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试析我国基层民主建设存在的问题及原因理论探讨试析我国基层民主建设存在的问题及原因陈静/中共郑州市委党校【摘要】扩大基层民主,是发展社会主义民主政治的基础?l_x-作.基层民主的关键在于健全基层自治组织和民主管理制度,完善公开办事制度,保证人民群众依法直接行使民主权利,依法管理自己的事情,对干部实行民主监督,加强民众的民主意识.为此,必须深刻认识发展社会主义基层民主政治的重大意义,推动社会主义基层民主建设不断取得新进展.【关键词】基层民主;基层自治组织;民主意识民主作为一种政治形态,其发展是一个渐进式的过程.民主这一概念,来源于公元前5世纪的希腊奴隶制社会,它是希腊语”人民”和”统治”这两个词的组合,意指人民的统治,人民的政权或多数人的统治.古希腊历史学家希罗多德最早给”民主”下了定义,他认为,民主就是公民”在法律面前人人平等”,公民可以直接参与国家政治生活,国事的裁决”取决于民众”.亚里士多德指出,”不容许所有公民共享的制度是寡头的,容许所有公民共享的制度是民主的”.马克思认为,民主是一种国家形式或国家形态,”在民主制中任何一个环节都不具有本身意义以外的意义.每一个环节都是全体民众的现实的环节.民主制是作为类概念的国家制度”.基层这一词语,是人们比较熟悉且使用频率极高的一个词,但人们对于基层的概念和范围的理解把握却不甚准确.许多人把基层等同于乡镇,把基层组织等同于基层政权,这样就大大缩小了基层的范围和内容体系.从纵向看,不能简单地把基层等同于乡镇,除了乡镇以外,还包括群众性基层自治组织村民委员会和居民委员会,也还有县,市的区,不设区的市.正如邓小平所说,”调动积极性是最大的民主.至于各种民主形式怎么搞法,要看实际情况.比如说普选,现在我们在基层,就是在乡,县两级和城市区一级,不设区的市一级搞直接选举,省,自治区,设区的市和中央是间接选举”1.在这里邓小平将县,市的区和不设区的市明确界定为基层,将乡(镇),县(自治县)两级界定为农村基层.从横向看,”基层并不简单地等同于政权.因为除了政权组织外,还有基层的党组织,其他国家机构以及企事业单位等.总的来说,县,城市的区,不设区的市的党组织,国家企事业单位以及居民委员会和村民委员会都具有管理活动的直接性,因而理所当然均应属于我国基层组织的范畴”.中国基层民主建设经过3o多年的发展,毫无疑问已经取得了很大的成绩.但与此同时,也应当清醒看到基层民主建设实践中存在的问题和难点,努力突破制约基层民主建设的瓶颈,积极推动社会主义基层民主建设不断取得新进展.一,我国基层民主建设存在的问题(一)基层民主建设制度不完善.第一,基层民主选举制度不健全.选举制度在基层民主发展的过程中,起着非常大的作用.但从近几年农村村委会选举的情况来看,制度建设并没有多大的进展,.甚至出现了不进反退的现象.尽管目前大多数省份已经根据村委会组织法制定了地方的相应法规来规范其辖区内的村委会选举,村委会选举制度也都已经建立起来,但是选举的质量并没有太大提高,距离真正规范的民主选举还有很大差距.社区居委会的选举也仅有1989年颁布的居委会组织法提供法律规范并缺少具体的执行办法,在新的形势下需要制定相关的基层民主选举制度以规范目前的基层民主选举.第二,基层民主制度建设滞后于社会发展实践.基层民主的发展是一项实践性的工作,这项工作每天都会有一一一一一一一一一_-一一一一一一一一在2o世纪五六十年代,我国平均每5年增长1亿人口.从7o年代开始,虽然我国实行了计划生育政策,但由于人口基数过大及增长的惯性作用,目前我国年均人口增长量仍十分庞大,全国人口总数已经超过13亿.与日益膨胀的人口相比,我国的自然生态环境却显现出先天的脆弱性.我国国土面积的65%是山地或丘陵,70%每年受季风影响,33%是干旱或荒漠地区.也就是说,我国55%的国土面积不适宜人类的生产和生活.由于人el增长与自然的承载能力不协调,使人与自然的矛盾更为突出.第二,人均资源占有量贫乏和高能耗之间的矛盾突出.从资源总量来看,我国的总地质储量占世界第三位,但从人均占有量来看,我国的人均占有量仅为世界人均占有量的1/2,仅是美国的1/10,属于典型的资源匮乏国家.