（民商法学专业论文）我国自然垄断行业的法律规制探析.pdf

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y i n d u s t r y 3 1t h ec o n n o t a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l y 3 2t h e n e c e s s i t y a b o u t l e g a lr e g u l a t i o n o fn a t u r a l m o n o p o l y i n d u s t r y 6 c h a p t e r2t h er e s t r u c t u r i n ge x p e r i e n c ea n dl e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t r yi no u rc o u n t r y 1 0 1t h es p e c i a lo ft h en a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi no u rc o u n t r y 1 0 2t h er e s t r u c t u r i n ge x p e r i e n c ea n dp r o b l e m so fn a t u r a l m o n o p o l y i n d u s t r yi no u rc o u n t r y 3t h ea c t u a l i t yo ft h el e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi n o u rc o u n t r y 1 4 c h a p t e r3t h ee x p e r i e n c ea b o u tr e g u l a t o r yr e f o r ma n dp r a c t i c eo fl e g a l r e g u l a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi no t h e rd e v e l o p e dc o u n t r i e s 1 7 1t h ee x p e r i e n c ea b o u tr e g u l a t o r yr e f o r mo ft e l e c o m m u n i c a t i o n si no t h e r d e v e l o p e dc o u n t r i e s 1 7 2t h ee x p e r i e n c ea b o u tr e g u l a t o r yr e f o r mo fe l e c t r i cp o w e ri no t h e r d e v e l o p e dc o u n t r i e s 1 9 3t h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c ea b o u tr e g u l a t o r yr e f o r mo ft h en a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t r y 2 1 c h a p t e r4t h ei m p r o v e m e n ta p p r o a c h e so ft h el e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t r yi no u rc o u n t r y 2 5 1t h ep r e m i s eo ft h el e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l y i n d u s t r yi n o u rc o u n t r y 2 5 2t h ei m p r o v e m e n ta p p r o a c h e so nt h es y s t e m so ft h el e g a lr e g u l a t i o no f n a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi no u rc o u n t r y 2 6 3t h ei m p r o v e m e n ta p p r o a c h e st oe s t a b l i s ht h ea g e n c yo ft h el e g a l r e g u l a t i o n o fn a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t r y i no u r c o u n t r y 3 4 c o n d u s i o n s 。3 6 r e f e r e n c e s ：；7 a c k n o w l e d g m e n t s ：4 0 中文摘要 电信、电力、铁路运输、邮政等自然垄断行业与人们的同常生产和生活密切 相关。