生活的角角落落，餐厨垃圾本身富含 有机物，一旦腐朽变质会使人们的社会生活环境臭气难闻，尤其在现 代城市中快餐的出现和移动餐车以及城市夜生活更是让城市环境背 上餐厨垃圾的沉重包袱。这些餐厨垃圾暴露在城市的大街小巷无疑严 重影响城市市容市貌，如果这种势头继续下去就不是一个城市的市容 市貌问题，而是我们整个社会的生态环境问题，毫不夸张的说这将影 d r 句- n 人类正常的生存问题，也与我国构建资源节约型、环境友好型社 会是相违背的。 1 3 餐厨垃圾造成危害的原因 餐厨垃圾的出现是社会发展的必然结果，但是我们在这个时候 才对它的危害所进行关注是有众多原因综合作用的结果。具体表现 1 3 1 公众参与餐厨垃圾管理意识不高 餐厨垃圾的出现是与人们有饮食活动的时候就有了，因此到现 在餐厨垃圾管理问题才引起我们的重视可以说是到了非重视不可的 时候了。餐厨垃圾管理成为社会问题也是一个长时间的积累过程， 这个积累过程是人们生活质量不断提高、餐厨垃圾也不断增多、产 生方式也不断多元化的过程，而且这个过程是与我们的日常生活紧 密相连的，这足以说明生活其中的人们和产生餐厨垃圾的企业的餐 厨垃圾管理意识没有随着生活质量的提高而提高。对餐厨垃圾视而 不见，随意扔到的现象在现实生活中是很常见的事情，由于餐厨垃 我国餐厨垃圾管理立法思考 圾管理是一个社会工程，加上每个人或企业的社会责任没有强制性 规定。虽然餐厨垃圾与每个人的生活相关，但是由于当前社会还没 有对餐厨垃圾进行社会化管理的条件及对我们的饮食环境进行自觉 维护的良好社会氛围，没有这个氛围自然不能使公众或企业产生这 个意识，更不用说意识的提高了，就像我们现在大家都有“在公共 场所不随意吐痰”这样一个意识一样。对餐厨垃圾也达到这个程度 固然需要很长的时间，只能说意识是对造成餐厨垃圾管理难题的一 个组成因素。 1 3 2 我国在餐厨垃圾处理技术上有待提高 任何事情只有经过对比才知道自己的不足，同样对于我国餐厨垃 圾处理技术也是这个道理。以目前我国城市餐厨垃圾处理技术为例来 看( 因为城市餐厨垃圾在整个餐厨垃圾中占有很大的分量) ，当前， 国外对餐厨垃圾管理的立法在时间上就走在我们前面一大截，同时在 处理上以资源化利用作为其指导原则，在技术上更是达到相当完备的 程度。比如德国在对餐厨垃圾处理技术要求上是很严格的，通过源头 上的技术控制和归类回收利用，接着采用堆肥操作技术以及餐厨垃圾 焚烧技术，把填埋餐厨垃圾置于最后的环节，并附加数字即“干态热 值 必须小于6 0 0 0 k k g 的部分时才可以对餐厨垃圾进行填埋处理。 在日本，餐厨垃圾资源化利用程度则更高，有关餐厨垃圾的资源化再 利用技术主要以再生化和饲料化处理为主。通过日本2 0 0 5 年度城市餐 厨垃圾资源化利用技术一些数据：资源化为3 9 0 , o ，饲料化3 5 ，其他技术 【1 】姜虎、李文哲、刘建禹、黄宇城市餐厨垃圾资源化利用的问题和对策环境科学与管 理2 0 1 0 0 6 ，1 1 。 硕士学位论文 操作为2 6 。餐厨垃圾资源化再利用等实施相关数据情况如以产业类 别归纳则为，食品制造业为8 1 、食品批发业为6 1 、食品零售业为3 1 、 餐饮业为2 1 乜3 。其他国家如美国、加拿大以及韩国等等也是类似情 况。在看我们国家则是望尘莫及，当前我国餐厨垃圾资源化再循环利 用还只是停留在摸索的阶段，据相关资料显示，我国餐厨垃圾中城市 餐厨垃圾部分进行无害化处理还不n 2 0 的程度，处理后的物质的再 循环利用实际数值更少，那么，除了城市餐厨垃圾之外的部分在 资源化再利用中的情况呢? 1 3 3 有关餐厨垃圾管理信息透明化程度不高 面对餐厨垃圾的危害不能进行很好的管理，其中一个因素就是信 息不畅通、不及时。