电大法学本科毕业论文《论我国农村土地征收补偿制度》.doc

中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育法律专业毕业论文 论我国农村土地征收补偿制度 姓 名：_ _ 学 校：_ _ 学 号：_ _ 指导老师：_ _ 定稿日期：_ _ 论我国农村土地征收补偿制度 摘要我国自古以来都是以农业为主的国家，农业是我国的立国之本。因而农业、农村、农民即“三农”问题是我国经济发展中首先要解决好的问题。“农民”的核心问题是土地，土地的核心问题是征地和补偿。随着我国经济在加入WTO以后突飞猛进，城市化进程进一步加剧，对土地的需求急剧上升，国家采取土地征收的模式将越来越多的农村集体所有土地转化为国家所有。但是，我国现行的土地征收补偿制度形成于计划经济时代，关于农村土地征收补偿制度的立法、农村土地征收补偿的原则以及农村土地补偿的标准等相关内容已经落后甚至有些根本没有具体规定，这样的制度已经无法适应现有的市场经济体制，同时也不能保障农民的生存权利和其他权益。因此，如何在现行法律制度下进一步完善农村土地征收补偿制度，是我们迫切需要解决的一个重大问题。关键词：征收 补偿 对策 朗读显示对应的拉丁字符的拼音朗读显示对应的拉丁字符的拼音字典 - 查看字典详细内容目录绪论 1一、我国现行农村土地征收补偿中存在的问题 2（一）征地补偿缺乏法律支撑 2（二）征地补偿标准不科学、不合理 2 （三） 征地补偿方式单一，劳动力安置责任不明确 3（四）补偿程序不完善、欠缺司法救济途径 4二、我国农村土地征收补偿制度存在缺陷的原因分析 4（一）现行补偿制度没有体现农民土地所有权是问题产生的根本原因4 （二）不符合市场经济要求的土地征收补偿标准是问题产生的直接原因 5三、完善农村土地征收补偿法律制度的对策 6（一）完善宪法，确定征收补偿原则 6（二）提高补偿标准，拓宽补偿范围 6（三）完善土地征收的补偿方式和安置方式 7（四）完善土地征收补偿程序与救济途径 7（五）加强征地补偿后的监督工作和跟踪检查工作 9结论 10参考文献11致谢12绪论随着城市化进程的加快，农民集体所有的土地被大量征用，我国农村土地征收补偿中存在的法律问题和矛盾日益突出。土地征收关系到国家、集体及个人的利益冲突和利益平衡。征地补偿问题是征地制度的核心问题，如果征地补偿制度不公平、不合理、不规范，征地不仅会造成财富的损失，还可能激化矛盾。在实践中，由于相关法律制度的不合理设计，使得农村土地征收补偿费在利益归属以及分配等方面存在很多问题，征地补偿分配极度混乱，这不利于农民权益的保障和社会安定团结。法学界对一些问题还存在不同的认识，现行法律对此虽让作出了一些相关规定，但仍然没有解决其根本问题。本文拟以对补偿的现状进行分析并提出相应的对策。中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题，因此，对农村土地补偿制度的分析具有重大意义。论我国农村土地征收补偿制度一、我国现行农村土地征收补偿中存在的问题 （一）征地补偿缺乏法律支撑考察国外的土地补偿相关法律，无论是“完全补偿”、“公正补偿”还是“相当补偿”，其宪法基本上对土地征收补偿的原则作出了明确的规定；而单行法律则以土地征收补偿原则为基础，分别规定具体的标准。我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款，但是对补偿的原则却没有明确，征地补偿以集体经济组织登记户口，还是以土地承包为标准进行划分，法律无具体规定；对于农嫁娶于怀清：海南高院破解“外嫁女”征地补偿款难题，载中国妇女报，2010年第12期。、入赘婿、新生儿等能否享有分配权，也无明确的法律依据。在实践中，各地只能依据村民委员会组织法规定，由村民代表大会决定土地补偿分配方案。因征地补偿缺乏具体的法律依据，在处理上随意性较大，从而导致部分被征收土地的农民产生抵触情绪，以各种理由干扰征地。（二）征地补偿标准不科学、不合理1.征地补偿标准不合理。土地征收补偿是征地问题的核心，世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础来进行补偿，而且还会考虑土地未来的价格对间接损失予以补偿。而我国土地管理法第47条第2款明确规定，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。这种测算方式本身就不科学，在当前国家对农用地征收实施严格计划控制的情况下，土地处于供不应求的状态，招标拍卖出让的土地价格越来越高，而征地成本价格对市场的供求变化却反应呆滞，并不因为供地价格的上升而水涨船高，这就造成征地补偿标准与土地增值分配之间的不合理。