（行政管理专业论文）从政治——行政二分到政府决策——执行二分.pdf

摘要 政治一行政二分是行政学的一个传统理论 该理论主要从政治与行政的形式 一一 l 涵义角度提出了政治与行政可以分开 但没有从政治与行政的实质涵义角度论证 政治与行政必须分开 前者构成了政治一行政二分理论的合理性 后者则反映了 该理论的不足 在当代国家 彳亍政机构虽然是立法机构的执行机构 但占有越来 越多的立法权 行政机关集决策 执行于一身 带来了很多弊端 不利于实现民 1 主行政 法治行政和廉价行政玎解决目前政府体制的弊端 需要在继承政治一行 j 政二分理论合理性的基础上 进一步从政治与行政的形式涵义与实质涵义出发 在行政内部实行再二分 即政府决策一执行二分 脑项改革主张 政府主要履行 一 行政决策职能 在适当的制度条件下 行政决策的执行职能可以交给政府内或政 府外的专门执行机构 执行机构对决策机构负责 但具有较强独立性 这些执行 机构包括行政组织 第三部门组织及市场组织 不同组织的特性不同 承担的执 行任务则不同椒府决策一执行二分后 政府的机构设置及其相互关系将发生较 一 大变化 应按决策正确原则设置行政决策组织 按效率原则设置执行组织 政府 决策一执行二分可能带来一些问题 但其总的方向是有价值的 值得肯定的 因 而需要大胆地试 大胆地闯 关键词 政治 行政 决策 执行 分类号 c 9 3 1 2 a b s t r a c t t h es e p a r a t i o no fp o l i t i c sa n da d m i n i s t r a t i o ni sat r a d i t i o n a lt h e o r yi nt h es t u d y o fa d m i n i s t r a t i o n n et h e o r yp u t sf o r w a r dt h a tp o l i t i c sc a nb es e p a r a t e df r o m a d m i n i s t r a t i o n m a i n l yf r o mt h ea n g l eo ft h ef o r m a lm e a n i n go fp o l i t i c s a n d a d m i n i s t r a t i o n h o w e v e ri td o e s n td e m o n s t r a t et h a tp o l i t i c sm u s tb es e p a r a t e df r o m a d m i n i s t r a t i o nf r o mt h ea n g l eo ft h ee s s e n t i a lm e a n i n go fp o l i t i c sa n da d m i n i s t r a t i o n 1 1 1 ef o r m e rc o n s t i t u t e st h er a t i o n a l i t yo ft h et h e o r y w h i l et h el a t t e rr e f l e c t st h e w e a k n e s so ft h et h e o r y i nc o n t e m p o r a r yc o u n t r y a l t h o u g ha d m i n i s t r a t i v eo r g a n sa r e t h ee x e c u t i v eo r g a n so fl e g i s l a t i v eo r g a n s t h e yp o s s e s sm o r ea n dm o r el e g i s l a t i v e p o w e r s p o l i c yd e c i s i o na n de x e c u t i o nb e i n ge n t r u s t e de x c l u s i v e l yt oa d m i n i s t r a t i v e o r g a n sg i v e sr i s et om a n ym a l p r a c t i c e sw h i c ha r ev e r yh a r m f u lt ot h ea d m i n i s t r a t i o n o fd e m o c r a c y t h ea d m i n i s t r a t i o no fr u l eo fl a wa n dt h ea d m i n i s t r a t i o no fc h e a p n e s s i no r d e rt os o l v et h em a l p r a c t i c e so fp r e s e n tg o v e m m e n t a ls y s t e m s w es h o u l d s e p a r a t ep o l i c yd e c i s i o nf r o me x e c u t i o ni nt h ei n t e r i o ro fa d m i n i s t r a t