（西方经济学专业论文）河南省促进就业的政策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 就业再就业不仅是影响社会政治稳定的重要问题，也是关系千家万户的社会问 题。我国就业方面的主要矛盾在河南尤为突出政府积极就业政策的制定，目前主 要任务是采取一系列促进就业的方针政策，加快培育和发展劳动力市场，完善就业 服务体系，并实现以劳动者自主就业为主导、以市场调节为基础、以政府促进就业 为动力的就业机制的形成。扩大就业、降低失业率应作为各级政府经济发展的首要 目标，其工作重点应在于：确立创造新增就业岗位为政府促进就业政策的根本目标， 把失业率控制在社会可以承受的目标范围之内。 河南省实施促进就业就业政策的政策措施在制定和实施过程中，必须处理好经 济发展和扩大就业的关系、公平与效率的关系、劳动力市场发育和就业岗位的创造 之间的关系；在政府政策的选择过程中，应该考虑就业优先的发展战略，大力发展县 域经济，大力发展第三产业，采取多种就业形式，建立健全社会保障制度；政府决策要 考虑各个职能部门之间政策制定与实施的协调和统一。 本研究从经济学的角度，研究河南省促进就业的政策目标，在河南省经济发展 的过程中应坚持以就业为中心，坚持就业优先的发展战略，优先考虑就业机会的提 供和就业数量的增加，实现社会充分就业。 关键词：失旺。j就业政策促进就业 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ee m p l o y m e n ta n dr e e m p l o y m e n ti sa l li m p o r t a n ts o c i a lp r o b l e mt h a tn o to n l y i n f l u e n c e st h ep o l i t i c a ls t a b i h t y , b u ta l s oi sr e l a t e dt ot h o u s a n d so fp e o p l e ，t h em a i n e m p l o y m e n tc o n t r a d i c t i o ni se x p o s e dm a r k e d l yi nc h i n a , e s p e c i a l l yi nh c n a np r o v i n c e a t p r e s e n t ，t h em a i nt a s ko ft h eg o v e r n m e n ti st ot a k es e r i e so fp r i n c i p l e sa n dp o l i c i e st o p r o m o t et h ef o r m u l m i o no f t h ei n i t i a t i v ee m p l o y m e n ta n dr e e m p l o y m e n tp o l i c i e s i no r d e r t oa c c e l e r a t et h ee s t a b l i s h m e n to ft h e e m p l o y m e n ts y s t e mw h i c ht a k e st h el a b o r s s e l f - e m p l o y e da s t h e g u i d i n gb a s e do nt h e m a r k e ta d j u s t m e n ta n dd r i v e nb yt h e g o v e r n m e n t ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l ds p e e du pt of o s t e rt h ed e v e l o p m e n to ft h el a b o r m a r k e ta n di m p r o v et h ee m p l o y m e n ts e r v i c es y s t e m a l ll e v e l so f g o v e r n m e n t ss h o u l dt a k e t h ee x p a n d i n ge m p l o y m e n ta n dl o w e rr a t eo ft h eu n e m p l o y m e n ta st h em a j o ra i mi nt h e e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dc o n t r o lt h er a t eo f u n e m p l o y m e n tw i t h i nt h es o c i a le n d u r a n c e i nt h ec o b r s eo ft h ef o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c i e so np r o m o t i n g e m p l o y m e n t ，t h