（世界经济专业论文）论中国社会保障基金的管理与运作.pdf

摘要 社会保障基金关系到一个国家的国计民生，是老百姓的养命钱。社保基金管 理和运作的好坏将直接关系到一个社会的稳定与否，在中国“社保案 频频发生 之际，国内的养命钱受到了前所未有的威胁，基于中国目前的社会现实和经济状 况，我们尤其要管好用好社保基金，在保证其安全性的情况下，最大限度的实现 增值，以确保社会安定团结和经济的快速发展。 本文主要针对我国目前社保基金的现状分析其管理运作模式和收益情况，同 时分析国际社会社保基金的成功经验和发展趋势，比较得出适合中国国情的社保 基金管理运作方式。 全文共分四个部分：第一部分导论，主要讲述本文的立题依据、国内外对该 问题的研究现状以及本文可能的创新之处和不足。 第二部分简述中国社会保障基金的现状，包括社保基金的种类、来源、监管 机构和收益状况等。分析我国社保基金在监管上的一些不足以及我国社保基金在 投资运营状况尚存在的问题。 第三部分分析了国际上部分国家的社保基金的监管和投资运营状况，重点介 绍智利和瑞典模式，并从中得出有益于我国发展的经验教训。 第四部分着重讲述我国社会保障基金在国内的投资领域的情况以及可能的 改善之处，通过建立资本资产定价模型( q 廿m ) ，重点分析我国的社保基金在 投资组合方面应采取的策略，分析了社保基金指数化投资的可行性及存在问题。 并尝试着提出了一些建议，以期对将来我国社保基金的发展提供一些参考。 关键词：社保基金，c a p m 模型，指数化投资，监管 a b s t r a c t s o c i a ls e c u d t yf u n dw h i c hi st h el i f e m a i n t a i n i n gm o n e yt oc o m m o np e o p l eo fa n a t i o n i sag r e a tc o n c e r nt oan a t i o n se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tp l a na n d p e o p l e sl i f e w h e t h e rt h es o c i a ls e c u r i t yf u n di sw e l lm a n a g e d o rn o ti sa k e ye l e m e n t t ot h es t a b i l i t yo fas o c i e t y i nc h i n a , r e c e n t l y , t h es o c i a ls e c u r i t yf u n dh a sb e e n f r e q u e n t l ym o v e dt oi l l e g a lu s eb yf e wg o v e r n m e n ta u t h o r i t i e s t h es e c u r i t yo ft h e f u n dh a sb e e np u ti ng r e a tt h r e a t ，w h i c hh a sh a dab a di n f l u e n c ea m o n gb o t h g o v e r n m e n ta n dl o c a ll e v e l i nc o n s i d e r a t i o no fc h i n a se c o n o m i ca n ds o c i a ls i t u a t i o n , t h es o c i a ls e c u r i t yf u n di nc h i n as h o u l db em a n a g e da n du s e dw e l li np a r t i c u l a rt o e n s u r et h ec o n s o l i d a t i o no ft h es o c i e t ya n dt h ef a s td e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y b a s e do nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fs o c i a ls e c u r i t yf u n di nc h i n 钆t h ep a p e ra n a l y z e dt h e m a n a g e m e n tm o d e la n dt h ee f f i o e n c yo ft h ef u n d m e a n t i m e ，t h ep a p e re l a b o r a t e do n t h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e sa n dt h ed e v e l o p m e n tt r e n do fs o c i a ls e c u r i t yf i i l n di na n i n t e r n a t i o n a ls