i v eo r g a n sf o rt h e s e c o n dt i m eo nt h eb a s i so fi n h e r i t i n gt h et h e o r yo ft h es e p a r a t i o no fp o l i t i c sa n d a d m i n i s t r a t i o n t h i sr e f o r ma d v o c a t e st h a tg o v e r n m e n tm a i n l yp e r f o r m st h ef u n c t i o n o fp o l i c yd e c i s i o n u n d e rp r o p e ri n s t i t u t i o n a lc o n d i t i o n s t h ee x e c u t i v ef u n c t i o no f p o l i c yd e c i s i o nc a nb ed e l i v e r e dt o t h e s p e c i a l e x e c u t i v eo r g a n i z a t i o n si n s i d e g o v e r n m e n to ro u b i d eg o v e r n m e n tw h i c ha r er e s p o n s i b l ef o rt h ed e c i s i o n m a k i n g o r g a n i z a t i o n s a n dm o r e i n d e p e n d e n t t h e s e e x e c u t i v eo r g a n i z a t i o n si n c l u d e a d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n s t h et i f f r ds e c t o r sa n dm a r k e to r g a n i z a t i o n s b e c a u s e t h e s ed i f f e r e n to r g a n i z a t i o n sh a v ed i f f e r e n tc h a r a c t e r i s t i c s t h e ye x e c u t ed i f f e r e n tt a s k s a f t e r p o l i c y d e c i s i o ni s s e p a r a t e d f r o mt h ee x e c u t i o n t h ei n s t a l l a t i o n so f g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n dt h er e l a t i o n s h i p sa r a o n gt h e mw i l lb ec h a n g e dg r e a t l y n l eo r g a n i z a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep o l i c yd e c i s i o ns h o u l db es e tu pa c c o r d i n gt ot h e p r i n c i p l eo fc o r r e c tp o l i c yd e c i s i o n a n dt h ee x e c u t i v eo r g a n i z a t i o n ss h o u l db es e tu p i nt h el i g h to ft h ep r i n c i p l eo fe f f i c i e n c y a l t h o u g ht h es e p a r a t i o no fp o l i c yd e c i s i o n a n de x e c u t i o nm a yb d n ga b o u ts o m ep r o b l e m s i t sg e n e r a lo r i e n t a t i o ni so fg r e a t w o g ha n di sw o r t h yo fa f f i r m a t i o n n 他r e f o r ew es h o u l dt r ya n dr u s hb o l d l yt o p r o m o t et h er e f o r m k e yw o r d s p o l i t i c s a d m i n i s t r a t i o n p o l i c yd e c i s i o n e x e c u t i o n c l a s s i 6 c a t i o nc o d e c 9 3 1 2 一 导论 吉德诺的政治一行政二分说是行政学的一个传统理论 这个理论的基本观 点简单明确 政治是国家意志的表达 行政是国家意志的执行 政治与行政因功 