（工商管理专业论文）我国城市污水治理产业商业模式的探讨.pdf

0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 摘要 水是人类社会生产和生活必不可少的宝贵自然资源 也是生物赖以生存的 环境资源 工业革命以来 随着科技进步和社会生产力的极大提高 人类创造 了前所未有的物资财富 加速推进了文明发展的进程 与此同时 人类的生产 和生活活动产生的污染也造成了水环境质量不断恶化和水资源危机的加剧 水 环境污染与水资源短缺已演变成世界倍受关注的资源环境问题 严重地阻碍着 经济的发展和人民生活质量的提高 继而威胁着人类的未来生存和发展 当前的中国 一方面 随着我国社会经济的迅猛发展 而现有的粗放型经 济增长模式对水资源的使用效率低下 造成我国水资源短缺问题尤其突出 另 一方面 当前我国社会经济尚不发达 由于污水治理设施不足 运营费用高等 原因 许多城市往往将大部分未经处理的城市污水排入水体 造成水环境的污 染 水环境污染问题已经成为制约我国城市社会 经济发展主要因素之一 为此 本文从产业发展战略研究的角度对中国的城市污水治理产业的发展 道路予以探讨 通过对我国城市污水治理产业的发展现状及前景进行分析 从 宏观和微观层面找出阻碍我国城市污水治理产业市场化发展的制约因素 提出 了促进我国城市污水治理产业发展的投融资模式 并就解决制约产业发展的问 题提出个人的建议 关键词 城市污水治理市场化投融资模式 中图分类号 f 2 9 4 1 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭我国城市污水治理产业商业模式的探讨 a b s t r a c t w a t e ri sav a l u a b l en a t u r a lr e s o u r c et h a ti sn e c e s s a r yt os o c i a lp r o d u c t i o na n dl i f eo f h u m a n b e i n g s i ti sa l s oa l le n v i r o n m e n t a l e s o u r o go nw h i c ha l lo r g a n i s m sd e p e n dt o e x i s t s i n c et h ei n d u s t r yr e v o l u t i o n s c i e n c e sa n dt e c h n o l o g yh a v ea l r e a d ym a d e g r e a tp r o g r e s s a n dt h es o c i a lp r o d u c t i o np o w e rh a sg r e a t l yb e e ni n c r e a s e d s ot h a t h u m a nb e i n g sh a v ec r e a t e dh u g em a t e r i a lf o r t u n e st h a th a v ea c c e l e r a t e dt h e c i v i l i z a t i o nd e v e l o p m e n t m e a n w h i l e t h ep o l l u t i o nc a u s e db yt h ep r o d u c t i o na n dl i f e o fh u m a nb e i n g sh a v ea l r e a d yw o r s e nt h ew a t e re n v i r o n m e n ta n dl e dt ot h ew a t e r r e s o u r c ec r i s i s t h ep o l l u t i o no fw a t e re n v i r o n m e n ta n dt h es c a r c i t yo fw a t e r r e s o u r c eh a v ea l r e a d yb e c o m et h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m sc o n c e r n e db ya l lo v e rt h e w o r l d t h e s ep r o b l e m sh a v es e r i o u s l yh i n d e r e dt h eg r o w t ho fe c o n o m ya n dt h e i m p r o v e m e n to fp e o p l e sl i f es t a n d a r d m o r e o v e r t h e yh a v eb e g u nt ot h r e a t e nt h e e x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n to fh u m a nb e i n g si nt h ef u t u r e n o w a d a y s i nc h i n a o no n eh a n d t h el o wu s a g ee f f i c i e n c