自然垄断所具有的固定网络系统、巨大的沉淀成本等特征，使得自然垄断 一直游离在反垄断法的规制范围之外，但是缺少法律规制的自然垄断行业却出现 了种种滥用市场支配地位损害社会公共利益的行为。自然垄断是否是合理的垄 断，应否受到反垄断法规制一直是学术界研究的重点和难点问题。随着中华人 民共和国反垄断法的出台并实施，对于我国自然垄断行业应当如何进行法律规 制成为当前热议的话题。 本文试图在厘清我国自然垄断行业存在的诸多问题的基础上，通过比较分析 的方法，借鉴西方发达国家自然垄断行业政府规制改革及法律规制的实践，明确 对我国自然垄断行业进行法律规制的必要性，并以自然垄断行业业务分拆为切入 点，对我国自然垄断行业的法律规制途径等相关问题进行探讨。 全文共分为五个部分。 第一章是自然垄断行业法律规制的理论分析。本章对自然垄断的性质做出了 认定，并分析了自然垄断行业所具有的四个方面的特征。在对规制概念作出界定 和阐述的基础上，又论证了自然垄断行业进行法律规制的必要性。本章为本文提 出的对自然垄断行业进行有效法律规制提供了理论论证和支持，是本文的理论基 础。 第二章分析了我国自然垄断行业的改制经历及法律规制现状。本章首先分析 了我国自然垄断行业的特殊性，认为我国自然垄断行业中政企不分，行政垄断严 重。继而又介绍了我国电信业、电力业、铁路运输业、邮政业等相关自然垄断行 业政府规制改革的经历，指出了政府规制改革中存在的问题和不足。这些为自然 垄断行业的法律规制打下了峰实的事实基础。本章又从法律规制的角度出发，分 别指出了反垄断法、反不f 当竞争法以及自然垄断行业立法对自然垄断 行业进行法律规制的缺陷。 第三章介绍了经济发达国家自然垄断行业改革及法律规制的实践经验。美 国、英幽和卜1 本等经济发达国家具有先进的市场规制制度及丰富的规制经验，尤 其是二十世纪七十年代以来，这三个国家对自然垄断行业都进行了放松舰制改 革，在改革过程中尤其注意了法律对自然垄断行业规制的作用。通过分析经济发 达国家对自然垄断行业的规制改革和法律规制经验，为完善我国自然垄断行业的 法律规制提供了可以借鉴的蓝本。 第四章完善我国自然垄断行业法律规制的途径。我国自然垄断行业进行法律 规制的前提是要实现业务分拆和政企分开，对自然垄断业务和非自然垄断业务要 区分开来，分别采取不同的法律规制途径，这也是本文的创新部分。本章最后还 提出了完善我国自然垄断行业法律规制机构设置的建议。 第五部分是本文的结论部分，自然垄断行业的成长需要法律的保驾护航，在 完善我国法律规制的情况下，促进我国自然垄断行业的发展。 关键词：自然垄断自然垄断行业竞争法律规制反垄断法 a b s t r a c t t h en a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e sj u s ta st e l e c o m m u n i c a t i o n s ，e l e c t r i cp o w e r , r a i l w a y t r a n s p o r t a t i o n ，p o s t a l s e r v i c e e t c ，a r ec l o s e l yr e l a t e dw i t hp e o p l e sd a i l yl i f e t h e c h a r a c t e r i s t i c so fn a t u r a lm o n o p o l yi s t h a t ，t h e y h a v ef i x e ds y s t e ma n de n o r m o u s s u n k t h e s ec h a r a c t e r i s t i c sm a d en a t u r a lm o n o p o l yf r e ei nt h ea n t i - m o n o p o l yl a w b u t l a c ko fl e g a lr e g u l a t i o nm a k e st h en a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e sa p p e a rl o t so fa b u s i n g d o m i n a n tm a r k e tp o s i t i o nb e h a v i o r s t h e s eb e h a v i o r sh a r mt h ep u b l i ci n t e r e s t ss 0 m u c h f o rn a t u r a lm o n o p o l y , i ti sr e a s o n a b l e m o n o p o l yo rn o t ，a n dw h e t h e ri t i s r e g u l a t e db ya n t i m o n o p o l yl a w , t h e s ep r o b l e m si sa l w a y st h ek e ya n dd i f f i c u l tm a t t e r s i na c a d e m i cr e s e a r c h w i t ht h e h a v e b e e ni s s u e da n di m p l e m e n t e d ，h o wc a nt h en