（国际法学专业论文）从《scm协定》看中国风能产业补贴措施的合规性——以“中美风能补贴案”为视角.pdf

从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 中文摘要 i 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 以“中美风能补贴案”为视角 中文摘要 随着化石能源慢慢枯竭， 清洁能源特别是风能产业己经成为各国重点扶持的新兴 产业。但是，风能产业作为一项新兴产业，生产成本巨大，必须依靠政府的支持才能 顺利地发展。因此各国政府都给予风力能源产业以各种形式的资金支持。而这种资金 支持很有可能被认定为是政府给予的补贴，从而被认定违反了世界贸易组织（wto） 的补贴与反补贴措施协定（简称scm 协定）。 本文分为四章。第一章简单介绍了风能在各国的应用情况，之后介绍了各国发展 风力能源产业的重大意义，并简略介绍了部分国家现行有效的对风能的补贴措施。第 二章从对法条和既往案例的分析入手，重点介绍了补贴与反补贴措施协定( scm 协定)，梳理了scm 协定下对补贴各要件的定义以及既往案例中的认定方式， 重点分析了禁止性补贴和可诉性补贴的认定。 第三章基于美国政府针对中国风能产业 补贴措施提出的 wto 磋商请求（“中美风能补贴案”），首先简述了中美风能补贴 案的概况，随后根据scm 协定的相关规定对所涉的风能补贴措施进行了合规性 分析，并讨论了中国政府有可能的抗辩手段。第四章以scm 协定为基础，提出 了部分理论上的解决方案，以期对问题的解决进行有限的尝试。 本文试图将scm 协定规则与中美风能补贴案进行理论与实践上的结合，从 而一窥风力能源产业的补贴现状，并提出可能的解决方案以期达到抛砖引玉的效果。 关键词关键词：风能；补贴；scm 协定 作作 者者：吴龙章 指导教师指导教师：陈立虎 教授 abstract analysis of the legitimation for the subsidy measures of china wind power ii analysis of the legitimation for the subsidy measures of china wind power - from the perspective of the wto negotiation requested by usa about china wind power measures abstract the fossil energy has been abused and is getting exhausted.many governments are now casting their eyes upon the wind power industry,trying to support the development of it.however,the wind power industry is a new industry,and the cost of production is so tremendous that governmental support and subsidies are crucial for the development of it.in fact,most of governments are very lenient at granting subsidies to wind power industry.however,such subsidies,granted by the governments to a specific industry,are very likely to be regarded as subsidy which violates scm agreement. this thesis consist of four chapters.the first chapter is a brief introduction of the use of wind power,followed by the brief introduction of the subsidy measures of some countries.the second chapter is an analysis of the rules and cases regarding scm agreement.the third chapter is a detail analysis of the wto negotiation request filed by the u.s government.it analyses chinas wind power subsidy measures