（行政管理专业论文）社会转型期农村基层信访存在的问题及对策研究.pdf

北京科技大学硕上学位论文 摘要 随着改革丌放以来的不断发展， 业化、城市化、市场化进程的加快，我国进入了 社会转型期。转型期的矛盾、失衡和社会失序现象等问题也通过农村基层信访量的不断 上升日益凸显。社会转型期农村基层信访工作存在的问题和对策研究对寸二和谐社会的建 构以及新农村的建设都有着极其重要的意义。 本文以转型期信访制度的功能定位和在农村基层的作用为研究的出发点和依据，总 结出农村基层信访反映的问题涉及转型期深层次的问题、涉法涉诉问题增多、活动主要 采取群体访和集体访的形式等转型期农村基层信访活动的特点。从礼会转型对农村的影 响、现行农村管理机制、传统文化、司法途径分析了转型期农村基层信访问题的成因。 从文化根源和现实性的视角提出了社会转型期农村基层信访工作问题的对策及改革的可 能途径。本文认为，现行信访制度在实际运作中与法制的张力决定了该制度的过渡性， 有鉴于此，农村基层信访解决的出路在于法制和民主。并且，基层信访制度的改革利农 村基层信访问题的解决离不丌宏观上的制度调整和信访改革。本文提出的具体的改革思 路是：从宏观 二：将信访制度改革作为政治体制改革的一个组成部分。完善信访体系， 发挥人大作用，加快司法改革，维护农民权利；在微观上：首先，从农村基层信访的功 能定位和机构设计上进行改革。进一步树立基层信访的功能，剥离司法案件，建立统一 平台，完善信访监督考核体系和责任追究及绩效考核机制。其次，通过司法改革把农村 基层信访纳入法制轨道。减低司法途径对农民的门槛，建立农民法律援助机构并进行相 关法律知识的普及。再次，女n 强村民自治，在农村真正构建高水平、均衡的村民自治制 度，形成农民的“管理民主”，相应的信访事件也会随着村民自治化程度的提高而减 少。最后，创新方法，寻找适合转型期农村特点的治访道路。 原本就定位较为模糊的信访制度，在社会转型的宏观环境中既充当了农村基层矛盾 “疏解阀”和“减震阀”又难免使整个农村社会游离于法制的轨道。因此，解决农村基 层信访问题的根本出路在于，完善民主，健全法制。具体说来有以下几个方面：一是与 法制社会相适的农民公民意识的确立。二是人大地位的提引和在基层作用的切实发挥。 三是舆论监督下的司法独立和农民诉讼成本的降低。四是完善的村民自治的实现。五是 全社会建立起维护农民利益的机制。 关键词：社会转型期；农村基层信访；信访改革对策 北京科技大学硕十学位论文 s t u d yo np r o b l e m sa n dc o r r e s p o n d i n gs t r a t e g i e so ft h ep r i m a r y l e v e l w o r ko fh a n d l i n gl e t t e r sa n dv i s i t sf r o mt h e p e o p l ei nr u r a la r e a s d u r i n gt h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o d a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fr e f o r ma n do p e n i n g - u p ，i n d u s t r i a l i z a t i o n ，u r b a n i z a t i o na n d m a r k e t i z a t i o na r es p e e d i n gu pa n do u rs o c i e t ye n t e r st h es o c i a lt r a n s f o r m a t i o np e r i o d d u r i n g t h ep e r i o d ，p r o b l e m ss u c ha ss o c i a lc o n t r a d i c t i o n s ，u n b a l a n c e dd e v e l o p m e n t ，s o c i a ld i s o r d e r s e t c ，a r eb e c o m i n gi n c r e a s i n g l yp r o m i n e n tb e c a u s eo ft h eu p r i s i n gn u m b e ro fl e t t e r sa n dv i s i t s f r o mt h ep e o p l e t h e r e f o r e ，t h es t u d yo np r o b l e m sa n dc o r r e s p o n d i n gs t r a t e g i e so ft h ep r i m a r y l e v e lw o r ko fh a n d l i n gl e t t e r sa n dv i s i t sf r o mt h ep e o p l ei nr u r a la r e a sd u r i n gt h es o c i a l t r a n s f o r m a t i o np e r i o dh a sg r e a ts i g n i f i c