c o p e a f t e rt h ec o m p a r i s o no fc h i n a sm o d e la n ds o m es u c c e s s f u lm o d e o fo t h e rc o u n t r i e s ，t h ep a p e rc a m et oac o n c l u s i o no fam a n a g e m e n tm o d eo fs o c i a l s e c u r i t yf u n d ，w h i c hi sc o m p a t i b l et oc h i n a so w n n a t i o n a lc o n d i t i o n t h ep a p e rc a nb ed i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h eb a s e m e n to ft h i s t o p i c ，t h ei n - e x i s t e n c er e s e a r c ha b o u tt h i st o p i c , t h ep r o b a b l en e w i d e a st ot h et o p i c a n ds o m es h o r t n e s si nt h i sp a p e r t h es e c o n dp a r td e s c r i b e dt h es o c i a ls e c u r i t yf u n di nc h i n a , i n c l u d i n gt h et y p e s ， s o u r c 髂，a d m i n i s t r a t i o na n de f f i c i e n c yo ft h ef u n d a f t e rt h 矾t h ep a p e ra n a l y z e dt h e s h o r t c o m i n g si na d m i n i s t r a t i o na n dm a n a g e m e n to ft h ef u n d t h et h i r dp a r ta n a l y z e dt h ea d m i n i s t r a t i o na n dm a n a g e m e n to fs o c i a ls e c u r i t yf u n di n s o m eo t h e rc o u n t r i e si ni n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t y t h em a n a g e m e n tm o d e si nc h i l e a n ds w e d e nh a v eb e e nd e s c r i b e di np a r t i c u l a r a n da u t h o rt r i e dt oc o n c l u d et h e e x p e d e n c e s t h a tw ec a nl e a r nf r o mt h o s ec o u n t r i e s t h el a s t p a r tb a s e do nt h ec a p i t a l a s s e tp r i c i n gm o d e l ，c o n c l u d e dt h ei n v e s t m e n t m e t h o d sw es h o u l da p p l yi nt h em a n a g i n go fs o c i a ls e c u r i t yf u n d i na na t t e m p tt o p r o p o s ev i a b l ei n v e s t m e n to ft h es o c i a ls e c u r i t yf u n d ，t h i sp a r tp r e s e n t e da ni n d e x i n g i n v e s t m e n tm o d eo ft h ef u n d , a n a l y z i n gt h ef e a s i b i l i t yo ft h em o d ea n dt h ed i f f i c u l t y o fu t i l i z i n gt h i sm o d e a n ds o m ea d v i c ei sa l s og i v e nt ot h ef u t u r ed e v e l o p m e n to ft h e f u n di na na t t e m p tt oh e l p k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t yf u n d ， c a p i t a l - a s s e tp r i c i n gm o d e l ， i n d e x i n gi n v e s t m e n t , a d m i n i s t r a t i o n 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：攀日期：业 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论黼签删砒导师签陆娩 日期：叫、易，l , o 日期：笆三里：乙： 一、立题依据 第一章导论 ( 一) 立题背景 社会保障基金是社会广大人民群众的生存保障，是社会安定团结的稳定器，自1 9 世纪 社会保障基金的概念初步形成以来，社会保障基金的重要性一直备受社会各界的关注。