（法学专业论文）完善行政复议委员会制度研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 本文所探讨的行政复议委员会是指国务院法制办在全国开展的行政复议委员会 试点，探索对行政复议制度进行改革，以期将行政复议制度进行重构的一项制度。行 政复议制度作为一项重要的法律制度，不仅在实践中起着监督和保障行政机关依法行 政，还对公民、法人和其他组织的合法权利予以救济，消除和化解行政争议，在构建 社会主义和谐社会中发挥着重要作用。这一重要的权利救济制度在实践中的效果并不 理想，通过进行行政复议委员会试点，将对行政复议制度改革进行探索，这一进程中 也存在一些问题，通过深入分析，对行政复议委员会制度从价值定位、功能定位、配 套制度等方面予以完善，对公民、法人和其他组织的合法权益予以充分保障，从而将 其重构为重要的行政救济制度。本文运用历史研究、比较研究等分析方法，分析开展 行政复议委员会改革的背景，并针对发展模式、存在问题，重点对完善行政复议委员 会制度进行论述。除引言和结语外，本文共分四个部分。 第一部分对开展行政复议委员会制度改革的背景进行分析。从行政复议面临的新 形势出发，在深入分析行政复议存在问题的基础上，探讨了改革行政复议制度的客观 需要，从而为行政复议委员会制度改革提供了历史和现实背景，揭示了行政复议制度 改革的必要性。 第二部分对我国各地开展的行政复议委员会试点模式进行比较研究。通过对现行 6 0 个试点单位具有代表性的黑龙江、北京、山东三个典型模式予以比较研究，以期 对以行政复议委员会为核心重构行政复议制度的改革有借鉴意义。 第三部分在对三种模式分析的基础上，重点从正、反两方面来研究行政复议委员 会试点工作，对其予以全面分析。从理论和实践上，分析了行政复议委员会制度所取 得的实际成效，见证试点改革符合行政复议制度的发展方向。而因为种种原因，又导 致了试点中存在诸多问题，特别是法律障碍、定位不清晰等，严重影响了行政复议委 员会制度作用的发挥。通过分析，为完善行政复议委员会制度提供参考。 第四部分通过前面对行政复议制度的解析，在此基础上，以行政复议委员会制度 核心对行政复议制度进行重构。首先对其价值和功能予以定位，为其改革奠定价值基 础。然后，对行政复议委员会的机构架设和人员构成予以设想，对其职权予以明确和 山东大学硕士学位论文 划分。核心制度的架设完成后，还需要一系列的配套制度，来保证这一新的制度架设 能够正常运转，包括扩大受案范围、复议前置、听证回避制度、职业化路径等等。通 过这一系列的制度重构，对行政复议委员会制度的完善提供一定的借鉴和参考。 2 关键词：行政复议委员会；重构；权利救济 团秘砂，7 绎，7 闰垌 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e ei nt h i st h e s i sr e f e r st oas y s t e mt h a ti s d e v e l o p e db yt h el e g i s l a t i v ea f f a i r so f f i c eo ft h es t a t ec o u n c i lo fc h i n aa l lo v e rt h e c o u n t r y a sa n e x p e r i m e n t a lp r o j e c t i no r d e rt or e - c o n s t r u c tt h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m a sa ni m p o r t a n tl e g a ls y s t e m ，t h es y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nh a sv e r yi m p o r t a n te f f e c td u r i n gt h ec o n s t r u c t i o no ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t y o fs o c i a l i s m ，n o to n l ys u p e r v i s i n ga n dg u a r a n t e e i n gt h ea d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a wi n t h ep r a c t i c e ，b u ta l s or e l i e v i n gt h el e g a lr i g h t so ft h ec i t i z e n s ，l e g a l p e r s o n sa n do t h e r o r g a n i z a t i o n s ，e l i m i n a t i n ga n dn e u t r a l i z i n gd i s p u t e s t h i si m p o r t a n tr e l i e v i n gs y s t e md o e s n o th a v ei d e a l e f f e c t t h r o u g h t h e e x p e r i m e n t a lp r o j e c t o ft h ea d m i n i s t r m i v e r e c o n s i d e r a t i o n c o m m i t t e e ，w ew i l le x p l o r et h e r e f o r m i n g o ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m t h r o u g hd e e pa n a l y s i s ，p e r f e c t i n gt h es y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nf r o mt h ea s p e c t so ft h el o c a t i o no ft h ev a l u e ，t h el o c a t i o no ft h ef u n c t i o n a n dt h es u p p o r t i n gs y s t e m s ，w ec a nf u l l ys u p p o r tt h el e g a lr i g h t so ft h ec i t i z e n s ，l e g a l p e r s o n sa n do t h e ro r g a n i z a t i o n s ，s or e - c o n s t r u c ti ta sa ni m p o r t a n ta d m i n i s t r a t i v er e l i e v i n g s y s t e m u s i n gt h ea n a l y s i sm e t h o d ss u c ha sh i s t o r i c a lr e s e a r c ha n dc o m p a r i s o nr e s e a r c h ， t