a n c ef o rc o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t ya n dt h e n e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e b a s e do nt h ef u n c t i o np o s i t i o n i n go ft h el e t t e r sa n dv i s i t si n s t i t u t i o na n di t sf u n c t i o n so n t h ep r i m a r y l e v e li nr u r a la r e a sd u r i n gt h et r a n s f o r m a t i o np e r i o d ，t h i sp a s s a g eh a sc o n c l u d e d c h a r a c t e r i s t i c so fp r o b l e m so ft h ep r i m a r y l e v e ll e t t e r sa n dv i s i t si nr u r a la r e a s ，i n v o l v i n g d e e p l yp r o b l e m sd u r i n gt h et r a n s f o r m a t i o np e r i o d ，t h ei n c r e a s eo fp r o b l e m sr e l a t e dt ol a w sa n d l i t i g a t i o n ，a n dt h ec o l l e c t i v el e t t e r sa n dv i s i t s o no n eh a n d ，t h i sp a s s a g ea n a l y z e st h er e a s o n sf o r p r o b l e m so fp r i m a r y - l e v e ll e t t e r sa n dv i s i t s i nr u r a la r e a sd u r i n gt r a n s f o r m a t i o np e r i o df r o m s e v e r a la s p e c t s ，s u c ha si n f l u e n c e so fs o c i a lt r a n s f o r m a t i o no nc o u n t r y s i d e ，e x i s t i n gm a n a g e r i a l s e t t i n g si nc o u n t r y s i d e ，t r a d i t i o n a lc u l t u r ea n dj u d i c i a la p p r o a c h e s ；o nt h eo t h e rh a n d ，t h i s p a s s a g ep u t sf o r w a r ds t r a t e g i e sa n dp o s s i b l ea p p r o a c h e st op r o b l e m so fp r i m a r y l e v e ll e t t e r sa n d v i s i t si nr u r a la r e a sd u r i n gt r a n s f o r m a t i o np e r i o df r o mt h ev i e wo ft h er o o ta n dr e a l i s mo fc u l t u r e t h i sp a s s a g ec l a i m st h a tt h et e n s i o nb e t w e e nt h ee x i s t i n gi n s t i t u t i o no fl e t t e r sa n dv i s i t si n o p e r a t i o na n dt h el e g a ls y s t e md e c i d e st h et r a n s i t i o nc h a r a c t e r i s t i c so ft h i si n s t i t u t i o n i nv i e wo f t h i s ，t h em e t h o d ss o l v i n gp r o b l e m so fl e t t e r sa n dv i s i t sl i ei nl e g a ls y s t e ma n dd e m o c r a c y f u r t h e r m o r e ，t h er e f o r mo fi n s t i t u t i o n so ft h ep r i m a r y l e v e ll e t t e r sa n dv i s i t sa n dt h es e t t l e m e n t o fp r o b l e m so fp r i m a r y - l