whether or not be in accord with scm agreement and offers possible defend methods.the forth chapter tries to suggest some possible solutions to the subsidy measures at issue. this thesis is an attempt to interrelate the scm agreement and wind power subsidy measures,trying to have an outlook into the subsidy measure of wind power industry,and with the hope that this thesis may be of some help to the solution of this issue. key words: wind power; subsidy; scm agreement written by: wu longzhang supervised by: chen lihu 目 录 引 言 . 1 第一章 风能及风能产业补贴措施 . 2 第一节 风能概述 . 2 一、风能的应用 . 2 二、各国促进风能产业发展的意义和措施 . 4 第二节 中国发展风能产业的补贴措施 . 6 一、中国风能产业的发展现状 . 6 二、中国现行有关风能产业的支持措施 . 7 第二章 scm 协定对补贴的规制 .11 第一节 scm 协定的规定 .11 第二节 wto 补贴争端实践中的争议事项. 13 一、关于补贴的界定 . 13 二、关于禁止性补贴和可诉性补贴 . 14 第三章 “中美风能补贴案”的法律分析 . 19 第一节 “中美风能补贴案”概述 . 19 第二节 中国风能产业补贴措施之合规性分析 . 22 一、是否构成禁止性补贴 . 22 二、是否构成可诉性补贴 . 25 第三节 针对美国的指控中国可能的抗辩手段 . 28 一、是否可引用“不可诉补贴”条款来提出抗辩 . 28 二、是否可援引gatt1994第 20 条（g）款例外 . 29 第四章 中美风能产业补贴措施之争的解决路径 . 32 第一节 中国应采用与scm 协定不相抵触的补贴方法 . 32 第二节 借助双边协定举措完善风能补贴制度 . 33 结 论 . 34 参考文献 . 35 攻读硕士学位期间公开发表的论文 . 38 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 引 言 1 引 言 化石能源一直是世界工业产业的支柱，但是随着人类的逐年开采，科学家预计化 石能源将在未来短短的几十年内用竭。而清洁能源由于可再生、无污染，成为各国重 点发展的产业，没有一个国家希望自己输在新兴能源产业的起跑线上，其中风能产业 更是得到各国的广泛关注。而风能产业作为一项新兴产业，生产成本巨大，必须依靠 政府的支持才能顺利地发展，因此各国政府都给予风能产业以各种形式的资金支持。 近年来， 我国政府也给予了风能产业以大力支持，制定了相应的宏观政策和微观激励 手段，因此促进了风能产业的飞速发展。 我国的风能企业在近几年的发展势头极为迅猛，诞生了多家境内外上市企业，且 产品出口到欧美等许多国家，在市场上也己经取得了相当的占有率。但是，机遇的背 后也隐藏着危机。随着中国风能产品逐渐抢占世界市场，欧美的风能产品的份额受到 了一定程度的威胁。对于美国政府而言，在清洁能源产业上占据先机也是其政治和经 济上的战略布局之一， 因此美国政府以及美国的风能产业必然会对中国的风能产业采 取相应的应对措施。 因此， 在 2010 年年底， 美国最大的公会钢铁工人联合会(usw) 向美国贸易代表署提交了针对中国风能补贴的报告， 认为中国政府近年来给予了风能 产业以不合理且违规的大量补贴，因此要求政府采取相应的行动。美国政府迅速做出 了反应， 不仅援引 301 条款开始进行调查， 而且还在 2011 年向 wto 提出了针对 风 力发电设备产业化专项资金管理暂行办法的磋商请求。此一举证明了美国所开展的 301 调查很有可能会成为 wto 磋商的前哨，笔者认为不能仅仅将防范重点局限于现 在正在进行的 wto 磋商请求的部分，而必须重视 usw 的申诉报告中的所有申诉请 求，以避免被他国取得先机。 面对外国政府的汹汹来势，为了不在风力能源的发展浪潮中落后，笔者认为极有 必要从scm 协定的规定出发对美国的申诉进行梳理，并提出相应的解决方案。 第一章 风能及风能产业补贴措施 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 2 第一章 风能及风能产业补贴措施 第一节 风能概述 一、风能的应用 对于现代社会的经济发展和人民生活来说，能源是必不可少的。