h i st h e s i sa n a l y z e st h eb a c k g r o u n do ft h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n c o m m i t t e e ，a n dt r e a t i s e sp r i m a r i l yt h ed e v e l o p i n gm o d e ，t h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，e s p e c i a l l y f r o mt h en e ws i t u a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e eo nt h eb a s i so ft h e a n a l y s i so ft h ep r o b l e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n , a n de x p l o r e st h eo b j e c t i v e r e q u e s to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e er e f o r m ，a n dp r o v i d e st h eh i s t o r i c a l a n dr e a l i s t i cb a c k g r o u n do ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e er e f o r m ，r e v e a l s t h en e c e s s i t yo ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e e b e s i d e st h ei n t r o d u c t i o na n d t h ee p i l o g u e ，t h e r e 剐孵t o t a l l yf o u rp a r t si nt h i st h e s i s t h ef i r s t p a r ta n a l y z e st h eb a c k g r o u n do ft h ed e v e l o p i n gt h e a d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n r e f o r m s t a r t i n g f r o mt h en e ws i t u a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n , o nt h eb a s i so ft h ea n a l y z i n gt h ee x i s t i n gp r o b l e m so ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o n ，e x p l o r e s i t so b j e c t i v en e c e s s i t yo ft h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m ，a n dp r o v i d e st h eh i s t o r i c a la n dc u r r e n tb a c k g r o u n df o rt h er e f o r m 3 o ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e es y s t e m ，r e v e a l st h er e f o r m i n gn e c e s s i t yo f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n t h es e c o n dp a r to ft h i st h e s i sd o e st h ec o m p a r a t i v er e s e a r c ha b o u tt h ee x p e r i m e n t a l u n i t so ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o na n dr e l a t i v e l yc o n c e n t r a t e da d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nd e v e l o p e da l lo v e rt h ec o u n t r y o ft h e6 0e x p e r i m e n t a lu n i t s ，t h r o u g ht h e c o m p a r a t i v e l yr e s e a r c ho ft h r e er e p r e s e n t a t i v e ，t y p i c a lm o d e so fh e i l o n g j i a n g ，b e i ji n ga n d s h a n d o n g ，w eh o p et op r o v i d et h er e f e r e n c et o t h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e es y s t e mw h i c hu s e si t 弱t h ec o r e t h et h i r dp a r to ft h i st h e s i sd o e st h er e s e a r c ho ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n s y s t e mf r o mt h ep o s i t i v ea n dn e g a t i v ea s p e c t so nt h eb a s i so ft h ea n a l y s i so ft h et h r e e m o d e s ，a n da n a l y z e sr o u n d l y f r o mt h et h e o r i e sa n dp r a c t i c e s ，t h i sp a r ta n a l y z e st h eg a i n e d e f f e c to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i a e e ，p r o v e st h ee x p e r i m e n t a lr e f o r m ， a n di tc a nb ec o n c l u d e dt h a tt h ee x p e r i m e n t a lr e f o r mi si na c c o r d a n c ew i t ht h ed