yo fw a t e rr e s o u r c ec a u s e d b yt h ec u r r e n te x t e n s i v ee c o n o m yg r o w t hm o d e lm a k e st h ep r o b l e mo fw a t e r r e s o u r c es c a r c i t ye s p e c i a l l ys e r i o u s o nt h eo t h e rh a n d al a r g ep a r to fm u n i c i p a l w a s t ew a t e rw h i c hi sd i r e c t l yd i s c h a r g e di l l t ot h ew a t e rb o d yw i t h o u tt r e a t m e n t p o l l u t e st h ew a t e re n v i r o n m e n t b e c a u s eo ft h es h o r t a g eo fw a s t ew a t e rt r e a t m e n t f a c i l i t i e sa n de x p e n s i v eo p e r a t i n gc h a r g e s t h ep o l l u t i o no fw a t e re n v i r o n m e n th a s b e c o m eo n eo ft h em a i nf a c t o r sw h i c hr e s t r i c ts o c i a ld e v e l o p m e n ta n de c o n o m i c g r o w t h t h e r e f o r e t h ed e v e l o p m e n ta p p r o a c h e so fm u n i c i p a lw a s t ew a t e rt r e a t m e n ti n d u s t r y w e r es t u d i e da n da n a l y z e di nt h i sp a p e r t h r o b g ht h ea n a l y s i st oc u r r e n tc o n d i t i o n s a n dp r o s p e c t so fm u n i c i p a lw a s t ew a t e rt r e a t m e n ti n d u s t r y t h er e s t r i c t i o nf a c t o r so f t h ei n d u s t r yw e r ea n a l y z e da tm a c r oa n dm i c r ol e v e l s b a s e do nt h ea n a l y s i s t h e i n v e s t i n ga n df i n a n c i n gm o d e l st oa d v a n c et h ed e v e l o p m e n to fm u n i c i p a lw a s t e w a t e rt r e a t m e n ti n d u s t r yw e r er a i s e d i nt h el a s tp a r to ft h i sp a p e r s o m ep e r s o n a l a d v i c e sa b o u th o wt os o l v er e s t r i c t i o np r o b l e m sw e r ep u tf o r w a r d k e y w o r d s m u n i c i p a lw a s t ew a t e rt r e a t m e n t m a r k e t i z a t i o n i n v e s t i n ga n df i n a n c i n g m o d e l c h i n a sl i b r a r yc a t e g o r y f 2 9 4 1 2 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 1 引言 1 1 本论文的背景 经过二十多年的改革开放 我国经济得到了飞速的发展 取得了骄人的成 绩 在对我国经济成就充分肯定的同时 又不可否认我们为此付出了惨重的环 境代价 尤其是在水环境方面 近年来我国水环境污染事件频发 使得原本就 不容乐观的水资源匮乏状况呈恶化趋势 如果一味的只强调经济的高速增长 而忽视了对环境的保护 那么我们的生存和发展难以维系绝非危言耸听 值得庆幸的是 我国政府已经意识到了环境污染问题的严重性 将可持续 发展制定为国家的发展战吲n 加大了对环境治理和保护的投入 一方面国家 加速产业结构的升级 加大科技研发的投入 推动经济增长模式从粗放型向集 约型的转变 通过改造生产工艺 试图从源头上控制污染物的产生和排放 另 一方国家加大环保设施的投入 加强了对现有的污染的治理力度 尽管我国在 环境污染治理上已经取得了一些阶段性的成果 但由于我国过去在环境上的欠 账太多 