能源保障了人类 的生息繁衍和不断的创新活动。 “化石能源是人类最早利用的能源之一，也是当今世 界的主流能源来源，现在世界经济的三大能源支柱仍然是煤炭、石油和天然气。” 1化 石能源的利用标志了工业革命的开始，对世界科技的发展起到了推动作用，对社会生 产力的发展起到了极大的促进作用。然而，“化石能源属于不可再生能源，即通过亿 万年形成的、短期内是无法恢复的能源，随着大规模的开采利用，其储量终将逐步减 少，直至枯竭。”2这就是说开发和利用化石能源不可能是无限期的，随着化石能源 的枯竭，人类会面临能源危机的到来。“根据欧洲联合研究中心 2004 年报道的预测 （2000 年-2100 年），化石能源的峰值在 2030 年附近；而 2002 年石油开采峰值研究 协会更是预测，油气开采的峰值大约位于 2010 年；英国石油公司在 2001 年达沃斯世 界能源论坛上预测油气开采峰值位于 2010 年，并将在 30-40 年之后耗尽；2000 年华 盛顿世界资源研究所预测，油气峰值位于 2019 年。”3由以上资料可知，必须要对当 今的能源结构进行变革，否则人类将很快面临无资源可用的境地，一方面我们要限制 消费化石能源，另一方面我们要加大开发风能、太阳能和生物质能等可再生能源。 可再生能源，根据国际能源署可再生能源工作组的定义， “可再生能源是由自然 过程产生、可以即时得到补充的能源，主要包括由太阳能、风能、海洋能、水能、生 物质、地热资源以及生物燃料和氢气所产生的电力和热量。”4可再生能源与传统化 石燃料比，最显著的特点是其具有不可枯竭性和低污染性。在最近的二十年，人们逐 渐开始重视可再生能源的发展，开发利用可再生能源也是最近几年的事情，现如今可 1 张正敏 主编： 中国风力发电经济激励政策研究 ，中国环境科学出版社，2002 年，第 1 页 2 上海财经大学财经研究所： 清洁能源发展研究 ，上海财经大学出版社，2009 年，第 21 页 3 中国可再生能源发展战略研究项目组： 中国可再生能源发展战略研究丛书-太阳能卷 ，中国电力出版社，2008 年，第 96-97 页 4 see iea renewable energy working party,renewable eo the mainstream,p.9,http:/www./ textbase/npp-df/free/2000/renew-main2003.pdf,2013-02-23 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 第一章 风能及风能产业补贴措施 3 再生能源占的比例很小，但非常有发展前景。 “根据可持续能源服务与创新公司的情 景分析，到 2050 年，化石能源、核电和传统生物质能基本会被完全淘汰，取而代之 的是更加多样化的可再生能源。”5在过去的二十年中，可再生能源中的太阳能和风 能得到了迅速的发展， 由于风能比太阳能的供电波动性小， 更多的国家侧重发展风能， 风能在一些国家已经可以成熟的利用。 “风能是依靠风力发电来获取能源的一种重要形式，风能不仅充沛和廉价，而且 也是目前最有开发利用前景的一种可再生能源。”6风能相比于其他可再生能源，其 分布很广泛，具有不可枯竭性，而且它的蕴藏量也非常巨大。在交通不方便的边远地 区和距离主干电网很远的岛屿，发展风能就非常的重要。根据统计，在当今世界的电 力需求结构中，风电已经可以占到总需求的 2%。经过近些年的迅猛发展，风电的装 机容量比四年前增加了约一倍。在风电大国丹麦，使用风能发电已经占到全国总发电 量的 20%。按照现在的发展速度，到 2050 年左右，利用风能的发电量可以满足世界 所需总电量的 25%。 由此可见风能具有广阔的发展空间。 风能的应用存在着明显的优 势：（1）风能属于清洁能源，使用风能不会对环境产生污染，（2）随着风能产业的 不断发展，风能的相关设施越来越进步，生产成本在逐渐的降低，（3）风能属于可 再生资源，可以不断的对其开发应用。然而在风能的利用中也有不足的地方，首先， 风能发电的速度并不稳定，因此所产生的能量大小也不稳定；其次，使用风力发电会 受地理环境的限制，不同地方所拥有的风力资源程度不一；再者，风力发电的转换效 率还不是很高，应用风能的相关设备的制造开发还不够成熟。除此之外，使用风能还 存在以下突出的问题：（1）要想利用风能发电产生巨大的能源，就必须兴建大量大 规模的风力发电厂。然而大规模的风力发电厂需要足够空旷地方，这对风力发电厂的 选址就有一定的要求。与此同时，风力发电机在发电时会产生巨大的噪音，这对周围 环境的环境也会产生不利的影响。（2）风力发电厂有可能对生态环境造成破坏。在 美国的堪萨斯州由于风车的出现就造成了松鸡的灭绝。 风电场也会对景观造成明显的 影响，所以在发展风电项目前必须进行科学严谨的规划，才能将不利影响降到最小。 