eg o v e r n m e n ti nh e n a np r o v i n c en e e d st op r o p e r l yh a n d l et h er e l a t i o n s b e t w e e nt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n de x p a n d i n ge m p l o y m e n t ，b e t w e e nf a i r n e s sa n d e f f i c i e n c y , b e t w e e nc u l t i v a t i n gt h el a b o rm a r k e ta n dc r e a t i n gj o bo p p o r t u n i t i e s i nt h e c o u r s eo f p o l i c y s e l e c t i o no fd e v e l o p m e n ts t r a t e g yt h e g o v e r n m e n ts h o u l dg i v e p r o m i n e n c et ot h ee m p l o y m e n tp o l i c y , e n e r g e t i c a l l yd e v e l o pt h ec o u n t y - l e v e le c o n o m y a n dt h et e r t i a r yi n d u s t r y ，a d o p tv a r i o u sf o r m so fe m p l o e s t a b l i s ha n di m p r o v et h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m a sf o rt h ed e c i s i o n - m a k i n g ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dc o n s i d e rt h eb a l a n c e a n du n i f i c a t i o no ft h ef o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c i e sf r o md i f f e r e n t f u n c t i o n a ld e p a r t m e n t s o nt h eb a s i so f e c o n o m i c s ，t h i sa r t i c l es t u d i e st h ep o l i c i e so np r o m o t i n ge m p l o y m e n t i nh e n a n p r o v i n c e ，t h a ti s ，d u r i n gt h ep r o c e s so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h eg o v e r n m e n t s h o u l dc o n t i n u o u s l yt a k et h ee m p l o y m e n ta n dr e e m p l o y m e n ta st h ec e n t r a lt a s k , g i v i n g p r i v i l e g et op r o v i d ej o bo p p o r t u n i t i e sa n di n c r e a s et h en u m b e ro fe m p l o y m e n tt of u l l y r e a l i z et h es o c i a le m p l o y m e n t 1 ( e yw 。r d s ：“阴一y 种够t l l ee n l p i 。y m e n tp o l i c i e s ；p f o m o t n ge m p l 。y m e i l t 独创性声明 y 。1 0 1 6 6 1 8 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究i 作及取得的研 究成果。尽我所知。除文中已经标明弓f 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名彳孙孑凇、 日期：伽，二年t 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密函 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者躲佑蟊l 和， 日期：伽c 年lf 月1 日 指导教师签名： 日期：彩 日 勃叩 华中科技大学硕士学位论文 1 导论 本文研究的出发点是：从经济学的角度对河南省就业再就业政策制定进行研究， 提出政府促进就业政策实施的必要性、可行性以及对政府决策的政策建议。 