（宪法学与行政法学专业论文）论以事权为核心的中央地方关系的构建.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者张玺 日期：加1 1 年r 月扣日 学位论文版权使用授权书 学位论文作者完全了解华中师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华中师范大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅和借阅； 学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手 段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密，在年解密后适用本授权书。 非保密论文注释：本学位论文不属于保密范围，适用本授权书。 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。圆童诠塞握童蜃澄卮! 旦兰生；旦= 生；旦三生筮盔! 作者签名：主玺导师签名：驴钦力辟 日期：弦1 年f 月卜日 日期：加- 1 年r 爿 、臼ro二、 顽月凇耵 名 勿 签 ： 师期 争日 每 、， 玺朋7芝午 名压 签 ：者期 作日 摘要 中央和地方关系是国家权力配置中的重大问题，如何合理配置中央和地方的财 权和事权是宪法学研究的重要课题。我国中央地方关系在当前的实践和理论中都出 现了一些问题，既有历史因素造成的，也有当前新的形势产生的，其中关键的一个 因素就是1 9 9 4 年的分税制改革。分税制改革以来，地方的财权受到极大的影响， 主要表现在税种的设计、分配、获取和事权的分配等领域，那些数目大且容易获得 的税收都归于中央，但中央的事权相对较少；而地方政府不仅需要解决本区域的事 务，也要负责中央政策的执行，但税收量小，还没有稳定的保障，导致严重的事权 财权不匹配。 对于中央地方关系，国内学者进行过一些研究。财税学者倾向于从财权角度分 析，基本上是围绕分权或者财政制度为中心展开，明确提出以事权为核心来研究中 央地方关系的鲜有见到，在中央政府公布的相关文件中有“财权与事权要统一( 要 匹配) 的提法，但并没有明显的决定与被决定关系。近二十年来以财权为中心构 建起来的中央地方关系，由于没有明确中央和地方政府在公共服务领域上的各自职 责，从而出现诸多问题不能得到有效解决，有些问题甚至愈演愈烈，进而出现了“跑 部钱进 、地方同质化竞争，腐败滋生以及“政府越位、缺位、错位等现象，并 有越来越严重的趋势，这说明了以财权为中心的中央地方关系的思路已不能适应我 国经济社会发展的新要求。 基于此，笔者认为应当建立起以事权为核心的中央地方关系。我国是社会主义 国家，是人民民主专政的政权，执政党和政府是以为人民服务为出发点和归宿，为 的是让“发展的成果由人民群众享有”。那么就应当从事权角度着眼，找出我国当 前中央地方事权财权领域出现的问题并加以分析和解决，建立起以事权为核心的中 央地方关系。 本文首先从事权的概念入手，阐述了事权的内涵与特点，并对与事权紧密相关 的财权、公共服务、支出责任等概念进行了辨析；第二部分从新中国成立以来的中 央地方事权划分模式的历史进程中分析当前我国事权划分方面存在的问题及原因； 第三部分考察了市场经济成熟、中央地方关系处理较好、政府能够为公民提供基本 的公共产品的国家的经验，讨论了其经验我国的相关制度建设的借鉴意义和参考价 值，最后提出了以事权为核心构建我国中央地方关系的思路和举措。 关键词：事权；中央地方关系；财权；转移支付 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t n er e s p o n s i b i l i t i e so fp u b l i cs e r v i c es h o u l db ea tt h em o s ti m p o r t a n tp o s i t i o nf o r t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t t h e r ea r em a n yp r o b l e m sa b o u t t h i sr c s e a r c l l ，b o t hi nt h e o r e t i c a la n di np r a c t i c a l ，s o m eo fw h i c he x i s tf o rl o n gt i m e ；b u t s o m eo fw h i c hj u s tc o m eo u ti nr e c e n ty e a r s a f t e rt h er e f o r mo ft a xi n19 9 4 ，t h e f i n a n c i a lp o w e ro fl o c a lg o v e r n m e n tr e d u c e d ；h o w e v e r ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n tc o u l dg e t m o s tt a xs t e a d i l y 1 1 l el o c a ls h o u l dg o v e r nt w os i d e s ，n o to n l yt h ea f f a i r st h a tt h ec e n t r a l o r d e r s ，b u t a l s oi t s p e r s o n a l a f f a i r s t h ef i n a n c i a l p o w e rc a n t m a t c ht ot h e r e s p o n s i b i l i t i e so fp u b l i cs e r v i c e m a r k e te c o n o m yc o u n t r i e ss h o u l de s t a b l i s har a t i o n a l d e c e n t r a l i z a t i o no fa u t h o r i t yb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s c h o l a r sd ol o t so fr e s e a r c