a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e si no u rc o u n t r y b e e nr e g u l a t e db yl a w si sr e a l l yah o tt o p i c t h i st e x ta t t e m p tt oc l a r i f yt h ep r o b l e m so fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e si no u r c o u n t r y ，l e a r nf r o mt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e st h r o u g hc o m p a r a t i v ea n a l y s i s m e t h o d ，a n dt h e nc l e a rt h en e c e s s i t yo fl e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e s i no u rc o u n t r y t h i se s s a ya l s ow a n tt oe x p l o r eap a t ht or e g u l a t et h en a t u r a lm o n o p o l y i n d u s t r i e so fo u rc o u n t r yb yl a w s t h ef u l lt e x ti sd i v i d e di n t of i v es e c t i o n s t h ef i r s tc h a p t e ri st h et h e o r e t i c a la n a l y s i sa b o u tl e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t r y i nt h i sc h a p t e r ，t h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c so fn a t u r a l m o n o p o l y i s e x p l a i n e d a n d t h e n ，b a s e d o nt h et h e o r e t i c a l a n a l y s i s ，w e d e m o n s t r a t et h e n e c e s s i t y a b o u t l e g a lr e g u l a t i o n o fn a t u r a l m o n o p o l y i n d u s t r y t h i sc h a p t e ri st h et h e o r e t i c a lb a s i so fa l lt h et e x t t h es e c o n d c h a p t e ra n a l y s e s t h e r e s t r u c t u r i n ge x p e r i e n c e a n d l e g a l r e g u l a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi no u rc o u n t r y t h i sc h a p t e ra n a l y s et h e s p e c i a lo ft h en a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi no u rc o u n t r y ，a n dt h i n kt h a tt h ep r o b l e m s i nn a t u r a lm o n o p o p lyi n d u s t r ya r ec a u s e d c l e a rl i n eb e t w e e nt h ef u n c t i o n so ft h e b yv a r i o u sf a c t o r s ，f o re x a m p l e ，t h e r ei s n ta g o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s a n dt h e n ，t h i s c h a p t e ri n t r o d u c e t h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nr e f o r mo ft h en a t u r a lm o n o p o l y i n d u s t r y t h e s ea n a l y s i sa r et h es o l i df a c t so ft h el e g a lr e g u l a t i o n o fn a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t r y t h et h i r dc h a p t e ri