中 国是一个人口大国，人口总量位居世界第一，而且老龄人口比重大，如何管好用好社会保 障基金是关系到亿万老年人生存的重大问题。截止至2 0 0 7 年年底，中国基本养老保险和基 本医疗保险参保人数均突破了两亿。如此巨大的人口将来要依靠社保基金生活，社保基 金却由于监管缺失和管理不善而大量流失。2 0 0 6 年上海社会保障基金被政府官员挪用高达 三十多亿元，牵涉的高官职位也令世人吃惊。在那之后，全国各地的社保基金案件也层出 不穷，各地老百姓的养命钱受到了很大的威胁。如何处理好巨额社保基金的保值增值问题 再一次摆到了各级政府乃至全国人民的面前。 2 0 0 6 年1 1 月2 2 日，国务院总理温家宝在国务院常务会议上指出：社会保障制度是 社会的安全网和稳定器，是建设社会主义和谐社会的重要内容。必须切实管好用好社会保 险基金，确保其安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。社会保险基金是“高压线一， 任何人都不得侵占挪用。由此，在国内又展开了新一轮的对社保基金的讨论。 ( 二) 问题的提出 社保基金是我国的第一大专项资金，与国家财政的联系极为密切，因为社会保障事业 是政府的基本职能，财政承担着社会保障事业的最终责任。如果发生支付危机，最终兜底 的必然是国家财政。从我国目前的情况来看，我国正处于社会主义发展的初级阶段，经济 的发展也正处于由传统的计划经济向市场经济转轨的时期，政治上和经济上都需要社会的 稳定作为发展的后盾。而社会保障基金，顾名思义，其担任的职责是保障社会的稳定与安 全，它是保障社会成员基本生活、促进经济稳定发展、保证社会安定和谐的物质基础。 我国社保基金设立时间短，体制不够成熟，在现收现付制和部分基金制之间孰优孰劣 学界一直存在着争论，刚刚建立的个人账户“空账问题严重。但与此同时国有企业的改 革、重组却急需完善的社会保障制度和雄厚的社会保险基金作为后盾，独生子女政策加速 了老龄化的进程。这些问题的解决都需要以社保基金的充实为后盾，从而为经济的发展提 供坚实的基础。但目前我国的社保基金已经面临严重的保值与隐性债务危机，给它的进一 。南都周刊，第1 9 8 期，1 3 0 2 版 步增值带来了巨大的压力。而一提到保值增值，人们往往会联系到资本市场，这也是成熟 经济体国家社保基金保值增值的主要渠道。但在我国，资本市场本身也相当年轻，存在很 多政府干预和投机行为，监管失灵或缺失，严重影响了资本市场的效率，进而给社保基金 的保值增值又蒙上了一层阴影。以上这些无一不促使我们要重新审视我国社保基金的投资 运营和监管等一系列问题。因此，在结合经济学专业知识的基础上，本文将对社保基金这 一社会经济学问题进行深入细致的探讨。试图通过与国外成熟社保体制比较后，得出适合 我国实际国情的社保基金的投资运作途径。 二、文献综述和概念界定 ( 一) 文献综述 历史上，对于社保问题的研究，可以追溯到英国在中世纪就存在的济贫法，而德 意志的“铁血宰相”俾斯麦则被公认为是现代社保制度的奠基者。早在十九世纪八十年代 初期，俾斯麦就提出一整套社会保险方案，向工人提供事故、疾病和养老保险。那之后， 各路学者对社保基金的探讨一直延续至今。 目前国内外对社保基金的研究主要分成六大方向：1 、社保基金管理的基本理论：包 括社保基金的内涵与外延等基本理论的探讨；2 、社保基金管理模式选择：对比各国的管 理模式，如采取政府集中管理，还是委托专业机构管理，还是私营竞争式管理；3 、社保 基金投资营运：研究投资原则、投资组合、投资风险、投资策略、金融工具创新等内容； 如杨波( 2 0 0 4 ) 认为，社保基金应该采用指数化的投资策略，可以参考美国等发达国家投 资的e t f s ( e x c h a n g e t r a d e df u n d s ) 等指数基金。4 、社保基金投资资本市场的效应问题， 如社保基金的规模与增长速度对资本市场的影响，资本市场如何提供更规范有序的投资环 境以实现社保基金的保值增值等：5 、社保基金的监管：包括监管制度、体系、措施与模 式等。如邓聿文( 2 0 0 6 ) 认为，我国的社保基金的监管需要创新。6 、在财务和会计制度 上加强对社保基金的审核和管理等，如李映辉等( 2 0 0 7 ) 认为应加强社保基金投资的绩效 管理。 ( 二) 概念界定 1 、社会保障基金( s o c i a ls e c u r i t yf u n d ) 社会保障基金是指国家为实施社会保障制度，通过法定程序，以各种方式建立起来用 于特定目的的资金，是实施社会保障制度的物质基础。 