（中国少数民族经济专业论文）完善延边州失业保险制度的对策研究.pdf

摘要 失业保险不仅是社会稳定的“安全阀”，也是国有企业机制转换和社会经济 结构调整的重要保证。它关系到新一轮改革的成败。失业保险程度的高低，己成 为一个国家或地区社会进步的重要指标。在市场经济条件下，失业是客观存在的 一种不能完全靠个人和家庭的力量来抵御的普遍的社会现象。随着经济体制改革 的不断深化，大量冗员被排挤出企业，成为下岗失业人员。同时，农村大量剩余 劳动力涌入城市，尽管其中的一些人成为城市各类企事业单位的合同工，但他们 的工作极不稳定，经常面i 临失业。近年来，我国下岗失业人数逐年上升，城镇登 记失业率居高不下。吉林省是真实失业率超过1 0 的省份之一又是下岗失业人员 超过1 0 0 万人的省份之一，而延边是东北老工业基地之一，城镇登记失业率逐年 上升，特别是去年上半年为止新增加的6 1 8 户并轨企业7 91 1 6 名的下岗人员的 增加使延边州近后几年内失业率还会上升。延边州现行的不完善的失业保险制度 制约我州失业保险功能的发挥并失业保险制度存在的一些弊端，尚很难满足国企 改革进一步的深化的要求。因此，进一步改革和完善现行失业保险制度势在必行。 本文的目的就是进一步完善现行的失业保险制度更好地发挥失业保险的保障功 能和促进就业的功能，为延边经济持续、健康发展，维护社会稳定做出贡献。 本文从失业保险一般理论入手，指出了失业保险产生的原因、形成过程、失 业保险的经济效应以及失业保险制度的建立和制度类型，并通过对当前世界各国 失业保险制度比较分析和我国失业保险制度的建立和发展现状，提出了我国失业 保险今后的发展趋势。在此基础上，重点从延边失业保险的历史沿革、延边失业 保险运行态势及特点、延边失业保险存在的问题进行深入的探究，并提出延边失 业保险面临困境的对策建议。在对策建议中，提出了完善延边失业保险制度的基 本思路；并在增强失业保险的两个功能为目标提出了建立长效机制、创新征缴方 式、加大政府的责任、基金的合理配置、与就业相结合实现标本兼治等方面的可 行性对策建议。 关键词：延边；失业保险；保障；就业：对策 a b s tr a c t t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c en o to n l yi ss o c i a ls t a b i l i t y ”t h es a f e t yv a l v e ”，a l s oi st h e s t a t e - o w n e de n t e r p r i s em e c h a n i s mt r a n s f o r m a t i o na n dt h es o c i o e c o n o m i cs t r u c t u r e sa d j u s t m e n t i m p o r t a n tg u a r a n t e e i tr e l a t e st h es u c c e s so rf a i l u r ew h i c hn e wt u mr e f o r m s t h eu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c ed e g r e eh e i g h t ，h a sb e c o m et h ei m p o r t a n tt a r g e tw h i c hac o u n t r yo rt h el o c a ls o c i e t y p r o g r e s s e s u n d e rt h em a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n ，t h eu n e m p l o y m e n ti st h eo b j e c t i v ee x i s t e n c e o n ek i n dc a n n o td e p e n de n t i r e l yo nt h eu n i v e r s a ls o c i a lp h e n o m e n o nw h i c hi n d i v i d u a la n dt h e f a m i l ys t r e n g t hr e s i s t s a l o n gw i t ht h ee c o n o m i cr e s t r u c t u r i n gu n c e a s i n gd e e p e n i n g ，t h em a s s i v e s u p e r f l u o u sp e r s o n n e l so r ep u s h e da s i d et h ee n t e r p r i s e ，b e c o m e sc o m e so f fs e n t r yd u t y t h e u n e m p l o y e dp e r s o n a tt h es a m et i m e ，t h ec o u n t r y s i d em a s s i v es u r p l u sl a b o rf o r c e sw e l lu pi