5 世界自然基金会： wwf 能源报告 ，2011 年 2 月 24 日，第 28 页 6 张广盛： 风能的利用 ，载于青海科技 ，1997 年第 1 期，第 42-43 页 第一章 风能及风能产业补贴措施 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 4 二、各国促进风能产业发展的意义和措施 （一）各国促进风能产业发展的意义 “根据世界贸易组织（wto）和联合国环境规划署（unep）于 2009 年 6 月联 合出具的题为贸易与气候变化的报告，全球气候毫无疑问的正在变暖，而且这种 变暖非常有可能是由于人类的活动引起的。变暖的气候会对人类活动产生巨大的影 响，尤其对农业、旅游业以及全球贸易产生负面影响。”7由此可见，我们正面临一 个刻不容缓的议题，这就是如何减缓全球变暖，这其中最重要的部分就是我们要全面 开展节能减排和发展新能源的工作。故加大新能源的开发利用是我们唯一的选择。 “气候变化将迫使整个世界的能源战略转向清洁的可再生能源。在全世界范围 内， 有几亿人已经受到缺水， 农作物欠收， 热带疾病， 洪水以及极端天气现象的影响。 而且随着地球大气中温室气体浓度的不断增加，这种状况会更加严峻。”8“为了避 免出现灾难性的后果，全球温室气体排放需要在未来五年内开始下降，而且到 2050 年，全球排放量至少需要减少 80%(与 1990 年排放量相比)，2050 年以后减排的幅度 还要更大。在减排行动中，全球能源行业是关键。能源行业导致了全球三分之二的温 室气体的排放，且该行业排放量的增长比其他任何部门都要快。煤是碳密集度最大的 燃料，也是全球温室气体排放最大的单项来源。只有充分发展和利用可再生能源，再 加上节能措施，才能够快速有效地达到减排的目标。”9“据国际能源署(iea)预测， 2030 年，来自己知的石油和天然气储量的产量约下降 40%到 60%。然而，发达国家 对能源的需求丝毫未减， 而中国、 印度和巴西等新兴经济体的能源需求也在迅速增长。 如果世界上每个人使用石油的水平都像沙特、新加坡或美国那样，那么用不了 10 年， 世界上己探明的石油储量就会被用光。 对化石燃料资源的争夺将成为国际争端和潜在 冲突的导火索。”10综上可知，传统化石能源的使用造成了气候变化，各国为了减缓 全球变暖趋势，避免出现灾难性后果，发展可再生能源特别是风能就成为必然。 （二）各国促进风能产业发展的措施 风能产业属于现代科技的前沿领域，故研究开发所需经费巨大，很难预测其市场 前景， 所以专注于研究风能产业的企业一般都需要政府的扶持才可以顺利的进行风能 7 wto，unep：trade and climate change,第 viii-ix 页 8 世界自然基金会： wwf 能源报告 ，2011 年 2 月 24 日，第 16 页 9 世界自然基金会： wwf 能源报告 ，2011 年 2 月 24 日，第 16 页 10 世界自然基金会： wwf 能源报告 ，2011 年 2 月 24 日，第 14 页 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 第一章 风能及风能产业补贴措施 5 开发利用。大部分的发达国家和一部分的发展中国家都专门设立项目基金，对风能产 业进行支持。 “一般而言， 有三种经济鼓励方式： 财政工具， 价格支持 （如上网电价） ， 以及投资支持政策（如减少风能的安装以及运营成本的政策）。”11“各国促进风能 产业的政策主要包括旨在从根本上推动风力发电产业发展的推动政策以及用各种优 惠政策刺激鼓励风力发电产业发展的引导激励政策。其中，各国的推动政策中主要包 括规模限定政策、强制性市场准入政策、强制性购电政策等。”12 （1）规模限定政策是从宏观上对风电发展规模进行调控，一国政府一般会制定 计划规定风能的利用比例，这样可以保证对风能的使用能在市场上占有一定的份额。 如日本政府要求 2010 年风机装机容量要达到 300 万千瓦。 （2）强制性市场准入政策是指通过法律规定强制要求电力供应商购买一定数量 或者比例的风电，这样可以保障风电的市场需求，从而降低风电生产商的市场风险， 保证其经济利益。如日本政府规定可再生能源采取配额制，到 2010 年每个电力供应 商所售电量的 1.35%要来自于可再生能源。 （3）强制性购电政策是要求电力公司必须购买风电，从而保障风电的消费量。 由于当前风力发电的成本仍然很高，市场价格必然高于水电火电，故风电的自愿消费 有限，许多国家只能制定强制性购电政策来保障风电的消费量。如日本于 1995 年颁 布的电力事业法修正案规定电力公司必须按当地售价购买风电。 除了上述推动措施外，各国还出台一系列的引导刺激政策，如提供投资补贴和税 收减免等措施， 提高企业对风电投资的积极性， 吸引更多的企业生产和使用风力发电。 