仅仅依靠政府有限资金的投入 远远不能满足治理污染的需要 在市场需求巨大 而投入有限的客观背景下 由政府包办治理污染的事业 型模式必须改变 为了解决资金短缺的问题 满足城市污水治理设施建设的需 要 我国各地政府开始把污水处理作为一项产业 开征污水处理费 用于城市 污水治理设施的建设和运营 城市污水设施的建设与运营市场化 产业化经营 已经成为一种必然的趋势和优先的选择 作为一个新兴的产业 我国城市污水治理产业发展的道路必将是漫长的 曲折的 为此 对我国城市污水治理产业的商业发展模式展开积极的探讨 具 有现实的意义和价值 1 2 本论文的目的和意义 我国城市污水治理产业市场化是发展的必然趋势1 2 1 多年以来 我国城市 市政污水治理一直以政府为主进行投融资活动 建设资金主要依靠政府财政资 金和银行贷款 投资主体单一 投资管理模式和项目建设管理组织形式十分落 后 缺少市场配置机制 风险约束机制和财政杠杆机制的约束 导致城市污水 设旋的建设不仅严重滞后 且现有污水治理设施的运行管理不理想等问题 通 过城市污水治理行业的产业化 市场化 逐步建成一个公平竞争的市场环境 引导富足的民营资本 外国资本及其他社会资本 投资我国城市污水设施的建 设和运营 给予合理的激励政策和利润回报 不仅可以缓解我国在这些基础设 3 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 施上的财政压力 使因财政原因而搁置的污水处理项目迅速的得到建设和运营 有效地加快了基础设施建设步伐 满足全社会对公共工程和基础设施的需求 对于民营资本和国外资本来说 有机会投资我国城市污水治理等基础建设设施 能为他们提供了一个长期的 具有稳定可靠的投资回报 不仅如此 竞争机制 的引入 降低运营成本 提高运营效率 成为产业内企业追求的目标 有利于 改善我国现有污水治理设施运行高耗低效的现状 我国城市污水治理产业的市场化不可能一蹴而就 在市场化的进程中还存 在这样或那样的因素制约产业健康的发展 本文的研究目的在于 希望通过对 整个产业的分析 找出制约产业发展的因素 从而做到有的放矢的解决问题 也希望结合在其他基础设施领域成功采用的投融资模式 提出一些在我国城市 污水治理产业中可行的模式 及其实施时应加以注意的事项 促进我国污水治 理企业的发展 本文的研究意义在于 通过对我国污水治理产业的研究分析 对处在市场 化进程中的产业的商业模式做一次深刻的探讨 有利于促使企业积极地投身到 我国城市污水治理产业中去 并成为城市污水治理的主体 从而为我国的可持 续发展提供有力的保证和支持 1 3 本论文的研究内容 本文首先介绍了我国水资源与水环境的现状 以及我国城市污水治理产业 的发展与现状 在分析了我国城市污水治理产业发展制约因素的前提下 重点 提出b o t t o t 等投融资模式是促进城市污水治理产业发展的有效途径 及其 实施方案 最终从政府 公众和企业三个层面就加速产业发展的问题提出有价 值的想法和建议 4 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭我国城市污水治理产业商业模式的探讨 2 我国水资源与水环境现状 水是人类社会经济发展的基础自然资源 也是人们生存 生活不可替代的 生命源泉 然而长期以来 由于缺乏对水环境和水资源的可持续性意识 人们 无计划 不均衡的经济建设和城市发展等活动最终对自然水环境造成了严重的 冲击 目前全球一半的河流水量大幅减少或被严重污染 世界上8 0 个国家占全 球4 0 的人1 3 严重缺水1 3 水资源短缺和污染的危机已经成为当今世界许多国 家社会经济发展的制约因素 在中国 按水资源总量考虑 我国居世界第六位 水资源总量约有2 8 万 亿m 3 但是我国人1 2 1 众多 人均占有水资源量不足2 2 0 0 r a 3 约为世界人均水 量的1 4 列世界第1 2 1 位 被列为1 3 个贫水国家之 4 1 2 8 3 1 国际上认为人均 水资源量低至1 7 0 0 m 3 的国家为用水紧张的国家 人均水资源量1 0 0 0 m 3 为人类 起码生存条件 到2 0 3 0 年我国人均水资源量将降为1 7 6 0 m 3 水资源紧缺的形 势将更加严峻 而且我国水资源地区分布严重不均 东南部水量占全国总水量 的8 2 2 西北部水量仅占1 7 7 建国以来至2 0 世纪9 0 年代 中国用水总量迅速增长 从1 9 4 9 年的约1 0 0 0 亿m 3 增长到1 9 9 7 年的5 5 6 6 亿n 1 3 之后 一直趋于稳定 到2 0 0 4 年 全国总 供水量5 5 4 8 亿立方米 其中地表水源供水量占8 1 2 地下水源供水量占 1 8 5 其他水源供水量 指污水处理再利用量和集雨工程供水量 仅占0 3 注 数据来源于中华人民共和国水利部 2 0 0 4 年中国水资源公报 2 0 0 2 年 用水量中 农业用水3 7 3 6 亿m 3 占总用水量的6 8 o 工业用水1 1 4 2 亿m 3 占2 0 8 生活用水6 1 9 亿m 3 占1 1 2 与2 0 0 1 年比较 全国总用水量减少 7 0 亿立方米 其中生活用水增加1 9 亿m 3 工业用水增加1 亿m 3 农业用水减 少9 0 亿m 3 中国往年用水量情况见图1 1 目前 中国6 6 0 多个城市有4 0 0 个缺水 其中大部分属于因污染导致的水 质型缺水 每年水污染造成的经济损失约为全年g