n t o t h ec i t y , a l t h o u g hs o m ep e o p l eb e c o m et h ec i t ye a c hk i n do fb u s i n e s su n i tc o n t r a c tw o r k e r , b u t t h e i rw o r ki se x t r e m e l yu n s t a b l e ，f r e q u e n t l yf a c e st h eu n e m p l o y m e n t i nr e c e n ty e a r s ，o u rc o u n t r y c a m eo f fs e n t r yd u t yt h eu n e m p l o y m e n tt or i s ey e a rb yy e a r , t h ec i t i e sr e g i s t r a t i o nu n e m p l o y m e n t r a t es t a y e da tah i g hl e v e l j i l i np r o v i n c ei st h er e a lu n e m p l o y m e n tr a t es u r p a s s e so n eo f1o p r o v i n c e sa l s oi sc o m e so f fs e n t r yd u t yt h eu n e m p l o y e dp e r s o nt os u r p a s so n eo f1 m i l l i o np e r s o n o fp r o v i n c e s ，b u ty a n b i a ni so n eo fn o r t h e a s to l di n d u s t r i a lb a s e s ，t h ec i t i e sr e g i s t r a t i o n u n e m p l o y m e n tr a t er i s e sy e a r b yy e a r , s p e c i a l l y l a s t y e a r t h e f i r s t h a l f y e a r 6 1 8h o u s e h o l d a n da x l e e n t e r p r i s e7 9 ，11 6c a m eo f fs e n t r yd u t yp e r s o n n e l si n c r e a s eu pt ot h en e wi n c r e a s et oc a u s ei nt h e y a n b i a n z a a o un e a rl a t t e rs e v e r a l y e a r st h eu n e m p l o y m e n t r a t ea l s ot ob ea b l et or i s e t h e y a n b i a n z h o u p r e s e n ti m p e r f e c tu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e s y s t e m r e s t r i c t e d m y s t a t e u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef u n c t i o n t h ed i s p l a ya n du n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e me x i s t e n c e s o m em a l p r a c t i c e s ，s h a n gh e n n a ns a t i s f i e st h es t a t e - o w n e de n t e r p r i s et or e f o r mf u r t h e rd e e p e n e d t h er e q u e s t t h e r e f o r e ，f u r t h e rr e f o r m sa n dt h ec o n s u m m a t i o np r e s e n tu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e mi m p e r a t i v e t h i sa r t i c l eg o a li sf u r t h e rc o n s u m m a t e st h ep r e s e n tu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e mt od i s p l a yt h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ew e l lt h es a f e g u a r df u n c t i o na n dt h ep r o m o t i o n e