能截然不同而被分开 长期以来 这个理论受到不少批评 批评之 行政从属 于政治 不可能做到价值中立 批评之二 当代国家行政机关大量从事国家意志 的表达活动 行政占有越来越多的政治领地 批评者的结论是 政治与行政不可 能分开 事实上 对政治一行政二分的上述批评是站不住脚的 因为它未能抓住 政治一行政二分的真实涵义 当代国家行政权日渐膨胀是事实 但这并不能导致 对政治一行政二分理论合理内核的否定 本文认为 解决行政权膨胀问题的思路 不在于否定政治一行政二分 相反 要在坚持政治 行政二分理论合理内核的基 础上 结合当代国家行政权膨胀的实际以及政府体制优化的目标 进一步发展政 治一行政二分理论 这个发展就是本文要提出的对行政内部再二分的理论 政府 决策 执行二分 实际上 在本文提出政府决策 执行二分之前 早在上世纪8 0 年代 有关 政府决策与执行分开趋向的改革在一些国家已有所行动 2 0 世纪8 0 至9 0 年代 新西兰政府鉴于财政危机严重 对政府部门结构进 行了重大改革 其中最重要的措施是对政策部门和提供服务的部门实行职责分 离 对不同的组织赋予不同的职能 除3 个中央机构 即首相和内阁 国家公务 员委员会 财政委员会 外 设立了1 7 个政策部 1 1 个提供服务的部门 其余 三个部门兼有政策和服务两种职能 部长与下属部门 司 局 执行主管之间的 关系得到重新确定 部长负责结果 执行主管负责产出 这种关系被认为是以契 约为基础的 政府从各执行部门购买产出 同时政府又是各执行部门的拥有者i i l 2 0 世纪9 0 年代 英国掀起了名为 下一步行动方案 的行政改革运动 这 一方案的核心就是将原来统一的政府部门分设为核心部和执行部 核心部履行政 策分析 制定和评估职能 执行部负责执行政策 提供服务 这一改革被称为英 国中央政府全面转换管理和责任机制的重大努力 是英国最重要的行政改革措施 之一 1 2 1 1 9 9 7 年5 月 日本 行政改革会 提出了设立 外局 外厅 制度 这一改革的指导思想是 将现有的政府部门分为政策制订部门 决策部门 和政 策实施部门 业务部门或执行部门 并使二者分离开来 政策制订部门属行政 机关 政策实施部门分成三类 第一类 必须依靠行政权力履行其管理职责 如 公安 检查等执法性 监督性部门 这类部门不能从事谋利性活动 经费由财政 提供 属行政机关 不过 其地位与政策制订部门不同 是行政机关的 外局 第二类 履行其职责不需要行使行政权力 且有相当业务收入 可自负盈亏 这 类部门变为民营组织或政府控股的股份公司 经费自理 第三类 履行其管理职 类基本不需要行政权力 有相当业务收入 但对国计民生有重要影响 这类部门 被称为 外厅 外厅在性质上是行政组织 其工作人员保留国家公务员资格 但外厅不是行政机关 没有行政权力 业务运作企业化 经费自理 设立外厅的 意义是把一批行政组织变成经营组织 同时使之管理社会事务 达到外移行政职 能 缩减政府规模的目的 3 1 近年来 国内少数地区少数部门也在尝试实行政府决策与执行分开 比如 上海市人事局成立人事业务受理中心 集中办理原先由各处分散办理的政策规定 以内的大量具体事务 而行政审批 政策解释 协调指导等行政管理性职能则仍 由各处承担 这一改革举措被称为 管办分离 其实质与政府决策一执行二分 是一致的 在公共服务领域 一些地方政府一改过去既管又办的老模式 着眼于 管 而将办推向市场 降低了公共支出 如南京市在城市公交系统放开对私人营 运的限制 不但减少了政府开支 而且服务质量明显提高 1 4 1 以上陈述表明 在古德诺政治一行政二分理论产生近一个世纪之后 一场以 行政内部决策 执行再分开为导向的政府体制改革已经悄然兴起 但这场改革目 前还处在初探阶段 尤其在我国 只能说刚刚出现苗头 萌芽于个别地区的个别 部门 且远远不够成熟 特别地 到目前为止 我国各级政府并没有明确提出 政府决策一执行二分趋向的改革 与实践相比 对政府决策一执行二分的理论研究同样显得比较薄弱 公共选 择理论认为 没有任何理由证明公共服务必须有政府官僚机构来提供 主张减少 政府干预 充分发挥市场的力量解决政府面临的困境 新公共管理主张通过引进 市场机制来完善政府公共组织 例如 1 9 9 2 年 美国学者奥斯本 盖布勒出版 了 改革政府 企业精神如何改革着公营部门 一书 书中提出了所谓的企业 家政府理论 该理论主张 政府应当成为起催化作用的政府 这样的政府是一种 把政策制定 掌舵 同服务提供 划桨 分开的体制 掌舵的人能看到一切问题 和可能性的全貌 对资源的竞争性需求加以平衡 划桨的人聚精会神于一项使命 2 并且把这件事做好 权力转移 公私联合 伙伴关系等是起催化作用的政府的主 要手段 奥斯本等这里强调的是政府在公共服务领域要把政策制定同服务提供分 开 实行公共服务市场化 这些理论的共同点是强调发挥市场在行政改革中的作 用 成为当代行政改革的主导理论 本文认为 政府决策一执行二分与这些理论 存在着一定的联系 在理念上具有某种一致性 但是 这些理论并不能取代对政 府决策一执行二分的研究 一方面 这些理论比较笼统 并没有较为系统地论证 政府决策一执行二分 缺乏操作性 另一方面 这些理论过于夸大市场的作用 对政府作为公共权力组织的本质属性重视不够 不符合实际 特别是不发达国家 的实际 因此 本文认为 有必要在继承古德诺政治一行政二分理论的基础上 