ha b o u tt h i sp r o b l e m ，b u tm o s to fw h i c hj u s tp a ya t t e n t i o n t ot h ef i n a n c i a lp o w e r ，s e l d o mp a ya t t e n t i o nt ot h er e s p o n s i b i l i t i e so fp u b l i cs e r v i c e s o c i t i z e n sc a n tu n d e r s t a n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ef i n a n c i a lp o w e ra n dt h e r e s p o n s i b i l i t i e so fp u b l i cs e r v i c e r e c e n t2 0y e a r s ，g o v e r n m e n td i dt o om a n ye c o n o m i c a l a f f a i r s ，t h eb a s i cs o c i a la f f a i r se s p e c i a l l yw h i c ht h ep e o p l ec a r ea b o u t t h e ns o m e p r o b l e m sb e c a m ew o r s e ，s u c ha st h el o c a lg o v e r n m e n tg a v em o n e yt ot h em i n i s t r i e sf o r m o r ei t e ma n df u n d ；c o r r u p t i o n ；a l lo ft h a tc a nb ep r o v e dt h ep r e s e n ti d e ao fd e v e l o p m e n t i sn o tf i g h ta n dn e e db ec h a n g e d it h i n k , a sas o c i a l i s mc o u n t r y ，w em u s t 仃e a tt h e “s e r v i c ef o rp e o p l e ”a st h em o s t i m p o r t a n tt h i n g s e c r e t a r y g e n e r a ls a i d t h ef r u i to fd e v e l o p m e n ts h o u l db es h a r e db ya l l t h ep e o p l e ”s ot h ek e yt oe s t a b l i s ht h er a t i o n a lr e l a t i o n s h i pi st h er e s p o n s i b i l i t i e so f p u b l i cs e r v i c e w es h o u l df i n do u tt h er e a lp r o b l e mi st h er e s p o n s i b i l i t i e so fp u b l i cs e r v i c e ， b yw h i c hw ea l s oc a n s o l v eo t h e rp r o b l e mb e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t t h i se s s a yn a m e dt h er e s p o n s i b i l i t i e so fp u b l i cs e r v i c ea n do t h e rr e l a t e dw o r d s f i r s t l y ；s e c o n d l yd or e s e a r c ho ft h eh i s t o r ya b o u tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n ti no u rc o u n t r y ，f i n dt h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n s ；t h i r d l yu s et h e e x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e ，m a i n l ya r et h em a t u r em a r k e te c o n o m y c o u n t r i e s a tl a s t ，ip u tf o r w a r dap r o p o s a lt h a tt h er e s p o n s i b i l i t i e so fp u b l i cs e r v i c e s h o u l db ef i r s ta n db e t h ec o r e ，t h r o u g ht h i sw ec a ne s t a b l i s hag o o da n dl e g a l r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t k e y w o r d s ：t h er e s p o n s i b i l i t i e so fp u b l i cs e r v i c e ；r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc e n t r a la n d l o c a lg o v e r n m e n t ；f i n a n c i a lp o w e r ；p a i db yt r a n s f e r i i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 摘要 a b s t r a c t 目录 i i i 一、事权及相关概念的界定 l ( 一) 事权的语意界定”l ( 二) 与事权相关的概念”2 1 财权与财力一2 2 支出责任2 ( 三) 