e v e l o p i n g d i r e c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n b u tb e c a u s eo fm a n yk i n d so fr e a s o n s ， m a n yp r o b l e m so c c u r , e s p e c i a l l yl e g a lb a r r i e r s ，u n c l e a rl o c a t i o n ，a n ds oo n ，s ot h ee f f e c to f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ni ss e v e r e l yi n f l u e n c e d t h r o u g ht h ea n a l y s i s ，t h i st h e s i s c a np r o v i d et h er e f e r e n c ef o rt h e p e r f e c t i n g o ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n c o m m i t t e es y s t e m t h ef o u r t hp a r to ft h i st h e s i sr e c o n s t r u c t st h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m b yu s i n gt h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e es y s t e mo nt h eb a s i so f t h ea n a l y s i s o ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e mf i r s t ，t h i sp a r to r i e n t a t e st h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m ，a n de s t a b l i s h e st h eb a s ef o rt h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n r e f o r m t h e n ，t h i sp a r ta s s u m e st h es e t t i n go ft h eo r g a n i z a t i o na n dt h es t a f f , a n dd e f i n e s a n dd i v i d e si t sf i g h t sa n dd u t y a f t e rt h ea c c o m p l i s h m e n to ft h ec o r es y s t e m ，i tn e e d sa s e r i e so fs u p p o r t i n gs y s t e mt og u a r a n t e et h en o r m a lo p e r a t i n go ft h i sn e ws y s t e m ， i n c l u d i n ge n l a r g i n gt h er a n g eo fa c c e p t i n gt h ec a s e s ，r e c o n s i d e r a t i o np r e p o s i n g ，h e a r i n g e v a d i n gs y s t e ma n dp r o f e s s i o n a lp a t h ，a n ds oo n t h r o u g ht h er e - c o n s t r u c t i n go fa s e r i e so f s y s t e m s ，i tc a nb ep r o v i d e dm u c hr e f e r e n c ea n dc o n s u l t a t i o nf o rt h ep e r f e c t i n go ft h e a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e es y s t e m k e yw o r d s ：t h e a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e e ；r e - c o n s t r u c t i o n ； t h er e l i e fo fr i g h t 4 ，虱鹂 0f f ff f 习2 多国 山东大学硕士学位论文 c o n t e n t s a b s t r a c ti nc h i n e s e 1 a b s t r a c t 3 i n t r o d u c t i o n 1 i t h eb a c k g r o u n do ft h er e f o r mo ft h ec h i n e s e a d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e es y s t e m 。2 ( i ) t h en e w s i t u a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 2 1 t h er e q u e s to f e s t a b l i s h i n gh a r m o n i o ms o c i e t ya n dl e g a lg o v e r n m e n t 4 2 t h er e q u e s to fs o l v i n gt h ed i s p u t eo f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 5 3 t h ed e v e l o p m e n to f t h ei d e af o r t h ep e o p l et om a i n t a i nt h e i rr i g h t s 6 ( i i ) t h ee x i s t i n gp r o b l e m so f t h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 6 1 t h em o r ec l e a rf u n c t i o n - l o c a t i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 7 2 t h ep r o b l e m so f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m 7 3 t h el a c kp o w e ro f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 8 4 t h ec o n n e c t i o np r o b l e mo f t h er e l a t i v es y s t e m s 9 ( i i i ) t h er e q u e s to ft h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n s y s t e m 1 1 1 t h er e q u e s tf o re s t a b l i s h i n gp o l y n a r ya d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nd i s p u t i n g s o l v i n gs y s t e m 。