e v e ll e t t e r sa n dv i s i t si nr u r a la r e a sa r eb o t hd e p e n do nr e a d j u s t m e n to f i n s t i t u t i o n sa n dr e f o r mo fl e t t e r sa n dv i s i t sm a c r o s c o p i c a l l y t h es p e c i f i ct h o u g h t so fr e f o r m a r et h a t ：i nm a c r o s c o p i c ，r e g a r d i n gr e f o r mo fi n s t i t u t i o n so fl e t t e r sa n dv i s i t sa so n ep a r to f p o l i t i c a ls y s t e mr e f o r m p e r f e c t i n gt h es y s t e mo fl e t t e r sa n dv i s i t s ，e x e r t i n gt h ef u n c t i o n so f c p c ，a c c e l e r a t i n gt h ej u d i c i a lr e f o r ma n dp r o t e c t i n gt h er i g h t so ff a r m e r s ；i nm i c r o s c o p i c ，f i r s t l y r e f o r m i n gt h ef u n c t i o np o s i t i o n i n ga n dt h es t r u c t u r a ld e s i g no ft h ep r i m a r y l c v e ll e t t e r sa n d - 北京科技人。学硕士学位论文 v i s i t si nr u r a la r e a st os e tc o r r e c t l yf u n c t i o n so ft h ep r i m a r y l e v e ll e t t e r sa n dv i s i t s ，t op e e lo f f j u d i c i a lc a s e s ，t ob u i l dt h eu n i t e dp l a t f o r m ，a n dt op e r f e c tt h em o n i t o r i n ga n de x a m i n i n gs y s t e m o fl e t t e r sa n dv i s i t s ，a sw e l la st h er e s p o n s i b i l i t ys y s t e ma n dt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e m ； s e c o n d l y ，b r i n g i n gt h ep r i m a r y l e v e ll e t t e r sa n dv i s i t si n t ot h el e g a ls y s t e mt h r o u g h t h ej u d i c i a l r e f o r m l e t d o w nt h ej u d i c i a lt h r e s h o l df a c i n gf a r m e r s ，b u i l dt h ea i d i n s t i t u t i o n so fl a wf o r f a r m e r sa n ds p r e a dt h er e l a t e dk n o w l e d g eo fl a w ；t h i r d l y ，s t r e n g t h e n i n gv i l l a g e r sa u t o n o m y i f w ec a nc o n s t r u c tt h eh j i g h l e v e la n db a l a n c e dv i l l a g e r sa u t o n o m ys y s t e mi nc o u n t r y s i d e ， f o r m i n g “m a n a g e r i a ld e m o c r a c y ”o ff a r m e r s ，t h e nt h ec o r r e s p o n d i n gl e t t e r sa n dv i s i t s w i l l d e c r e a s e ；l a s t l y , i n n o v a t i n ga p p r o a c h e st of i n dan e ww a y ，w h i c h f i tt h ec o u n t r y s i d ef e a t u r e so f t r a n s f o r m a t i o n ，t os o l v et h ep r o b l e