1 1 研究目的 本文的研究目的主要有以下三个方面： ( 1 ) 在政府宏观调控政策的改革过程中，就业再就业不仅是影响社会政治稳定 的重要问题，也是关系千家万户的社会问题。“扩大就业，促进再就业，关系改革发 展稳定的大局，关系人民生活水平的提高，关系国家的长治久安，不仅是重大的经 济问题，也是重大的政治问题”。无论从宏观政策的制定还是微观措施的实施，就业 与再就业问题的深入研究已经成为理论研究和政策实践的时代要求。 ( 2 ) 就业是民生之本，也是安国之策。当今世界，无论是发达国家还是发展中 国家都很重视就业。党的十六届三中全会通过的决定明确提出，把扩大就业放 在经济社会发展更加突出的位置，并从创造更多就业岗位的角度提出解决问题的对 策，符合我国国情。我国有l3 亿人口，就业再就业问题比任何一个国家都复杂， 扩大就业的任务比任何一个国家都繁重。我国就业方面的主要矛盾、矛盾的基本特 征和矛盾的焦点，在河南尤其为突出。河南是人口大省，国有经济比重大，下岗失 业人员较多，又有大量的农村富余劳动力需要转移，总的看，就业矛盾更突出、任 务更繁重。因此，把河南省作为个案分析更具有代表性和借鉴意义。 ( 3 ) 本研究试图从经济学角度，探讨政府促进就业政策制定的方针、内容；促 进就业政策实施机制；促进就业的政策目标。国内外各个学科对于失业和就业问题 研究颇多，由于研究对象的一致性，其结论都会影响政府的决策。对于促进就业的 政策研究，同样会对政府的决策有一定影响和借鉴作用，有利于政府就业决策的正 确与有效实施，保证中央促进就业政策的真正落实。 华中科技大学硕士学位论文 1 2 文献综述 本文主要涉及“充分就业”、“就业优先”等理论，西方经济学家和我国经济学家 关于这方面的理论研究有颇多论述。 古典经济学家萨伊( j b s a y ) 最早提出了“充分就业论”萨伊在政治经 济学概述中提出了“供给会自行创造需求”的论断他认为一种商品的生产、销 售必然为其他商品的生产、销售仓口造条件，商品的供给与需求总是趋于均衡，不会 出现生产过剩。而且每一个商品生产者都是理性的，都会尽力扩大生产、销售，这 样社会的生产、销售就能达到最高水平，就能实现充分就业。 马歇尔的学生庇古( c a p i g o u ) 在论失业问题提出了“自愿失业”和“摩 擦失业”的就业理论。庇古认为有劳动能力的人口，要不要劳动，能不能就业，取 决于对劳动者的需求方和劳动者的供给方。按照庇古的就业理论，在资本主义经济 中能够实现充分就业，不存在“非自愿失业”；如果在完全自由竞争的条件下存在 失业的话，那么只会存在所谓的“自愿失业”和“摩擦性失业” 凯恩斯( j m k e y n e s ) 在就业、利息和货币通论提出了“非自愿失业”和 “有效需求”理论。凯恩斯认为有效需求是决定社会总就业量的关键性因素，“有 效需求”就是总供给等于总需求时的社会总需求，也就是预期能为资本家带来最大 利润的社会总需求在凯恩斯看来有效需求决定就业量与总产量，而不是像萨伊所 说的“供给会创造它自身的需求”；充分就业只是资本主义经济的一种“特例”， 他否定了传统经济学所说的宏观经济只有在充分就业上才达至q 均衡的观点。凯恩斯 关于减少“非自愿失业”的主要政策建议是：刺激消费，扩大有效需求，鼓励投资 增加就业等。 托宾、杜生贝提出了结构性失业理论，他们认为“结构性失业”是因经济结构 变化而发生的失业，表现为两种形式，一种形式是某些产业部门的产品因市场需求 的日益减少而进入萧条期或衰退期，而劳动力素质不适应新的就业标准所形成的失 业，另一种形式则表现为地区之间的供求结构不平衡。 2 华中科技大学硕士学位论文 货币主义的代表人物弗里德曼( m f r i e d m a n ) 提出了“自然失业率”假说。他 认为在考察通胀与失业的关系时，要把“自愿失业”与“非自愿失业”区别开来， 在考察是否充分就业时要把“自然失业率”排开，也就是说，只要在总劳动人口中 一切愿意接受现有的工资水平而都找到了工作机会，就算充分就业了。弗里德曼关 于失业的政策建议是：主张发挥市场自发调节作用以解决失业问题；反对最低工资 率的规定和工会对工资率的干预。 在我国经济界中著名经济学家、国情专家胡鞍钢提出了“以就业为中心”、“就 业优先”的论点。他在就业与发展：中国失业问题与就业战略( 沈阳：辽宁人 民出版社，t 9 9 8 ) 一书中对“以就业为中心”、“就业优先”进行了论述。他还专 题发表了实施就业优先战略，为人民提供更多的工作岗位一文。 国务院发展研究中心市场研究所副所长陈淮在就业优先：中长期发展战略的 必然选择提出了“就业优先”应成为最重要的战略取向。他认为我国中长期发展战 略中应确立就业优先的原则，即劳动力市场发育要优先于其他要素市场的发育；劳 动者利益要适度优先于资本利益；降低失业率的调控政策要优先于反通货膨胀政策； 有利于促进和完善社会保障制度方面的政策成本要优先于其他财政支出给予安排； 在社会发展过程中，就业岗位增加要优先于社会收入水平的提高。 国务院发展研究中心局长程秀生认为我国劳动力供给远大于需求的格局在今 后相当长的时期不会根本改变，我们的就业战略只能两条腿走路，发展利润型企业 和发展就业型企业并举。我们的就业政策，需要着眼于促进就业型企业的发展，在 充分发挥劳动力市场作用的前提下，进一步发挥商品劳务市场在利用劳动力资源方 面的富余能力。 