结合现有的关于政府决策一执行分开的改革经验 吸取政府市场化改革理念的合 理成分 对政府决策 执行二分进行较为系统的研究 这正是本文选择此问题作 为研究对象的原因所在 当然 在进入正文之前 有必要对 政府决策 执行二分 的涵义作些说明 对一级政府来说 一般可分为两个决策层 一层是政府组成人员决策层 其 作出的决策称为总决策 另一层是政府各部门决策层 其作出的决策称为部门决 策 部门决策可以看成是总决策的执行 因此可以认为政府总决策机构和部门执 行机构是分开的 但是 在部门内部 传统上决策与执行是合为一体的 部门自 我决策 自我执行 本文所讲的政府决策 执行分开在很大程度上就是针对政府 各部门这种集权现状的 主张将一级政府的若干部门 当然这些部门一般也要重 新组合 分成决策机构和执行机构 实际上 政府部门决策和其执行分开了 政 府总决策和其执行自然也就分开了 此时总决策的执行不是由传统的政府部门完 成的 而是和部门决策的执行一样 都是由政府内或政府外的专门执行机构完成 的 因此 通常情况下 不必区分政府决策是部门决策还是总决策 而只笼统 地用政府决策或行政决策指称 综上 本文认为 政府决策 执行二分就是指政 府及其部门为提高行政效能 在行使职能过程中 主要承担行政决策职能 而将 执行职能交给政府内或政府外的专门执行机构 政府内的专门执行机构指行政执 行组织 政府外的专门执行机构指第三部门组织及市场组织 承担 其中执行机 构对决策机构负责 并具有较强独立性 这里的行政决策 是指行政机关为实现 行政目标 针对行政管理活动中所遇到的问题而作出决定的活动 主要包括制定 行政法规 规章及其他法律性规范文件 执行则指行政机关和其他社会组织实施 法律及行政决策 以实现行政职能的全部活动 以上定义可用下图表示 执行 政府决策 f 政府总决策f l 行政组织 i 上 f 第三部门组织l 政府部门决策 市场组织 准确把握这一定义需要注意以下几点 第一 政府决策 执行二分 以下简称决策 执行二分 并不意味着政府可 以放弃决策 而只意味着政府可以放弃某些执行 决策是政府管理的核心 从 动态上看 行政过程就是一定的组织行为和个人行为的过程 而决策就是行政行 为的前提条件和中心环节 可以认为 没有行政决策就没有行政活动 整个 行政过程就是进行决策和实施决策的循环往复的不间断过程 5 因此 决策一 执行二分强调的是政府要牢牢扭住决策不放松 在此前提下 让执行机构依法独 立地开展工作 第二 决策 执行分开后 承担执行职能的主体是多样的 可以是政府组织 也可以是非政府公共组织以及市场组织 第三 行政决策应当属于政府职能范围 传统上 行政决策虽然是行政机关 作出的 但其中一部分决策并不属于政府职能范围 什么样的决策属于政府职能 范围 概言之 就是公共决策 即政府对有关国家事务 社会公共事务所作的决 策 既为公共决策 则决策权非政府莫属 与公共决策相对的是私人决策 如个 人 市场组织作出的决策 既为私人决策 政府不应当越俎代庖 否则就是侵权 因此 不能将行政决策与公共决策划等号 行政决策应当是公共决策 但并不必 然就是公共决策 第四 政府决策 执行二分与政企分开 政社分开不同 政企分开 政社分 开表示政府职能与企业职能 社会职能不同 实质上是公共决策与私人决策的分 开 而政府决策 执行分开则是政府公共决策与公共决策的执行的分开 以下在 谈到第三部门 市场组织作为政府公共决策的执行组织时 也是在政府决策一执 行分开意义上讲的 而不是在政企分开 政杜分开意义上讲的 4 第四 决策与执行分开具有相对性 政府主要承担决策职能 并不表示政府 决策机构完全放弃执行职能 执行机构执行的主要是法律 政策规定范围内的 既 定 事务 而法律 政策规定范围外的 未定 事务仍需要决策机构执行 在法 律 法规健全的条件下 这部分执行事务的数量是很少的 同时 执行机构也 需要决策 只是这种决策与决策机构的决策在性质 层次上均有很大的不同 美 国行政学家安德森认为 行政决策的主要内容是关于制定法令 发布行政命令 颁布行政法规以及对法律作出解释的决定 行政决策与行政人员在执行行政决策 过程中所做的决定不同 后者属 普通决策 而 普通决策 在日常行政事务 中为数众多 1 6 j 第五 所谓分开 从形式上看 是机构分开 人员分开 财务分开 职能分 开 从实质上看 是权力分开 责任分开 利益分开 政府决策一执行二分应当 是形式分开与实质分开的统一 第六 分中有合 决策与执行都是政府实现其职能的不可缺少的环节 二者 的目标是一致的 都是为了更好地履行政府职能 决策机构与执行机构在政治上 思想上应当保持一致 在工作上应当密切配合 高度协调 而不应当借口分开搞 各自为政 甚至互相拆台 需要说明的是 并非所有的政府部门都要实行决策一执行二分 分开的原则 是 既有利于提高决策质量 又有利于提高执行效率 一句话 有利于提高政府 效能 一般来说 行政决策任务重 执行的程序性 规范性 独立性强 且自由 裁量程度低的部门 或者执行任务可以市场化的部门 可以实行决策 执行二分 不具备上述条件的部门 如外交部门 国家安全部门 则不一定实行 要从部门 的性质 任务特点 人员素质 外部环境等方面综合分析 按照效能原则权衡利 弊 来决定某个特定部门是否实行决策 执行二分 从政府的层级上看 有权制 订行政法规 行政规章的政府及其部门原则上应当实行政府决策一执行二分 