m p l o y m e n tf u n c t i o n ，c o n t i n u e s ，t h eh e a l t hd e v e l o p m e n tf o rt h e y a n b i a ne c o n o m y , m a i n t a i n s s o c i a ls t a b i l i t yt om a k et h ec o n t r i b u t i o n t h i sa r t i c l eo b t a i n e df r o mt h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e g e n e r a lt h e o r y , h a dp o i n t e do u tt h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ep r o d u c e dt h er e a s o n ，t h ef o r m i n g p r o c e s s ，t h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ee c o n o m i c a le f f e c ta sw e l la st h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e me s t a b l i s h m e n ta n dt h es y s t e mt y p e ，a n dt h r o u g h t ot h ec u r r e n tv a r i o u sc o u n t r i e s u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mc o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n do u rc o u n t r yu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e i i s y s t e me s t a b l i s h m e n ta n dt h ed e v e l o p m e n tp r e s e n ts i t u a t i o n ，p r o p o s e do u rc o u n t r yu n e m p t o y m e n t i n s u r a n c en e x td e v e l o p m e n tt e n d e n c y nt h i sf o u n d a t i o n ，k e yf r o mt h ey a n b i a nu n e m p l o y m e n t i n s u r a n c eh i s t o r i c a le v o l u t i o n ，t h ey a n b i a nu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c em o v e m e n ts i t u a t i o na n dt h e c h a r a c t e r i s t i c ，t h ey a n b i a nu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e e x i s t e n c eq u e s t i o nc a r r i e so nt h o r o u g h i n q u i r i n gi n t o ，a n dp r o p o s e st h ey a n b i a nu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef a c e dw i t ht h ed i f f i c u l tp o s i t i o n c o u n t e r m e a s u r es u g g e s t i o n i nt h ec o u n t e r m e a s u r es u g g e s t i o n ，p r o p o s e dc o n s u m m a t e st h e y a n b i a nu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mt h eb a s i cm e n t a l i t y ；a n dp r o p o s e di nt h ee n h a n c e m e n t u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c et w of u n c t i o n sf o r t h eg o a lt h ee s t a b l i s h m e n tp e r s i s t e n te f f e c tm e c h a n i s m ， t h ei n n o v a t i o nd