2 2 、现收现付s u ( p a y - a s y o u - g o ) 现收现付制是社会保险基金筹集的一种主要方式。根据一段时间( 通常为一年) 内收 支平衡的原则确定费率，筹集社会保险基金，即预算期内社会保险费收入仅仅满足本预算 期内的社会保险金给付需要。 3 、完全积累制饰u a c c u m u l a t e ds c h e m e ) 完全积累制又称储蓄基金制，实际上是本代人对自己收入进行跨时间的分配，即将自 己年轻时缴纳的养老保险费积累起来，供退休后使用。这是一种更强调自我保障的模式。 4 、部分积累s j j ( p a r t i a l a c c u m u l a t e ds c h e m e ) 部分积累制是现收现付制和完全积累制的一种混合模式。在这种模式下，社会养老保 险金分为两个部分：社会统筹部分和个人账户部分，前者实行现收现付的财务制度，后者 实行完全积累的财务制度。这种混合模式在理论上是既要保存现收现付制养老金的代际转 移、收入再分配的功能，又要发挥完全积累制培养个人责任心，提高缴费积极性以及提高 储蓄率等作用；同时还可以克服现收现付制无法应对人口老龄化和完全积累制没有再分配 功能的弱点，这是一种比较理想的模式。 5 、社保基金投资 社保基金投资是把积累的社会保险基金通过存入银行、购买国债、股票、企业债券等 形式，以实现在较高的安全性要求下同时取得收益的一种行为。 6 、社保基金的监管 社保基金的监管是国家授权专门机构依法对社会保障基金收缴、安全营运、基金保值 增值等过程进行监督管理，以确保社保基金正常稳定运行的制度和规则体系的总称。 7 、资本资产定价模型( c a p i t a la s s e tp r i c i n gm o d e l ，c a p m ) c a p m 是在二十世纪六十年代，由美国财务学家t r e y n o r ( 1 9 6 1 ) ，s h a r p e ( 1 9 6 4 ) ， l i n t n e r ( 1 9 6 5 ) ，m o s s i n ( 1 9 6 6 ) 等人共同研究出来的。其基本公式为e ( r p ) = r f + b e ( r m ) r q 其中e ( r p ) 表示投资组合的期望收益率，r f 为无风险报酬率，e ( r m ) 表示市场组 合期望收益率，b 为某一组合的系统风险系数，6 = c o y ( r i ，r m ) n a r ( r m ) 。c a p m 模 型主要表示单个证券或投资组合同系统风险收益率之间的关系，即单个投资组合的收益率 等于无风险收益率与风险溢价之和。 3 三、本文的研究方法 本文主要采取了对比的研究方法，通过对国际社会较为成熟的社保基金运作和监管方 法进行分析，在结合我国实际情况的基础上，得出适合我国国情的社保基金的监管和运作 模式。在分析我国社保基金投资方向时，通过对资本资产定价模型的理论运用，结合我国 资本市场的具体特征，采取理论结合实际的方法，研究我国社保基金进行指数化投资可行 性以及具体应注意的问题。 四、本文可能的创新之处及不足 本文可能的创新之处在于将c a p m 模型的理论运用于社保基金指数化投资的具体分 析之中，从该理论的假设，到模型的具体性质，再到模型在指数化投资过程中的运用，都 分析都比较全面，可能是前人所未达到的。此外，在社保基金指数化投资效用方面的分析 也比较新颖，从模型的理论基础出发，讨论社保基金指数化投资在我国的实际效应。 本文主要的不足在于c a p m 模型的理论假设过于理想化，因此，想要根据模型来直 接确定我国社保基金投资的组合是不太现实的。该模型在对资产进行组合时只考虑了市场 的因素，而实际情况却远远比这复杂，本文只从政府干预的角度对此进行了纠正。 4 第二章我国社会保障基金的现状分析 社会保障基金的概况 ( ) 社会保障基金的概念 在我国，2 0 0 0 年8 月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国 社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府 集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的 社会保障需要。根据2 0 0 1 年1 2 月1 3 日公布的全国社会保障基金投资管理暂行办法规 定，全国社会保障基金的来源包括：中央财政预算拨款、国有股减持划入资金、经国务院 批准的以其他方式筹集的资金、投资收益和股权资产。由于该基金主要用于今后人口老龄 化时期的社会需要，因此很多人都认为社会保障基金就是养老保险基金，其实这两者之间 既有联系又有区别，具体而言：社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定， 为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金一般包括以下五个方面： 一是“社会保险基金”；二是“社会统筹基金 ；三是“基本养老保险体系中个人账户上的 资金一；四是包括企业补充养老保险基金( 也称“企业年金) 、企业补充医疗保险在内的企 业补充保障基金；五是“全国社会保障基金一。