归 根到底 政府决策一执行二分是一种人为的制度设计 而不是到处可以搬用的万 能教条 这种制度适用与否 还是要按一句老话办事 从实际出发 本导论介绍了目前国内外有关政府决策一执行二分方面的改革动态以及本 文对政府决策 执行二分涵义的理解 实际上概括了本文的结论 以下的任务将 是围绕结论具体展开论证 论证的重点将放在三个方面 一是政府决策与执行是 否可以分开 二是政府决策与执行是否有必要分开 三是政府决策与执行如何分 开 本文的目的是 通过以上论证 力求使人们在理论上 实践上对政府决策一 执行二分有一个较为完整 清晰的认识 做到既 知其然 亦 知其所以然 使政府决策 执行二分趋向的改革能够进一步深入人心 并付诸实践 以促进中 国政府体制的优化 本文将运用规范分析与经验分析相结合 以规范分析为主的 研究方法 6 二 政治一行政二分就是国 家行为中决策与执行的分工 探讨政府决策一执行二分 不能不溯及传统的政治一行政二分理论 对政 治一行政二分理论有一个正确的认识 对理解政府决策一执行二分是必要的 1 政治一行政二分中 政治 行政 的涵义是一种形式涵义 政治 行政的涵义可分为实质涵义及形式涵义 政治的实质涵义大致有 政 治是各阶级之间的斗争 政治是经济的最集中的表现 政治是权力斗争 是人际 关系中的权力现象 政治是一种社会的利益关系 是对社会价值的权威性分配 i 行政的实质涵义是 统治阶级运用所掌握的国家机器 按照本阶级的意志对整 个社会实行管理 以保证体现这个阶级利益的法律 法令 政策得以执行和实现 悼1 古德诺在政治一行政二分中所应用的政治 行政的涵义分别是 政治是通过公 民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业 行政是公共服务的总体 从 事于政府意志的执行和普遍利益规则的实施 9 可见 政治一行政二分中的政治 行政的涵义更多体现为它们的形式涵义 而不是实质涵义 这一点 古德诺本人 也作了明确解释 政治 一词在这里的含义 不是大多数政治著述家所认为 的那种含义 这些定义都着重于说明 政治与指导和影响政府的政策相关 而行政则与这一政策的执行相关 这就是这里所要分开的两种功能 政治 和 行政 正是我们为表达这两种功能而选用的两个词 lo 按照上述分析 如 果将政治一行政二分中的 政治 行政 二词分别替换为 决策 执行 二词 从而将政治一行政二分转变为决策 韵 行二分 是不会损害政治一行政二 分的原意的 只不过这里的决策主体是立法机关 而执行主体则是政府机关 2 政治一行政二分基于其形式涵义 有人提出 政治一行政二分其实是多余的提法 因为早在政治一行政二分说 产生之前 洛克 孟德斯鸠就提出了立法权与行政权的划分 其中立法权就是国 7 家意志的表达 行政权就是国家意志的执行 因而立法权与行政权的划分就已经 揭示出政治与行政的划分 这种看法是不准确的 的确 从形式上看 政治一行政二分与立法权一行政权分立是一致的 但二 者分析 论证的角度是不同的 分权理论主要从实行法治 防止专制角度来论证 立法权与行政权分立的必要性 而政治 行政二分理论主要从国家行为中决策活 动与执行活动的内在差异来说明政治与行政分开的可行性 具体说来 这种不同 体现在三个层面 分权理论强调立法与行政实质涵义的不同 政治 行政二分理 论强调政治与行政形式涵义的不同 分权理论强调由于人对权力的贪欲而必须将 立法权与行政权分开 政治一行政二分强调由于政治与行政本身的自然差别而可 以将二者分开 分权理论强调立法与行政分开的必要性 政治一行政二分强调政 治与行政分开的可行性 这种分析角度的不同凸现出政治一行政二分不是对分权 理论的重复 而是一种补充 甚或超越 有关分权理论的分析角度将在以后章节介绍 这里引用古德诺的有关分析 作为本节结论的佐证 作为政治实体的国家的行为 既存在于对表达其意志所必需的活动中 也 存在于对执行其意志所必需的活动中 j 表明政治与行政是两种活动方式不 同的国家行为 在进行政治活动之前 必须建立或形成国家或主权者的意志 而如果这种 意志会导致政府行为的话 则国家或主权者的意志形成以后 就必须得到执行 1 2 j 表明政治与行政在时间上具有先后关系 政府的民治程度越低 国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越 小 即使在君主制政府中 分工的需要又使在这两种功能之间作出区分成为 不可避免的 i l3 表明政治与行政之间存在着自然的分工关系 以上列举的政治与行政的差异实际都是它们的形式涵义的差异 古德诺正是 主要从政治与行政的形式涵义上的不同 得出政治与行政可以分开的结论 虽然 古德诺在个别场合也提到政治一行政二分是由于心理上的需要以及经济上的便 利 因而使政治一行政二分也蒙上了一点必要性的色彩 但他更为强调的仍然是 由于政治与行政在其形式涵义上天然存在的不同才导致政治一行政可以分开 3 对 批评政治一行政二分 的批评 如前所述 对政治 行政二分理论的批评主要集中在两个方面 一是认为政 8 治一行政二分鼓吹所谓行政中立 二是认为政策制定与政策执行不可能完全分 开 这两点批评都站不住脚 首先 政治一行政二分强调的是决策与执行的分开 是工具性意义上的分开 并非价值性意义上的分开 在价值性意义上 古德诺认为政治与行政之间要协调 一致 政治功能与国家意志的表达和执行都有关系 