r a f t sg i v e st h ew a 3 ；e n l a r g e st h eg o v e r n m e n tt h er e s p o n s i b i l i t y , t h ef u n d r e a s o n a b l ed i s p o s i t i o n ，u n i f i e st h er e a l i z a t i o ns p e c i m e nw i t ht h ee m p l o y m e n tc o n c u r r e n t l yt o g o v e r na n ds oo nt h ea s p e c tf e a s i b l ec o u n t e r m e a s u r es u g g e s t i o n k e yw o r d ：y a n b i a n ；u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ；s a f e g u a r d ；e m p i o y m e m ；c o u n t e r m e a s u r e 1 1 t 第一章绪论 1 1 研究目的和意义 失业保险是现代工业革命的产物。在市场经济条件下，失业不仅是一个经 济问题更是一个客观存在的社会问题。失业保险程度的高低，已成为一个国家 或地区社会进步的重要指标。中国的失业率，按照政府统计部门的公开的数据 是“左右，但是按照一些权威专家研究的情况显示，我国的失业率在2 0 一3 0 之间，失业人口约2 亿左右。当前，我国社会主义市场经济体制改革己进入攻 坚阶段，失业问题己成为改革的一道难以逾越的鸿沟。失业保险不仅是社会稳 定的“安全阀”，也是国有企业机制转换和社会经济结构调整的重要保汪。它关 系到改革的成败。因此，探索和建立符合中国国情的和特色的失业保险制度， 已成为当务之急。应该看到，目前我国的失业保险制度及其保障体制还很落后， 还没有真正发挥它应有的功能与作用，尚未形成完整的科学理论体系，任重而 道远。尤其是对于失业保险基层工作的研究少有人进行。微观层面研究的不足， 严重影响了我国失业保险制度的真正建立与完善，我国现行的失业保险理论缺 乏具有明确界定的操作化概念，使失业保险制度至今未能形成完整的科学理论 体系。 延边作为东北老工业基地之一，在国有工业企业破产、兼并、改制中，出 现了很多下岗人员和失业人员。同时，产业结构的调整和转换、企业生产手段 和技术水平的不断提高以及企业内部劳动力的优化组合等原因又有一些劳动力 下岗或着处在下岗的边缘。随着可参保的国有企业对象逐渐减少，下岗失业人 员的急剧增加，使延边失业保险金的支付压力越来越大，对现行失业保险制度 的保障功能提出了更为严峻的挑战。 基于以上思考，本文以失业保险从萌芽到制度化、世界一些国家和中国对 失业保险制度的改革实践为背景，以延边失业保险形成、发展过程为主线，通 过调查研究延边失业保险现状，找出现行延边失业保险制度存在的问题进行认 真的分析，提出符合延边实际的、切实可行的对策建议来完善延边州失业保险 制度。在积极探索基层失业保险如何有效发挥社会保障功能的同时，把失业保 险与促进就业相结合，尽快让失业人员实现再就业，提高居民收入，为促进延 边的经济发展，维护社会稳定奠定坚实的基础。并为我国失业保险制度的改革 提供借鉴。 1 2 本文内容与结构 本文从失业保险一般理论入手，界定了失业保险的概念，指出了失业保险 产生的原因、形成过程、失业保险的经济效应以及失业保险制度的建立和制度 类型，并通过对当前世界各国失业保险的比较分析和我国失业保险制度的建立 和发展现状的概述，了解了我国失业保险制度的现代特色，明确了我国今后失 业保险的发展趋势。在此基础上，重点从延边失业保险的历史沿革、延边失业 保险运行态势及特点、延边失业保险存在问题等进行分析论证，提出了完善延 边失业保险制度的基本思路。在建立长效机制、创新征缴方式、加大政府的责 任、基金的合理配置、与就业相结合实现标本兼治等方面提出切实可行的对策 建议。 本论文由五个部分组成： 第一章为绪论。这部分简单介绍了本论文的课题背景意义、基本内容及研 究方法，是对本论文的概括性介绍。 第二章为失业保险基础理论及世界典型国家失业保险制度比较。主要从失 业保险概念到失业保险成因、构成要素以及失业保险类型、经济效应，重点论 述了失业保险理论。 对世界儿个典型国家的失业保险制度的比较，主要是从资格条件、给付内 容、给付水平、给付期限、费用负担、促进再就业作用、实施效果等七个方面 进行了比较研究。 本章是本文的基础理论部分，其动因在于为延边失业保险分析提供理论依 据和分析框架。 第三章为我国失业保险制度的现状与发展趋势。阐述了我国失业保险制度 的建立和发展现状，了解我国失业保险制度的现代特色，阐明了我国失业保险 今后的发展趋势。 第四章为延边州失业保险的现状分析。本章是本论文的重点部分，主要采 用定量分析法和比较分析法，用大量的数据直观地反映了延边失业保险的发展 背景和现状，同时从七个方面分析论证了延边失业保险存在的问题。 第五章为完善延边失业保险制度的改革基本思路与对策建议。这是本论文 的核心部分。 在提出完善延边失业保险制度基本思路的基础上，从六个方面提出了再完 善延边失业保险制度的对策建议。 