在此，政府主管部门和餐厨垃圾产生企业都有不 ， ， 可推卸的责任，政府由于疏忽这方面的工作，加上企业本身更不会主 动对自己的餐厨垃圾对外进行公布，这样就会造成政府方面的餐厨垃 圾信息和公众对企业想了解的餐厨垃圾信息以及企业真实的餐厨垃 圾信息三者不能对应，这样政府再怎么针对餐厨垃圾的危害所采取的 对策也只能是徒劳的。餐厨垃圾管理涉及多个环节( 产生、收集、运 输、处置、回收利用) ，这本身就造成了知晓餐厨垃圾诸如种类、数 量等等方面的信息的很大难度。如此下去，没有确切的信息，就不可 能对餐厨垃圾制定可行的管理措施，更谈不上有效的管理了。 1 3 4 我国餐厨垃圾管理立法的滞后 【2 】姜虎、李文哲、刘建禹、黄宇城市餐厨垃圾资源化利用的问题和对策环境科学与管 理2 0 1 0 0 5 ，1 2 。 【l 】姜虎、李文哲、刘建禹、黄宇城市餐厨垃圾资源化利用的问题和对策环境科学与管 理2 0 1 0 0 5 ，1 s 。 我国餐厨垃圾管理立法思考 我国当前还没有一部统一的、全面的餐厨垃圾管理立法规范，目 前，仅停留在地方立法状态。一部法律的出现是当前社会生产力的需 要的反应，目前我国餐厨垃圾管理立法已经到了亟需制订的程度。在 餐厨垃圾管理处于眼前之困境中的各种原因中，立法的滞后使其主要 原因。今年是具有中国特色的社会主义法律体系形成的一年，而餐厨 垃圾管理立法的缺失是与当前我国社会法律体系整体相不符的，更与 我国建设社会主义法治社会相违背。在当前我国处于社会各方面改革 的关键转型期，法律的跟进是社会的现实需要，更是人们行为的准则。 在我国餐厨垃圾管理已成为严峻的环境问题、社会问题的现实下，如 果没有相对完备的法律约束人们的行为，对违法行为进行有力惩处， 不仅危害我们的生活环境，更影响到生态文明的进步，和谐社会的构 建和法治社会的进程。可见，我国餐厨垃圾管理立法滞后是造成餐厨 垃圾危害的根本原因，制定统一的、全面的餐厨垃圾管理法律规范是 社会发展的必然需要。 硕士学位论文 第二章我国餐厨垃圾管理立法现状及存在的问题 2 1 我国餐厨垃圾管理立法现状 2 1 。1 国家层面有关对餐厨垃圾管理的相关规定 目前，我国有关的餐厨垃圾管理法律法规只是散见于中华人 民共和国固体废物污染环境防治法及其他有关的法律规范之中。 作为上位法的中华人民共和国固体废物污染环境防治法对餐厨 垃圾的概念界定( 附则第8 8 条第3 项) 、回收利用( 第4 1 条，4 5 条) 以及法律责任均有明确规定。其中，国家环境保护总局“关于 餐饮行业产生的废弃食用油脂是否属于生活垃圾的复函( 环函 ( 2 0 0 6 ) 3 9 5 号) 明确将餐厨垃圾列入生活垃圾圾的范围之内。其 他法律规范也有对餐厨垃圾管理过程的中间处理环节的具体规定， 诸如城市生活垃圾管理办法( 第3 条) 规定了餐厨垃圾处理三 化原则和污染者付费原则( 第1 6 条1 3 款) ；餐饮企业经营规范 和茶馆业企业经营规范还规定了餐厨垃圾单独处置原则；中 华人民共和国循环经济促进法、中华人民共和国畜牧法、中 华人民共和国农产品质量安全法对餐厨垃圾的回收利用进行了相 关规定；中华人民共和国食品安全法、城市生活垃圾管理办 法、中华人民共和国循环经济促进法还规定了餐厨垃圾罚则 适用范围。 2 1 2 地方层面有关餐厨垃圾管理的规范 我国餐厨垃圾管理立法思考 处于餐厨垃圾危害程度的不断加剧的现实需要考虑，我国一些 地方政府已经陆续对本辖区内的餐厨垃圾进行了立法，同时取得了 明显的成效，在一定程度上减少了餐厨垃圾的危害，最先开始餐厨 垃圾管理立法的地方政府是上海市人民政府，在2 0 0 1 年底上海市政 府发布关于加强上海市餐厨垃圾处置和管理的实施意见，根据该 实施意见上海市环境卫生管理局先后制定上海市餐厨垃圾处理和 管理工作的试行办法、上海市餐厨垃圾产生、收运、处理单位申 报、备案程序、餐厨垃圾申报登记制度及管理办法、餐厨垃圾 收运处理单位备案制度和管理办法、餐厨垃圾收运处置收费标准 以及上海市餐厨垃圾收运处置收费管理试行办法等一系列规范 性法律文件，这些规范的实施取得了良好的社会效果，在对取得的 立法经验的基础上，上海市政府于2 0 0 5 年正式实施上海市餐厨垃 圾管理办法。