并且农民对土地管理法以“该耕地被征用前3年平均年产值”做为征地补偿费用计算依据的规定，非常不满，在实践工作中也缺乏足够的说服力和可操作性。对农业经济发达，产业经济盛行的地区，计算出的土地补偿标准往往过低，导致征地矛盾日益突出。因此，随着经济的发展，物价的上涨，农民所得的补偿无法满足农民日后的长远生活，导致了农民对征地行为不满，阻碍依法征收的事件不断发生，有的甚至阻挠征地工作的开展。2.没有考虑土地的增值部分。土地增值即土地溢价，可分为自力增值和外力增值部分。其中，自力增值是指土地所有者或使用者自行对土地进行投资、投劳，改善土地的物理、化学、生物、地质性状，改善或增加土地附属物，从而使土地增值，其后果由土地所有者、使用者自享，这是毫无疑问的。因此，农民作为该土地的所有者和使用者在土地征收时应获得这部分自力增值的补偿。土地的外力增值即土地的自然增值是指土地所有者、使用者以外的社会性投资对于该地产生的辐射作用而发生的土地增值。农转非之后的土地自然增值完全来自于整个社会的经济发展。那么，体现这种增值的地价增长，从原则上说应当归社会所有而不应归原农地所有者或农转非后的土地使用者单独所有，否则皆有悖于社会公平。然而，我国现有法规制定的征地补偿标准却排除了被征收农民参与外力增值分配的机会，即使对自力增值部分的补偿标准也很低，农民显然被排除在土地增值利益的分配体系之外。3补偿范围窄，直接、间接损失计量不全面。补偿范围是补偿标准的具体表现，目前我国土地管理法中关于征收土地补偿范围的规定是由政府单方面制定出来，没有用经济或市场的手段来设定标准，行政色彩非常浓。仅仅规定，农地征收补偿的范围包括土地补偿费、劳动力安置补偿费、土地附着物及青苗补偿费三项。但实际上，农民因被征收土地所带来的损失远远不止这些。虽然规定了补偿的直接损失是根据该耕地被征收的平均年产值来决定，却显然没有考虑被征收土地的最高最佳使用，尽管后来2004年国土资源部发布了关于完善征地补偿安置制度的指导意见，提高了倍数，或给予其他方式的补贴，但仍没有彻底消除收土地中的不合理状况，补偿金明显偏低。而且，农民在30年土地承包期内的预期收益以及相应的转包、租赁、抵押等权益损失，失地农民的择业成本、从事新职业的失业风险、丧失土地增值收益、对被征收土地附近的非征收土地带来的损害性影响、被迫迁移住所或营业场所带来损失以及承包经营期满后失地农民在没有被征地的情况下仍然可在有生之年获得相应承包经营权的收益等间接损失都没有给予考虑。（三） 征地补偿方式单一，劳动力安置责任不明确我国农村土地征收补偿方式包括金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部关于加强征地管理工作的通知这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式。由于劳动用工制度发生了很大变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此，许多地方均采取货币安置的方式。然而，单纯的金钱补偿无法使失地农民真正获得生存的保障。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，他们无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。此外，土地管理法没有明确规定由哪个组织来负责对失地农民的安置。这些农民无固定的就业岗位、无稳定的收入，整日无所事事，给当地的社会治安、城市管理带来了一定的负面影响。有些农民将直接发到手中的补偿金花完后，往往会向政府和企业索要基本的生活费用，有些以信访来要挟或以行政复议、行政诉讼来讨说法。（四）补偿程序不完善、欠缺司法救济途径补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才以公告的形式告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，土地管理法第16条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括对土地征收补偿纠纷的处理。根据现行土地管理法的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排给征收方以过多的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的权力（利）严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。