sa ni n s p e c t i o na m o n gt h er e g u l a t o r yr e f o r ma n dt h e p r a c t i c eo fl e g a lr e g u l a t i o n o fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi no t h e rd e v e l o p e d c o u n t r i e s a m e r i c a ，e n g l a n da n dj a p a nh a v ea d v a n c e ds y s t e m s a n dp r a c t i c a l e x p e r i e n c e so nt h el e g a lr e g u l a t i o n o fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r y s i n c et h e 19 7 0 s ，t h et h r e ec o u n t r i e sh e l dar e g u l a t o r yr e f o r mo nt h en a t u r a lm o n o p o l y i n d u s t r y o nt h ep r o c e s so fr e f o r mt h e yt a k en o t eo ft h ef u n c t i o no ft h el a w t h e r e g u l a t o r yr e f o r ma n dt h ep r a c t i c e o fl e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l y i n d u s t r yi no t h e rd e v e l o p e dc o u n t r i e sp r o v i d es o m ev a l u a b l ee x p e r i e n c e sf o r t h el e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi no u rc o u n t r y t h ef o u r t hc h a p t e ri st h ei m p r o v e m e n ta p p r o a c h e so ft h el e g a lr e g u l a t i o no f n a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi no u rc o u n t r y t h i sc h a p t e ra d v o c a t et h a t ，i fw ew a n t t o i m p r o v e t h e l e g a lr e g u l a t i o n o fn a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t r y i no u r c o u n t r y ，f i r s t l y ，w em u s tm a k eac l e a rl i n eb e t w e e nt h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t a n de n t e r p r i s e s ，a n ds e p a r a t et h en a t u r a lm o n o p o l yo p e r a t i o na n dt h en o n n a t u r a l m o n o p o l yo p e r a t i o n f o rt h en a t u r a lm o n o p o l yo p e r a t i o na n dt h en o n n a t u r a lm o n o p o l y o p e r a t i o n ，w em u s ta d o p td i f f e r e n tm e a s u r e s t h i sc h a p t e ri s t h ei n n o v a t i v ep a r to f t h i sp a p e r o nt h ee n do ft h i sc h a p t e r ，w et a k eap r o p o s a la b o u th o wt os e tu pt h e r e g u l a t o r ya g e n c yo ft h el e g a lr e g u l a t i o no fn a t u r a lm o n o p 6 1 yi n d u s t r yi no u r c o u n t r y t h ef i f t hc h a p t e ri st h ec o n c l u d i n gp a r to ft h i sp a p e r t h ed e v e l o p m e n to fn a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t