m s b e c a u s et h ef u n c t i o np o s i t i o n i n go fl e t t e r sa n dv i s i t si sn e b u l o u s ，o no n eh a n d ，t h e i n s t i t u t i o ni sr e g a r d e da s “s h o c ka b s o r b e r ”w h i c hc a nb eu s e dt or e l i e v et h ep r i m a r y l e v e l c o n t r a d i c t i o n si nc o u n t r y s i d e ；o nt h eo t h e rh a n d ，i tm a yd i s s o c i a t ef r o mt h el e g a ls y s t e me a s i l y s ot h ef u n d a m e n t a la p p r o a c h e st os o l v et h ep r o b l e m so fp r i m a r y l e v e ll e t t e r sa n dv i s i t si n c o u n t r y s i d el i e i np e r f e c t i n gd e m o c r a c ya n dl e g a ls y s t e m s p e a k i n gs p e c i f i c a l l y i ti n c l u d e s s e v e r a la s p e c t s ：f i r s t l y , s e t t i n gu pt h ec i v i lc o n s c i o u s n e s sw h i c hf i t sl e g a ls o c i e t y ；s e c o n d l y ， e x a l t i n gt h ep o s i t i o no fc p ca n de x e a i n g i t sf u n c t i o ni nt h ep r i m a r y - l e v e l ；t h i r d l y ，m a k i n gt h e j u s f i c ei n d e p e n d e n tt h r o u g hs u p e r v i s i o no fp u b l i co p i n i o na n dr e d u c i n gt h ec o s to fl i t i g a t i o no f f a r m e r s ；f o u r t h l y ，r e a l i z i n gv i l l a g e r sa u t o n o m y ；l a s t l y ，b u i l d i n gs e t t i n g st op r o t e c tf a r m e r s i n t e r e s ti nt h ew h o l es o c i e t y k e yw o r d s ：t r a n s f o r m a t i o np e r i o d ，l e t t e r sa n dv i s i t sf r o m t h ep e o p l e ，s t r a t e g i e s i i i - 北京科技大学硕士学位论文 插图和附表清单 表1 关于农民对下列各级政府的威信调查 表2 农民心目中中央对于上访的态度调查 表3 关于进京上访农民目的调查一 表4 信访问题主要涉及哪方面? 一 表5 对基层信访的结果是否满意7 2 2 3 2 4 2 4 3 0 表6 ：大信访格局下的组织体系及结构要素 独创性说明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得 北京科技火学或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同 工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明并表 j 了谢意。 签名：孙硇鹚 同期： 纽兰。盈 关于论文使用授权的说明 本人完伞了解北京科技大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公 布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。 ( 保密的论文在解密后应遵循此规定) 签名：舔眸导师签名：塑口期：逊曼宣e 北京科技大学硕士学位论文 1 引言 1 1 研究意义 改革开放以来，中国取得了举世瞩目的发展成就，成功地实现了由贫困到温饱又到 小康的历史性跨越。2 0 0 3 年，全国人均g d p 突破1 0 0 0 美元，这对于拥有1 3 亿人口的 发展中国家具有深远意义。同时，随着工业化、城市化、市场化进程的加快，我国社会 也进入了转型期。国际经验表明，这一阶段恰恰是一个国家发展的重要“关口”。2 0 0 5 年底，美国对外关系委员会网站发表了一篇题为中国正在拉美化吗? 