与前者的关系是根本 的 与后者的关系是第二位的 这种政治功能进而包括制宪 立法 政府官员选 举 以及对国家意志执行功能的控制 1 4 1 怎么能说政治一行政二分鼓吹行政 中立呢 其次 古德诺从来就没有说过政治一行政二分就是政策制定与政策执行的 完全分开 相反 他一方面认为在很大程度上政治与行政是可以分开的 另 一方面他又认为这种分开具有相对性 以执行国家意志为主要功能的政府机 关 经常地事实上是通常地 又被赋予表达国家意志的具体细节的职责 尽管这 些国家意志的具体细节在表达时 必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构 所制定的一般原则 也就是说 被称为执行机构的机构 几乎在任何情况下都拥 有大量的制定法令权或立法权 p s i 古德诺虽然承认 各政府机构领地的交界 地区都存在着 公地 每个政府机构都必须容忍其他机构占用公地 1 6 1 但 他同时认为 它们又都在很大程度上或主要地以行使这种或那种功能为特征 i7 可见 古德诺既看到了政治与行政在工具性意义上的可分性 又看到了二者 在价值性意义上的协调性 一致性 既看到了分开的绝对性 又看到了分开的相 对性 这表明 政治 行政二分理论比较全面地反映了客观实际 而不象批评者 说的那样 不符合实际 4 当代国家行政权膨胀呼唤政府决策一执行二分 前已分析 古德诺政治 行政二分理论的分析视角是决策与执行的工具性意 义上的分工 也即政治与行政的形式涵义视角 从这个视角出发 古德诺既认为 政治与行政可以分开 又认为政治与行政之间存在密切的关系 例如行政可以占 有政治的一部分领地 也正是在这个视角意义上 本文认为政治 行政二分理论 符合实际 此处 实际 即指行政可以适度占有政治的一部分领地 行政一点不 占有政治的领地是不现实的 下同 但是 如前所述 研究政治一行政二分还 9 有一个重要的视角就是政治与行政的实质涵义视角 从实质涵义上讲 政治是一 种统治权 行政则确保统治权的实现 这两种权力如何配置 关系到权力运行的 效能 关系到公共利益的分配 分权理论就是从政治与行政的实质涵义出发研究 二者的关系 得出了立法权与行政权必须分开的结论 本文要指出的是 政治一 行政二分理论由于过于重视政治与行政在形式涵义上的不同 相对忽视了政治与 行政在实质涵义上的不同 致使该理论关注的焦点在于二者形式上的可分性 而 不在于二者实质上的必分性 由此导致了政治一行政二分理论的一个重大缺陷 是 容忍行政占有政治领地 却没有意识到这种占有的度及其可能造成的后果 也许古德诺创立政治 行政二分理论时 行政对政治领地的占有空间还比较小 造成的后果还不太严重 然而随着生产力的发展 政府管理公共事务的数量不断 增长 当代国家行政对政治领地的占有空间急剧增大 造成的负面效应也越来越 大 从这点看 政治 行政二分确实显得有些不符合实际了 即由于行政过度占 有政治的领她而不符合 适度占有 这个 实际 本文认为 解决行政过度占有政治领地 即行政权膨胀 问题的办法 不是 否定政治 行政二分 而是将政治与行政的形式涵义分析同政治与行政的实质涵 义分析结合起来 既坚持政治一行政二分主张的政治与行政在形式上分开的可行 性 又坚持政治与行政在实质上分开的必要性 在政府内部构建政府决策 执行 二分体制 这里的决策 执行既包括其形式涵义 也包括其实质涵义 并且其形 式涵义 实质涵义与政治 行政的形式涵义 实质涵义是对应的 一致的 三 形式分析 政府决策与执行可分 人类在管理活动中将决策与执行分开的现象可谓司空见惯 以致很多人对这 种现象都熟视无睹 管理学大师西蒙在研究决策与执行的关系时批评道 过去对 这方面的研究 都没有提出 政策问题 的确切涵义 或提出把它同 管理问题 区别开来的明确的辩别标准或标志 显然 这个问题被看成是不言自明的了 明白得无须讨论了 l3 古德诺虽然也触击到了决策与执行分开的机理 比如 时间上的先后关系 但他显然未作深入分析 只是认为这种分开更多地是一种 自然的功能区分 本节试图结合前人的研究 通过透视决策与执行之间在形式涵 义上的差异 对 者分开的内在机理作一探讨 这种探讨本身也可弥补政治一行 政二分理论对此研究的不足 1 决策与执行的一般性差异 决策 执行现象存在于任何理性的个人 群体之中 并非仅仅存在于政府之 中 这种与主体特性无关而由决策与执行本身特征产生的差异称为一般性差异 这种一般性差异主要体现在四个方面 1 1 时间差异 决策就是做出决定 执行就是实施决定 毫无疑问 只有先做出决定 然后 才能实施决定 在日常生活中 人们的某些动作是连续的 似乎没有事先的决策 支配 但实际上每个细小的动作都是在一个具体决策指挥下完成的 只不过这时 决策占用的时间以及由决策过渡到执行的时间都非常短 以致给人们造成决策与 执行是同时进行的假象 比如吃饭 它是由大量相互连接的具有交替性 继起性 的 决策 执行 链组成的 结论很简单 任何特定决策的执行总是发生在特定 决策完成之后 这个似乎不言自明的常识却帮了人类大忙 决策行为和执行行为 可以由不同的主体分工完成 1 2 行为差异 决策是一种意志行为 执行是一种力量行为 一切自由的行为 都是由两 种原因的结合而产生的 一种是精神的原因 亦即决定这种行动的意志 另一种 是物理的原因 亦即执行这种行动的力量 当我朝着一个目标前进时 首先必须 