1 3 研究方法 失业保险的研究是属于应用范畴的研究课题。本文坚持理论联系实际的原 则，以辩证唯物主义的实践观点来考察分析现行的失业保险制度，综合运用经 济学、社会学、统计学等相关理论，用定量分析与定性分析相结合的方法、因 素分析法与实证分析相结合的方法，提出延边失业保险中存在的问题。并通过 与我国失业保险的发展趋势比较研究找出差距，提出改革和完善延边失业保险 工作的合理可行的改革建议。 在完成论文的过程中，阅读了大量的书籍、报刊、杂志，同时也借助互联 网，收集了大量的最新资料。 第二章失业保险基础理论及失业保险国际比较 2 1 失业保险的内涵 失业保险是指国家立法强制实行，由政府负责建立基金，对非因本人意愿 中断就业而失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一 项社会保险制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目 之一。失业保险同其他社会保险一样，都是政府行为，都侧重于保障基本需求， 并以货币作为提供帮助的主要形式。失业保险具有保障生活和促进再就业的双 重职能。 失业保险有广义和狭义之分，狭义的失业保险是失业保障的主要手段。它 是指通过国家立法手段强制建立保险基金，对劳动年龄人口中有劳动能力并有 就业愿望的人员，在其因各种非自愿原因失业就业机会而无法获得必要生活来 源时，给予基本的物质帮助的社会保险制度。广义的失业保险即失业保障，它 是将现代社会中劳动者可能遭遇的失业风险的就业服务放到个系列中进行通 盘设计的综合性社会保障项目，是一个国家社会保障体系的重要子系统之。 从结构层次上看，广义的失业保险包括资金层面上的失业保险( 即狭义的失业 保险) 、再就业服务保障层面上的职业培训和职业介绍。由于我国失业保险制度 是失业保险基金与失业职工再就业统一管理的体制。本文中所论及的失业保险 均为广义的失业保险。 2 2 失业保险产生的原因 2 2 1 失业现象的客观存在 在封建社会时期，在城镇的手工作坊，场主雇佣一些劳动力进行生产资料 与生活资料的加工生产。由于作坊主要采取手工劳动，其生产效率极为低下， 雇佣较多的劳动力。由于封建社会生产关系表现为封建地主阶级与农民之间的 剥削与被剥削的关系。因此，在这种社会形态下几乎不存在“失业”之问题可 言。当进入资本主义社会，科学技术的突飞猛进，极大地推动了社会生产力的 发展，生产工具及其手段的日新月异。随着资本有机构成的变化，采用大量的 机器和机器生产体系，劳动生产率得到显著提高，对劳动力的需求相对缩小， 致使原有的劳动力中的部分必然被受到排挤。因此，在企业中部分员工的长 短期失业成为一种不可避免的社会现象。 随着工业化的推进，周期性的经济波动导致就业波动。特别是当经济危机 发生时，工人大量失业是一种不可抗拒的普遍现象。由于国际贸易的发展，劳 动分工的国际化，经济危机也超出了国界，1 8 7 3 年爆发了第一次世界性的经济 危机。刘易斯在增长与波动一书中指出，英国在1 9 世纪8 0 年代后半期发 生了严重的经济危机，在1 8 8 6 年，各行业的平均失业率为1 0 ，失业主要集中 在工程、冶会和造船业，失业率约为1 3 5 。刘易斯对1 9 世纪米发生在美国的 一个经济周期的描述是：“形成这次大萧条的基本原因是建筑业在1 8 8 7 年达到 高峰而以后到1 8 8 8 年开始下降。铁路在1 8 8 7 年达到顶点，移民在1 8 8 8 年达到 顶点，住房建设在1 8 8 9 年达到顶点，这是一个f 常的顺序。在1 8 9 2 年前制造 业一直相当有力地增长，这对推动工业投资做出了贡献。当崩溃到来时，它出现 了一般性的现象：股票交易所的动乱，6 0 0 家银行倒闭，以及许多铁路公司关 门。谣传失业人数又达到了3 0 0 万，对一个只有4 4 0 万工人的国家来说，这是 难以令人相信的。最具代表性的经济波动导致的最严重的失业，是发生于1 9 2 9 1 9 3 3 年的世界性的经济危机。这次严重的经济危机震中是美国和德国，美洲和 欧洲的其他国家也都发生了严重的经济衰退，亚洲受到的影响相对小一些。第 一次世界大战使德国经济受到了沉重的打击，到1 9 2 7 1 9 2 8 年时，总产量刚刚 恢复到战前的水平，但这一恢复很快又被严重的经济危机所破坏。到1 9 3 2 年时， 其工业总产量只占1 9 2 8 年的5 8 ，失业人数从1 4 0 万增加到5 6 0 万。美国的失 业率从1 9 2 9 年的3 2 、1 9 3 0 年的8 7 上升到1 9 3 1 年的1 5 9 ，1 9 3 3 年的 2 4 9 ，几乎有1 4 的劳动力处于失业状态。英国在1 9 3 2 年失业率也达到2 2 5 的顶峰。第二次世界大战以后，各国经济发展时快时慢，欧洲、北美许多国家 的发展速度比黄金时代慢了许多。另外，由于科学技术的发展，使结构性失业 日益严重，欧美许多国家的失业率长期居高不下。 2 2 2 经济学家对失业问题的认识 自从工业革命以来，人们虽然己注意到在城市存在着不少贫困人口，但在 很长的时间里，人们总是把贫困的根源归结为个人原因，认为是由于个人的懒 惰或其他道德缺陷造成的。正因为如此，占典经济学家认为通过市场的价格杠 杆可以自发调节劳动力的供给与需求。