1 3 研究方法和论文结构 1 3 1 研究方法 本文在分析研究政府促进就业的过程中，主要采取规范分析与实证分析有机结 合的研究方法，遵循演绎、抽象、实证和综合等经济学研究方法的一般准则，注重 从理论到实践，从个别到一般的逻辑思维方式。在此基础上，为了达到对研究目标 华中科技大学硕士学位论文 进行系统分析的目的，在研究方法上也尽力体现自己的一定特色： 在规范分析上，笔者以目前我国就业现状综述为基础，对促进就业的政策目标 进行阐述，对国外促进就业政策措施进行剖析，然后对河南省省情以及就业现状进 行分析，分析了河南省促进积极就业政策实施的利弊因素为以后进一步分析河南 省促进积极就业政策的制定和实施作好铺垫。在实证研究方面，笔者收集了国内外 就业再就业方面的相关数据、实例等第一手资料，从中分析出河南省在制定和实施 促进就业政策过程中应注意的f 日题。由于研究条件有限，加上本人对定量研究方法 的技能掌握不多，所举材料大部分内容还只能以定性的方式进行描述和论证。 本文采取的技术研究路线为通过阅读有关专著，期刊以及互联网站查阅资料， 去相关单位进行实地调研等手段进行研究 1 3 2 论文结构 基于上述研究思路，本文的研究结构为四章： 第一章为导论部分对本文的研究目的和意义、文献进行了阐述，并对论文的研 究方法和结构做出安排。 第二章促进就业的政策目标和国际经验。这部分分析了我国现阶段的就业形势， 对西方促进就业理论进行了阐述，提出了促进就业必要性，同时阐述了外国促进就 业政策实施与经验。， 第三章河南省促进积极就业政策的目标分析，该部分起着承上启下的作用，河 南省作为人口大省，农业大省，经济发展相对欠发达，政府如何制定促进积极的就 业政策，事关河南省实现中原崛起的战略举措。 第四章完善河南省促进就业政策的建议。该部分是本文的重点，对河南省促进 就业的政策取向，河南省促进就业的政策措施，政府在实施促进就业政策中的作用 等都做了全面分析。由此，可以看出河南省促进就业再就业政策的制定必须制定必 须从河南省的实际出发，在经济发展的过程中坚持就业优先的战略，优先考虑就业 机会的提供和就业岗位数量的增加，实现社会充分就业。 4 华中科技大学硕士学位论文 2 促进就业的政策目标与国际经验 2 1 我国现阶段的就业形势 就业问题，各国都有，可以说是一个世界性难题。无论是发达国家还是发展中 国家，都很重视就业问题许多国家都把失业率作为观察经济运行和社会动向的“晴 雨表”，把增加就业和促进经济增长、抑制膨胀、实现国际收支平衡一起，作为宏观 调控的四大目标。我国有近1 3 亿人口，就业问题比任何一个国家都复杂，扩大就业 的任务比任何一个国家都繁重。就业是民生之本。就业工作，历来受到党和政府的 高度重视。1 9 5 0 年，毛泽东同志在党的七届三中全会上就把“认真地进行对于失业 工人和失业知识分子的救济工作，有步骤地帮助失业者就业”，作为当时八项重点工 作之一。1 9 7 9 年3 月，邓小平同志指出：“中国式的现代化，必须从中国的特点出 发比方说，现代化的生产只需要较少的人就够了，而我们人口这样多，怎样两方 面兼顾? 不统筹兼顾，我们就会长期面对着一个就业不充分的社会问题。” 1 1改革 开放2 0 多年来，为解决好就业问题我们采取了一系列行之有效的政策措施。对于近 些年来日益突出的国有企业下岗职工问题，中央多次研究决策，不断对下岗职工基 本生活保障和再就业工作做出部署。1 9 9 8 年5 月，中央专门召开国有企业下岗职工 基本生活保障和再就业工作会议，出台了相关政策。总的看，我们在就业和再就业 工作方面，取得了显著成绩。 就业规模不断扩大，就业结构调整取得进展。1 9 7 8 年以来，我国共创造了3 4 亿个就业岗位。至2 0 0 3 年底，城乡从业人员超过7 4 亿。国有企业下岗职工有1 7 2 6 万人通过多种方式实现了再就业。两亿多农村劳动力通过多种途径实现了非农就 业。第一产业从业人员下降到5 0 以下，第三产业从业人员由1 9 7 8 年的1 2 2 提高 到2 0 0 3 年的2 9 3 ，f 2 i 这是具有标志性意义的变化。 市场导向的就业机制初步形成，就业方式发生深亥4 变化。我们逐步确立了企业 自主用人、劳动者自主就业的指导方针，进一步规范了政府在劳动保障领域的作用， 华中科技大学硕士学位论文 市场在劳动力资源配置中开始发挥基础性作用。就业渠道日趋多元化，灵活多样的 就业形式迅速发展。自主择业、自主创业和自强自立等新的就业观念逐步深入人心。 “两个确保”得到较好落实，社会保障体系建设取得重大进展。国有企业下岗 职工和企业离退休人员，绝大多数都按时足额领到基本生活费和基本养老金。以养 老、失业、医疗保险和城市居民最低生活保障为重点的社会保障制度改革进展较快， 社会保障体系框架初步形成。这些保障工作促进了改革发展稳定的大局。1 3 l 这些成绩，是在我国劳动力供求矛盾十分突出的情况下取得的，也是在世界经 济起伏变化的情况下取得的，确实来之不易，是全党和全国上下共同努力的结果 当前及今后一个较长时期内，我国就业形势仍十分严峻。我国就业方面的主要 矛盾，是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾。这 将是一个长期存在的问题。