n p 的1 5 一3 1 4 1 2 0 0 0 年 全国城镇化水平已经从1 9 4 9 年的1 0 6 提高到3 6 预计中国2 0 2 0 年的 城镇化水平将达到5 0 左右 城镇总人1 3 约为7 5 亿吼今后城市发展和城镇化 的加快必然将进一步加剧缺水危机 根据中国工程院数据 全国可利用水资源 量 不考虑从西南调水 扣除生态环境用水后约为8 0 0 0 9 5 0 0 亿m 3 2 0 5 0 年 全国需水量可能达到7 0 0 0 8 0 0 0 亿m 3 届时将接近可利用水资源的极限 5 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 5 咖 一4 0 n 目 8 v3 咖 旺2 0 0 0 1 0 0 1 9 4 91 9 5 91 9 6 51 9 舯 1 9 9 31 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 2 年份 图1 1 全国往年用水量状况 注 图中数据来源于中华人民共和国水利部中国水资源公报 在水质方面 我国江河污染的严重势态还在恶化 据2 0 0 4 年水利水文局统 计信息 七大水系4 1 2 个重点监测断面中 仅有4 1 8 的断面满足l i l i 类水质 要求 3 0 3 的断面属 v 类水质 2 7 9 的断面为劣v 类水质 注 数据 来源于国家环境保护总局 2 0 0 4 年中国环境状况公报 主要湖泊氮 磷污染 严重 富营养化问题突出 滇池草海为重度富营养状态 太湖和巢湖为轻度富 营养状态 其它大型湖泊洞庭湖 达赉湖 洪泽湖 兴凯湖 南四湖 博斯腾 湖 洱海和镜泊湖8 个淡水湖泊中 仅兴凯湖达到 类水质标准 洞庭湖和镜 泊湖水质达到 类水质标准 其它湖泊水质均为v 类或劣v 类 此外 全国 以地下水源为主的城市 地下水几乎全部受到不同程度的污染 据1 9 8 8 年对全 国1 1 8 个城市浅层地下水调查结果 地下水污染严重的占6 4 轻度污染的占 3 3 仅有3 的城市地下水尚属清洁 6 0 4 2 0 2 5 3 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 3 我国城市污水治理产业的发展及现状 3 1 城市污水治理产业的界定 从使用途径上 用水主要分成农业用水 工业用水和生活用水 水在被使 用后 其中含有的污染物质如果不加处理取出直接排放入江河湖泊等水体 会 破坏水体的原有平衡 是水体原有的可被使用功能丧失 这就是我们所说的水 污染 由此划分 我们可以将影响水污染的因素主要分为以下三个方面 一是 工业污染 二是城市生活污水 三是农村面源污染 本文研究的城市污水治理产业主要是以城市污水为处理对象 并不包括上 面提到的因农田使用化肥 农药等造成的农村水体的面源污染 城市污水是指 对含污染物的生活污水和工业废水的通称 一般情况下 因生产工艺的不同 污染物也相异 工业废水会在工厂内经过单独处理 去除其中的有毒有害物质 后 再排入城市排水管网汇同城市生活污水一起被输送到城市污水处理厂进行 净化 达到规定的水质标准后 再加以利用或排入水体 广义上 城市污水治理产业隶属于环境保护产业1 6 包括与城市污水处理 设施相关的各个方面 包括城市污水的收集 输送 处理等设施的投资 设计 工程建造 运营 以及相关设备 仪器 药剂等的生产供应 狭义的城市污水 治理产业指的是管网终端治理产业 及城市污水处理设施的建造和运营 本论 文将从经济和商业的角度 在城市污水治理产业狭义的界定范围内 通过分析 制约我国城市污水治理产业发展的因素 探讨我国城市污水治理产业的商业模 式 3 2 城市污水治理产业的特性 与一般性的竞争性行业不同 城市污水行业具有一些特有的产业特点 具 体表现在 1 经营形式的自然垄断性 经济学用成本的弱可加性来定义自然垄断 所谓成本的弱可加性是指 存 在单一产品情况下 由单个企业生产给定产量的总成本小于多个企业生产时的 总成本 或在多种产品情况下 由单个企业生产给定数量的多种产品的总成本 小于由多个企业生产该产品组合时的总成本 城市污水处理行业有着很强的自 然垄断性质 一方面是由于该行业具有规模经济的特点决定的 另一方面是由 于政策壁垒阻止其他行业进入造成的 城市污水处理设施的建设 其首要的目 7 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水泊理产业商业模式的探讨 的就是要解决城市可持续发展的需要 一般认为 只有一家或数量很少的经营 主体进行经营 可以避免重复建设 这样才能做到更加符合经济效率的原则 2 城市污水治理产业提供准公共品 从严格的意义上说 公共品是指在消费上具有完全非竞争性和非排他性的 产品人们称之为纯公共产品 7 羽 相对而言 私人产品是指具有消费的竞争性和 排他性的产品 具有消费上的独立性的产品 9 j 在现实生活中 真正的纯公 共品并不很多 如国防 灯塔等 多数是介于纯公共品和私人产品两极之间 具有公共品和私人产品双重属性的准公共产品或称混合产品 城市污水治理产 业提供的产品和服务具有准公共品的特性 一是具有局部排他性 表现为城市 污水收集和处理的能力紧张时 只能为一定区域里的污水排放单位提供收集和 处理的服务 二是有限的非竞争性 在一定的消费容量下 每个消费者都不会 影响他人的消费 但是一旦超过临界点 非竞争性就会消失 拥挤就会出现 