的长文，提出 当今中国在转型过程中的一个突出问题，是城市的法制化建设和社会政策改革步伐跟不 上，其中出现的土地、失地农民、农民工、城乡差异等f 母题，如何丧失治理的机会，就 有可能使日益庞大的穷人( 尤其是农民阶层) 与其他社会阶层之间的冲突不断激化，甚 至有可能产生某些社会、经济和政治危机。1 而有关数据也表明，自上世纪9 0 年代以 来，我国基尼系数以每年0 1 个百分点的速度递增：1 9 9 9 年为0 4 5 7 ，2 0 0 0 年为0 4 5 8 ， 2 0 0 1 年为o 4 5 9 ，2 0 0 2 年为0 4 6 0 ，2 0 0 3 年为0 4 6 1 ，远远超过了国际警戒线。2 贫富差 距扩大，绝非转型期矛盾的全部，但集中体现了当前社会利益群体的急剧分化。事实 上，转型期的不少社会冲突、社会失序现象已通过信访渠道尤其是农村基层的信访反映 出来，“信访洪峰”就是十分形象的概括。这也使得对于社会农村基层信访的研究具有 十分重要的现实意义。 首先，农村基层信访问题的解决有助于提高转型期政府威信和搞好社会主义法治国 家建设。 在信访洪峰的背后，一些问题也随之显现出来。国家信访局局长周占顺2 0 0 3 年1 1 月曾在接受新华社半月谈采访时提出了4 个备受关注的“踟”：在当前群众信访 特别是集体信访反映的问题中，8 0 以上是改革和发展过程中的问题；8 0 以上有道理 或有一定实际困难和问题应予解决；8 0 以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解 决的；8 0 以上是农村基层应该解决也可以解决的。不难看出，处于社会转型期的中 国，农村基层已经变成信访活动的多发地和聚集地。在北京南站附近由外地进京上访的 农民聚居所形成的“上访村”已经变成了一个有着特殊意味的政治坐标。从于建蝾的一 份调查问卷中的数字则表明：目前党中央国务院在进京上访的农民心目中还有较高的地 1 孙立平权力失衡t 两极社会与合作主义宪政川战略与管理9 0 0 4 ( t ) 4 5 页 2i 德】柯- 成雕史漫飞著韩朝华译，制度经济学社会秩序与公共政策l m 】，北京商务印书馆，2 0 1 一 北京科技大学硕士学位论文 位，有4 9 5 的认为有较高威信，省级、市级、县级、乡级政府的威信则逐级下降，尤 其是基层即乡镇级的威信最低为0 7 。如此低的威信及极低的解决率和农村基层信访问 题据高不下形成了强烈的反差。正是因为农村基层信访存在的大量问题和极其低下的解 决率已经导致在基层政府在农民群众当中的威信降低，使得基层矛盾向中央聚集。并且 从信访的内容来看很多的信访案件都是涉及到司法和法制建设的问题，对于中国这样 处于转型期的国家，在建设社会主义法治国家的新的历史时期，妥善的解决基层农村信 访的问题具有重要的战略意义，已经成了关乎社会稳定的大事。 表l ：下列各级政府在农村的威信怎么样? ( 于建嵘对进京上访农民做的问卷调查) 问题很高较高一般较低很低说不清 没回答 党中央国务院 3 7 6 1 1 9 2 2 66 88 28 54 4 省委省政府 l 82 2 8 1 5 6 1 2 8 3 3 97 65 ，5 市委市政府 0 4 4 1 1 7 5 1 2 2 5 3 28 14 5 县委县政府 1 40 33 31 3 66 6 59 35 6 乡党委乡政府 o0 72 ，l3 87 6 11 2 15 2 表2 ：你认为中央对于上访的态度( 于建嵘对进京上访农民做的问卷调查) 刚进京时进京七天后 问题 同意不同意 同意不同意 中央真心实意欢迎农民上访 9 4 65 43 9 36 0 7 中央怕农民上访 7 19 2 9 5 8 94 1 1 中央打击报复上访人 王89 8 。24 4 75 5 3 2 北京科技大学硕士学位论文 表3 ：您到北京来上访的目的主要有? ( 单位) ( 于建嵘对进京上访农民做的问 卷调查) 问题是不是没回答 引起中央机关的重视，问题可以直接解决 6 9 2 2 5 3 5 5 也知道中央不会直接解决，但是可以得到批文 8 1 2 1 3 25 6 主要是把问题反映到中央来，让中央知道情况 9 0 55 83 7 对支持您上访的群众有个交待 6 5 92 8 85 3 给地方政府施加压力，以求问题的解决 8 8 57 34 2 注：答卷者为进京上访的农民，人数为6 3 2 名，单位为 其次，农村基层信访问题的解决有助于和谐社会和社会主义新农村建设。 农村基层信访工作在协调农村利益关系，化解社会矛盾，消除农村不稳定因素等方 面具有重要作用。农村信访所反映的问题多是和农民息息相关的问题，如何解决这样的 信访问题对于构筑农村社会的法制基础，维护农村的正常秩序，协调各方利益是至关重 要的。而这也是新农村建设的基础，也是和谐社会的应有内容。据统计农村基层信访案 件的发生的原因大多是由以下原因。一是在社会转型的各种关系和利益调整过程中，社 会地位低下的农民利益受到损害又无法通过法律或其他渠道得到补偿。二是党政部门社 会管理职能上的缺失和错位也会引起农村基层信访。三是在社会转型期处理有关问题出 现的失误。例如，由于机构和职能设置不完善所引发的错位和缺位以及农村基层工作人 员在处理具体工作是存在的程序和实体不当等问题。总的说来，农村基层信访所反映的 问题都是在建设和谐社会和和谐农村建设中的不和谐的因素，农村基层信访问题的解决 有助于和谐社会和社会主义新农村的建设。 