其中，为丧失劳动能力或者暂时失去工作 的人提供收入保险的社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分。 ( 二) 社会保险基金 社会保险基金也是在国家法律的强制规定下，通过向劳动者及其所在用人单位征缴社 会保险费，或由国家财政直接拨款而建立起来的基金。目前，我国社会保险基金分为养老 保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等，由税务机关 或者社会保险经办机构征收，实行收支两条线。其中养老保险基金数额最大，在整个社会 保险制度中占有重要地位。我国的社会保险制度始建于2 0 世纪5 0 年代初，很大程度上从 单一经济成分的旧经济体制脱胎而来，1 9 5 1 年政务院颁布的中华人民共和国劳动保险 条例包括养老、伤残、遗属、疾病津贴、医疗、工伤和职业病、生育待遇等保障项目， 适用于所有公司企业，基本确立了我国现代社会保险体系的框架。从资金的性质来看，社 会保险基金主要用于当前社会保障支出的需要。 据统计，截止至2 0 0 7 年1 2 月份，我国全国社会保障基金的总额超过了一万亿元，基 本养老保险的发放达到6 1 0 5 亿元，约占社会保障基金总额的6 1 。可以看出，养老保险 。中华人民共和国国家统计局，h t t p ：w w w s t a t s g o v c n 5 基金是社会保障基金中的一部分，也是最重要的一部分。本文所要讲述的社会保障基金是 广泛意义上的，即包含了养老保险在内的社会保险基金和其他各类社会保障基金。当然， 鉴于养老保险基金在社会保险进而在社会保障中的重要地位，本文的部分讨论将围绕养老 保险基金进行。 表2 - i 社会保障基金和养老保险基金关系示意图 社会保险基金社会保障基金 ( 以养老保险基金为例) 基金筹集1 、企业缴纳的基本养老保险费1 、中央财政预算拨款 2 、个人缴纳的基本养老保险费2 、国有股减持划入资金 3 、国家的财政补贴3 、经国务院批准的以其他方式筹 集的资金 4 、投资收益 5 、股权资产 管 行政管理主体财政部国务院 理 劳动和社会保障部及各级劳动和 主 体 社会保障局 业务管理主体各级社会保险基金管理中心全国社会保障基金理事会 基金运营主体各级社会保险基金管理中心全国社会保障基金理事会及其选 择并委托的全国社会保障基金投 资管理人和托管人 基金投资品种银行存款、国债银行存款、国债、企业债券、金 融债券、证券和股票 二、社会保障基金的运营主体和监管机构 ( 一) 社会保障基金运营主体和监管机构 我国2 0 0 1 年末颁布的全国社会保障基金投资管理暂行办法中规定：财政部会同 劳动和社会保障部拟订社保基金管理运作的有关政策，对社保基金的投资运作和托管情况 进行监督。社保基金会受国务院委托，管理全国社会保障基金。其中社会保险基金的管理 机构是由劳动保障行政部门代表政府对社会保险基金行使管理职责。其真正的执行机构是 各级社会保险基金管理中心，各级管理中心本身是隶属于当地劳动和社会保障局的行政事 业单位，其主要职能是“按照法律法规授予的职能，负责贯彻执行有关社会保险的政策法 规，负责对社会保险五大险种的征收核定和四个险种的待遇发放及其管理并负责指导下级 社会保险经办机构改革的业务工作 。 6 ( 二) 社保基金运营和监管主体的行政化特征 由以上不难看出，由于各社保基金管理中心事实上附属于上一级管理部门( 当地劳动 和社会保障局) ，社保基金的投资运作主体和监管机构是一个系统的上下级关系，两者之 间没有明确的分离，从政策的制定到执行，再到监管，其实都是“家人”在做。这就使 得各级社保基金管理中心对基金资产拥有绝对的支配权，加之没有法人资产和独立的经济 利益的约束，其内部很难建立起有效的监督管理机制，也缺乏建立规范的会计审计体系、 公开透明的信息披露机制的动力。从而从事实上导致了社保基金的监管机构的缺失，从而 为各类“社保案的发生埋下了隐患，也提供了便利。如近年来查获的河南省濮阳市劳动 保障局以减免企业应缴8 7 0 多万元养老保险费为代价换取6 辆轿车使用权案、黑龙江省阿 城市社保局将9 1 8 万元借给企业用作流动资金和担保利息案、浙江省温州市劳动保障局计 财处用社保基金6 0 0 万元购买国信优先股案、四川省眉山市青神县政府挤占挪用社保基金 1 2 4 5 万元案、湖南省益阳市大通湖区北州子镇党委政府弄虚作假套取社会保险基金6 9 万 元案等，以及2 0 0 6 年查获的有史以来最为恶劣的“上海社保案。 ( 三) 社保基金账户的统筹层次过低 目前在我国，社会保障基金中的社会保险基金实行的是现收现付和部分积累相结合的 缴费结构。其中现收现付的统筹账户由各级地方社会保险经办机构，主要是各级社会保险 基金管理中心分级管理，中央和省属企业养老保险、失业保险实行了省级统筹，其他险种 实行地市级统筹或县级统筹，统筹的层次还处在较低的水平。一些企业还建立了补充医疗 保险和补充养老保险，这些保险的管理主体就是各企业本身。这种管理模式在资金的筹集 和发放上有优势，可以直接面对企业或个人，保证资金的安全。