由于其产品与服务具有一定的公共属性 从基础设施建设的目的出发 市政设 施的建设和经营必须同时兼顾经济效益和社会效益 后者中直接包含着公众利 益 其次 从社会的根本制度和公共健康的角度出发 政府必须保证社会中所 有的群体都能享受到公共事业的产品和服务 3 必需性和不可替代性 城市污水治理行业的直接产品是被净化的水 所提供的服务是收集和处理 城市污水的过程 随着社会经济的不断发展 尤其是工业化 现代化和城市化 进程的推进 其提供的产品和服务已经成为人们日常生活乃至维持生存繁衍不 可或缺的必需品 且具有不可替代性 一方面 水本身属于稀缺性资源 水具 备的资源功能在经济上相对而言是不可替代的 另一方面 城市污水治理行业 提供的产品和服务是社会生活和工业生产的必需品 消费用户的需求价格弹性 较低 城市污水治理行业具备的不可替代性也使得其不用担心替代产品或服务 的竞争 4 资本的高密集性和强沉淀性 城市污水治理设施属于重要的市政基础设施 基础设施最重要的特点就是 投资建设需要强有力的资金支持 因此城市污水处理行业成为了资本高度密集 的行业 城市污水治理设施具有很长的生命周期 使用的年限至少2 0 年 而且 其资产的专用性很强 固定资产投资一旦形成 就很难被用于其他的用途 残 值较低 形成了巨额的沉没成本 5 投资的低回报性和回报的高稳定性 由于城市污水治理产业的自然垄断性和准公共产品的特性 政府必然会加 强对投资收益的管制 尤其是透过基于成本的价格监管 严格限定投资收益 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 使城市污水治理产业成为低回报的行业 不仅如此 随着行业市场化 产业化 的深入 产业内的竞争也会进一步加剧 使得隐藏的高收益的可能性愈来愈小 虽然投资城市污水治理产业的回报率低 但其经营回报具有高稳定性 污水处 理作为一种社会发展和人民生活必不可少的服务 其设施投产运营后 企业的 收益稳定 具备较好的现金流 6 明显的地域界限性 受城市规模和排水管网的限制 城市污水治理产业具有明确的地域范围 很难建立覆盖多个城市的全国性排水管网 同时 由于不同城市的规模 经济 发展水平 城市化进展程度 各地政府的财力 居民的消费水平 以及各污水 治理企业的经营管理能力各不相同 因此不同城市间的污水治理状况和水平一 定会存在着较大的差异 正是因为城市污水治理产业具有以上较为明显的经济特性 所以该产业必 然会在国民经济中起到重要的作用 也必然会对经济发展产生重大的影响 而 目前我国城市污水治理行业的现行模式在一定程度上制约了我国经济的可持续 发展 在产业化和市场化的基础上 探索城市污水产业切实可行的商业模式已 成必然 3 3 我国城市污水治理产业的现状 严格意义上讲 城市污水产业化在我国属于刚刚起步阶段 删 我国城市污 水处理行业同城市供水业一样 都属于公用事业领域 长期以来政府是负责设 计 建设 融资及运营污水治理设施的唯一参与者 水行业运营是一种典型的 行政性垄断 由此形成了 低水价 亏损 财政补贴 模式 虽然我国城市污水 治理行业己开始了市场化 产业化的探索 但目前我国的水工业企业集团仍处 于萌芽状态 城市污水治理的企业化程度非常低 建国初期 由于工业生产刚刚起步 且当时的城市污水污染程度很低 全 国仅有几个城市建设了近1 0 座污水处理厂 污水处理技术和管理水平处于落后 的状态 到了7 0 8 0 年代 随着工业生产的不断发展 人民生活水平的逐步提高 城市污水的污染程度由低逐渐变高 且一些国家由于水污染问题造成的沉痛教 训 引起了我国政府对城市污水污染治理问题的重视 一些中大型的城市污水 处理厂在全国各地建设起来 使我国的污水处理厂发展到几十座 使我国城市 污水处理行业得到了一定程度的发展 到上个世纪末 我国城市污水处理在工艺 技术和设备开发上取得了可喜 9 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 的成果 随着改革开放的不断深入 国外城市污水处理的新技术 新工艺和新 设备也被引进到我国 同时国外资金被引进成为我国城市污水处理设施建设的 重要组成部分 一批大型的城市污水处理厂利用国外贷款项目相继建成投产 加速了我国城市污水厂的建设速度 使我国城市污水事业处理事业得到了快速 的发展 近年来 随着我国经济实力的增强 我国城市污水处理行业也得到了蓬勃 的发展 据建设部最新统计数据表明 到2 0 0 4 年底我国城市污水处理率已达 4 5 7 虽仍然远低于欧美发达国家主要城市污水处理率高达9 0 的水平 但 是较上个世纪的情况已有了很大的进步 表3 1 中列出了2 0 0 0 2 0 0 4 年我国城市 污水排放量 己建成城市污水厂水量 城市污水处理总规模和城市污水处理率 表3 12 0 0 0 2 0 0 4 年我国城市污水处理相关数据统计 城市污水排放量已建成城市污城市污水处理总规模城市污水处理率 亿立方米 水厂数量 个 万立方米 天 2 0 0 03 3 24 2 72 1 5 82 3 7 2 0 0 l3 2 94 6 02 5 4 42 8 2 2 0 0 23 2 75 3 73 5 7 83 9 9 嬲3 4 96 1 24 2 5 34 2 4 舢3 5 67 0 94 9 1 24 5 7 注 表中数据来源于国家水利部和环保局的统计信息 我国尽管在城市污水治理上取得了可喜的成就 但由于城市污水处理设施 