1 2 研究背景 1 2 1 国内研究现状 信访是中国共产党人创造的一种特殊的权利救济方式。5 0 多年来，信访制度在其没 有行政诉讼法也没有行政复议法的年代起到过不可替代的作用，时至今日仍然 发挥着维护社会和谐稳定的独特功能，然而对于信访的学术研究一直都很薄弱。在政治 3 北京科技大学硕士学位论文 学领域，信访作为我国政治参与和利益表达机制的一项重要的制度设置，始终未能受到 应有的重视；在法学领域，信访无论在纠纷解决机制还是行政救济制度的研究中，都处 于十分边缘的位置。信访的文献仅存在于： ( 1 ) 关于信访制度历史演变的研究 刁成杰的人民信访史略以一个信访工作者的视角，分析了新中国成立至1 9 9 5 年我国各个时期的信访制度的特点，展现了信访制度变迁的进程。应星的新中国信访 制度的历史从制度功能的角度，将建国以来的信访制度分为大众动员型信访( 1 9 5 1 年 6 月1 9 7 9 年1 月) 、拨乱反正型信访( 1 9 7 9 年1 月1 9 8 2 年2 月) 和安定团结 性信访( 1 9 8 2 年至今) 三个时期。 ( 2 ) 关于信访制度运作机制和性质的分析。 应星的大河移民上访的故事把大河电站移民2 0 多年集体上访一政府摆平这 种官民正面冲突的详尽描述，揭示了双方共享的政治文化和运行机制，从中透射出集体 上访的斗争策略以及现行信访制度的种种弊端。应星还分析了信访制度与行政复议救济 和行政诉讼救济的异同，揭示了信访救济与法治之间的悖论关系，并且指出要将信访救 济改造为司法救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。2 赵树凯的上访事件和信 访体系关于农民进京上访问题的调查研究通过对1 8 4 起上访个案的分析，探讨了 农民上访的内在规律和化解乡村冲突的思路。3 ( 3 ) 关于信访制度功能的学说总结 经过5 0 多年的制度变迁以及我国经济社会和政治制度的逐步转型，对于信访制度 功能的学说也存在多种分歧。在学界就有多重功能论、四重功能论、三重功能论、双重 功能论之说。 多重功能论将信访的功能分为：监督功能：信访是公民政治参与和利益表达的制度 化途径，公民信访对政治权力起着监督作用，公民对政治权力和行政权力的监督是载入 宪法的公民权力之一，是社会民主监督的内容之一。调剂功能：信访是政府行政决策民 主化、科学化的重要保证，信访体制能发挥政策“调节器”的作用，通过信访渠道政府 可以了解国家政策的执行情况，检验政策的实际效果，有益于调整和完善政策。沟通功 能：通过信访实践，可以为领导机关提供大量的、重要的和苗头性的信息，成为行政决 应星新中国信访制度的历史川了望东方周刊2 0 0 3 ( 4 ) 2 7 3 0 2 应星作为特殊行政救济的信访救济阴法学研究2 0 0 4 ( 3 ) s 昏7 1 3 趔树凯上访事件和信访体体紊关于农民进京上访问题的调查分析刚络资源h 却：帕憎w 。啪o i g 期 d - 北京科技大学硕士学位论文 策的可靠依据和参数，它还是决策后的反馈，即检验决策是否符合国情民意，是不是需 要修正和补充。控制功能：信访体制是政府进行社会调控、维护社会稳定的有效调节机 制，信访部门是发泄不满情绪的社会渠道，通过与民众面对面的交流，使社会的不满情 绪得以派遣，从而减轻政治系统核心所面对的压力。信访是政府行政决策民主化、科学 化的重要保证。统治功能：信访体制是执政党贯彻群众路线的具体实践，信访体制是执 政党发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道，是贯彻和实践群众路线的具体实现， 执政党增强政治整合的有效手段。1 另外还有四重功能论，四重功能论中一种观点是把信访制度作为国家机器中的一种 权力技术装置，把信访制度的功能分为统治功能、控制功能、调节功能和沟通功能。另 外一种观点把信访制度的功能分为统治功能、监督功能、调节功能和沟通功能。 三重功能论认为信访制度的功能包括了救济功能、监督功能和调节功能三个方面。 救济功能，即通过信访解决争议，使信访者的怨声通过得到信访解决和消失；监督功 能，即通过信访听取民声，反映民意，使得信访者所反映的问题能够被查处，或者信访 者提出的建议能够被采纳和实施；调节功能，是通过信访解决争议，使得信访者不再重 复信访，生活和情绪都能安定下来了，从而维持社会稳定。 双重功能论：双重功能论认为现行的信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要 有两个方面，其一是监督功能，即公民的政治参与，是公民通过给国家有关机关写信或 走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评和建议，即所谓的“民意上 达”。其二是救济功能，即公民的权利救济。信访作为一种正常司法救济程序的补充程 序，通过行政方式来就解决纠纷和实现公民的权利救济。而且在实践中，还出现了“信 访问题综合症”的情况，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，而且公民往往把信访看 成了优于其它行政救济甚至是国家司法救济的一种特殊权力。 ( 4 ) 关于信访制度改革的基本走向。 有一派观点认为，应该强化信访，加强现行信访部门的权利。