这些引导刺激政策涵盖了风电的投资、生产和消费的各个环节，大大促进了风能产业 的快速发展。 在投资环节，各国主要采用补贴的政策，如德国政府规定对于风电项目的投资给 予 25%的补贴。在生产环节，主要是通过补贴奖励等政策进行激励，以提高风能发电 量，如加拿大政府从 2003 年开始执行风电激励政策，为风电提供 0.01 美元/(千瓦时） 的补贴。 调控电价是目前最为有效的风电激励手段，政府通过定价措施降低风电的实 际消费价格，对风电价格进行一定程度的补贴，从而扩展风电市场。此外有些国家在 消费环节对消费者进行补贴，以鼓励对清洁能源的消费，如美国 2009 年的新能源计 11 wto，unep：trade and climate change,第 xx 页 12 王玉萍，赵媛： 世界风电政策分析及对我国风电政策的建议 ，载于安徽农业科学 ，2008 年第36 卷第1 期 第一章 风能及风能产业补贴措施 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 6 划制定征收暴利税，从而向美国家庭提供一千美元的新能源回扣额。还有有些国家直 接向研发环节进行补贴，如美国清洁能源安全法案规定，“在新能源研究项目最 初的可行性研究阶段，美国政府一般给予 100%的资金补助；在基础研发和工业性试 验阶段，资金补助的比例维持在 50%至 80%的水平；即使在生产工艺研究和产品定 型阶段，为有效降低研发投资风险，补助比例一般也不低于 50%。” 第二节 中国发展风能产业的补贴措施 一、中国风能产业的发展现状 我国从 20 世纪 80 年代开始研究风力发电， 那时候主要研制开发小型充电型风力 发电机，供农民使用。当时国内的风电技术很落后，只能制造小型风力发电机，难以 满足国内的需求，所以大量风电设备依靠进口。如在 90 年代建立的几个大型风力发 电场中，几乎所有的设备都来自于丹麦美国等发达国家，国产设备很难见到。近些年 来， 随着国家大力扶持风能的发展以及通过国内风电科研工作者的努力，中国的风能 产业已经得到了长足的进步，其产品迅速占领了国内外市场，一些企业还在海内外上 市。“2010 年 3 月，美国自由派智库美国进步中心所发布的国际清洁能源竞争力排 行榜显示：中国 2009 年清洁能源投资超过了美国清洁能源企业。根据排名，中国目 前是世界上最大的风力涡轮发电机生产国、最大的清洁能源市场、最大的清洁能源投 资国和世界领先的太阳能电池板生产国。”13 中国现如今拥有很强的风能生产能力，但国内市场却没有那么大，从而形成了产 业与市场倒挂的现象。众多风能企业只有以出口为导向，每年生产的风电机组大部分 是出口到欧美国家。近些年，欧美政府对本国风能的补贴力度都有所下降，导致本国 众多风能企业的生存情况堪忧。 而中国的风能企业在享受着中国政府大力度补贴扶持 的情况下，已迅速占领欧美市场，这不可避免的引起了欧美风能企业的恐慌。中国企 业于 2005 年开始大力发展风能，到 2009 年后已形成了强大的竞争力，此次成为美国 wto 磋商的头号目标也不足为奇。 “自 2008 年下半年开始，我国风电机组的市场售 价出现下降趋势， 尤其是进入 2009 年， 风电机组的市场售价迅速走低。 到 2009 年底， 13 中小企业研究小组，佘坚： 海内外新能源企业上市情况分析 ，深圳证券交易所综合研究所，2010 年 6 月 30 日，深证综研字第 0178 号 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 第一章 风能及风能产业补贴措施 7 国产风电机组的市场价格已从 2008 年初的 6200 元/千瓦左右下降到 5000 元/千瓦以 下。国产风电机组市场价格大幅下降的原因主要是：国产化程度提高、原材料价格下 降、运输成本降低、规模效益加大等等。”14其中，最主要的原因是国产化程度的提 高。“根据中国风电发展报告 2010中的数据，2009 年新增和累计装机容量进入 中国市场前十名的国产品牌为 6 家，国际品牌为 4 家，国内 6 家主要品牌新增和累计 容量比例分别为74.1%和73.8%， 国际4家主要品牌的相应市场份额为10.8%和11.4%。 2009 年中国风电整机开始出口，共向 4 个国家出口了 20 台，共计 2.875 万千瓦。” 15 由此可见，在新增的风电机组中大部分是国产的，进口机组的比例大大降低，这也因 此对外国风电机组制造商的市场份额产生了影响， 所以也很容易理解美国为何要对中 国风能产业的补贴措施耿耿于怀，相继提起 301 调查和 wto 磋商。“截止 2009 年 底， 在我国风电整机制造商累计市场份额中， 排在前五位的分别是华锐、 金风、 东汽、 vestas 和 gamesa；排在 6 到 12 位的分别是 ge、明阳、联合动力、suzlon、运达、 湘电和上海电气。