1 8 世纪末1 9 世纪初，法国经济学家萨 伊认为，商品的价格具有绝对的灵活性，能够对经济行情做出及时的反映，价 格能够自动地调整商品生产中的比例失调问题，因此不会长期存在一般性的生 产过剩问题。这一观点被人们称为“萨伊定律”，“萨伊定律”的实质是供给决 定需求，竞争机制会使工资水平下降，使企业家在不增加劳动力的情况下增加 劳动的投入量，直至使有劳动能力、有就业要求的劳动力都能够实现就业。 1 9 世纪末，人们逐渐认识到失业并非是由人的道德缺陷造成的，而是由社 会经济原因所致。尽管劳动力价格的上涨会使雇主减少对劳动力的使用，但劳 动力价格的涨落也不是失业增加或减少的根本原因。此时，些社会学家的实 际调查结果向世人揭示了工人的贫困状况及其成因：另一方面，经济学家也开 始认识到了经济周期的客观存在及其对失业的影响。比如英国社会学家查尔斯 布思于1 8 8 6 - - 1 9 0 3 年的1 7 年间，对伦敦的贫困状况进行了周密调查，撰写了 著名的调查报告伦敦民众的生活与劳动，在报告中指出，伦敦东区有l 3 的人口在贫困和赤贫的生活中挣扎。他还从中选取了4 0 0 0 个个案对贫困的原因 进行了分析，指出，职业不安定、工资低廉是产生“贫困”和“赤贫”的主要 原因。法国经济学家克莱1 朱格拉则在其商业危机一书中对经济运行的 周期性变动特征进行了概括，并于1 8 8 9 年提出了关于经济运行的“朱格拉周 期”。“朱格拉周期”大约是9 1 0 年为一一个循环周期。此后，又许多著名的经 济学家对经济周期问题进行过系统地研究。正是这些社会学家和经济学家的调 查报告或研究著书，逐渐改变了公众对贫困、失业等社会问题的看法。这是1 9 世纪末2 0 世纪初一些工业化国家先后建立失业保险制度的理论依据。 2 0 世纪以来，经济学家已经认识到在市场机制的作用下经济周期的客观存 在，并且认识到了失业是经济周期不可避免的产物，也就是当经济进入萧条期， 失业便会增加。既然在市场机制作用下，失业不可避免，那么就不能依靠市场 机制来自动解决失业问题。凯恩斯指出，对于失业问题，要靠政府的积极活动 来操纵和控制。根据凯恩斯的观点，各工业化国家以及一些发展中国家不仅以 失业保险制度为失业者提供经济保障，而且采取多种政策来减少失业。 总之，正是由于失业现象的客观存在，公众对失业问题认识的改变，以及 经济学家对失业问题的深入探究，才使失业保险制度得以建立。各种减缓失业 的政策措施逐渐被政府采纳。 2 3 失业保险的形成过程 失业保险作为一种社会制度，是在自然经济转变为商品经济、农业社会转 变为工业社会的过程中逐渐形成和发展起来的。其发展过程可分为以下几个阶 段： 2 3 1 以慈善救济方式解决社会转型期出现的问题 在工业革命以前，大多数人生活在自给自足的自然经济状态，雇佣劳动者 和雇主之间存在着一种相互依赖的关系，劳动者与劳动资料在较小的范围内相 互结合。因此，他们所面临的生活风险和不确定性主要来自于经济系统之外的 战乱、灾荒、瘟疫等。在一般情况下，封建领主对自己的臣民既具有极大的支 配与统治的权力，又承担着一些基本的义务，存在着等级制度。对少数既没有 土地也没有得到雇用，被迫成为流浪汉、乞丐的人，由教会或其他人对他们给 予救济和施舍，这被看成是自然秩序的组成部分。社会变革打破了被视为自然 秩序的社会等级制度以后，当圈地运动使大量的劳动者成为失去生产资料的流 浪者时，在英国，有很长时间还是把他们当作过去的流浪汉对待。实际上这是 在社会结构转型过程中产生的新问题：一方面，封建领主失去了权力，自然也 就不再承担义务；另一方面，商品经济和工商业城市的发展推动着生产者同生 产资料的分离，而新的生产方式还没有能力完全吸纳脱离了土地的农民，形成 了大量的游荡在农村或城市的贫民。面对这种社会转型时期的新问题，统治者 依然采取了旧式的慈善救济的方式来解决，丌始是教会、宗教改革，以后主要 是由政府通过征收济贫税，对这些贫民进行救济。但是，由于人数的激增，使 救济的方式越来越苛刻，越来越令人难以接受。 2 3 2 民众自发地以互助方式解决失业及其导致的贫困问题 当市场经济的发展和工业化、城市化、市场化的社会历史变迁的进程，使 失业成为不可避免的社会现象时，缓解和分散失业风险的方法并不是由统治阶 级首先制定的，而是首先在工人群众中产生的。工业革命以后，当多数失业贫 困者还主要向救济执行机构寻求救济时，另外一些人开始以互助的方式解决贫 困问题。在英国，通过互助解决贫困问题的最著名方式是友谊社。1 9 世纪，随 着工业革命的扩散，在法国、德国也出现了工人自己出资建立的互助性组织， 如德国的“劳动者福利中心”、法国的“互济会”等。随后，欧洲各工业化国家 的工人针对失业问题都开始在行业工会内部以互助方式分散和缓解失业风险。 1 9 世纪末，英国的行业工会提供了当时唯一有效的“失业保险”形式，它向自 己的成员提供的津贴是综合的，不仅覆盖了疾病和丧葬费，而且还包括了 失业和工具补贴。行业工会之所以能提供有效的“失业保险”，是因为只有行业 工会才知道一个申请人失业是因为行业不景气，还是因为品性不好，或者因为 工作效率低以及他是否真的失业了，并以此为据，决定是否向其提供津贴。 除了工业化较早的欧洲国家的工人们通过创建互助方式分散和缓解失业风 险的形式外，像日本这样工业化的后发国家，对失业问题最初也是由工人的互 助群体来解决的。1 9 世纪，明治维新以后的日本开始了工业化的进程，失业问 题越来越严重地威胁着劳动者的生活安全。