当前主要表现在劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾 同时并存，城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现， 新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。焦点集中在下岗失业人员再就 业上，而且这个问题已经成为一个带有全局性影响的重大经济和社会目题。 从总量看，“十一五”期间城乡新增劳动力将升至峰值，每年新增劳动力可达1 0 0 0 万人，加上上年结转的1 4 0 0 万下岗失业人员，需要安排就业的达2 4 0 0 万人。从劳 动力需求情况看，由于宏观调控、国际贸易磨擦等因素，就业增量会受至一定影响。 按经济增长8 , - - 9 计算，我国每年可新增8 0 0 多万就业岗位，加上补充自然减员， 共可实现就业1 0 0 0 万1 1 0 0 万人，年度劳动力供求缺口仍在1 3 0 0 万1 4 0 0 万人左右 再加上农村还有1 5 亿富余劳动力，劳动力供求大于求的矛盾十分尖锐。1 4 1 另一方 面，就业结构性矛盾也十分突出。传统行业出现大批下岗失业人员，许多人再就业 困难，而新兴的产业、行业和技术职业需要的素质较高的人员又供不应求加入世 贸组织后，国际经济波动和世界经济结构调整对我国的影响更加直接，不同地区、 不同行业劳动力供求的不平衡性还会加剧，劳动力素质与岗位需求不适应的矛盾会 更加突出。劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾交织在一起，使就业问题的解决 极为艰巨。 我国目前的就业压力，与西方发达国家的就业压力有着明显区别。西方国家的 6 华中科技大学硕士学位论文 失业问题是在已经完成城市化的情况下发生的，主要受经济衰退和产业升级的影响。 而我国城市化程度还不高。随着经济的发展和城镇化的推进，农村劳动力向非农转 移的数量会越来越大。在城市下岗失业人员阿题相当严重的情况下，大量农村富余 劳动力进城务工，必然会使就业工作难度加大。 扩大就业，促进再就业，关系改革发展稳定的大局，关系人民生活水平的提高， 关系国家的长治久安，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。就业问题解 决得如何，是衡量一个政府、一个执政党治国水平、执政水平的重要标志。在西方 国家，就业问题一直是各政党选纲领的主内容，是民众评价政府政绩的重要指标。 我国是社会主义国家，我们党的宗旨是全心全意为人民服务。千方百计解决好群众 的就业问题，就是为人民办实事，就是贯彻“三个代表”要求的重大实践。t 习 2 2 促进就业的政策目标 2 2 1 西方促进就业的政策理论主张 就业问题是工业革命后因雇佣劳动而产生的社会经济现象，它是社会经济发展 到一定阶段的产物。进入资本主义社会后，就业不充分已成为普遍现象，但人们对 失业问题的认识，是随着社会经济的发展，经历了一个认识深化和不断发展的过程。 靠市场机制自动调节的新古典就业理论。在20 世纪30 年代前的l00 多年 时间里，西方经济理论把充分就业和资源的充分利用看成是一种常态，把失业视为 暂时现象。该理论认为，在完全竞争的条件下，如果工资可以随劳动力供求变化而 自由涨落，那么通过市场价格机制的自发调节作用，一切可供使用的劳动力资源都 会被用于生产，实现充分就业。即只要工人愿意按现行工资水平受雇于雇主，就会 有工作可做，不会出现真正的失业。 面对大危机实施政府干预，促进充分就业的凯恩斯有效需求不足的非自愿失业 理论。20 世纪30 年代，爆发了世界性的大危机，伴随的是生产急剧下降，失业 人数猛烈增加，主要资本主义国家的失业率超过20 ，美国在1933 年失业率 达24 9 。大危机从根本上动摇了资本主义传统自由放任的市场经济发展模式 1933 年，美国开始实施罗斯福新政，核心是国家对经济进行干预。与此同时， 7 华中科技大学硕士学位论文 1936 年凯恩斯发表通论，核心内容是总需求决定理论。他从理论上否定了市 场价格机制会自动调节经济实现充分就业均衡的传统，认为失业的原因在于有效需 求不足，要解决失业和危机，关键在于提高有效需求。主张通过国家扩张性宏观经 济政策实现充分就业，认为解决失业问题应成为国家经济政策的主要目标，由此拉 开了政府干预经济活动，解决就业问题的序幕。凯恩斯把失业分为摩擦性失业、自 原失业和非自愿失业，他认为只要消灭了非自愿失业就实现了充分就业。凯恩斯认 为非自愿失业实际上是一种可以通过总需求的扩充而降低的失业类型，因此又被称 为需求不足的失业。 面对经济滞胀、关注社会总供给特别是劳动供给的结构性失业理论20 世纪 70 年代至80 年代，在两次世界石油涨价的冲击下，西方主要资本主义国家出现 了经济停滞，高通货膨胀和高失业率并存的现象。滞胀现象引发了对凯恩斯政府干 预理论的批判。一些经济学家认为主要不是来自有效需求不足的总量失业，而是一 种劳动力供给不能适应需求的结构性失业，是劳动力市场作用不充分不完善而造成 的失业。为此提出应实行积极的人力政策，重视对劳动力的再培训，完善就业服务， 以及通过多种综合治理政策促进就业。 总的来说，对解决就业再就业问题，西方经济学可分为两派：萨伊、马歇尔、 庇古、弗里德曼等崇尚市场行为，主张让市场去调节劳动者的供求，实现充分就业； 而凯恩斯、汉森、菲利普斯则推崇政府行为，主张靠政策去调节劳动者的供求，实 现充分就业。