但是由于统筹层次过低， 导致层层统筹，层层管理，基金管理的主体分散，使得基金结余分散，对基金存量规模的 形成产生了影响，必然减弱了基金运营的规模效益。另一方面，由于层层统筹，必然导致 各层基金管理机构的增加，从而大量的增加了管理成本也削弱了监管的效率。基金管理运 作期间，各地管理中心的经费主要是从当年征收的保险费中提取一部分比例，这并不利于 基金的保值和增值。据统计，我国社会保险基金的管理成本是3 ，而国际一般水平在1 左右，美国加州的社会保险基金管理成本只有0 1 6 。 。上海证券报，h t t p ：n e w s l j r j c o m c n n c w s 2 0 0 6 - 0 9 1 i 0 0 0 0 0 1 6 3 9 1 0 9 h t m l 圆万猛、社保基金“管”与“理”的和谐，人民网，h t t p ：_ w w w t h e o r v 坦e o p l e c o m c n 。 7 ( 四) 加强对社保基金的监管 鉴于以上分析，要解决社保基金管理中的问题主要可以通过以下几条途径： 1 、建立专门的监督机构，进行定向监督 由表2 - 1 可以看出，我国的社会保险基金的管理和运营主体基本上属于同一个系统的 上下级部门，基金营运部f - j r 要向其上级汇报工作，而基金的真正持有人社保基金的 缴纳者却对基金的运营情况毫不知情。同样社会保障基金的监督和管理名义上是由中国证 券监督管理委员会和中国银行根据自己的职责进行代理监督。在这种情况下，就没有一个 真正的监督机构对社保基金进行监督管理。根据限量监管的方式要求，应设立一个专门的、 独立性强的、强有力的社会保障基金投资监管部门社会保障基金监管委员会，专门负 责对社会保障基金的运作进行全面监督，对基金所有权人老百姓负责。建议其成员可 以由财政部、国务院、中国证监会、中国银行等部门的专家组成。其主要职责是：根据国 家有关社保基金的政策及国际、国内宏观经济形势，研究制定社保基金的投资策略及监管 办法；根据有关法规制度，对社保基金营运管理情况进行全面监督；审批社保基金管理公 司的营运资格；对违规营运社保基金的管理公司和个人做出处罚决定等。 2 、提高社保基金的统筹层次 鉴于我国社保基金统筹层次过低的现实，为实现社保基金投资的规模收益，减少管理 环节和成本，可以考虑提高各类社保基金的统筹层次，精简现有地市级以下的社保基金管 理中心，将社保基金集中到省级中心进行管理。以基本养老保险为例，目前，我国基本养 老保险的缴纳主要是存入国有商业银行开设的基本养老保险基金财政专户或由当地税务 机关代为征收，而基本养老保险金的社会发放率( 即通过国有商业银行或邮局等社会服务 机构发放) 在2 0 0 5 年已达到6 3 。由此可见，随着科技的进步，可以借助先进的网络系 统将社保基金的收缴和发放统筹到省级。而原有的地市级社保机构，可以在保持其劳动和 社会保障部门直属行政事业单位的前提下，通过精简机构人员，将主要精力集中于监督各 社保机构对社保基金的征缴和发放上来。从而降低机构运作和管理成本，提高社保基金运 作效率。 3 、加强社保基金投资决策中的监督 我国社保基金投资应该采用全部委托型投资方式，即由社保基金管理人在监管机构 确认资格的范围内，通过公开招标方式选择专业性投资机构，由其负责全部社保基金的投 资。而我国社保基金的管理人目前大多为政府主管机构，缺乏专业的投资人才，如果由其 。劳动和社会保障部2 0 0 5 年度劳动和社会保障事业发展统计公报w w w s t a t s g o v e n 8 负责社保基金的投资，则其投资效率和收益必然与社保基金投资营运的初衷相左。世界各 国社保基金投资营运的经验证明，由政府机构直接负责投资营运的社保基金，其投资收益 要远远低于由专业性投资机构负责投资营运的社保基金的收益。由专业性投资机构按照市 场化方式运作社保基金，既有利于保证市场的公平性，也有利于提高基金的投资效益。根 据有关规定，目前社保基金投资受财政部和劳动部的监管，这基本上属于行政监管。今后 应结合国内金融市场发展和国际养老金运作经验，对社保基金逐步实行功能监管，即由各 个专业监管部门根据投资产品性质，对社保基金投资行为实行有效监管，如银行存款由央 行、银监会监管，证券投资则由证监会监管。体制创新将提高社保基金投资效率，有利于 基本养老金机制的完善和金融市场的发展。 三、社会保障基金的投资领域和收益情况分析 ( 一) 我国社会保障基金面临的问题 1 、人口老龄化趋势越来越严重 人口老龄化一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指 社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区 6 0 岁以上老年人口占人口总数的1 0 ，或弱岁以上老年人口占人口总数的7 ，即意味 着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。通常把有关老年人增加对社会经济发展的影响 称为。老龄化问题。，这是从人类社会经济发展的范畴来认识老龄问题。长寿与低生育率是 世界人口趋向老龄化的直接原因。