面对着生活风险的增加，劳动者自 发地组织了失业共济会，以分散和缓解失业风险。1 9 2 4 年，大阪出现了以日工 ( 临时工) 为主要对象，在工伤、失业时进行救济的劳动共济会。共济会规定， 参加者每天缴纳共济费工钱，雇用7 人以上的雇主每天也为每个雇员缴纳工钱， 工人失业后，可以从第四天起连续领取3 天每天为6 0 钱的共济金。 2 3 3 政府制定失业保险制度以解决失业问题 随着周期性经济危机的不断发生，政府感觉并认识到对失业风险承担预防、 分散和缓解的责任的必要性。一方面是维护社会稳定、避免分裂的社会发展的 内在需求，促使政府必须对预防和解决失业问题承担责任；另一方面，基于现 代社会的政治制度，特别是公民选举制度，为了争取选民和维护政府自身存在 的合法性，也促使政府必须对预防和解决失业问题承担责任。 2 0 世纪初，西方国家开始逐步建立起旨在保证失业者生活安定和社会稳定的 失业保险制度。1 9 0 5 年，法国率先颁布了失业保险法，建立了非强制性的失业 保险制度。挪威于1 9 0 6 年建立了失业保险制度，当时属于任意参加性质。丹麦 于1 9 0 7 年建立了类似法国的失业保险制度。真f 由国家立法并具有强制性质的 失业保险制度，首建于英国。1 9 1 1 年1 2 月1 6 同，英国政府正式批准了失业 保险法，这是世界上第一个全国性的强制性的失业保险法。以后，包括意大利、 波兰、德国等在内的许多国家纷纷仿效，也实行了强制性的失业保险法。美国 在经历了1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济大危机之后，于1 9 3 5 年通过了社会保障法， 实行包括失业保险在内的综合性的社会保障体系。第二次世界大战结束后，发 展中国家也纷纷建立起失业保险制度。 2 4 失业保险的经济效应 失业保险制度是一种主要的生活保障制度，也是一项重要的国家公共政策。 在市场经济条件下，失业保险制度对社会政治、经济的发展都是一把双刃剑， 既有积极作用也有消极功能。 2 4 1 失业保险对国民经济的影响 失业保险制度对国民经济的积极作用主要表现在以下几个方面。第一，失 业保险制度能保障失业人员及其家庭的一定生活水平，使他们免于陷入贫困。 第二，由于具有一定的生活保障功能，在一定程度上可以消除失业人员乃至其 家属对政府、社会的不满，可以避免社会动荡。第三，给予失业人员一定的失 业保险金，保证他们的一定的消费水平，对整个消费需求以及国民经济的良性 运行有着一定的促进作用。第四，由于失业保险金与工资收入相比，一般来说 比较少，这给失业人员以及现役从业人员带来压力，在竞争机制下促使他们提 高自身的技术水平，更新知识结构，另外还可以提高他们的劳动积极性。第五， 失业现象的存在使得雇用单位能够自由选择所需劳动力，从而可以提高劳动生 产率。 但另一方面，由于失业保险制度的存在，一些失业人员在失业期间能领取 定标准的失业保险金从而具有一定的收入保障。在这种情况下，企业容易解 雇劳动者，劳动者也易于自动离职。正是由于失业保险具有这种功能，目前在 欧美各国，人们纷纷讨论失业保险制度的实施使得失业率上升以及失业期限的 长期化这个问题。也就是说，在失业保险制度中存在着道德障碍问题。这个问 题目前在学术界引起了很大的争论，政府官员也对此非常关心。 美国企业虽然广泛采用职工下岗这种做法解雇职工，但其中能享受失业保 险待遇的人数还不到一半，因此也有人认为在美国失业保险这种负面影响很小。 英国在2 0 世纪未由于存在着严重的失业问题，对于失业保险的负面影响问题也 非常关注。许多学者认为，失业保险制度的存在，使得英国的失业率上升，失 业时间长期化。但也有人认为，这种结论仅仅适合于短期失业人员，对长期失 业人员来说，失业保险的负面影响并不大，或者说这种负面影响仅仅在年轻劳 动者身上表现得比较明显，对中老年劳动者影响并不大。 最终的研究结果表明，在欧洲大陆，如德国、荷兰及北欧各国，失业保险 的存在并没有提高失业率。有趣的是，美国、英国的失业保险待遇并不高，相 比之下，欧洲大陆各国失业保险待遇要比英美高出许多，但这些国家几乎不存 在失业保险的负面影响。这也许是因为英国人、美国人比欧洲大陆的人更具有 经济头脑，或者没有道德障碍所造成的。 2 4 2 钉子效果的存在 失业保险制度的一个基本特征是钉子效果的存在。所谓钉子效果，是指失 业保险支付时间接近到期时，脱离失业的概率会急剧上升，即接近失业保险金 支付期满时，像打上钉子一样，障碍函数快速变化。这种现象在许多国家如美 国、加拿大、同本等都得到了证实。 钉子效果显示了许多人在领取失业保险金时一直领到其支付时间的到期。 如何评价这种现象呢? 对此有着不同解释。第一，作为法律给予的一种权利， 是允许失业人员领取失业保险金直到期满，所以说这种行为并不违法。第二， 由于失业保险是一种保险制度，领取失业保险金到期满在经济学上不存在任何 问题。这是因为它的基本理念就是回收交纳的保险费。但有人批评失业期问没 有任何生活困难的人也在领取失业保险金，这是对此的反论。第三，失业保险 金能支付到期满使得失业人员有可能不积极寻找工作。因此，政府不希望钉子 效果的存在。以上三种评价都很在理，难以判断哪一种解释为最好。当失业率 高时，由于失业保险在财政上会发生困难，因此也许会偏向于第三种解释，即 在失业保险金支付期间，有必要建立一种使失业人员积极参加求职活动，一旦 找到工作并摆脱失业，从而停止支付失业保险金的机制，并对此进行监督。