例如，杜刚坚认为信 访体现了公民的请愿权利，这是公民政治权利中非常重要的一项：康晓光提议赋予信访 部门更多的调查、督办、甚至弹罢免等权利；也有建议出台信访法，以及效仿法院 两审终审制，确定两访终访制。而另一派观点，则主张弱化甚至撤销信访，以确定司法 救济的权威性。于建嵘认为，信访制度作为历史产物已经无法适应社会的要求，“如果 不进行彻底改革，将会产生十分严重的后果。”其调查研究后指出，信访部门承受了太 王学军中国信访体制的功能、问题和改革思路研载湖北社会科学2 0 年第1 期 5 北京科技大学硕士学位论文 大的社会责任，因为上访群众的问题涉及方方面面，而信访部门并不具有实际解决问题 的权利，这势必导致群众诉求错位，而且在很大程度上消解了国家的司法权威。 ( 5 ) 关于信访制度改革的具体设计 这里侧重阐述主张弱化甚至撤销信访制度的设计方案：一是撤销党政部门信访机 构，把信访职能全部集中到各级人大1 ；二是将信访机构改组为公共法律援助机构，聘请 具备职业资格的人员担任“公职律师”，为上访群众服务；三是撤销信访机构，由各级 法院立案庭派出机构或司法人员，在原信访机构的维权机构以及律师协会等力量整合起 来，成立民间性质的法律援助志愿者服务机构，义务援助上访户。 总的说来，当前对信访制度的研究还比较滞后，对其组织体系、功能定位等问题的 研究还不够透彻，提出的改革思路和具体设计缺乏可行性的理论和实证检验，更缺乏从 制度层面进行建构性的系统探讨，仅有的研究往往局限于就事论事的初级阶段， 1 2 2 国外研究综述 信访是一项具有中国特色的制度安排，国外理论界对该问题的研究几乎是空白，相 关的理论文献也集中于农民上访的问题上( 由于国内外在该问题研究上话语体系的差 异，国外将村民上访及由此引发的农村群体性事件视为农村社会反叛或者农民的反叛加 以研究) 。国外有关农村社会反抗的早期研究较多的集中于史学界。战后随着人文社 会科学各个学科的相互渗透，社会学、人类学、政治学的农村反抗研究成了一个引人注 目的课题。从2 0 世纪6 0 年代后期，有一大批关于农民社会反抗问题的著作闯世，其中 著名的要数j 米格代尔、詹姆斯c 斯科特、帕柏金以及米歇尔泰勒等学者的研究。 政治学家米格代尔将其博士论文经修改后于1 9 7 4 年以农民、政治与革命一第 三世界政治与社会变革的压力为题出版。他认为，农民是实实在在的感到他们的愿望 能够得到满足的时候才在政治上组织起来，而这些愿望是由于他们身处的腐败、垄断及 不完善的社会制度引起的。农民联合的起来的最初目的并不是为了某种特殊的意识形 态，他们甚至不奢望扮演政治中心的决策人的角色。农民的政治行为只是为了实现个人 的物质利益或社会利益，甚至不超过实现地方集体利益这一层次。到了2 0 世纪7 0 年代 中期，美国著名学者詹姆斯c 斯科特的农民的道义经济学：东南亚的反叛与生 存，是当前西方学术界研究农民反抗的又一力作，斯科特从东南亚农民的反叛与起义 问题入手，探究了资本主义市场的兴起对传统农业社会的冲击。在斯科特看来，农民的 道义经济学实际上是农民的一种生存伦理。这种生存伦理表现在：生存而不是发展或利 于建嵘等信访的制度性缺失及其政治后果网络资源：h 却：帕n w ”j n 髓nc n m 哪e p a 萨1 i j i 缸咖培1 u r e 6 北京科技大学硕士学位论文 益的最大化。生存伦理不仅是农民的行动逻辑，而且也是他们对统治者政治和道德评价 的原则。在农民看来，作为统治者的社会精英有义务和责任保护子民( 农民) 的生存， “剩下的多少”至少能使他们维持基本的生存，否则就是违背其生存伦理的“剥削”行 为。农民所确定的这种标准，反映了“一切以生存为中心”的价值取向。在这种价值取 向的主导下，在丰收年景里，即使缴纳的地租再重，只要农民还能生存，他们就不会反 对；而一旦遇上歉收年份，当农民的收成仅仅能够维持生存时，哪怕是缴纳一筐粮食， 也会迅速将农民推至生存线之下，这种严重违背“生存伦理”致使其生存无以为继的状 况出现，农民就会不顾一切的揭竿而起，从而导致“农民革命”的爆发。1 帕珀会于 1 9 7 9 年出版了理性的农民一书。帕铂会的贡献在于它从集体行动的理论角度，分析 了农民参与革命的复杂原因：农民在革命中的共同利益不论是指维护传统的秩序还 是指远大的革命目标本身并不足以动员农民参加革命，革命的动员者必须发挥“政 治企业家”的作用，找到克服“搭便车”的具体机制，使参加成为农民的最佳选择。动 员革命不再是基于空洞的口号，根植于每个农民对厉害的权衡。 ， 这些理论无疑对我们规范认识和理解农民上访现象有着借鉴意义。然而具体到中国 农民信访问题的研究，我们也不能只是简单的借用西方经验基础上生成的理论，而应该 从中国政治和社会的实践出发，在富有创造性的实践经验中寻找理论的源泉。 1 3 本文研究的理论基础和研究方法 ( 1 ) 治理理论。1 9 8 9 年世界银行在概括当时的非洲情况时，首次使用了“治理危 机”，此后，“治理”一词便广泛的应用于政治发展研究中，特别是被用来描述殖民地 和发展中国家的政治状况，自2 0 世纪9 0 年代以来，西方政治学家和经济学家赋予“治 理”以新的含义。治理理论的主要创始人之一罗森瑙在其代表作没有政府统治的治 理一书中指出，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活 动的主体未必是政府，也无需依靠国家的力量来实现。