截止到 2009 年，曾今拥有中国市场的外国品牌企业有 24 家，大多 数已经退出，保留下来的不到 10 家，占据中国风电市场的大多数为本国企业。” 16由 此可见，中国的风电企业经过数年的发展，已具有强大的竞争力，这一成果很大程度 上要归功于中国的风能产业支持政策。 二、中国现行有关风能产业的支持措施 （一）可再生能源法的相关规定 我国可再生能源法于 2005 年 2 月 28 日通过，自 2006 年 1 月 1 日起施行， 并于 2009 年 12 月 26 日进行修正，修正案于 2010 年 4 月 1 日起施行，这部法律充分 保障了风能、太阳能等可再生能源产业的发展，对加快推动我国可再生能源的开发利 用起到非常重要的作用，这其中有很多条文都规定了对可再生能源产业的支持。 “如可再生能源法修正案第十四条：国家实行可再生能源发电全额保障性收 购制度。 电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者 报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议， 全额收购其电网覆盖范围内符合并网 技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。 14 李俊峰，鹏飞，高虎： 中国风电发展报告 2010 ，2010 年 10 月，第 33 页 15 李俊峰，鹏飞，高虎： 中国风电发展报告 2010 ，2010 年 10 月，第 49 页 16 李俊峰，鹏飞，高虎： 中国风电发展报告 2010 ，2010 年 10 月，第 52 页 第一章 风能及风能产业补贴措施 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 8 可再生能源法修正案第十九条：可再生能源发电项目的上网电价，由国务院 价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况， 按照有利于促 进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定， 并根据可再生能源开发利用的发展适 时调整。上网电价应当公布。 可再生能源法修正案第二十四条：国家财政设立可再生能源发展基金，资金 来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。 可 再生能源发展基金用于补偿本法规定的上网电价的差额费用，并用于支持以下事项： （一）可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和师范工程；（二）农村、牧 区的可再生能源利用项目； （三） 偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设； （四） 可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；（五）促进可再生能源开发利用 设备的本地化生产。 可再生能源法 修正案第二十五条： 对列入国家可再生能源产业发展指导目录、 符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款。 可再生能源法修正案第二十六条：国家对列入可再生能源产业发展指导目录 的项目给予税收优惠。具体办法由国务院规定。”17 由此可见，可再生能源法从宏观上对风能、太阳能等可再生能源产业的发展 规定了各种鼓励措施，其中包括向相关企业提供财政资助，这些财政资助既包括资金 的直接转移，也包括放弃和未征收在其他情况下应征收的政府收入，如上文中所提及 的可再生能源发展基金和税收优惠的规定，另外还有全额购电和上网电价补贴的规 定。除此以外，我国还在国家及地方层面具体对风能产业规定了各项支持措施。 （二）具体对风能产业发展的支持措施 “我国对风力发电产业的补贴也己经持续多年。2003 年以来，国家连续组织了 五期风电特许权项目招标，以政府支持和市场机制相结合的方式，相继确定了 300 多万千瓦的风电建设项目，并从 2005 年开始开展百万千瓦级风电基地规划，到 2008 年开展千万千瓦级风电基地的规划和建设工作， 有力地推进了我国风电产业的规模化 发展， 为国内风电机组制造企业创造了良好的市场条件，带动了风电机组制造业的快 速发展，并促成一批自主品牌的建立。” 18近些年来国家对于风能补贴的力度在减弱， 17 详见可再生能源法修正案 18 李俊峰，鹏飞，高虎： 中国风电发展报告 2010 ，2010 年 10 月，第 49 页 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 第一章 风能及风能产业补贴措施 9 但其仍然是重点补贴的产业之一。