事实上，这两者不能割裂开来，尤其是我国的社会主义市场经济体制 改革不仅要“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，而且同时又要 “健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务的职能”。【6 】 2 2 2 我国促进就业政策制定的必要性 作为市场经济中劳动力市场的共性问题，我国也并存着摩擦性失业、结构性失 业和周期性失业。一是在双向选择的就业制度下，必然有一部分劳动者在正常的流 动中，滞留于劳动力市场一段时问，造成摩擦性失业；二是由于产业结构的演进和 地区发展不平衡的状况，必然会出现某些产业( 如纺织工业) 和某些地区吸纳劳动 8 华中科技大学硕士学位论文 力的能力减弱或相对不足，出现结构性失业；三是社会主义经济也是呈周期波动的， 生产投资的扩张或收缩必然伴随就业量的扩大或减少，扩张时期就业量大，收缩时 期就业量少，从而存在周期性失业所不同的是我国的周期性失业一直属于隐性失 业，而没有外露。【7 l 在严峻的就业形势下，做好就业和再就业工作已经成为党和国家的一项重大而 紧迫的艰巨任务。就业和再就业问题如果解决不好，不仅会在人民内部引发大量的 不安定因素，导致政府决策面临巨大的压力，还容易被极少数人利用，引发社会矛盾， 影响社会稳定。按照就业优先发展战略，各级政府应把扩大就业、降低失业率作为 经济发展的首要目标，其工作重点在于：确立创造新增就业岗位为政府促进就业政 策的根本目标，把失业率控制在社会可以承受的目标范围之内。政府制定的积极的 就业政策要有利于政府就业目标的顺利实现。政府促进就业政策的对象应该包括本 地就业者和外地就业者；正规就业者和非正规就业者；国企下岗职工再就业者和进 城务工的农民工。政府宏观调控政策要有利于政府促进积极就业政策与相关措施的 配套实施，有利于提高就业信息的清晰度和透明度；进一步扩大政府提供就业信息 的服务范围和政府政策实施的监督检查力度。 2 3 外国政府促进就业的政策措施及手段 国外促进就业政策措施的实施与发达资本主义国家经济发展过程中出现的问题 密不可分。其政策措施的制定，主要表现在以下方面： ( 1 ) 通过政府的政策措施影响劳动就业 各国政府不仅把积极的就业政策当作施政的主要目标，而且把解决就业问题的 好坏视为政府施政实绩的重要标志，政府在利用政策手段影响就业上负有重大责任。 作为政府宏观政策的手段之一，利用公共支出的增减影响劳动就业，是政府调控就 业总量的主要内容。最常用的政策手段是乖j 用政府的年度预算调控就业总量，防止 因经济原因而出现的劳动力供求失衡。通过投资的平衡化，可防止景气过热和经济 衰退，政府也能以此实现就业状况的总体控制。为了控制因企业的投资行为给就业 造成的影响，政府往往并用和变换各种政策，如税收、金融和补贴政策，甚至必要 9 华中科技大学硕士学位论文 时采用许可证等直接强制措施( 如针对建筑业) 北欧各国目前盛行“企业投资基金 制度”，即根据事先设计的税率，在景气期内把企业的部分利润，留存在中央银行成 为专项准备金，以防止景气过热；反之经济衰退而失业增加时，根据政府劳动部门 的请求，便可以把这笔专项准备金用于投资，从而增加就业并推动经济复苏。 由于社会消费不足而导致大量产品滞销积压，从而带影响到就业的正常秩序。 针对这种情况，各国政府主要从政策入手，调整货币信贷政策、税收政策和国民收 入分配政策。例如英国为解决因消费不足而引起某些部门的解雇风潮而采取的“刺 激消费、促进生产、提高就业”手段，同时实施多种政策措施加放宽信贷控制，降 低银行幂率等。目前不少国家政府在劳动就业保障政策上主要是突出就业与再就业。 日本已经把“失业保障”改为“就业保障”，从保障政策的指导思想上产生了根本转 移，即从失业救济为主转向促进再就业为主。1 8 1 为了推进再就业，许多欧美国家还适 度降低失业救济金的发放标准，以提高失业者的就业意愿。 外贸政策的选择对就业能够产生重要影响，有些国家政府采取由劳动部门与外 贸部门共同参与外贸决策，使外贸政策的决定与本国就业状况挂钩。美国的劳工部 和商业部、农业部坚持联手合作，适时根据就业状况的变化而改换外贸策略。如根 据进口产品对本国就业的影响度测算，本国企业因进口增加所受损害程度的核查， 都是转换外贸策略的依据，一旦得出影响就业的结论，便迅速做出限制进口的决定 ( 如采用配额制或加税) 。有些国家和地区，通过外贸政策的转换，直接仓造了就业 机会，如韩国和我国台湾地区利用进口替代向出口导向的政策转换，仅在7 0 年代就 分别使国( 地区) 内就业率提高了1 2 和1 0 。 9 1 许多国家政府根据市场需求变化，不断地适时变动有关政策，其中对劳动需求 的预测和数据变动是修正政策的主要依据。此外，政府还以政策为先导，全面介入 劳动力的扩大需求和减少供给的实施，尽可能减少其负面效应( 需求过热和通货膨胀 等) ，使劳动力供求的改善和市场培育，能建立在健康发展的基础上。 ( 2 ) 通过强化职业培训，促进就业 职业培训包括就业前后的培训和在职、转业培训。职业培训是提高劳动者素质、 就业能力、工作优势和潜在收入的重要途径，有利于促进就业和优化就业结构。