“全球治理委员会于1 9 9 5 年在 题为我们的全球伙伴关系研究报告中，对治理进行了具有代表性和权威性的界定： 治理士各种公共的活私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互 冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合活动的持续的过程。”2 。刘金潭农民的生存伦理分析棚中国农村观察1 1 , 0 l ( 6 ) 第3 2 _ 喵页 2 俞可早泊理与善治i 嗍社会科学文献 j 版社2 1 1 0 9 年9 月第箴第4 页 7 北京科技大学硕士学位论文 ( 2 ) 善治理论 “概括的说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它 是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的新颖关系，是两者的最 佳状态。善治实际上是国家与社会或者说政府与公民之问的良好合作。善治有赖于公民 自愿的合作和对权威的自觉认同。”1 善治是政府与公民之间的积极有效的合作，这种合 作成功与否的关键是参与政治管理的权利。公民必须有足够的权利参与选举、决策、管 理和监督，才能促使政府并于政府一道共同形成公共权威和公共秩序。 ( 3 ) 公共参与理论。公共参与，指公共试图影响公共政策和公共生活的一切活 动。公众参与有三个基本要素。一是参与的主体。公众参与的主体是具有参与需求的公 民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领 域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公民领域的主要特征是公共利 益的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公众可以通过这些渠道去 影响公共政策的生活。公共参与最主要的就是参与国家的政治生活和政治决策。因此， 在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性的意义。 ( 4 ) 危机管理理论。危机管理可界定为组织为避免危机或减少危机所造成的损害 而采取的危机预防、危机识别、危机反应、危机决策、危机处理和危机评价等的管理行 为。政府危机管理是指政府应对社会公共领域突发危机事件的预防和处理，目的是通过 提高政府对危机发生前的预见能力和危机发生后的救治能力，及时有效地解决危机，恢 复社会稳定，恢复公众对政府的公信力。 本文使用的研究方法有： ( 1 ) 实证分析法 通过对山东某地级市乡镇的实地观察、档案资料翻阅以及对当地有关人员的访谈， 收集当地有关村民信访的资料。对农村信访的特点、原因进行分析，揭示信访问题背后 的深层原因。 ( 2 ) 实地调查法 去一些村庄进行实地调查，询问一些乡镇领导干部和农民，同时设置调查问卷， 在山东省临沂市赵庄、李庄发放问卷，调查关于农村中基层信访满意度和信访次数以及 信访原因等问题。 1 俞可平治理与普治【嗍社会科学文献出版社2 f 1 0 9 年9 月第一版第4 页 8 北京科技大学硕士学位论文 ( 3 ) 个案分析法 通过调查农村基层的信访个案，透析农村基层信访背后反映出点的问题，以期找到 解决的方法和途径。 1 4 本文的创新点 信访一项具有中国特色的制度安排，国外对于相关问题的研究几乎是空白，对于农 村基层信访的研究也集中在农民的上访问题上，并且是作为农村社会反抗或者农民的反 叛加以研究。在国内，关于信访制度的研究一直也比较薄弱。在政治学领域，信访作为 我国政治参与和利益表达机制的一项重要的制度设置，始终未能收到应有的重视：而在 法学的研究领域，信访无论在纠纷解决机制还是在行政救济制度的研究中，都处于边缘 的位置。对于农村基层的相关研究虽然不少，但大都是以农村基层的信访案件作为宏蕊 信访制度改革走向的出发点。而且对于信访制度的功能也未能形成统一的意见，尤其是 对于信访制度改革的基本走向也一直存在着强化和弱化之争。本文的创新点在于跳离了 信访制度强化和弱化争论的怪圈，以转型期这样的一个特殊的历史时期为背景，从信访 的功能定位以及在转型期信访制度在农村基层的作用出发，用实证分析的方法总结出在 转型期农村信访时间的特点及形成的原因。探索性的提出了转型期农村基层的对策和改 革路径。 9 北京科技大学硕士学位论文 2 社会转型期信访制度的概念界定及其功能定位 信访制度其作为一种公民利益表达和公民政治参与的机制从制定之初到如今，无论 是面对的政治、经济还是民主环境都已经起了翻天覆地的变化，信访的功能必然也随之 发生了转变，因此如何定位信访的功能是处理信访问题的依据和关键点。 2 1 信访制度的概念界定 信访作为“来信来访”的简称，最早提出是在1 9 6 3 年1 2 月，国务院秘书厅制定的 信访档案分类办法，到2 0 世纪6 0 年代初，“信访”一词已经是信访机关和内设部 门的常用词汇。1 9 7 2 年1 2 月2 2 日，中共中央在转发的关于加强信访工作和维护首都 治安的报告的批注中，正式使用了“信访”一词，使其成为了一个专有词汇。 信访的涵义有广义和狭义之分。“广义的信访，是指古今中外的社会成员通过写 信、访问等形式向社会组织管理者