11 2 t h er e q u e s tf o rd e v e l o p i n gt h ef u n c t i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o ns y s t e m l 2 i i t h em o d ea n a l y s i so ft h ee x p e r i m e n t a la d m i n i s t r a t i v e r e c ：o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e e 13 ( i ) t h em o d eo fh e i l o n g i i a n g 1 4 1 t h eo r g a n i z a t i o nf o r m 15 2 t h ea u t h o r i t yc o n c e n t r a t i o n 15 3 t h er u n n i n gm e c h a n i s m 1 6 4 t h ew o r k i n gs y s t e m 16 ( i i ) t h em o d eo fb e i j i n g 17 山东大学硕士学位论文 1 t 1 1 j e ：o r g a n i z a t i o nf o r m 17 2 t h el o c a t i o no f t h ea u t h o r i t y 18 3 t h er u n n i n gm e c h a n i s m 18 4 t h es y s t e mp r o t e c t 19 ( i i i ) t h em o d e o f s h a n d o n g 19 1 t h ec o n c e n t r a t i o no f t h ea u t h o r i t y j 1 9 2 i 。h eo r g a n i z a t i o nf o r m 2 0 3 t h el o c a t i o no f t h ea u t h o r i t y 2 1 4 t h er u n n i n gm e c h a n i s m 。2 1 5 n 】ep e r f e c to f t h es y s t e m 2 1 i i i t h ea n a i j y s i so f t h ee f f i c i e n c ya n de s t i n gp r o b l e m so ft h e e x p e r i m e n t a la d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e e 2 3 ( i ) 皿ea n a l y s i so f t h ee f f i c i e n c y 2 3 1 n l ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc h a n n e l sb e i n gm o r eu n b l o c k e d 2 3 2 t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nf u n c t i o nb e i n gf u l l yd e v e l o p e d 2 3 3 t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o r r e c t i n ge x t e n tb e i n gr e i n f o r c e d 2 4 ( i i ) t h ea n a l y s i so f t h ep r o b l e m s 2 4 1 t h el e g a lb a r r i e ro ft h es y s t e m a t i cc o n c e n t r a t i o n 2 5 2 n l eu n c l e a ra u t h o r i t yl o c a t i o n 2 5 3 t h er u n n i n gm e c h a n i s mh a v i n gp r o b l e m s 2 6 4 n l er e s t r i c t i o no f t h ec h a n n e l c h o o s i n go f t h er e l i e f 2 6 5 硼kp r o b l e m so fr e s p o n s i b i l i t yu n d e r t a k i n g 2 7 6 n l ep r o b l e mo c c u r r i n gd u r i n gt h ec o n c r e t ep r o b l e m s 2 7 i v ：r e c o n s t r u c t i o no ft h es y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e e 2 9 ( i ) r e - l o c a t i n gt h ef u n c t i o nv a l u eo f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 2 9 1 i 。