其中人均水资源拥有量仅为世界平均量的1,4,人均耕地拥有量不到世界平均水平的40%,石油,天然气,铜,铝等重要矿产资源的人均储量分别只占世界人均水平的8.3%,4.1%,25.5%和9.7%.2003年我国消耗的铁矿石和氧化铝约50%,铜约60%,原油约34%都要依靠进el,许多大宗消费的战略性资源对国际市场的依赖程度已相当高.2003年,我国消耗了占全球总量30%的原材料和能源,创造的cdp却只占到世界的4%.第三,人类对自然环境的破坏加剧.我国2000年的工业废气排放量是14万亿立方米,到2002年又增加了28%,达到18万亿立方米.我国因植被破坏,每年水土流失量达50亿吨,相当于每年在全国所有耕地上剥去1o毫米的沃土.目前,我国水土流失面积已占国土面积的37%.草原退化面积已经达到9,l0,每年仍以200万公顷的速度在退化;全国沙漠化面积已经达到174万平方公里,每年仍以3400多平方公里扩展,18个省的471个县,近4亿人口的耕地和家园正受到不同程度的荒漠化威胁.?208?<中国商界)2011年7月第7期(二)科学发展观在认识和处理人与自然的关系上,遵循的是人与自然和谐共处,可持续发展的准则.和谐共处是指人与自然的关系不是单纯的利用与被利用,征服与被征服的关系,而应将人与自然看作一个整体.在这个整体中,人与自然应该是和谐共处,良性互动共存的关系.世界环境与发展委员会主席挪威首相布伦特兰夫人在我们共同的未来报告中提出人类的生存和健康依赖于把可持续发展成功地提升为一个全球性伦理,其明显目的是要构建一个全球性的伦理基础.报告中把可持续发展定义为既满足当代人的需要,又不损害子孙后代满足其需求能力的发展.它包含以下几层经济伦理内涵:第一,就空间方面的人与自然的关系而言,可持续发展观要求用人与自然和睦相处,共存共荣的生态自然观代替人是自然主宰的强权自然观,从而确立了人与自然平等相待的经济伦理关系.第二,就时间方面的现代与未来关系而言,可持续发展观要求既考虑现在,更着眼于将来,确保子孙后代繁荣昌盛的经济伦理观.第三,可持续发展观要求用理智战胜欲望,走节制型发展道路,确立新型的发展观.和谐发展,可持续发展是科学发展观追求的最新发展模式.它要求人类经济和社会发展必须限定在自然资源和环境承载能力之内,以解决人类社会的发展与自然资源和自然环境承载能力之间的矛盾.科学发展观汲取了古今中外经济伦理思想的精华,在充分认识当前我国经济建设和经济发展的新问题,新矛盾的基础上,提出了要实现经济,社会和环境全面,协调,可持续发展的最终发展目标.构建了发展的理性精神与发展的伦理意蕴紧密联系,和谐统一的崭新发展理念作为人类经济伦理思想史上的一次飞跃,作为古今中外优秀经济伦理思想的集大成者,科学发展观的提出不仅在理论上丰富了经济伦理学,更在实践上为中国乃至其他发展中国家的经济社会发展指出了其必然的路径选择.理论探讨些新变化.然而,由于我们的政策制定过程慢,制度建设远远滞后于实践,从而影响了基层民主的发展,也给基层民主建设带来了难题.近几年基层人大直接选举中出现了许多创新的案例,不少学者和一些负责选举的干部都提出了进行选举制度改革的要求,并希望全国人大能根据选举实践的发展修改人大代表选举的相关法律.全国人大经过听取各方面的意见后,对选举法和地方组织法进行了一定的修改.但是,这两部法律的修改仍然滞后于社会发展的实践.新修订的选举法中有了关于罢免和相关程序的规定,但在现实中却无法执行,实际上抵消了法律修改的积极作用,给基层民主的发展增加了很多的困难.第三,基层民主改革缺乏相应的配套制度.制度不配套,必然会造成基层民主制度和传统制度之间的冲突,阻碍民主的发展.从农村基层民主发展的情况来看,基层民主改革虽然在村一级得到了推广,但大部分乡镇一级并没有进行相应的改革.当然,全国范围内有不少乡镇推动改革的例子,如2004年云南红河州乡镇长直接选举的改革,江苏和浙江地区的乡镇长和乡镇党委书记两推两选和公推公选等方面的改革,以及在许多地区进行的乡镇行政体制的改革等.但就全国范围来看,”乡镇一级的政治改革只占全国乡镇改革总数非常少的部分,大部分地区的乡镇政府并没有进行类似的制度改革,这样就必然造成中国农村地区村一级的民主制度和乡镇一级传统制度间的矛盾和冲突.在两种制度间的冲突中,由于乡镇一级是国家的基层政权机关,因此在冲突中占据着优势地位,这种地位对在农村地区推动基层民主发展带来一些难题”.甚至,在一些地方农村基层政治结构中出现两个权力中心,它们之间相互冲突,使得农村基层民主的发展和村委会的自治推进艰难.同样,城市的基层民主中也存在这种基层政治制度方面的冲突.