的功能和特性 其工程规模大 投资额大 施工难度大 工期长和在运行中消 耗大量的能源和资源 而目前我国9 0 以上的城市污水治理设施主要依赖各级 政府的财政投入 不可能支持我国整个城市污水处理业发展 致使我国现有的 城市污水处理设施远远不能满足城市污水治理的需要 根据 国民经济和社会 发展第十一个五年规划纲要 草案 中提出到2 0 1 0 年城市污水处理率不低于 7 0 实现上述目标 需要巨大的资金投入 仅靠各级政府财力远远不够 行 业内部传统污水处理国营企业正在积极进行产权结构改制的探索 社会资本开 始涉足城市污水处理行业 我国城市污水处理产业化的市场需求已经产生 产 业化所必需的人力 财力 物力条件已经具备 产业化所依赖的产业链已经初 步形成 产业化己成为城市污水处理行业改革发展的主要方向 目前 我国城市污水处理产业化处于不断探索和深化的过程中 1 1 1 2 0 0 3 年 9 月的十六届三中全会明确提出了对公用事业进行开放 允许社会资本进入公 l o 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 共行业 同时 要求在垄断行业放宽市场准入 引入竞争机制 这为城市污水 处理产业化发展提出了新的要求和契机 国家陆续出台了一系列有关城市污水 处理产业化发展的规范性指导政策 如2 0 0 2 年9 月1 0 日 原国家计委 财政 部 建设部 国家环保总局颁布 关于推进城市污水 垃圾处理产业化发展的 意见 计投资 2 0 0 2 1 1 5 9 1 号 2 0 0 2 年1 2 月2 7 日 建设部颁布的 关于加 快市政公用行业市场化进程的意见 建城 2 0 0 2 1 2 2 号 等 明确了城市污水 处理行业改革的方向 加速统一了地方政府和公众对城市污水处理行业改革方 向的认识 各地方政府和有关行政管理部门根据国家宏观政策框架 相继出台 了一些实施细则和指导意见 如福建 辽宁 山东及海南等省出台了关于推进 城市污水处理产业化发展的意见和规定 江苏 河北省政府提出了关于进一步 推进城市市政公用事业改革的意见 北京 河北和深圳等地颁布市政公用事业 特许经营办法 相关政策体系有力地支持和推动了城市污水治理产业化的发展 此外 在1 9 9 9 年原国家计委 建设部 国家环保总局颁布的 关于加大 污水处理费的征收力度 建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知 中提出的在供水价格上加收污水处理费的基础上 目前已初步建立了污水处理 收费体系 污水处理收费体系的建立标志着我国城市污水治理产业化已取得了 重要的发展 到2 0 0 2 年底 除西藏自治区外的3 0 个省 区 市 全部实行了 污水处理收费制度 征收污水处理费的城市共3 2 5 个 占全国6 6 0 个城市的 4 9 2 收费城市主要集中在地级以上城市 实行污水处理收费制度的地级以上 城市1 8 9 个 占收费城市总数的5 8 2 实行污水处理收费制度的县级市增长 较快 已达到1 3 6 个 占收费城市总数的4 1 8 2 0 0 2 年 以建立和实施污水 处理收费制度为基本条件 全国3 2 5 个实行污水处理收费制度的城市 近三分 之一的污水处理单位由纯事业单位向企业化管理过渡 有7 实现了完全意义上 的企业化改革 而且 我国开始将各种国内外资本积极引入到城市污水治理产业 使产业 结构得到逐步优化 以深圳水务集团和北京排水集团为代表的传统污水国营企 业 积极进行了产权结构的改制 提高了市场竞争力也带动了产业结构的优化 调整 社会资本开始通过以首创股份为代表的众多上市公司或投资公司涉足城 市污水处理行业 以威利雅 苏伊士和泰晤士为代表的国际水务和环境集团均 已不同程度地投资中国污水处理行业 1 1 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 4 制约我国城市污水产业发展的主要因素 4 1 制约我国城市污水产业发展的外部因素 虽然城市污水治理产业在我国已经开始了实质性的起步 但目前仍然处于 初级阶段 我国城市污水治理产业的发展将要经历一个复杂 长期的过程 在 产业化过程中 依然存在几方面的问题有待解决 本节将用p e s t 分析法 如 图4 1 从政治的 p o l i t i c a l 经济的 e c o n o m i c 社会的 s o c i a l 技 术的 t e c h n o l o g i c a l 四个方面从宏观环境上对制约我国城市污水产业发展的 因素进行分析 图4 1p e s t 分析框图 4 1 1 政治 法律环境 1 产业化的规范性政策不完善 从政策方面来看 国务院 原国家计委 建设部 国家环保总局等部门已 经相继出台了一系列推进城市污水治理产业化 市场化的文件 如原国家计委 财政部 建设部 国家环保总局颁布 关于推进城市污水 垃圾处理产业化发 展的意见 计投资 2 0 0 2 1 1 5 9 1 号 建设部颁布的 关于加快市政公用行业 市场化进程的意见 建城 2 0 0 2 1 2 7 2 号 等 部分省市也出台了相应文件 但 是仍主要停留于文件层次 而且由于各地污水处理产业化的基础及发展所处阶 段不同 各地政府对于产业化的理解和认识会有所区别 对于产业化发展的规 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭我国城市污水治理产业商业模式的探讨 