r yi no u rc o u n t r yn e e dt h eh e l po fl a w w es h o u l di m p r o v et h e l e g a lr e g u l a t i o nt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft h en a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r y k e yw o r d s ：n a t u r a lm o n o p o l y ；n a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r y ；c o m p e t i t i o n ；l e g a l r e g u l a t i o n ；a n t i t r u s tl a w 山东人学硕i ：学位论文 引言 电信、电力、铁路运输、邮政等行业被视为自然垄断行业，这些行业的显著 特点是具有固定的网络系统、巨大的沉淀成本、社会公益性以及交易的不可选择 和不可逆转性等。但是，自然垄断是相对的，自然垄断行业的业务范围中并非都 是非竞争性业务，也存在竞争性业务，而且随着需求的变化和技术的同新月异， 许多自然垄断业务逐渐演变为竞争性的非自然垄断业务。近几十年来，国外发达 国家对本国自然垄断行业的规制逐步放松，并区分自然垄断业务和非自然垄断业 务，在非自然垄断业务领域引入了竞争机制。我国的自然垄断行业改革也应该顺 应这一趋势，借鉴国外自然垄断行业改革和法律规制的经验，同时立足于我国的 自然垄断行业的特殊情况，对我国的自然垄断行业进行有效的法律规制。 随着反垄断法的施行，我国规范自然垄断行业的法律主要有三类：一 是反垄断法，二是反不正当竞争法，三是电力法、铁路法等行 业立法。但是现有的法律在规制自然垄断行业方面都存在一定的问题，反垄断。f 。 法在规制自然垄断行业方面并未作出明确性规定；反不正当竞争法并非是 专门的规范垄断行为的法律，对自然垄断行业的有关规定过于简单和粗糙；而现 行电力法、 铁路法等行业立法大多制定于自然垄断行业规制改革以前， 无法适应自然垄断行业进一步改革和发展的需要。 本文认为我国自然垄断行业的法律规制，必须以自然垄断行业业务分拆、政 府与企业分开为前提。自然垄断行业的业务分拆为自然垄断业务和非自然垄断业 务，这两部分业务应当采取不同的规制策略，分开进行法律规制。对自然垄断业 务，基于其规模经济和巨大的沉淀成本等特征，享受反垄断法对其垄断状态的豁 免，但对自然垄断企业滥用市场支配地位的行为进行反垄断法规制，在价格制定 及市场准入方面也要分别受到价格法和招标投标法的规制。对非自然垄 断业务的规制，关键在于市场竞争机制的培养，这就需要政府行政规制的改革和 行业立法的完善，同时原有的市场规制法如反不正当竞争法、消费者权益 保护法等，也需要对自然垄断行业中的非自然垄断业务作出特殊的法律规制。 同时，自然毕断行业的反垄断舰制机构的设置，直接关系到规制法律的执行， 影响到自然垄断行业法律规制的效果。对于自然垄断行业反垄断舰制机构的设 置，本文认为在反垄断法出台并实施后，传统的行业监管机构应当继续保留 山东大学硕士学位论文 并发挥应有的规制作用，行业监管机构应当与反垄断法新设立的反垄断机构 协调规制，采取合作性的双轨式规制模式，充分发挥各机构在反垄断方面应有的 资源效用，真正使我国的自然垄断行业得到有效的法律规制。 山东人学硕i ：学位论文 一、自然垄断行业法律规制的理论分析 ( 一) 对自然垄断性质的认定 自然垄断的概念源于西方经济学。最早提出“自然垄断 这一概念的是英国 古典经济学家约翰斯图尔特穆勒。他早在1 8 4 8 年就曾提及过自然垄断的问题， 穆勒在政治经济学原理论述地租时，提出“地租是自然垄断的结果的论 断。但他对“自然垄断”的概念并没有做出任何定义。实际上，穆勒所说的自然 垄断是指由于自然资源的分布特征使得竞争无法展开的情况，与同一时期其他学 者一样，穆勒所说的自然垄断是从自然因素和自然条件的角度进行的研究，与现 在自然垄断的含义有较大的差别。 一般意义上的自然垄断与经济规模有着密切的联系，自然垄断是一种自然条 件，它恰好使市场只能容纳一个最适度规模的公司。经济学家斯蒂格利茨曾举例： 如果两家电力公司输送到一家用户，而另一家公司负责隔壁另一用户的电力输 送，那将是极其缺乏效率的。因此在供水、输电、管道天然气供应领域，单一厂 商结构更具效率。美国学者坎贝尔麦克康奈尔也曾说：“如果竞争不合适或者 不可行，那就因该建立垄断管制者应该保证消费者从规模经济自然垄断 带来的低成本中收益。” 对自然垄断的新认识始于对范围经济理论的研究，而范围经济理论又与成本 劣加性密不可分。成本劣加性，又称成本次可加性，它表明在一定产量区间内， 随着产量或品种的增加，总成本增加的幅度小于总产量增加的幅度。一个单一产 品企业的生产具有规模经济效应时，其必然具有成本劣加性的特征。当这个企业 的产量超出其规模经济点时，即出现规模不经济时，只要其成本比两个或多个企 业来提供这些产量时的成本低，即具有成本劣加性时，就仍具有自然垄断的特征。 现实经济生活中，单一产品生产者十分少见，大都是多产品组合的厂商。在多 产品组合中，产品i 日j 的相互依赖性体现为范围经济。