是我想要走到那里去 其次必须是我的脚步能带动我到那里去 一个瘫痪的人想 要跑 一个矫捷的人不想跑 这两个人都将停止在原地上 政治体 也有同样的 动力 我们在这里同样地可以区别力量与意志 后者叫作立法权力 前者叫作行 政权力 没有这两者的结合 便不会或者不应该做出任何事情来 l 卅行政决 策主要指行政机关制定法律性规范文件的活动 具有准立法性质 同样体现着国 家意志 离开必要的人力 物力 财力 执行将无法实施 1 3 层级差异 假定一个决策只需要一次执行就实现了决策目标 那么这样的决策属最简单 决策 其中不包括任何过程性的子决策 但是 现实生活中的决策大多是复杂决 策 即一个决策目标的实现必须依赖于多个子决策目标的实现 这样就会形成一 个决策链 正如西蒙指出的 支配细微行为的小决策 必然是为了实施关于意 图和方法的更广泛的决策 例如 一个行人收缩腿部肌肉 为的是迈步 迈步是 为了到达目的地 邮局 去邮局是要寄信 而寄信则是为了向另一个人传递某 些信息 如此等等 每一项决策都包含着目标的选择和有关目标的行动 而那个 目标 又可能是另一个与此区别很大的目标的中介 如此递推下去 直到达到一 个相对的最终目的为止 2 0 1 明确决策的层级差异 有助于加深对西蒙的名言 管理就是决策 的理解 一方面 我们不否认决策在管理中的核心地位 决策 贯穿管理的始终 即决策具有绝对性 另一方面 决策又具有层级相对性 这种 层级相对性决定了它又可以成为执行本身 即前一个子决策相对后一个子决策来 说只不过是实现后一个子决策目标的执行 这样 决策的层级差异就转化为决策 与执行之间的差异 从而为决策与执行分开提供了层级角度的解释 1 4 主体差异 主体在管理中可以选择自为与他为两种方式 自为者将决策权与执行权集于 一身 他为者自身保留决策权 而将执行权授予他人 某个主体在管理中选择自 为方式还是他为方式 一般取决于其处理事务的复杂程度 就单个人来说 他 自然自己表述和执行自己的意志 2 l 当然他也可以委托别人执行自己的意志 假如他认为这样做效果更好或收获更大 但是 对一个具备一定规模 需要进行 2 复杂决策的组织来说 个人就难以用自为方式实旅管理了 这是因为 个人的理 性是有限的 组织决策的复杂性已经超过了个人的有限理性范围 此时个人的自 为管理终将导致组织与外部环境的不适应 致使组织垮台 解决的办法是通过授 权 让不同层级的主体承担相应层级的决策 并且特定层级决策的复杂性不超过 决策主体的有限理性范围 组织决策 或任务 越复杂 则组织的结构性分化 越大 换句话说 人类理性的局限性 导致了与外部环境复杂性相匹配的组织复 杂性 1 2 2 j 因此 对组织的管理离不开授权 而授权就意味着决策与执行某种 程度上的分离 现代政府组织管理更是如此 政治情况的极端复杂性 使得人 们不可能在实践中把这两种功能 指决策与执行 的行使在同等的程度上委托给 同一个政府机关 1 2 3 2 政府决策与执行的特殊性差异 政府是公共权力机关 这种公共权力具有权威性 广泛性 强制性 政府的 这一本质属性决定了政府的决策与执行除具有一般组织的决策与执行的一般性 差异外 同时具有自身的特殊性差异 2 1 客体差异 所谓客体 是指权力的指向 客体差异表现在 政府的决策权属普遍性权力 执行权属个别性权力 这里 政府的决策权核心是指行政立法权 行政立法与议 会立法同属立法权 只是层次不同而已 因此 下面有关立法权与行政权之关系 的论述完全适用于政府决策权与执行权之关系 卢梭指出 法律的对象永远是普遍性的 法律只考虑臣民的共同体以及抽象 的行为 而绝不考虑个别的人以及个别的行为 因此 法律可以规定各种特权 但是它却绝不能指名把特权赋予某一个人 总之 一切有关个别对象的职能都丝 毫不属于立法权 2 4 卢梭认为 行政权力 卢梭这里的 行政权力 实际上仅 指执行权力 不包括行政立法权力 本文注 只包括个别的行动 并不能具有 像立法者或主权者那样的普遍性 主权者具有立法权并在某些情况下甚至可以强 迫国家共同体 而政府则只具有执行权并只能强迫个人 2 5 1 个别的行为并不属 于立法权的本质 所以行政权很自然地是与立法权相分离的 假如主权者具有行 政权 则权利与事实就会混淆不清 以致于人们再也弄不清楚什么是法律 什么 不是法律 于是这种变了质的政治体就会很快变成暴力的战利品 1 2 6 1 黑格尔也曾从普遍与特殊的角度对立法权与行政权加以区分 他说 执行 和实施国王的决定 一般说来就是贯彻和维护已经决定了的东西 即现行的法律 制度和公益设施等等 这和做决定这件事本身是不同的 这种使特殊从属于普遍 的事务由行政权来执行 2 7 1 行政权与普遍向特殊和单一的推移有关 1 2 8 1 行政事务带有客观的性质 它们本身按其实体而言 是已经决定了的 并且必 须由个人来执行和实现 2 9 1 把行政立法和执行分别看成普遍性权力 特殊性权力与行政法学理论把行政 行为划分为抽象行政行为与具体行政行为是对应的 一致的 所谓抽象行政行为 是指以不特定的人或事为管理对象 制定具有普遍约束力的规范性文件的行为 抽象行政行为相对于具体行政行为而存在 其核心的特征就在于行为对象的不 特定性或普遍性 即行为对象具有抽象性 属于不确定的某一类人或某一类事项 并具有反复适用的效力 1 3 0 1 具体行政行为则指在行政管理过程中 针对特定 的人或事所采取具体措施的行为 