划部署及政策需求也不尽相同 影响了各地制定和出台产业化政策的积极性和 进程 致使地方上关于产业化的方向性政策不够明确 仍有大部分省市政府至 今未制定下达相关文件 明确城市污水处理产业化 市场化方向的第一步工作 仍未完全到位 各地的产业化推进缺乏结合实际的系统性规划 具体实施过程 中存在盲从 混乱的现象 2 0 0 2 年1 2 月2 7 日 建设部发布 关于加快市政公用行业市场化进程的意 见 建城 2 0 0 2 1 2 7 2 号 第一次明确提出公用事业要建立特许经营制度 建 设部发布 市政公用事业特许经营办法 也于2 0 0 4 年5 月1 日正式实行 这些 文件将特许经营制度引入我国城市污水治理产业化的进程 特许经营制度是指 在城市污水治理等市政公用行业中 由政府授予企业在一定时间和范围对某项 市政公用产品或服务进行经营的权利 但我国城市污水治理行业缺乏特许经营 规范性条例标准化合同文本 目前只有北京 河北和深圳市出台了特许经营管 理办法 国家还没有出台有关特许经营的规范性条例 没有对特许经营过程中 各方的责权利作科学 明确的定位 而且业内还没有完整的可作为依据的标准 化合同文本 所以在特许经营协议达成和具体实施过程中 各方责权利混乱 存在相互推诿 扯皮及争权的现象 以及因为一些外部原因而造成违约的现象 如政策改变等 这些都加大了政府 企业以及公众所承担的风险 加大了 交易成本 2 缺乏有力的法律 法规保障 目前我国出台的关于城市污水处理产业化的文件 如原国家计委 财政部 建设部 国家环保总局颁布 关于推进城市污水 垃圾处理产业化发展的意见 计投资 2 0 0 2 1 1 5 9 1 号 建设部颁布的 关于加快市政公用行业市场化进程 的意见 建城 2 0 0 2 1 2 7 2 号 等 多为指导性意见 没有形成法律层次的保障 系统性也不强 城市污水产业化的一系列配套政策 如税收优惠 特许经营 收费手段等都没有在法律 法规中得到确认 规范与保障 虽然2 0 0 4 年7 月1 日起开始执行 中华人民共和国行政许可法 为各个部门提供了关于行业监 管的法律依据 并对于各项规章制度的制定提出了新的严格的规范与限制 但 目前针对城市污水治理产业化 市场化方向的发展 我国仍旧缺乏法律层次上 的明确肯定与规定 3 激励机制不落实 优惠政策不明确 鉴于城市污水治理业高投入 高运营费 投资周期长等特点 激励机制成 为了推动城市污水治理产业化发展的重要手段 这种激励机制在一定意义上也 表现为政府对污水处理行业的政策性补贴 但在目前中央制定相关政策中 还 没有涉及污水处理行业转制后的营业税或所得税优惠问题 使得改制后城市污 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 水处理企业在税负上仍需承担较大压力 尽管在 关于推进城市污水 垃圾处 理产业化发展的意见 中指出 政府对城市污水处理企业以及项目建设的生产 用电按优惠用电价格执行 但现实中 各地没有明确的规定生产用水用电优惠 的具体实施细则 致使部分城市污水处理企业难以享受生产用电的优惠 造成 能源消耗费用比重较大 4 来自旧体制的阻力 城市污水治理的产业化 市场化是我国面临的革命性改革 为了推动城市 污水治理的产业化 市场化进程 中央各部委出台相应政策 要求政企分开 但是地方建设部门和传统污水处理管理部分 为了各自既得利益 出现延缓产 业化 市场化的进程 部分地方政府对于自身在改革过程中的职能与定位有认 识上的误区 一些需要地方根据实际情况制定的具体实施政策没有落实 甚至 一些地方对城市污水处理产业化发展仍有顾虑 被动 消极地推行产业化 5 政府监管体系不完善 城市污水治理产业化 市场化要求政府职能从企业管理向行业监管转变 一些地方政府对产业化发展目标及自身定位认识不清 延续原来对直属事业单 位的管理思路 出身于建设领域的行业监管部门更多地关注污水处理设施建设 的投资 质量和验收 忽略对新市场化投资主体的运营过程 服务质量的监管 一些出身于水利部门的行业监管部门对行业相对生疏 缺乏管理思路与手段 热衷于 一龙治水 的管理理念 少有考虑行业监管中公众责任的要素 把招 商引资作为其在产业化过程中的首要或唯一任务 偏离了效率和效益的根本目 标 过多地关注项目投资和建设 强化资产管理职能 相对忽视对于安全 稳 定和高效率运营的监管 形成管理上的错位 政企分开后 政府无法找到有效行使监管职能的手段 致使一些监管工作 没有落到实处而流于形式 如除质量标准外 没有服务性规范与标准以及企业 运营绩效考核体系 从而缺乏对于企业的运营水平 企业真实成本的控制与把 握 由于缺乏相关配套政策 许多特许经营项目一旦签约 政府监管部门似乎 就放弃或者是无法对企业的服务 质量 技术流程和运营绩效进行监管 致使 政府行业监管工作不到位 缺乏有效手段 存在政府监管缺位 失效的潜在危 机 如对污水处理企业运营成本和绩效缺乏具体监管 对企业实际运行情况及 其技术路线实施情况缺乏监督与反馈 对企业利益和公众利益缺乏有效协调等 此外 缺乏对政府的监督 公众监督 政府上下级间纵向监督 没有第 三方对政府监管的合理性和有效性进行公正的评判和监督 政府上下级部门间 纵向的监督也缺乏力度 政府部门在监管过程中所暴露的问题不能及时得到反 映与改进 影响监管效果乃至城市污水处理产业化发展的进程与方向 1 4 