全国老龄工作委员会2 0 0 6 年2 月2 3 日在：中国人口 老龄化发展趋势预测研究报告中指出，我国从2 0 0 1 年至2 0 2 0 年是快速老龄化阶段， 平均每年增加5 9 6 万老年人口，到2 0 2 0 年老龄化水平为1 7 1 7 ；2 0 2 1 年至2 0 5 0 年是 加速老龄化阶段，到2 0 5 0 年老年人口总量将超过4 亿，老龄化水平达到3 0 ；2 0 5 1 至 2 1 0 0 年是稳定的重度老龄化阶段，老年人口规模稳定在3 至4 亿，老龄化水平在3 1 左 右。 人口老龄化已经成为目前国际社会普遍关心的问题，老龄化对一个国家的社会经济造 成的影响不仅表现在人口结构问题上，更突出表现在对老年人的抚养问题上。这就要求一 个国家的养老保险基金和医疗保险基金的资金量要能够满足人口老龄化的需要。发达国家 的经验表明，在进入人口老龄化阶段，不但养老保险金的支出增加，而且医疗保险金的支 出也迅速增加，社会负担会成倍扩大。但发达国家在进入老龄化阶段时的人均国内生产总 。h h p ：w w w c h i n a c o m c n c h i n e s e n e w s 1 1 3 4 5 8 9 h t m 9 值都在5 0 0 0 1 0 0 0 0 美元之间，而我国目前却在的人均国内生产总值刚超过1 0 0 0 美元的时 候提前进入了人口老龄化阶段。与发达国家相比，我国的老龄化问题显得尤为突出，具体 而言如下： ( 1 ) 老龄人口规模庞大 2 0 0 0 年，我国6 5 岁以上的老龄人口为8 8 1 1 万，是世界老龄人口最多的国家。这一数 字相当于老龄人口位于世界第二的印度的两倍，第三的美国的2 5 倍左右，比西欧各国老 龄人口的总和还多。2 0 0 6 年全国老龄工作委员会办公室发布的中国老龄事业发展“十 一五打规划表明，“十一五期间，我国6 0 岁及以上老年人口持续增长，到2 0 1 0 年将 达到1 7 4 亿，约占总人口的1 2 , 7 8 ，其中，8 0 岁以上高龄老人将达到2 1 3 2 万，占老年 人口总数的1 2 2 5 ，老年人口数量巨大。 ( 2 ) 老龄人口增长速度快 从新中国五次人口普查的变化来看，近年来我国人口老龄化呈加快的趋势。1 9 9 1 2 0 0 3 年的1 3 年间，老龄化人口的比重年均增加o 2 2 6 个百分点，而前2 6 年( 1 9 6 5 1 9 9 0 ) 年均 才增加0 0 7 7 个百分点，前者几乎为后者的三倍。而与发达国家的比较情况来看，我国老 龄人口( 6 5 岁以上的人口，下同) 的比重从4 9 1 上升为6 9 6 花了1 8 年时间，日本老 龄人口的比重从4 7 9 上升到7 0 6 花了2 0 年的时间，瑞典老龄人口的比重从5 2 上升 到8 4 花了4 0 年的时间。我国的老龄人口增长速度远高于发达国家的水平 。 ( 3 ) 老龄化加剧社会负担 与国际上已经进入人口老龄化的国家相比，我国在经济发展水平尚处于低层次的阶段 就进入了老龄化时期。西方国家是先进入工业化后进入人口老龄化，属于“先富后老力， 而我国恰恰相反，在经济发展水平还处于向市场经济过渡的时期，人均国内生产总值刚超 过1 0 0 0 美元时，我国就提前进入了老龄化阶段，属于典型的“未富先老 ，给现有的国民 经济发展带来巨大的压力。与此同时，由于社会保障制度方面的不健全，现阶段的老年人 的抚养问题已经给年轻一代人带来了很大的责任和压力。目前年轻的一代在给自己准备养 老保险金的同时，还肩负着给上一代人提供养老保险金的重任。 。h t t p ：w w w s d p c g o v e n f z g h g h w b 1 1 5 z x g h p 0 2 0 0 7 0 9 2 5 5 7 8 5 2 2 5 9 0 8 9 1 p d f 。t o e 国人口老龄化发展趋势预测研究报告2 0 0 6 年，h t t p ：w w w c h i n a c o l l l e n c h i n e s e n e w s 1 1 3 4 5 8 9 h t m 1 0 表2 - 2 我国人口老龄化示意图 ! 基显臻翟嬲卿一一一一绷曩_ j 一囊争强蔓。一一。卿镕 隰0 露璺一恩赐f 墁愿勋；雾i ! 羁? 理嬲疆礴臻_ 1 9 8 2 年 5 0 4 6 万4 8 9 1 9 8 7 年 5 8 5 4 万5 4 6 2 0 0 0 年 8 8 1 1 万6 9 6 2 0 0 5 年 1 0 0 4 5 万 7 6 9 数据来源：中华人民共和国国家统计局全国人口普查公报h t t p ：w w w s t a t s g o v c r d t j g b r k p c g b 2 、社会保障基金的支付压力不断增大 虽说目前我国社保基金的结余规模比较可观，据统计，目前我国五项社会保险基金收 支和结余总规模达到1 8 4 3 5 亿元，相当于g d p 的1 0 ，并以每年2 0 的速度增加。但考 虑到我国一亿多的老年人人口，这样的结余就显得单薄了。在我国现有的社保基金制度框 架下，机制依赖比率( 每一位将钱存入该养老机制的在职员工所要供养的退休员工数) 提 升非常迅速。有研究表明，在经济增长率稳定和就业率基本不变的情况下，这一比率将从 2 0 0 5 年的3 5 提升到2 0 3 0 年的5 3 ，到2 0 5 0 年则高达6 9 。