国家对于风能产业的补贴项目包括： 上网电价补贴。 “国家发展与改革委员会 2007 年 7 月 20 日发布的国家发改委 关于完善风力发电上网电价政策的通知：把全国的风力发电产业按照地理区域分为 四类风能资源区，相应制定风电标杆上网电价，即按照政府指定的价格进行定价。相 通区域的所有风力电场实行相通的风力发电标杆上网电价。 跨省区边界的同一风电场 原则上执行同一上网电价，价格标准按较高的风电标杆上网电价执行。风电上网电价 在当地脱硫燃煤机组标杆上网电价以内的部分，由当地省级电网负担；高出部分，通 过全国征收的可再生能源电价附加分摊解决。”19 全额购电。“国家电力监管委员会第 25 号令电网企业全额收购可再生能源电 量监管办法：自 2007 年 9 月 1 日开始，电网企业应全额收购其电网覆盖范围内的 可再生能源并网发电项目上网电量，可再生能源发电企业应当协助、配合。电力监管 机构对电网企业全额收购可再生能源发电上网电量的情况实施监管， 并且监管可再生 能源发电电费结算的情况。 电网企业应当严格按照国家核定的可再生能源发电上网电 价、补贴标准和购售电合同，及时、足额结算电费和补贴。如果电网企业、电力调度 机构拒绝或者阻碍与可再生能源发电企业签订购售电合同、并网调度协议，或未优先 调度可再生能源发电，造成可再生能源发电企业经济损失，电网企业应当承担赔偿责 任，并由电力监管机构责令限期改正；拒不改正的，电力监管机构可以处以可再生能 源发电企业经济损失额 1 倍以下的罚款。”20 税收优惠。风电设备增值税率为 17%，风电发电增值税率为 8.5%，风电企业若 属于高新企业的话企业所得税率由 25%降至 15%。 财政奖励。 “财政部于 2008 年 8 月 11 日印发的风力发电设备产业化专项资金 管理暂行办法（财建2008476 号）：中央财政安排专项资金支持风力发电设备产 业化， 采取 “以奖代补” 办法， 主要对产业化研发成果得到市场认可的企业进行补助。 产业化资金支持对象为中国境内从事风力发电设备(包括整机和叶片、齿轮箱、发电 机、变流器及轴承等零部件)生产制造的中资及中资控股企业，产业化资金主要是对 企业新开发并实现产业化的首 50 台兆瓦级风电机组整机及配套零部件给予补助，补 助金额按装机容量和规定的标准确定。对满足支持条件企业的首 50 台风电机组，按 19 详见 2007 年 7 月 20 日国家发展和改革委员会国家发改委关于完善风力发电上网电价政策的通知 20 详见国家电力监管委员会第 25 号令电网企业全额收购可再生能源电量监管办法 第一章 风能及风能产业补贴措施 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 10 600 元/千瓦的标准予以补助， 其中整机制造企业和关键零部件制造企业各占 50%， 各 关键零部件制造企业补助金额原则上按照成本比例确定， 重点向变流器和轴承企业倾 斜。享受该补贴的中资以及中资控股企业需满足国产化条件。”21 随着近年来风电市场越来越热，我国也开始调整对风能产业的补贴政策。如发改 委做出的关于取消风电工程项目采购设备国产化率要求的通知（发改能源 20092991 号）：自 2009 年 11 月 1 日起，取消关于风电建设管理有关要求的通知 (发改能源20051204 号)中风电设备国产化率要达到 70%以上，不满足设备国产化率 要求的风电场不允许建设的要求。这项调整改变了之前不准外资进入风电工程的门 槛，此后外资风电企业也可以参与到国内风电工程项目的建设中来。 21 详见财政部风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法 （财建2008476 号） 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 第二章 scm 协定对补贴的规制 11 第二章 scm 协定对补贴的规制 第一节 scm 协定的规定 在乌拉圭回合中，国际贸易组织各成员国经过艰苦的谈判，最终达成了补贴与 反补贴措施协定（agreement on subsidies and countervailing measures，简称scm 协定）。scm 协定在世界贸易组织中确立了更为完善的补贴与反补贴措施的 约束机制，它作为货物贸易多边协定的一个组成部分，所有 wto 成员国必须严格遵 守。 scm 协定由 11 个部分，32 个条款和 7 个附件构成，旨在规范补贴的使用以 及规范成员国为抵消补贴的影响而可以采取的措施，成员方可以使用 wto 争端解决 程序寻求补贴的撤销或是消除补贴所致的负面影响。 scm 协定明确的对“补贴”一词进行定义： “第一条 补贴的定义 1.