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭我国城市污水治理产业商业模式的探讨 4 1 2 经济环境 1 我国经济整体上不发达 经过二十多年的快速增长 我国经济已经取得了举世瞩目的成就 但由于 原来的基础差 底子薄 目前我国的整体经济并不发达 且存在巨大的地域差 异 有限的财政资金难以满足因人口增长和城市化加快对城市污水治理设箍建 设的需要 使我国城市污水治理产业远落后与其他产业的发展 在很大的程度 上 较弱的经济实力制约了我国污水治理产业的发展 2 我国经济发展不协调 我国尚处在经济发展的初期 决定了产业投入主要集中在能源 化工 钢 铁等重工业领域 而城市污水治理属于经济效益远远低于其环境效益和社会效 益的行业 在社会资源有限的状况下 资源会朝着经济效益高的行业转移 造 成我国经济发展中 各行业间的不协调发展 城市污水治理在经济发展中长期 处在被忽视的地位 也制约了该行业的发展 3 资金来源 融资渠道不畅通 1 2 1 长期以来 我国城市污水处理行业建设的主要资金来源是政府资金 但目 前政府资金来源有限 形式单一 发行市政债券是发达国家广泛采用的方法 但是目前根据我国 预算法 的规定 地方政府不能发行市政债券 而且许多 地区也不具备发放市政债券的实力与信誉 设立专项基金也是政府保证污水处 理项目建设的重要途径 但是我国还没有设立类似的专项基金 我国政府已经认识到了我国城市污水产业治理产业的发展受单一的资金来 源的制约 开始积极的拓展投融资渠道 2 0 0 3 年9 月的十六届三中全会明确提 出了对公用事业进行开放 允许社会资本进入公共行业 但是由于我国在公用 事业方面的投融资法律 政策不完善 导致社会资本在进入城市污水处理行业 的形式 渠道和过程缺乏系统的规范 相关各方的责权利不明确 加大了投资 风险 投资方会由于缺乏保障而谨慎投资或要求更高的回报率 政府监管部门 在责权利不明确的情况下 一旦违约 需要承担相当大的风险与赔偿责任 国 家对于某些融资方式的限制过严 使本来已非常狭窄的融资渠道缺乏拓展的空 间 4 投融资主体问题 城市污水治理行业的市场化 产业化就要引入充分的市场竞争 必须有众 多的市场投资主体 污水处理业的发展有其特殊性 首先它要受政府规划的约 束 不像一般竞争性产品的生产具有较大的选择范围和弹性 其次是城市污水 处理设施建设一次性投资较大 而且是一个技术含量较高 在我国尚属于新兴 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭 我国城市污水治理产业商业模式的探讨 的行业 企业主体发育欠成熟 城市污水处理行业内缺乏优秀的企业资本主体 许多企业还没有真正完成转制 实现政企分开 既没有良好的业绩与信誉 也 没有相应的独立经营 财务 人员制度 致使大部分企业不具备在资本市场上 融资的资格 缺乏融资能力和吸引力 不能满足上市或发行企业债券的资格条 件 另一方面 这些企业在金融领域也缺乏信贷基础 当没有足够的资金进行 投资 只得求助于政府政策性贷款 5 资金使用问题 部分地方政府对于政府在投融资领域中的定位存在认识上的偏差 同时缺 乏对于资金使用情况的监督 政府资金作为污水处理项目的主要资金来源 在 使用过程中普遍存在浪费 效率低下的问题 由于不科学的规划和失当的项目 决策 重复建设和建成后闲置无用的设施大量存在 使得污水处理设施供给不 足和利用不充分的现象同时并存 污水处理项目投资经常超标 一些建成项目 质量低劣 设备不符合标准 常常需要返修或重建 又带来巨大的资金浪费 6 收费制度实施不到位 城市污水治理产业化的核心是收费 明确合理收费标准 并严格实施 能 提高对投资企业的吸引力 有利于产业化的开展 关于推进城市污水 垃圾 处理产业化发展的意见 中规定 已建有污水 垃圾处理设施的城市都要立 即开征污水和垃圾处理费 其他城市应在2 0 0 3 年底以前开征 且开征城市污 水处理费是国家发展改革委员会规定申请国债项目的先决条件之一 但在具体 实施过程中 由于绝大多数城市尚未建立起合理的污水处理费征收机制 污水 处理费征收标准与污水处理成本相比差距较大 相关设施的建设和运行还存在 很多困难 仍存在开征面小 收费率低等问题 1 开征面小 收费率较低 部分地方被动地出台收费政策 忽视政策的连续性和制度的实施 或者没 有具体实施 或者以极低的收费标准过渡性地实施 导致收费政策实施强度 深度不够 截至2 0 0 2 年底 全国仍有5 0 8 的城市未开征污水处理费 除直辖 市和西藏自治区外 收费面最低的是湖南省 仅为1 3 8 全国污水处理费的 收缴率为6 8 2 不同省市中 收缴率最低的河北省为3 6 9 表4 1 为2 0 0 2 年我国城市污水处理费收缴情况表 表4 12 0 0 2 年城市污水处理费收缴情况 收缴率 9 0 城市数 1 63 15 6 6 94 0 百分比 75 1 4 6 2 6 4 53 2 6 1 8 9 注 表中数据来源于2 0 0 4 年亚洲开发银行对我国城市水业的调查报告 1 6 0 4 2 0 2 5 3 7 0 陈旭我国城市污水治理产业商业模式的探讨 2 收费总量不能有效支撑运营 2 0 0 2 年实行污水处理收费制度的城市中 收费标准最高的是苏州市 常州 市 均为1 1 5 元顿 已达到完全成本水平 宁波 南昌等1 4 个城市收费标准 最低 仅为o 1 0 元吨 不足弥补运行成本 约0 5 o o 6 0 元 吨 表