二、我国农村土地征收补偿制度存在缺陷的原因分析 （一）现行补偿制度没有体现农民土地所有权是问题产生的根本原因我国现行农村集体土地所有制度存在着农民集体财产权主体不明确、集体所有权能缺位的制度弊端，最终导致的结果是，农民没有土地所有权，在政府的强制下、在开发商等利用信息不对称的“诱骗”下，农民没有力量与政府和开发商就征收补偿标准问题进行谈判。1.农村集体土地所有权主体虚置。虽然在法律上，我国土地属于国家所有或农民集体所有，但事实上，土地所有权是由各级政府和行政机构（包括最低一级的村行政机构）所掌握，各级政府和行政机构才是实际土地所有者农村集体所有权是国家赋予村集体或村民小组代表国家行使所有者权能，农民集体应该具有使用、占有、处理和收益等权利。但是在征地过程中，征与不征，如何征收完全是当地政府说了算。这是因为，根据土地管理法规定，我国集体土地所有权有三种代表形式：（1）乡（镇）集体经济组织农民集体；（2）村集体经济组织农民集体；（3）村内两个以上集体经济组织农民集体。但对于农民集体土地的所有权由谁代表“农民集体”行使却没有规定，农村土地所有者成为一个虚幻的“农民集体”，不但不具备法律人格韩俊：尊重农民的土地财产权利，载理论视野2009年第12期。，而且也不可能具体行使对土地的监督和管理，事实上造成了农村集体土地所有权的虚置。所以农村集体所有的“所有”并非是根本意义上的所有（占有、使用、收益和处分的四项权能），最主要的是处分权被剥夺。如对于土地征收时，不能作为转让权价格谈判的主体，必须由政府代理，而且也无权阻止政府开发和转让农民耕作的土地。因此，农村集体土地的所有权是政府和行政机构掌握，农村集体和农民对土地的所有权处于被动受损的局面，在法律意义上是不完整的所有权。2.农民土地所有权的缺失。由于在实践中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”，不具有法律上的人格，于是这样的制度为各级政府和有关行政机构侵害农民土地权益提供了条件。如在土地流转过程中，各级政府可以自主决定如何开发、何时开发、开发后转让给谁经营使用，而“农民集体”中的每个农民不能直接参与和决策，无权抵制政府和有关行政机构的开发权和转让权，农民的自由意志和参与权利被剥夺。从县（市）政府、乡镇政府甚至村行政机构都可以随意低价征收农村土地，共同分享土地权利，在农村土地市场发育的过程中土地的真正所有者农民却不具备市场主体地位和自主决策权利。这种农村土地所有权主体的多元性和模糊性的不正常制度构架，必然导致责、权、利不清，最终使得农民的土地所有权缺失，作为“农民集体”组成要素的农民个体事实上不能履行土地所有权。 （二）不符合市场经济要求的土地征收补偿标准是问题产生的直接原因目前世界上大多数国家都是将土地市场价格作为征地补偿标准，即用地单位应按照建设用地的市场价格获得被征收土地的使用权，被征地农民应该按照公平市场价格获得失地补偿。但我国现行的征地补偿制度带有浓厚的计划经济体制色彩，在现实中，用地单位根据现行的征地补偿标准支付给失地农民补偿金很少，而其获得土地的成本中很大一部分是上缴给地方政府的土地出让金。之所以造成这样的局面，是因为：1.现行土地征收法规带有行政强制性质。土地征收权属于国家，征收权在实践中由政府及有关行政机构在服务于公共利益和重点项目的前提下依法行使，被征收人不能拒绝征收行为，只有履行征收的义务。2.根据土地管理法的规定，我国土地是属地管理，国有土地的产权由国务院代表国家行使，各级政府都有自己的权限审批土地，实际的土地收益都交给当地政府。由于中央与地方政府分税、分担财政的财政制度，直接使财政紧张的地方政府就利用了现行土地制度的缺陷，以地生财，解决财政短缺问题。3.征地制度不完善、公私利益界定模糊不清的情况下，土地征收过程中农民群众参加程度不高，决策过程缺乏民主公正，农民没有任何独立谈判权和监督权，实践中全部由村干部以“集体”名义强制代表。这样，各级政府既是土地所有权的行使者，又是所有土地的管理者，还是征地的实际操作者，更是土地市场的供应主体，管理者与所有者职能的重合，难以实施有效的权力监督，容易形成国土管理者、政府拆迁办、开发区与村干部合流，进行暗箱操作，形成了一个土地权利的分享阶层。上述原因导致的直接后果是：一方面政府按照计划经济的运作模式采取法律规定的最低补偿标准，有的甚至还未达到最低补偿标准的要求，给予农民较低的生活水平的补偿，不考虑被征收土地农民对土地的投入，削弱了农民的土地使用权，使国家征收行为变得更加随意，带有较强的计划经济时代色彩；另一方面，政府则按照现行市场价格把征收的土地转让出去，这一进一出的高额差价成为各地政府获取土地资本增值收益的一种重要途径。