具体行政行为最突出的特点 就是行为对象 的特定性和具体化 属于某个个人或组织 或者某一具体社会事项 3 1 1 2 2 性质差异 前面提到的决策层级差异关注的是不同决策在实现总目标中的 区位 差异 实际上也就是确定不同决策之间形成的多重 目标一手段 关系 这里讲的决策 差异可以理解为性质差异 西蒙认为 决策贯穿管理的全过程 执行政策是比制定政策更加细密的决策 过程 有人因此认为 执行也是决策 这样看来 执行如何与决策分开 事实上 西蒙在强调决策在管理中的核心地位的同时 还对决策的性质差异作了深刻的分 析 依据这种性质差异 我们大致可以判断 哪些决策是政治性政策 应由决策 包括议会立法 行政立法 部门作出 哪些决策是执行性决策 应由执行部门 作出 西蒙对决策性质的分析依赖于他提出的决策的价值要素和事实要素理论 这 一理论的主要内容是 任何决策都包含价值要素和事实要素 价值要素是指决策 包含某种规范性 选定一种未来状态作为最佳者 并让行为直接指向选好的方 案 事实要素是指决策包含对观察到的事物及其运动方式的陈述 对事实命题 可以通过检验来确定事物是否象事实命题所描述的那样 以确定其真伪 对价值 1 4 命题 没有任何办法从经验上 或是理性地检验其正确性 因为价值命题无法直 接同事实相比较 用任何推理过程也无法从价值命题推出事实命题来 决策中的 价值要素与事实要素不仅迥然不同 而且同一个决策中两种要素的重要程度往往 不同 是把一个决策问题交给立法机关 还是把它交给行政机构 取决于其中所 含的事实问题和伦理问题的相对重要性 如果一项决策中包含的价值要素的重要 性远远高于事实要素的重要性 则这项决策归属政治 反之 一项决策中包含的 事实要素的重要性远远高于价值要素的重要性 则这项决策归屑行政 前者是国 家意志的表达 后者是国家意志的执行 咒 西蒙的分析揭示了立法机关的决策 与行政机关的决策在性质上的差异 前者偏重于价值 后者偏重于事实 也就是 说 行政机关的决策包含的价值要素的重要性低于立法机关的决策 而事实要素 的重要性则高于立法机关的决策 相应地 在行政决策之后 执行中的决策所包 含的价值要素重要性又低于行政决策 而事实要素重要性则高于行政决策 上述分析可用下图表示 o 基 x 事实要素重要性 直线y x 上各点表示决策包含的价值要素重要性与事实要素重要性相等 这 条线正是传统的立法与行政的分界线 y 线的上部任何一点满足y x 为立法区 y 线的下部任何一点满足y x 为行政区 实际上 行政机关的行政立法包含的 价值要素的重要性往往超过摹实要素的重要性 也就是说行政立法的政治色彩较 为浓厚 因而行政立法的范围不是局限于y 线以下 而是围绕y 线上下浮动 比 如图中y 3 线与y 4 线之间的区域 很明显 行政立法侵占了议会立法的 领地 y一价值要素重要性一 而在y 线以下 决策包含的价值要素的重要性显著小于事实要素的重要性 决 策表现为技术性 业务性 也即安德森所称的 普通决策 本文所关注的政府 决策与执行分开 在此图上可以描述为 政府主要承担y 3 线与y 4 线之间区域的 决策职能 y 4 线以下区域的执行职能交由政府内或政府外的专门机构承办 下文 还将执行区划为不同的类别 以便选择不同的执行组织承办相应区域的执行任 务 同样 y 3 线以上区域也可以划分为宪法立法区 基本法律立法区及一般法律 立法区 2 3 权力差异 政府决策权力与执行权力的差异表现在以下几方面 一是权力行使方式不同 决策是一种表达意志的行为 具有精神性 执行是 实旅意志的行为 具有物质性 古德诺曾把国家意志的表达与执行分别称之为政 治与行政 实际上就是从权力行使方式上区分政治与行政 二是权力地位不同 一般表现为 决策权力居主导地位 执行权力居从属地 位 决策权力规范 指挥 控制执行权力 执行权力服从决策权力 对决策权力 负责 这一关系似乎早已无可置疑 但若问为什么执行权力要服从决策权力 却 不怎么好回答 古德诺对此的阐释是 要么执行机构必须服从表达机构 要么 表达机构必须经常受执行机构的控制 3 3 j 民治的政府要求执行机构必须服 从表达机构 因为后者理所当然地比执行机构更能代表人民 3 4 1 按古德诺的 逻辑 假如执行机构更能代表人民 则决策机构就要服从执行机构 如美国的立 法机构与行政机构之间就谈不上谁服从谁 因为它们互相制约 它们都可以声称 自己更代表人民 洛克则干脆声称 立法权不仅是国家的最高权力 而且当共 同体一旦把它交给某些人时 它便是神圣的和不可变更的 3 5 1 立法机关不 能把制定法律的权力转让给任何他人 因为既然它只是得自人民的一种委托权 力 享有这种权力的人就不能把它让给他人 3 6 1 洛克和古德诺的共同点是 执行机构应对更能代表人民的机构负责 决策机构并非天然有控制执行机构的特 权 假如决策机构不能代表人民的话 这实际上是从决策与执行的实质涵义方 面谈二者之间的关系 本文认为 从决策与执行的形式涵义上看 执行对决策负 责具有必然性 因为决策在先 决策是源 无决策即无执行 这里的前提是 执 行者只专注于执行 不参与任何决策事务 假如执行机关也有决策权 并且该决 策权对决策机构的决策权具有制约力 那么就谈不上执行对决策负责了 6 三是权力行使时间不同 决策活动相对执行活动具有不连续性 洛克认为 由于法律可以在短期内制定 因此 立法机关既不是经常有工作可做 就没