为本协定之目的，以下情况应视为存在补贴： (a)(1) 在某一成员的领土内由政府或任何公共机构（在本协议中统称“政府”） 提供的财政资助，即： (i)涉及资金直接转移（如补助、贷款、投资入股），或资金或债务潜在转移（如 贷款担保）的政府行为； (ii)政府本应征收收入的放弃或未予征收（如税额减免之类的财政鼓励）； (iii)政府提供一般基础设施之外的商品或服务，或收购产品； (iv)政府通过向基金机构支付，或委托或指示私人机构行使上述(i)至 (iii)所列举 的一种或几种通常应由政府履行的功能， 这种行为与通常由政府从事的行为没有实质 性差别； 或 (2)存在1994 年关贸总协定第十六条规定意义上的任何形式的收入支持或价格支持； 并且 (b)由此赋予了某种利益。 2.上述第 1 款所定义的补贴，仅当其根据第二条规定具有专向性时，才受第二部 第二章 scm 协定对补贴的规制 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 12 分条款的规定约束，或受第 3 部分或第 5 部分规定约束。”22 由上述定义可知，构成补贴应包括三个要素，即财政资助、由政府或公共机构提 供利益及利益的获得。除此之外，补贴必须在具有“专向性”的情况下，才受scm 协议的约束。 scm 协定将补贴分为禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉性补贴，不可诉性 补贴已于 2000 年 1 月 1 日起失效。只有专向性的补贴才属于禁止性补贴和可诉性补 贴。这就是说，要确定某项补贴是否合法，首先要看其是否具有专向性。scm 协 定第 2 条将专向性补贴定义为：（1）授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获 得明确限于某些企业。然而，如果授予机关或其运作所根据的立法适用于获得补贴资 格和补贴数量的客观标准或条件，且该资格为自动的，并且相关标准和条件得到了严 格遵守，则相关补贴便不具有专向性。同时，这些标准或者条件必须在法律、法规或 其他官方文件中公布，即具有透明性以及其他人能够核实。（2）补贴的范围限于授 予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业； 中央和地方政府采取的确定或者改变普 遍使用的税率行动不属于专向性补贴的范围。（3）事实上的专向性补贴，即虽然从 法律上和表面上看不是专向性补贴，但事实上属于专向性补贴。事实上的专向性补贴 的确定应考虑下列必要因素：有限数量的某些企业使用补贴计划、某些企业主要使用 补贴、 给予某些企业不成比例的大量补贴以及授予机关在做出给予补贴的决定时行使 决定权的方式，以及申请被拒绝或批准的频率等。无论如何，专向性补贴的确定必须 依据肯定性证据明确的证明。关于事实上的专向性补贴的确定更应该如此。 禁止性补贴是无论何种情况都不可以采用的补贴措施， 包括法律或事实上视出口 实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴（出口补贴）和使用国产货物而非 进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴（出口替代补贴）。禁 止性补贴自动被视为具有专向性，受scm 协定的约束。可诉性补贴是指在一定 范围内允许实施，但如果其实施对其他成员的经济贸易利益造成了损害，收到损害的 成员可以就此采取反补贴措施的补贴。不可诉性补贴，是指任何成员在实施这类补贴 的过程中，可以不受到其他成员的反对或申诉以及因此而采取反补贴措施的补贴，包 括非专向性补贴和三类特殊专向性补贴（研发补贴、落后地区补贴和环境补贴）。研 发补贴、落后地区补贴和环境补贴这三类不可诉性补贴根据scm 协定第 31 条的 22scm 协定第 1 条 从scm 协定看中国风能产业补贴措施的合规性 第二章 scm 协定对补贴的规制 13 规定已于 2000 年 1 月 1 日起失效。 第二节 wto 补贴争端实践中的争议事项 scm 协定虽然已经明确的规定了补贴的各个方面内容，然而要想准确的理 解其规定的含义，仅仅知道协定的字面含义是不够的。在实践中关于补贴的争端有很 多，通过研究相关争端的专家组裁决，可以使我们对协定的理解更为深刻和准确。 一、关于补贴的界定 在 “加拿大民用飞机出口措施案” 23中， 世界贸易组织争端解决机构指出， scm 协定第 1 条第 1 款第 2 项“利益”（benefit）的规定并不是抽象的，而是指由受益 人接受及享受的利益。它暗示受益人的存在。负责该案的上诉庭认为，第 1 条第 1 款第 1 项和第 2 项是对补贴的整体规定， 即只有当第 1 和第 2 两项的条件都获得满足 后补贴才告发生。这两个条件分别是：（1）政府作出了提供财政资助的行为；（2）