三、完善农村土地征收补偿法律制度的对策 （一）完善宪法，确定征收补偿原则要解决我国被征地农民补偿标准存在的各种问题，首先要解决的是在我国宪法中明确农村土地征收补偿原则，为土地征收补偿标准提供宪法依据。目前国外大多都采用公平补偿原则，这种补偿原则是以土地在公开交易市场上的市价为基础进行补偿，能够保障被征地农民的合法权益。我国目前主要是按土地的原有用途对被征地农民进行补偿李华：“农村土地征收征用补偿纠纷涉及法律问题的分析与思考”，载法律适用2006第2期。，实际上是按不完全补偿原则进行的，没有考虑土地的市场价格。虽然我国是社会主义国家，国家利益历来倍受重视，但是一味地强调整个社会利益而忽视公民个人合法利益的保障，不符合社会主义民主的要求和法的公平正义的精神。事实上，补偿若不能使被征收者达到其原有的生活水平，则其与社会其他公民之间就显得极不公平。因此，笔者认为，由于我国目前还是处于发展阶段，国家的经济实力有限，补偿的对象太多，补偿的额度很大，采用完全补偿的做法显然非我国国家财力所能负担，实施较为困难。而公平补偿原则符合我国经济发展的水平，同时又具有灵活性、适应性的特点，能够切实地保障被征地农民得到符合市场经济要求的土地市场价格补偿。 （二）提高补偿标准，拓宽补偿范围1按照市场经济规律要求，提高农村土地征收补偿标准。我国目前主要是以被征土地前3年的平均年产值为基础来确定补偿标准，虽然国土资源部在关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知中提出了区片综合地价的标准，即有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制定省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。但这个区片综合地价是以土地原有用途的价值为前提来考虑，所以它在实践的操作中很难确定。笔者认为，现行农村土地征收标准偏低且测算不合理，已成为我国征地补偿制度中一个突出问题，只有尽快确立以土地的公开市场价格为依据的征地补偿标准，才能保障被征地农民的合法权益，符合我国市场经济发展的需要。因此，一方面要改变以土地原有用途为基础的补偿标准，按照征地后土地新用途的市场价格测算补偿费。另一方面，取消以产值作为征收补偿标准的规定，按照市场价值提高补偿标准。在实施土地征收时，使被征地的农民获得一个与土地等价值和等效用的补偿。它包括土地的增值部分，以及被征地农民因失去土地而引起的生存成本的增加，如丧失土地资源升值收益成本、居住成本、就业风险成本、社会保障成本、迁移成本和获取对称信息成本等。从而增加农村土地的征收成本，遏止各级政府“以地生财”滥占农村耕地的现象。同时，制定独立于政府和被征地农民之外的第三方主体评估的土地专业评估制度，保证补偿标准的正确实施。 2扩大补偿范围，构建多种补偿方式。补偿范围和方式是补偿标准的具体表现，目前我国现有规定存在补偿范围窄、补偿方式单一的问题，不利于维护农民的合法权益。因此笔者认为，首先应借鉴国外的先进立法，在法律上将补偿范围扩大化、明晰化，全面考虑失地农民直、间接损失。如增加残余土地损失，相邻土地损失、迁移费损失、土地改良花费损失，公共事业对残余地造成的噪音、废水、水污染等损失的补偿。其次，拓展货币补偿方式之外的其他补偿方式，诸如调换土地，安排就业，兴建生产、生活再建设施，给予生产、生活优惠政策以及股份等,从而最大限度地弥补被征收者所受到的损失，帮助其更好地继续生活，且使其生活水平不因土地被征收而有所下降。 （三）完善土地征收的补偿方式和安置方式对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。目前地方政府采取的征收补偿方式多数是单一的“一次性货币给付补偿”方式，这种方式简便、快捷、易于操作，但这种“一刀切”的金钱补偿方式，忽视了大多数农民长远生存利益之需求，因而具有不合理性。考虑到农民群体的不同利益需求，需要地方政府采取更为合理的补偿方式。结合我国实际，可以考虑以土地补偿费为主，积极探索以下多种补偿方式:货币安置;地价款入股安置；社会保险安置；留地安置;用地单位安置;农业安置；土地开发整理安置等等安置途径。但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权汪金敖：失地农民社会保障的问题及其对策，载湖南社会科学2007年第1期。 （四）完善土地征收补偿程序与救济途径完善的补偿程序与救济机制是农民获得公平补偿的重要保证。从各国的立法例来看，一般都针对国家征收权行使的不同阶段设置相应的救济途径，征收补偿的程序和救济途径并非泾渭分明。