在范围经济状态下，单一企 业生产不同产品的组合较之几个特定企业分别生产这些产品的成本更为低廉，即 m i l l j s p r i n c i p l e so fp o l i t i c a le c o n o m y l o n d o n ：l o n g m a n s 1 9 2 6 7 2 参见谢地： j 然僖晰行业陶仃绛济洲整。j 政腑舰制改荦且动论经济科学i | ；版礼2 0 0 7 年版，第l 贝 【犬】坎叭尔麦克康奈尔： 绛济学：原理、问题和政策，第1 p q 版中详奉，北京人学版十l ：2 0 0 0 年版，；f ；8 4 l 贝 参见争怀： f 1 然葶断哩论研究东北财绛人学版 f ：2 0 0 3 年版，第3 贝 山东人学坝 ：学位论文 组合生产比单一生产更加节约资源。 目前，学界对自然垄断的认识都是建立在规模经济和范围经济的基础上的， 基于对规模经济的认识，以及对范围经济理论的分析，我们可以对自然垄断做出 如下阐析：由于规模经济和范围经济的存在，使企业在面对_ 定规模的市场需求 时，某单个企业比两家或两家以上的企业更能够以较低的成本供应市场，这种由 经济原因而形成的垄断，就可以称之为自然垄断。电力、电信、铁路、邮政等行 业都足传统的自然垄断行业。 自然垄断行业大都是一国的基础设施或公用事业。概括来说，这些自然垄断 行业具有如下特征： 1 、固定的网络系统。这罩的网络指的是管道、有线电、无线电、铁路等网 络。电力、电信、铁路等自然垄断行业在提供产品或服务时，必须具备从生产设 备到用户室内服务所需的完整统一的网络才能提供社会化的服务。自然垄断行业 的网路系统覆盖面大，由此而带来的规模经济和范围经济效应显著。产业的成本 随着产量的增加而大幅度降低，以致在市场需求既定的情况下，一家厂商足以提 供和满足大部分甚至全部的市场需求。所以，从成本和效益分析来看，在这些行 业中实施垄断经营是最合理的市场结构和制度安排。如果同时存在多家企业，各 自重复安装自己的管道网络，这无疑会造成资源浪费，经营成本必然会提高。 2 、巨大的沉淀成本。由于自然垄断行业需要庞大的固定网络系统，这些行业 的生产和配送设备的投资额巨大，自然垄断行业生产技术的固定成本非常高。同 定成本一旦投入很难在较短的时i 日j 内回收，而且从技术性质上来看，资产的专用 性致使很难把这些设备转用于其他途径，一旦投入生产经营过程就很难回收，这 也是构成新企业进入壁垒的重要因素。如果多个企业之间进行自由竞争，势必会 造成重复投资，在巨大沉淀成本的压力下，使得企业很难退出市场，从而造成大 量社会资源的浪费。 3 、社会公共性。自然垄断行业所涉及的电力、电信、铁路、邮政等行业与社 会公众的生活密切相关，其为社会提供公共产品或公共服务，服务于各行各业和 t 家万户，可以说是天系困计民生，不能像一般的企业那样纯粹以经营为日的， 自然垄断行业的社会公益性较强。因此，他们的经营状况如何，能否提供 急定可 靠、价格合理的产品和服务，对社会的稳定和安全将会造成直接的影响。鉴于此， 各国对自然垄断行业都给予了高度的关注，在基本政策方面，都将社会效益作为 永 山东人学硕i ：学位论文 政策制定的出发点，这也是许多国家对自然垄断行业采取国家经营方式的原因。 4 、交易的不可选择性和不可逆性。因为在一定的市场范围内，自然垄断行业 的经营者通常是唯一的，经营者处于支配地位，因此对于消费者来说，经营者提 供的产品或服务具有不可选择性，他们不能向与其他产品经营者那样，根据自己 1 、 的意愿自由选择交易者。而自然垄断行业又具有社会公共性特征，其提供的产品“、 或服务是社会公众同常生活的必需品，这样，处于被动地位的消费者在与经营者 进行交易的过程中，往往只能接受独占经营者提出的苛刻条件。又因为自然垄断 行业的服务是以固定网络为载体的，它提供给用户的产品或服务是通过网络系统 到达终端用户，因此这种产品或服务是一个单向的传递过程，一旦提供出去便无 法收回和退换。 ( 二) 对自然垄断行业进行法律规制的必要性分析 1 、“规制一的涵义解析 “规制”一词是由同本经济学家根据英文“r e g u l a t i o n 或“r e g u l a t o r y c o n s t r a i n t ”翻译而来的。著名学者朱绍文在日本研究规制问题的专家植草益所 著的微观规制经济学一书的译后记中对“规制”一词做出了详尽的解释，他 认为r e g u l a t i o n 或r e g u l a t o r yc o n s t r a i n t 的含义是有规定的管理，或有法规 条例的制约。如将其翻译成“管制”、“管理”、“规定”、“调控”等都不符 合原意。 规制的定义最早可追溯到古罗马时代，当时规制主要指政府制定法令允许某 些工商企业提供基本的产品和服务，同时政府制定“公平价格”以取代“自然价 格”。从规制的历史用意可以看出，规制包括了进入规制和价格规制两大核心内 容。在2 0 世纪7 0 十年代以前，研究政府规制是经济学家研究的重点，他们将市 场失灵归结为政府进行市场规制的主要原因。在经济学中，“规制一般是特指政 府对私人经济部门的活动进行的某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营 许可，等等。”鼍f f l 本学者植草益认为，“政府规制可以定义为社会公共机构( 主 参见肖必，基：自然氆断产业脱制改苹模f i j f 究。东北财绛人学版朴2 0 0 3 年版。