但 如果把失业保险金的支付看成一种保险和一种权利，那么这种监督行为就缺乏 说服力。另外，建立监督体制需要时间与资金，这也是实施公共政策的难点。 2 4 3 二重结构的重要性 把失业保险理解为一种安全保障时，不能忘记一个论点，即二重结构问题。 所谓二重结构，通常是指在工资水准、劳动生产率等方面，大企业与中小企业 之间存在着一定的差距。但这里的二重结构不仅仅是指生产规模上的差异，而 且还指劳动者中存在着幸运的劳动者与不幸运的劳动者，即在失业保险待遇上 存在着能够享受与无法享受或没有享受之间的差距。 二重结构的经济，是由能够提供优越劳动条件的部门与仅仅提供较坏劳动 条件的部门构成。在前一个部门中，由于雇用比较稳定，求职人数比较多。但 是，并不是所有人都能够在这一部门找到工作；后一个部门f 好相反，能够提 供无数的工作岗位，而且劳动流动非常频繁。 至于二重结构与失业保险之间的关系，在前一个部门工作的职工几乎都加 入失业保险，但在后一个部门工作的职工中，无法加入或者不加入失业保险的 人数很多。这样，同样在企业工作的人中，同时存在着加入失业保险的职工与 不加入失业保险的职工。前者往往是指正式职工，而后者是指临时工、短工等。 而且有些国家，对自动离职的人不支付失业保险金或者在支付方面附带一些惩 罚措施。 二重结构的另一个特征是效率工资假说的应用。即对于不努力工作的人( 生 产率低的人) 存在着被解雇的可能性。在这种情况下，就不支付失业保险金。 因此，失业人员中存在着领取失业保险金的人与没有享受失业保险金的人。 总之，失业保险制度成为道德障碍的一个原因。在欧美存在着许多失业保 险，使得失业率上升、失业期限长期化的问题。在美国与英国，许多研究认为 这是正确的。但在欧洲大陆各国的许多研究结果，显示出这种结论是不妥当的。 在失业保险待遇并不高的英美存在着负面效果，而在待遇很高的欧洲大陆各国 却没有负面影响。 2 5 失业保险制度 失业保险制度是社会保障系统的一个组成部分，是社会保险制度的一个类 别，指的是国家以立法形式集中建立保险基金，能保障职工在失业期间有经济 帮助，并通过职业介绍和职业培训使职工重新就业的一种社会保障制度。 2 5 1 失业保险制度的构成要素 2 5 1 1 制度的覆盖范围 根据建立了失业保险制度的各个国家的情况，失业保险制度并不一定将全 部就业人员都作为失业保险的对象，失业保险的覆盖范围要在失业保险制度中 予以明确。有的国家是按照行业加以区分，可能将农业工人爱于覆盖范围之外； 有的国家可能根据工作的连续性加以区分，将临时工、季节工排除在外；有的 国家可能按工资水平加以区分，可能将收入高于一定数量的雇员置于覆盖范围 之外；我国则是按户籍身份加以区分，覆盖范围是城镇企业事业单位的职工，不 包括农村户口的劳动者，也不包括国家公务员。 2 5 1 2 失业保险基金的筹集 1 0 一个国家实际实行的失业保险制度的基金，可能来自企业、个人、政府三 方，也可能来自其中的一方或两方，具体由谁提供资金以及资金的比例和数量， 则根据一个国家的政治、经济、文化以及失业情况而定。 2 5 1 3 领取失业保险金的条件 一般来说，领取失业保险金的前提条件是：失业者必须是非自愿失业，失 业后到指定机构( 失业保险金的审核、发放机构，就业安置机构等) 进行了登 记。此外，对领取失业保险金的人还要有就业时间的规定、受保时删或缴纳保 险费的时间的规定。 2 5 。1 ，4 失业保险金的给付水平 出于失业保险制度是社会保险制度的一个类别，不同于社会救济，也不同 于商业保险。因此，失业保险金的给付水平既不能完全以当事人或其企业为其 缴纳的失业保险金的数量为依据，也不能只考虑当事人的基本生活需要。失业 保险制度对失业保险金的给付水平的规定，一般以使当事人的收入损失得到一 定的补偿，同时又不对再就业产生阻碍为原则。在我国，失业保险金的给付水 平是在最低工资和城市居民最低生活保障标准之间。 2 5 1 5 失业保险金的给付时间 。 失业保险制度是以各种原因暂时失去工作的劳动者为对象，失业保险金的 给付不同于养老保险金的给付和因工伤完全丧失了劳动能力的工伤保险的给 付，失业保险的给付并不是无限期的。对失业保险金的给付时间的确定，不同 的国家以不同的条件为依据。有的国家以失业前缴纳保险费的持续时间，确定 领取失业保险金的连续时间：有的国家根据失业者的年龄以及重新调配老龄工 人的困难程度来确定失业保险金的给付时间；有的国家根据本国的失业程度对 失业保险金的给付时间进行调整。目前，各国失业保险金的给付时间最短为8 周，最长的，在我国是2 4 个月，在其他国家最长的一般是2 6 周、3 6 周。 2 5 1 6 失业保险基金的管理 失业保险基金的管理除了基金的筹集和给付以外，由于失业保险制度是一 项反经济循环的制度设计，当经济处于繁荣时期，失业较少时，失业保险基金 的收缴大于支出，这时失业保险基金会形成一定的余额， 对这些余额的保值、 增值也是失业保险基金管理的重要内容。失业保险基金的实际构成，不仅包括 按制度规定的有关各方的供款，还包括失业保险基金余额的增值部分。当经济 处于萧条时期，失业增加，失业保险基金的支出也会相应增加。当失业保险 基金的支出大于收入，就通过使用以前的失业保险基金余额及其增值来弥补当 期失业保险基金的不足。 2 5 1 7 失业保险的组织管理