在我国，尽管征用土地公告办法和国土资源听证规定对征收补偿的程序做了相应的规定，但在实践中还存在一些问题，如补偿过程中政府往往只是同农村集体经济组织的个别领导接触，而未广泛听取广大农民的意见，使得被征地农民对补偿标准、安置方式提出意见的权利几乎被剥夺。有鉴于此，我们必须进一步完善征地补偿程序，强化对农民补偿纠纷的救济。征收补偿程序应遵循两个基本理念：一是应增强补偿过程的公开性与透明度；二是补偿应遵循时效原则，防止补偿久拖不决，从而给被补偿人的生活、工作带来困难。在此基础上，应进一步完善征收补偿的各个环节：第一、发出补偿通知并予以公告。一旦批准征收农地的决定作出，有关机关必须将征地决定在合理的时间内进行公告，在公告期间必须完成补偿权利人的登记工作并听取他们的意见。第二、提出初步的补偿方案。补偿方案先由有关机关结合补偿权利人的意见，综合考量各种因素后拟定，应就补偿范围、补偿方式等问题做出详细的说明。对此补偿方案亦应进行公告。第三、组织听证。在实践中，农民囿于权利意识不强和维权能力的欠缺，很少有人就补偿、安置方案的事项提出听证要求。为充分维护被征地农民的权益，应由有关机关主动依职权进行听证。经过听证，发现确需修改征地补偿和安置方案的，应当依法对征地方案进行修改。如果听证过程中达成补偿协议则进入给付环节。第四、导入裁决程序倘若经由听证仍不能达成补偿协议，则应由中立的第三方裁判机构对补偿方案作出裁决。此处的裁决应包括行政程序与司法程序，且应遵循司法最终的原则。第五、补偿给付环节。由补偿义务机关主体依照补偿协议或最终的裁决方案对失地农民进行补偿给付。在给付过程中要尽可能地采取人性化的方式来满足农民的利益诉求。目前，因补偿问题引起的纠纷主要包括以下几种情形：第一、征地补偿标准纠纷。根据土地管理法实施条例第25条第3款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；调解不成的，由批准征地的人民政府裁决。据此，被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿有异议的，提供由县级以上地方人民政府协商调解的解决方式，调解不成的，由批准征地的人民政府进行行政裁决予以救济。但是，对于能否就征地补偿标准的行政裁决提起行政复议和行政诉讼则没有明确的法律规定。笔者认为，对此类行政裁决不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。在复议和诉讼过程中，可以请求复议机关和人民法院一并解决因补偿标准所发生的民事争议问题。在复议与诉讼期间，应停止征收土地方案的实施。第二、征地补偿费归属纠纷。农户根据土地承包法的规定，将其承包地经营权采取转包、出租、互换、转让等方式流转出去，日后该流转土地一旦被征收，农户之间没有签订流转合同或是合同中未作约定，对于征地补偿费用的归属就极易产生纠纷。对于这类纠纷应首先解决土地权属纠纷和流转纠纷问题，农户可以协商解决，协商不成的，可以提起民事诉讼。当然，根据土地管理法和行政复议法的规定，当事人还可以通过由人民政府行政裁决的方式解决，对行政裁决不服的，必须就行政裁决本身的问题先提起行政复议，对复议决定不服的才可以提起行政诉讼。第三、征地补偿费使用纠纷。对于这类纠纷应该主要通过行政监察和刑事诉讼的途径，通过对侵占、挪用征地补偿费的单位和个人进行行政制裁和刑事制裁的方式来达到对农民权益救济的目的。此外，建立社会保障体系、积极拓展被征地农民的就业渠道，间接地补偿被征地农民所遭受的损失。如建立生活、教育、医疗、养老社会保障机制。扩大城镇生活、养老、医疗、低保范围，把因征收而失地的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。同时，建立失地农民养老和医疗保险制度。如明确规定，征收主体无论是进行何种用途的土地征收,均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金,并专户储存、专门机构管理，保证农民基本生产生活条件。（五）加强征地补偿后的监督工作和跟踪检查工作征用经依法批准后，省级国土资源管理部门加强要跟踪检查征地补偿安置方案的实施情况，督促市、县人民政府和有关部门、单位兑现补偿费用，落实安置措施。地方各级国土资源管理部门要对本行政区域内征地批准后情况进行全面检查，对重点地区和重点项目进行抽查，并通报结果张红：我国土地征收补偿范围的问题与对策，载内蒙古科技与经济2008年第10期。了解农民取得补偿的情况，对补偿不到位、不及时的情况应当予以调查、解决。保护农民的