也就是说，由2 0 0 5 年三个 不到的员工供养一个退休员工的情况，提升到2 0 3 0 年的两个供养一个，2 0 5 0 年的一个半 供养一个。另外由于存在社保基金被大量挤占挪用的事实，截止2 0 0 5 年底，国内个人账 户“空账一已达到约8 0 0 0 亿元，并以每年约1 0 0 0 亿元的规模迅速扩大，这又给社保基 金的支付雪上加霜。加之东西部地区经济发展水平的差异，社保基金的结余7 0 以上在东 部沿海地区，西部贫困落后地区的社保基金的支付压力显得尤为突出。 另外一方面，由于一些企业对缴纳社保基金的意识比较差，为了追求本单位的利润而 牺牲员工的利益，经常出现漏缴逃缴社保基金的现象。如某市2 0 0 7 年2 0 0 0 多家企业欠缴 养老保险费、工伤保险费累计达4 5 0 0 万。该市2 0 0 7 年上半年共发放退休人员养老金1 1 2 2 亿元，而全市实际征缴养老保险费1 0 7 2 亿元，部分企业长期高额欠费问题严重。这样的 问题不仅是个别现象，全国各地都存在类似现象。据劳动保障部社会保险事业管理中心有 关负责人介绍，2 0 0 6 年截至1 0 月底，通过社保稽核，全国收回社保费近5 0 亿元。同时， 在通过稽核开展的反冒领和反欺诈工作中，全国共查出5 0 4 万人欺诈、冒领社会保险待 遇7 1 5 万元，已追回社保基金5 4 5 8 万元。又如某省截止至2 0 0 3 年，全省历年累计被欠 费高达5 3 7 3 亿元，部分原国有企业职工养老保险历史负债问题仍然未有根本解决方法， 个人账户也基本维持空账运行。 支付压力大的另一个表现是一些单位和地方为了自身的利益，想方设法钻法律的空 子。除合法的提前退休外，这些单位和地方编制假档案和证明，强迫职工提前退休。导致 大量职工“未老先退，使得退休队伍年轻化。据有关调查显示，我国某些城市退休人员 的平均年龄只有5 3 岁，直接加重了保险基金的支付压力。 ( 二) 我国社会保障基金投资收益现状 1 、社会保障基金的投资领域 2 0 0 1 年1 2 月1 3 日我国颁布了新的全国社会保障基金投资管理暂行办法，办法中规 定：社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包 括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。 银行存款和国债投资的比例不得低于5 0 。其中，银行存款的比例不得低于1 0 。在一家银 行的存款不得高于社保基金银行存款总额的5 0 。企业债、金融债投资的比例不得高于1 0 。 证券投资基金、股票投资的比例不得高于4 0 。单个投资管理人管理的社保基金资产投资 于一家企业所发行的证券或单只证券投资基金，不得超过该企业所发行证券或该基金份额 的5 ；按成本计算，不得超过其管理的社保基金资产总值的1 0 。委托单个社保基金投资 管理人进行管理的资产，不得超过年度社保基金委托资产总值的2 0 。 但按照有关规定，基本的养老、医疗保险基金除预留相当于两个月的支付费用外只 能存入银行或购买国债。作为补充养老保险的企业年金由于缺乏明确的法律、法规进行约 束，同时由于基金管理缺乏相对的独立性，地方行政干预色彩较浓，地方政府擅自挪用企 业年金的问题十分突出。 2 、社会保障基金的投资原则 我国的社会保障基金的投资应遵循以下几项原n - 一是专款专用原则。如老年社会保 险基金只能用于退休金给付，医疗保险基金只能用于医疗津贴等等，不能挪作他用；二是 安全返还原则，即营运是必须保证投放的社会保险资金安期如数收回。这是各项社会保险 金运营所必须遵从的基本原则，也是各国对社会保险机构的最低要求。如在美国，政府规 定社会保险基金主要用于购买长期国库券和短期公债；在英国规定主要用于购买政府发行 的公债；三是保值原则。即基金的投资营运必须要保本；四是争取赢利原则。如果说社会 保险的社会效益在于保证劳动者在特殊情况下仍能享有基本生活，促进社会安定团结，那 么它的经济效益则是尽可能的争取赢利，使筹措积累起来的各项社会保险基金大于各项社 会保险金的支出。 1 2 3 、社会保障基金的投资收益 根据以上原则，我国社会保障基金从2 0 0 1 年正式成立以来，其投资项目在不断的丰 富，而收益情况随着我国资本市场的发展也有一定的提高。在2 0 0 3 年以前，我国的社会 保障基金主要投资于国债和银行存款两个低风险的项目，投资比例都在9 0 以上，2 0 0 1 年和2 0 0 2 年的比例更是高达9 8 左右。社会保障基金自2 0 0 3 年入市以来，其收益的变动 情况也与我国的资本市场联系起来，下表列出了2 0 0 4 靴0 0 7 年我国社会保障基金的投 资及收益情况： 表2 - 3 社保基金投资收益一览表( 1 ) 年份社保基金总额股票类投资比率股权类投资比率固定收益类投现金及等价物 资比率类投资比率 2 0 0 4 年1 7 1 1 亿元 n 7 3 9 2 0 0 5 年2 1 1 7 亿元 1 0 9 5 6 4 6 5 9 6 5 2 2 9 4 2 0 0 6 年2 8 2 8 亿元 2 3 4 6 1 3 9 6 5 4 5 5 8 3 0 2 0 0 7 年4 1 4 0 亿元数据未公布 表2 4 社保基金投资收益一览表( 2 ) 益 委托投资债券利息存款利