h el o c a t i o no f t h ev a l u e 2 9 2 n l el o c a t i o no ft h ef u n c t i o n 31 ( i i ) t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e ea n dt h e c o n s t r u c t i o no f t h ep e r s o n n e l 3 2 山东大学硕士学位论文 i t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ei n s t i t u t i o n 3 2 2 t h ec o n s t r u c t i o no ft h eg e n e r a lc o m m i t t e e m e n ”3 2 3 c o n s t r u c t i n ga n dp e r f e c t i n gt h ee l e c t i v er u l e so f t h eo u t e rc o m m i t t e e m e n 3 3 ( i i i ) t h ea u t h o r i t yo f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e e 3 3 1 t h ea u t h o r i t yd i v i s i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o no f e v e r yl e v e l 3 3 2 t h ed u t yd i v i s i o nb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc o m m i t t e ea n di t s o f f i c e 3 3 3 e x p l o r i n gt h er e l a t i n gc o n c e n t r a t e da u t h o r i t yo ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 3 4 ( i v ) o t h e rs u p p o r t i n gs y s t e m st h a ts h o u l db ep e r f e c t e d 3 5 1 e n l a r g et h ea c c e p t i n gr a n g eo f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 3 5 2 p e r f e c tt h eh e a r i n gm o d eo f t h ec a s e s 3 6 3 p e r s e v e r et h ep r e c o n d i t i o np r i n c i p l e so f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 3 7 4 e s t a b l i s ht h en o n 1 i t i g i o u ss y s t e m so f t h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n 3 7 5 p e r f e c tt h em e c h a n i s mo fs u p p o r t a b i l i t y 3 8 6 p e r f e c tt h ec o n n e c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o na n do t h e rr e l a t i v e s y s t e m s 3 8 e p i l o g u e 3 9 l i t e r a t u r ec i t e 4 0 a c k n o 、7 i ，l e d g e m e n t 4 3 山东大学硕士学位论文 引言 当前，我国正处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，各地群体性 事件时有发生，“官民 纠纷已经成为影响社会稳定的主要因素之一。行政复议作为 行政机关自我纠错的一种重要的监督制度，在监督行政行为的同时，也发挥着重要的 权利救济的作用。从1 9 9 0 年1 2 月，国务院发布行政复议条例，我国的行政复议 制度开始了全面建设。1 9 9 9 年4 月，行政复议法颁布，在2 0 0 9 年该法实施1 0 周 年之际，还被中国法律杂志中华人民共和国成立六十周年特刊评选为6 0 年6 0 部重要法律之一；2 0 0 7 年5 月，行政复议法实施条例颁布。经过多年的实践发展， 行政复议在防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织 的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权方面起到了重要作用。另一方面，在 行政复议实践中，行政复议制度仍存在一些问题，制约了行政复议作用的发挥，“大 信访 、“中诉讼、“小复议 的格局仍未出现显著变化，行政复议在救济公众权利、 监督依法行政、化解社会矛盾方面的主渠道作用仍未凸显，影响了推进依法行政、建 设法治政府的进程，也不利于社会主义和谐社会的构建。行政复议还没有成为解决行 政争议的主渠道，行政复议法的立法价值尚未完全实现。对此，理论界、实务界都进 行了大量的探讨，针对行政复议在实践当中存在的种种问题和困难，力图复原行政复 议的立法主旨，弥补行政复议制度的缺陷，寻求完善行政复议制度的最佳路径，从各 个层面对行政复议的未来走向、行政复议法的修改进行了大量的探讨。特别是自2 0 0 8 年以来，国务院法制办在全国开始推行行政复议委员会试点工作。笔者作为一名从事 政府法制的实际工作者，在工作实践中，接触了大量的行政复议工作实际情况，在本 文中，笔者将不对行政复议的性质进行大量探讨，而试图从当前构建社会主义和谐社 会的大背景下出发，重点针对行政复议委员会的现实情况进行分析，对其进行理论与 实务相结合的解析和探讨，力图为行政复议制度的改革寻一个新的视角，为行政复议 制度的发展完善提供具有建设性的参考意见，实现其“防止和纠正违法的或者不当的 具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行 使职权的立法目阿。为还原并从大背景下探索行政复议委员会制度的发展及未来走 向，本文从分析行政复议制度改革的背景入手，基于对行政复议委员会试点工作进行 l 山东大学硕士学位论文 解析，在分析现状和问题的基础上，提出完善行政复议委员会制度的思路。 针对完善行政复议委员会制度进行相关探讨，既是行政复议制度研究上的一个理 论课题，也是行政复议工作中的一个实践课题，针对这一正在发展的制度，许多问题 还需要做进一步深入的思考，并在今后予以解决 2 山东大学硕士学位论文 一、开展行政复议委员会制度改革的背景分析 行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合 法权益，依法向享有行政复议权的行政机关提出申请，受理申请的复议机关依照法定 程序对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。虽然，理论界、实务界 对行政复议定义有所不同。学界一般认为，“行政复议是指公民、法人和其他组织以 行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益为由，依法向有复议权的行政机关申请复 议，受理申请的复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁 决的活动 而从事具体行政复议工作的实践者则认为，“行政复议是指公民、法人 或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向特定行政机关提出申请，由 受理该申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的活 动。但1 9 9