第2 3 2 4 贝 刘德祸：试论对订，场 惭管占的法律肌制江两公安专科学校学报2 0 0 7 年第2j l j j 山东人学坝l 学位论文 要是行政机构) 依照一定的规则对企业活动进行限制的行为。”卡恩( k a h n ) 将规制定义为，“对该种产业的结构及其经济绩效的直接的政府规定，如进 入控制、价格规定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应 尽义务的规定。”与经济学界对规制的理解不同，政治学家们将规制定义为某 种社会政策，并通过公共政策的制定和执行来维护社会公共利益。在法学领域， 学者们将规制强调为“规范与制约”之意。同本经济法学家金泽良雄认为， “规 制可以定义为国家干预，其中包括政府对社会经济活动的主体进行的单纯性限制 行为，还包括多种多样形式的对社会经济活动的参与和干预。” 日本学者植草益把规制分为f 日j 接规制和直接规制两种。间接规制，主要指对 不公平竞争的规制，司法机关通过反垄断法、民法、商法等法律对垄断等不公平 竞争行为进行的间接制约。直接规制，指由行政机关和立法机关直接实施的干预 行为，又分为经济规制和社会规制两种。经济规制是针对特定行业的规制，如对 自然垄断行业的规制。具体来说，对公用事业、交通、电力、通信的规制，都是 经济规制的内容。经济舰制的目的是为了优化资源配置，确保资源使用者都能公 平地利刚资源，由政府通过行政许可等手段对公用事业、交通、电力、通信等行 业中的进入、退出、价格、投资等进行的制约。社会规制是对部分产业的规制， 政府对企业进行限制，以防止公害，保护环境，保证健康、安全生产、取缔毒品 炸药等。锄 从规制的手段来看，主要有行政手段和法律手段。行政手段是行政机构采用 强制性的命令、指示、规定和下达指令性的任务等经济外的强制手段。法律手段， 是由国家强制力保障实施的，运用法律法规来巩固并发展社会经济、维持经济秩 序和规范经济t 体经济行为的管理手段。与行政手段相比，法律手段有自身的优 势，在对自然荸断行业的规制过程中，法律规制手段具有极其重要的作用，下文 将对此问题进行具体阐述。 2 、自然垄断行业法律规制的必要性 ! l f 植荦益：微脱规制绛济学木绍义等详中国发腱版f i ：1 9 9 2 年版，第2 贞 k a h n a e t h ef c o m o m i c so fr e g u l a ri o n ：p l i n c i p l e sa n di n s t i t u ii o n s n e wy o r k ：w i e l y 1 9 8 8 8 ，p 3 【l l 】金洋良雄：经济法溉论，满达人详，中国法制f i j 版 i ：2 0 0 5 年版，第4 5 炙 参见肖必芯：自然垄断产业观制改苹模式研究 ，东北财绛人学；i ：版2 0 0 3 年版第2 5 - - 2 6 页 山东人学颀 ：学位论文 ( 1 ) 市场自我调节的缺陷使规制成为必要 市场经济是商品经济发展到一定程度的产物。美国学者d 格林沃尔德认为， “市场经济是一种组织方式，在这种方式下，生产什么样的商品，采用什么方法 生产以及生产出来以后谁将得到它们等问题，都依靠供求力量来解决。删亚当斯 密以后大约近一个半世纪的过程中，西方大多数学者认为，市场经济是放任的自 由竞争的市场，与其他经济形式相比市场经济具有无可比拟的优越性，它可以通 过“看不见的手 来实现自我调节，即通过价格机制传递的信息来实现完全性的 自由竞争，使资源得到最合理性的配置。 但是市场并非万能的，市场是人们进行经济交流的场所，与一般的社会经济 组织不同，市场是一个自行组织体系，没有层级结构和垂直的指挥系统，它是由 独立的个体分散决策而形成的，自由竞争的交换体系没有一个明确的共同目标， 它通过自行组织系统的各种要素的联系来实现个体目标。在这样的现实经济生活 中，市场无法达到完全自由竞争所需要的条件。首先，市场存在信息不对称现象。 在产品交易市场，生产者与销售者所掌握的产品信息明显要比消费者多，这在生 产者、销售者与消费者之间就产生了信息不对称，而生产者和销售者往往利用这 ：蛳 种信息不对称欺诈、误导消费者。其次，市场中存在垄断问题。竞争是市场经济 的动力所在，但无约束的竞争也会造成资本规模扩大，极易形成垄断。垄断的存 在阻碍了资本的自由流转和市场主体的自由竞争，形成了市场进入壁垒，而且垄1 断企业往往会滥用垄断地位，阻碍技术进步，造成社会资源的浪费和公共利益的 损失。最后，市场中公共产品供给不足。公共物品是指消费过程中具有非排他性 和非竞争性的产品，如国防、公安、路灯、电视信号的接收等。公共产品是社会 成员所必需的产品，这些产品因为具有非排他性和非竞争性，而被视为非盈利性 产品，生产者不会主动生产公共产品。这样一来，公共产品生产的滞后就与社会 成员和经济发展的需要之间产生了十分尖锐的矛盾，市场本身是无法解决这些矛 盾的，必须依靠第三方运用规制手段，对市场做出有效地规制才能克服市场本身 存在的缺陷。 ( 2 ) 对自然雄断行业进行法律规制的必要性 就自然垄断行业而占，自然垄断具有一系列独特的经济技术特征，包括具有 固定的网络系统、生产过程中存在大量的沉淀成本等，由此带来j i 9 l ! 模经济或网络 【天】d 格林沃尔德：现代绛济洲典，翻译组l i 芊f f j i 务e 1 j 书馆1 9 8 1 年版。第2 7 5 2 7 69 f 。 7 j 山东人学坝上学位论文 经济效益，使得在某个行业只有一个企业生产时最有效率。这样，如果一个企业 已经进入市场，潜在的市场进入