各 1 0 华中科技大学硕士学位论文 国政府的主要经验有： 第一，广泛推行“职业资格证书制度”各国都采取了相应措施，使职业培训、 资格证书、劳动就业形成良性发展。如德国的劳动部门，对经培训而获得资格证书 的失业人员，保证给以协助，使其尽快找到较理想的工作：以色列的职业介绍机构 普遍要求求职人员持有职业资格证书，持有者优先择业，企业也优先录用。英国为 推行职业资格证书制度以法律形式规定企业新录用人员必须持有职业资格证书，否 贝必须进行1 年以上的专业培i j l i ，获得资格证书后才能录用。| i o l 第二，职业培训与保障待遇紧密挂钩。为了推动职业培训；使职业培训能真正 达到预期目标，许多国家采取了职业培训与保障、待遇挂钩，即与个人利益相结合 的办法，从而使职业培训工作发展顺利；为扩大就业创造了条件。英国为了鼓励失 业人员参加再就业培训，对参加受训的失业人员发给旅行补助和训练补贴，面对受 训后取得资格证书的人员，可按资格等级分别增加失业救济金。 第三，依靠各方共同发展职业培训。职业培训不仅仅是政府的事。通过职业培 训可使社会减少失业，企业还可获得经过训练的各种合格人材。因此发展职业培训， 需要依靠各方共同努力，共同分担培训经费。较为典型的是职业培训“基金化”，新 加坡的“新技能发展基金”、日本时“雇佣调整培训资助基金”以及澳大利亚的“青 年培训基金”等，为这些国家的职业培训和扩大就业提供了条新路，其基金的来 源，由政府、企业和社会共同募集。1 1 1 ( 3 ) 扶植如中小企业，使其成为吸纳社会就业的主要渠道 中小企业在吸纳社会劳动力方面，其卓著成效早为世界各国所公认。在发达的 资本主义国家中小企业在全部企业中所占比率很高，美、德、法等国8 0 年代中期就 已占9 5 以上，日本在1 9 9 1 甚至达劭9 9 8 ；吸纳的就业人数比率日本在1 9 9 1 年为8 0 7 ，德、法、美在5 0 - - 6 5 之间。【12 】为使中小企业真正成为吸纳社会劳动 力的“蓄水池”，各国采取了许多扶植措施。多数国家都专门设有主管中小企业的管 理部门，以便向中小企业提供资金，信息、技术培训等方面服务。同时，不少国家 还通过立法，维护中小企业在投资、生产、销售和纳税等竞争方面的基本权益，如 德国的中小企业法、韩国的 中小企业振兴法等。根据中小企业普遍缺乏资金 华中科技大学硕士学位论文 的情况，一些国家如德国，每年拨出专款定期资助，更多的国家和地区则采取特别 优惠利率政策，向中小企业提供低息贷款，如我国台湾地区的“中小企业信保基金” 和韩国的“义务贷款比例制度”等等。1 1 3 减免税收可以减轻中小企业的负担，促使 其成长和发展。如韩国对新开办的中小企业，从营业日起可减免3 5 年的法人税、 所得税、财产税等多达2 0 多种税收。新加坡对中小企业实行3 0 产品税回扣，对符 合新兴工业标准的中小企业还实行减免税优待。0 4 t 中小企业比较缺乏市场信息，许多国家以政府牵头，组建有利于信息交流的组 织，以及专为中小企业提供信息服务的机构，如德国的“中小企业技术开发协会”、 韩国的“中小企业情报信息中心”等等。中小企业的经济效率，主要来自于企业职 工的素质。因此帮助企业培训职工提高其技术水平也是扶植中小企业的一项重要内 容。针对中小企业技术力量薄弱，政府及有关机构加大培训力度，提供代培条件， 为其培训专门人才。德国的“西柏林技术开发中心”就承担了该地区中小企业职工 技术培训的重任。英国在其就业部的指导下，利用暑假期间派遣大学生去中小企业， 帮助改善工艺、改进生产线和培训技术人员等。鼓励中小企业成为大企业的补充角 色，以便形成大中小企业相互协作、互为补充，共同发展的局面。利用大企业优势， 可促进中小企业生产技术的更新，当好大企业的配角，同时扩大了中小企业的生存 空间，使中小企业在市场竞争中有自己的优势。如新加坡现有8 0 以上的中小企业 已是大企业的协作单位 ( 4 ) 促进企业吸纳人员就业，增加劳动力需求的对策 增加劳动力需求，是扩大就业的根本出路之一，其中鼓励企业创造就业岗位， 更多地吸纳社会劳动力，各国的政策措施多以奖励或减少某些义务为手段，促进企 业提高吸纳人员就业的积极性：日本针对不同情况分设各种特别奖金，如以刺激经 济不景气地区努力创造就业机会为目的的地区雇佣特别奖金：以因招聘新职工而缩 短工时的企业为主而设立的“促进企业雇佣特别奖金”，以及主要以中小企业为对象 的“改善就业环境特别奖金”等等。奖金额度和奖励率逐年提高，并按创造就业岗 位的绩效，分列不同等级。对增加就业岗位的企业，给以减免社会保险费和适当减 少雇主对工人的某些义务，以提高雇主雇佣工人的积极性。比利时政府规定，长期 2 华中科技大学硕士学位论文 雇佣2 5 岁以下失业人员的企业，雇主可为雇员免交三分之二的社会保险费。对于扩 大就业的企业，普遍实施“工作补贴”制度。芬兰、荷兰、瑞士三国规定，企业每 雇佣一个长期失业人员，可以获得3 0 0 0 美元以上的工作补贴。德国则规定，为职业 培训结业人员提供新工作岗位的企业，可以按录用人数分别获得1 2 个月的工作补贴。 1 1 5 1 法国从1 9 9 9 年开始普遍推行每周3 5 小时工作制。 1 6 1 对于因缩短工时而增加的开 支，国家对雇主采用减免社会分摊金的办法予以补助。这种措施的实施，有科于就 业岗位的创造。 ( 5 ) 通过实施减少劳动力供给，缓解失业压力 减少劳动力供给，可以增加社会就业总量，同时还可消除大量的短期失业现象， 其中减少劳动时间，增加闲暇时间更能提高消费需求，进而扩大就业机会，特别是 对第三产业就业产生影响。因此，在劳动力供大于求的矛盾日益尖锐的情况下，许 多国家在采取增加劳动力需求的同时，设法减少劳动力供给。法国经济学家博士联 合会9 0 年代初的研究报告认为，企业如能平均削减工时2 0 左右，即实行每周3 2 小时工作制，在法国就能创造1 5 0 万个工作岗位，相应措施是国家减免企业社会保 障分摊金额。支出1 0 或部分税收，以弥补其经营额。1 9 9 9 年法国己正式实施每 周3 5 小时工作法案 1 7 1 各国在就业方式上，采用了灵活就业的工作方式，代表性的 做法有：如加拿大与法国的缩短工时制度。该制度已在部分地区试行，将每周五日 工作制再缩短l 至2 天，并相应减少工资，其工资收入的损失，由政府机构予以部 分补偿。但是，前提条件是劳资双方要自愿，并且接受补偿的职工必须接受再培训， 企业为这些职工开办职业再培训，可获政府津贴。德国就业市场的弹性化。主要通 过劳动就业市场“弹性化”和“工作分享”，谋求就业总量的增加。劳动就业市场“弹 性化”的内容是：减少工作时间，设置部分时间工作岗位，劳动就业组织形式多样 化，以及给企业“松绑”，减少对企业在用工方面的限制( 如最低工资限制、最低工时 限制和解聘职工的限制) ，“工作分享”就是职工减少工时2 0 ，而工资仅减少1 0 ， 政府有关部门再给企业适当补贴。u s 丹麦近年来在全国范围内推广实施“替换工作 计划”，允许职工休假1 年，享受家庭生活或进修学习，1 年到期后再回到原岗位， 在此期间则由长期失业者代替工作。此计划从1 9 9 3 年实施以来，已有近l o 万人受 华中科技大学硕士学位论文 惠。因休假而失去工资收入的职工，如能进修学习，每月便可获4 3 5 美元的补贴相 当于失业津贴的最高额度) ，照顾家庭或去度假的职工，则只能获得上述补贴额度的 7 0 。0 9 1 从1 9 7 6 年起，瑞典一直实行逐步提前退休的“在职养老金制度”，瑞典法 定退休年龄是6 5 岁，为了使他们能逐步提前退休让出工作岗位，实行了6 0 岁后开 始减少工作量和工资，并且同步用养老金递补差额，随着工作量和工资的逐年减少， 养老金递补额也不断增加，直到6 5 岁时工资收入完全没有了，就能取得全额养老金。 2 0 l ( 6 ) 通过广泛就业服务，加快劳动力供求双方的结合 建立系统、高效、先进的就业服务体系，是各国追求就业效果最大化的重要目 标之一，由于完善的就业服务，使供求双方的结合加快，从而提高了就业率。各国 效果比较显著的措施主要有： ， 第一，管理机构网络化。为使供求双方尽快结合，管理机构形成网络且分布均 匀。英国上有国家就业部及其所属的就业总署；中有1 2 个地区局，下有7 8 个基层 管理机构及其所属的1 1 0 0 多个职业介绍所，从而形成了一个庞大的就业服务网络。 日本有阶梯式的服务网络，每个工作岗位的职责也相当分明。日本在劳动省下设职 业安定局，各地设职业安定课，基层设职业介绍所，3 个层次3 种职责，安定局负责 政策实施和统筹管理，安定课负责地区就业安排、失业保险和职业培训，安定所则 主要负责信息咨询、就业介绍等等。1 2 1 1 第二，供求信息服务化。劳动力供求双方信息的收集、分析、传播和选配，在 各国就业服务中都占有极重要地位，这也为加快劳动力供求提供了条件。日本各地 区都有职业安定课牵头设计出版的“就业信息指南”出售，内容包括供求双方信息， 每半月l 册，经费来源主要来自企业招工广告费和较低售出价格的收入，地区内出 版物要求写明招工的单位、地址、报酬、电话、联系人、要求以及供方条件、要求 等等，求职者到处可买到，一目了然，选择方便。出版1 0 余年不断，深受供求双方 欢迎。香港为解决供求双方缺乏媒介而影响结合的情况，香港劳工处1 9 9 5 年4 月起 推出一项新的服务：“就业选配计划”。它不仅是简单张贴或提供职位空缺信息，而 是一方面要研究用人单位空缺的职位需要什么资格和才能的人，另一方面要看应聘 1 4 华中科技大学硕士学位论文 的人员有什么样的水平和条件，再把有关的资料输入电脑，帮助两者之间进行“选配”， 如有可能还促成他们直接见面。这项服务推出以来，选配的成功率已达7 0 以上。 2 2 1 第三，就业培训对口化。就业服务中的职业再培训，不同于在职培训，其中心 任务很明确，就是要通过再培训尽快再就业，因此再培训必须根据市场需求安排。 培训越是对口，就业效果越好；德国由于采取供求对口培训，失业人员就业率迅速 上升，其做法是；广泛收集市场劳动力需求信息，然后进行对失业人员的对口改行 培训：主动与企业联络，根据需要和要求帮助转业培训后上岗：分别不同层次劳动 力的需求，进行分类，有针对性地再培训。 华中科技大学硕士学位论文 3 河南省促进就业的政策目标分析 3 1 河南省促进就业政策的主要目标 我国就业方面的主要矛盾、矛盾的基本特征和矛盾的焦点，在河南尤其为突出。 河南是人口大省，国有经济比重大，下岗失业人员较多，又有大量的农村富余劳动 力需要转移，总的看，就业矛盾更突出、任务更繁重。从劳动力供求情况看，据有 关部门测算分析，“十一五”期间我省城乡新增劳动力将升至峰值，加上现有下岗失 业人员，每年城镇需要安排