在上海市政府的带动下，全国各地一时掀起了对餐厨 垃圾管理进行立法的高潮，比如宁波、银川、石家庄、深圳、乌鲁 木齐、徐州、重庆等，这些地方政府制订以政府规章形式的餐厨垃 圾管理规范，还有像福建省、景德镇、北京市则是以政府规范性文 件的形式对餐厨垃圾管理从制度上加以具体制定。江苏省固体废 物污染环境防治条例及浙江省实施( 中华人民共和国动物防疫法) 办法对餐厨垃圾处理过程中的相关环节加以规定。 在此，本文不能不说的就是西宁市人民代表大会常务委员会于 2 0 0 9 年1 1 月1 日颁布实施的西宁市餐厨垃圾管理条例，这是目 前国内在地方性立法中首部以人大途径通过的餐厨垃圾管理立法。 硕士学位论文 从中我们可以看出，有关餐厨垃圾管理的一些地方性立法已经初具 规模并取得了明显的成就，最起码在这些地方性立法中所制订的管 理规范是符合当前当地实际情况需要的。但是我们还要看到在立法 的过程中所存在的必须解决的问题：首先就是各地对餐厨垃圾概念 的界定上差别很大、有的更是模糊不清；其次，对餐厨垃圾管理的 立法目的定位与餐厨垃圾管理立法本身应有的立法目的还相差很 远；再次，有关餐厨垃圾管理的相应制度不科学；最后，餐厨垃圾 管理法律责任更是不符合对一部法律责任的一般性规定，法律责任 惩罚幅度不是超出上位法的规定范围就是起不到应有的处罚效果等 笙 寸0 在近几年有关餐厨垃圾管理立法进程不断加快的形势下，尤其 是越来越多的地方政府加入了餐厨垃圾管理的立法行列，国家层面 的餐厨垃圾管理制度也在制定之中。据了解，餐厨垃圾管理办法 已经在制订之中而且在层面上处于国家层面标准；还有餐厨垃圾 资源利用技术要求于2 0 0 9 年底已经报国务院批准，与此同时，餐 厨废油资源回收和深加工技术标准的编制工作在北京工商大学化 工与环境工程学院启动；另外，餐厨垃圾处理场技术规范、餐 厨垃圾处理厂运行维护技术规程、餐厨垃圾资源化产物安全质 量标准业已列入近期制订标准规划之中。从中可以看出，我国在 餐厨垃圾管理上是朝着以资源化、无害化处理的方向上迈进的，这 是可持续发展、科学发展观指导思想下的正确选择，这些标准将加 强餐厨垃圾在资源化利用过程中运用无害化处理技术的可操作性， 我国餐厨垃圾管理立法思考 同时也给产成品的质量安全标准提供更多参考依据。 2 2 我国餐厨垃圾管理立法存在的问题 从上面对餐厨垃圾管理规范现状了解之后，我们无法回避的是至 今我国还没有一部统一的、全面的对餐厨垃圾进行管理的法律规范， 这个才是我国目前餐厨垃圾管理立法存在的最大问题。但是，对于 现有餐厨垃圾管理法律规范的问题具体表现如下： 2 2 1 餐厨垃圾管理立法目的界定不合理 立法目的是一个法律部门必有的法律内容，是一部法律在现实 中所应实现的状态。在当前的有关餐厨垃圾管理的立法规范中存在 以下情形：1 将立法目的和管理原则相混淆。见于西宁市餐厨垃圾 管理条例第一条；2 重庆市餐厨垃圾管理办法第一条将“保障 食品安全防止环境污染”作为立法目的。3 立法目的位阶规定不 合理。重庆市餐厨垃圾管理办法第一条所确立的位阶是“加强餐 厨垃圾管理，保障食品安全和身体健康，维护城市市容环境”，就是 这一缺陷的具体表现。石家庄有关餐厨垃圾管理规范第一条则无加 强餐厨垃圾管理目的的规定，则直接强调防止污染、保障身体健康， 这种立法目的的位阶显然不符合一般规律。 2 2 2 餐厨垃圾法律概念不清 法律概念是法律体系的基本要素。在当前有关餐厨垃圾管理规 范中对餐厨垃圾法律概念的界定上存在十分混乱的情况，前文已经 捉到了有关餐厨垃圾的法律界定，比如，上海市政府于2 0 0 1 年颁布 的上海市餐厨垃圾管理办法对餐厨垃圾的定义为：“本法所称餐 硕士学位论文 厨垃圾，是指除居民日常生活以外的食品加工、饮食服务、单位供 餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂。另外还有其他地方性 餐厨垃圾法律规范和学术著作。在此，本文总结现有的有关对餐厨 垃圾概念界定对其中普遍存在的问题归纳为：( 1 ) 将日常生活产生 的餐厨垃圾排除在外；( 2 ) 有的地方性餐厨垃圾管理规范在餐厨垃圾 定义时包括了诸如白酒类容器及其包装等的一般生活垃圾。 2 2 3 法的原则与立法的原则相混淆 在学术领域法的原则和立法原则具有明确的区分，我们都知道， 法的原则是一部法律所应遵循的一般法律固有的原则，是法律体系 的基本构成要素。而立法的原则是法律在制订过程中较偏重于这个 部门法在现实生活中所适应现实社会发展实际需要，并有效服务于 社会生活所应符合的社会规律。目前，我国有关餐厨垃圾管理规范 大多对此的规定很不明确甚至两者相混淆，其最终原因就是对法的 原则和立法的原则没有准确的把握。 2 2 4 餐厨垃圾管理制度的不完善 管理制度是立法的核心，在当前有关餐厨垃圾管理制度的规定 中存在诸多不合理之处，具体体现在以下方面：第一、台账制度不 科学难以适应当前社会发展的需要，见重庆餐厨垃圾管理办法、 上海市城市生活垃圾收运处置管理办法；第二、收费制度也违背 社会主义市场经济规律的要求，这种情形在诸多城市的规定中都有 具体表现；第三、有关餐厨垃圾管理信息公开的透明度不高，难以 满足公众的要求，见深圳市餐厨垃圾管理暂行办法和宁波市 我国餐厨垃圾管理立法思考 餐厨垃圾管理办法；第四、有关餐厨垃圾管理的应急预案措施不具 有可操作性难于应对现实突发事件的需要，更严重的是宁波市餐 厨垃圾管理办法、景德镇市餐厨垃圾管理办法、石家庄市餐厨 垃圾处理管理办法、乌鲁木齐市餐厨垃圾处理管理办法、银川 市餐厨垃圾管理和处理办法等都未对此没有做任何规定；第五、 违反餐厨垃圾管理的法律责任不是违背上位法规定的幅度，就是难 以对违法犯罪分子给予有效惩戒。景德镇市餐厨垃圾管理办法对 法律责任则没有任何规定。宁波市餐厨垃圾管理办法、石家庄餐 厨垃圾处理管理办法、乌鲁木齐市餐厨垃圾处理管理办法只是 对餐厨垃圾产生单位规定了法律责任。 硕士学位论文 第三章我国餐厨垃圾管理立法的设想 3 1 国外有关餐厨垃圾管理立法的先进经验 在国外，有关餐厨垃圾管理法律规范则远远走在我们的前面，有 的已经建立了完善的法律制度。美国颁布的固体废物污染防治法 和美国环保局先后实施的“1 2 篮”工程和“二次收获工程以及食 物储藏网络工程为我们提供了完善的立法蓝本和立法实践参考。固 体废物污染防治法强制性要求固体废物进行分类收集，其中也包 括了餐厨垃圾，从而使餐厨垃圾的无害化处置有了保障。接着，在 餐厨垃圾的资源化再利用原则指导下，考虑到餐厨垃圾具有一定的 利用价值，美国环保局又实施了“1 2 篮 工程和“二次收获 工程 “。 。 以及食物储藏网络工程。这些政策用于鼓励食物捐助和餐厨垃圾堆 肥处理。同时在动物健康委员会许可后将餐厨垃圾进行处理后作为 猪饲料再作为资源利用。 日本在2 0 0 0 年颁布实施餐厨废物再生法、2 0 0 1 年开始实施 食品废弃物循环法( 此法对食品废弃物的削减以及利用进行制度 化规定) 以及食品回收处理法等法律法规对餐厨垃圾各个环节 进行有效控制。 韩国在餐厨垃圾管理上实行从源头抓起一直到回收利用的整个 过程都不放松，在宏观上采取由政府出面再逐步到民间投资的途径 对餐厨垃圾进行处理。韩国政府同时还通过一系列减少餐厨垃圾的 我国餐厨垃圾管理立法思考 社会活动并早在1 9 9 5 年就成立餐厨废弃物管理委员会，这些足以说 明韩国在餐厨垃圾管理上的决心。 另外，还有如英国、挪威、欧盟等国都在餐厨垃圾管理立法上 积累了丰富的经验，从中我们不难看出在餐厨垃圾管理立法上他们 都比较注重自己的实际情况并以政府和民间相结合的方式来对餐厨 垃圾进行管理。在前一阶段难免出现挫折、绕