从城市基层民主发展的现状来看,到目前为止,居委会基本上没有摆脱”政府一条腿”的实质,其所做的事情大部分仍然是政府的工作,社区居委会真正能够实现自治的屈指可数,居民自治多是”形式主义”.相比之下,城市居民自治的程度还没有农村村民自治的程度高.这是因为,政府对城市社会控制的程度从传统上就要比在农村地区强得多,如政府只在居民委员会中实行自治,但是由于居民自治资源的有限性,居委会仍然要严重地依赖基层政府,这就不可避免地要按照政府的意志办事.这种在居委会实行自治,政府方面缺乏相应改革的情况,势必导致两种制度之间的矛盾和冲突.民主的发展要以法律作为支撑,没有法律支撑的民主发展只会导致社会的混乱.(二)民众的民主意识亟待提高.无论城乡,不少人往往持着一种事不关已高高挂起的态度对待周围所发生的事情,甚至一些领导干部也有这样的心态,与自己无关的事最好不问,与自己利益无关的事最好不管,他们只知道如何执行上级的规定,没有强烈地意识到更多的权利和义务.这样,当遇到许多涉及成千上万家庭利益的时候就会集体失语,不能真正履行应尽的职责.因此,如何提高民众的民主意识,如何加强人们的政治素养培训成为当前我国基层民主建设的一个重要课题.二,我国基层民主建设存在问题的原因(一)政治制度因素.”中国基层民主的发展需要制度上的建设相配合,这是推动中国基层民主发展最主要的因素.但是,由于中国在传统的政治生活中不够重视制度的建设,现有的制度滞后于民主实践的发展,由于制度因素对于民主发展的阻碍而形成了基层民主发展的困境”.例如,在民主选举环节中,其原因主要在于选举的组织者只关心是否进行了选举,忽略了对选举程序细节的关注,因而造成由于细节忽略而出现选举制度上的漏洞.同时,基层民主选举中还存在破坏”民主和公正”的行为,如贿选,买卖选票,家族势力垄断,暗箱操作,基层政府操纵等.”贿选是民主政治的副产品,与选举相伴相随”.从基层选举制度安排来讲,其目的是为了推动中国的民主进程,实现农村和城市基层的稳定,因此选举的程序安排是要保证选举能够体现当地的民意,从而在大多数民意支持的前提条件下实现社会的稳定.然而,近年来农村许多地方的选举非但没有实现稳定的目的,反而引发了一些矛盾,主要原因在于选举组织者的出发点和民意之间所发生的冲突.此外,以个体为单位的选民容易被传统的家族势力甚至黑社会势力所操纵,这些势力以各种手段操纵选举的过程和结果,以达到将自己或自己满意,支持的人进入当选者行列的目的.(二)经济体制因素.经济体制的局限性,较之于城市和企事业单位,在农村体现得更充分.目前,农村实行的是将农村集体土地分割成小块,交由农户自己经营管理的家庭联产承包责任制.土地承包制虽然调动了农民的积极性,但由于土地分割以及各家各户的分散经营,使得小农经营下的投入产出无法形成规模效益,同时造成农民精力集中于承包土地和自我经营上,政治参与仅局限于涉及自身利益部分,对村庄的公共管理不感兴趣.而村级组织由于没有积累,缺乏号召力,无法把农民群众凝聚在一起,导致整个村镇的能力弱化.由此看出,农村土地承包制的局限性制约了农村政治经济的进一步发展.但是,令人鼓舞的是,十届全国人大常委会第十九次会议高票通过自2006年1月i日起废止农业税条例,这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走人历史.取消农业税的意义,一方面是对农民曾经以交公粮的形式在民主革命和社会主义建设中所作的巨大贡献的一种”补偿”,另一方面又是对农民在全面建设小康社会和完善社会主义市场经济条件下的一种”让渡”.这种”补偿”和”让渡”在一定程度上减轻了农民负担,提高了农民的政治参与热情.(三)文化背景因素.文化因素对于中国基层民主发展的具有一定的影响.第一,官僚主义文化的影响.我国历史上的官僚体制,官本位思维压抑了中国社会的发展,并且影响到社会发展的各个方面.尽管在思想解放的潮流中已经认识到这一点,但在实践中这种政治文化的影响难以消除.而基层民主的发展需要发挥群众的积极性和参与性并以此来推动社会的发展,民主体制则需要制度上的创新和活跃的社会环境.相应地政府应当转变职能,观察,总结和维持社会的公正与法治,推动制度的改进,而不应对大小事情全面介入,干预和命令.但现实中无论是在农村还是在城市的基层民主发展中,基层政府对基层民主的指挥,干预,命令无处不在,这种做法使得基层民主的发展充满了官僚的意志,从而扼杀了群众的积极性,无法使基层民主得到真正的发展.第二,官员们的政治宽容度不高,这与上文所提到的官本位思维是相互联系的.在推动民主的发展中如