笔者对事权的界定”3 二、我国中央地方事权财权模式存在的问题 4 ( 一) 宪法规范中我国中央和地方关系“4 ( 二) 我国中央和地方事权财权划分的现状”4 1 统收统支的体制4 2 统一领导、分级管理的体制5 3 分级包干的体制5 4 分税锘0 ”6 ( 三) 我国事权财权划分存在的问题及原因分析8 1 行政体制原因l l 2 法律原因l1 3 经济原因1 2 4 传统文化原因”1 2 三、发达国家中央地方事权财权关系的经验考察 ( 一) 财政联邦制的界定1 4 1 财政联邦制的定义1 4 2 财政联邦制的特征“1 4 ( 二) 联邦制国家的财政联邦制经验考察：1 6 1 美国16 2 德国18 ( 三) 单一制国家的财政联邦制经验考察2 1 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 1 法国2 1 2 英国2 3 3 日本2 4 ( 四) 对相关经验的总结2 6 1 明确政府的职能是划分事权的前提”2 6 2 各级政府事权划分和支出责任划分明确“2 6 3 税权划分明确清晰合理”2 7 4 转移支付制度合理2 7 5 事权财权划分以宪法法律作为依据”2 7 四、我国以事权为核心的中央地方关系之建构 2 8 ( 一) 我国中央地方关系以事权为核心的必要性一2 8 ( - - ) 我国事权划分要遵循的指导思想2 9 1 从实际出发的原则2 9 2 转变政府职能的观念3 0 3 依法治国的理念3 0 4 发挥中央和地方两个积极性的理念3 0 5 可持续发展的理念3 1 ( 三) 中央地方事权的划分思路及设想3 1 1 纯理论的三种划分模式3l 2 我国应遵循的原则3 2 3 我国事权划分的设想3 2 ( 四) 以事权为核心的中央地方关系3 4 1 中央地方关系法治化3 4 2 政府层级改革3 6 3 中央地方的财权关系3 8 4 改革和完善中央地方的转移支付制度“4 1 5 改革中央地方的人事选任制度4 3 结语 参考文献 致谢” 4 4 4 5 4 7 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 一、事权及相关概念的界定 ( 一) 事权的语意界定 事权一词及其涵义是中文特有的，在诸多文件和学术研究中，都在使用事权这 一词语，但是笔者在查阅相关文献时并没有找到对这一词汇的基本定义，以及其来 龙去脉的权威解释。故只有追源溯本，找到汉语词典，在现代汉语词典中，“事权 一词有两种意思，第一，处理事情的权力；第二，职权。回 在比较实用的网页百度百科上搜索“事权 一词，得到的解释： ( 1 ) 指军事指挥上的种种妥善处置。淮南子兵略训：“陈卒正，前行选， 进退俱，什伍搏，前后不相捻，左右不相干，受刃者少，伤敌者众，此谓事权。 这可能是事权一词最早的用法。 ( 2 ) 职权；权力。宋梅尧臣送邵郎中知潭州诗：“且谕汉家绥抚厚， 莫言湘守事权轻。明史外国传三日本：“请如往例，特遣巡视重臣，尽 统海滨诸郡，庶事权归一，威令易行。 康有为大同书丙部：“近百年则平 民之权日兴，如隶之制尽释，虽有贵族、大僧，而事权日落，与君权而并替。” ( 3 ) 行政机关按照相关法律法规进行行政事务管理的权力。“事权下放 圆 在现代法学、政治学、财政学、社会学等研究中和我国的相关文件中都直接使 用了这一词语，并且基本使用的是权力与职权这一定义。 有学者认为，政府事权指一级政府所拥有的从事一定社会、经济事务的责任与 权力，是责任和权利的统一，仅仅强调某一方面是片面的。 还有的学者认为，政府事权就是管理国家事务的权力，是对行政权的细化和分 类，政府事权的来源是管理相应事务的责任。 这些理解蕴含了如下的内涵：首先，事权是政府的权力，只有政府才拥有事权， 政府因其作用和地位需要管理相应的事务，个人和组织即使有一定的职权，但不能 认为是事权；其次，事权应当是一种管理国家事务的权力，只有对国家的内政外交 事务的管理才算是事权，包括经济、社会、文化、政治等等领域；最后，事权应当 是有合理合法的依据，主要是指有法律依据，需要由法律授权，执政党对国家进行 管理，应当是通过把自己的意志上升为国家意志的法律来进行，事权应当在法律范 。参见现代汉语词典11 5 3 页，商务印书馆，2 0 0 2 年版 。h t t p ：b a i k e d a i d u c o r n v i e w 10 6 8 6 4 h t m 宋卫刚政府问事权划分的概念辨析及理论分析川北京：经济研究参考2 0 0 3 ( 2 7 ) 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 围内。 ( 二) 与事权相关的概念 在讨论事权的同时有以下几个相关的概念是必需要明确的： 1 财权与财力 事权与财权总是紧密联系在一起的，在关于事权的研究中总是要分析财权，同 样在财权的研究中也要分析事权。无论是官方的文件中还是学者的论述中，都有“让 各级政府的事权和财权的匹配或统一 的说法，说明了事权与财权的密切相关性。 所谓财权，是指在法律允许下的各级政府负责筹集和支配收入的财政权力，简 单说就是政府主要是指课税权和税收征管权，从性质来分，可以分为税收权、收费 权、发债权、获利转移支付权等。在市场经济下，税收权应当是财权的核心组成 部分。另外从法律的角度来看，财权又可以分为立法权、执法权和司法权，这三种 权力在各级政府间不同的分配则形成了不同的财政类型。 与财权相关的一个概念是财力，两者之间比较容易混淆。财力是指各级政府在 一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，主要来源是本级政府的税收、上级政府 的转移支付、非税收收入、各种政府债务等。财权是财力的基础，只有具备一定财 权的政府才会有一定的财力。当然，财权与财力并不是完全相适应的，拥有财力的 政府也并不一定拥有财权。 政府承担的事权与财权及财力应当是一致的，这只是在理论上的理想状态，在 实际中，任何国家都不能够保证事权、财权、财力的完全吻合。并且，不完全一致 是一种正常状态，也正因为这样的局面普遍存在，才使得政府的调节、中央的权威 能够发挥作用，这也正是本文的研究的切入点。笔者在下文中将会进行全面的分析。 2 支出责任 支出责任是十分容易和事权相混淆的一个概念，支出责任是指各级政府承担的 应当由本级政府提供公共服务的责任。从纯粹的概念来分析，支出责任是以事权为 基础的，即政府应当是先明确了事权，再来确定自己的支出责任，而支出责任也需 要财权和财力来保障。支出责任是已经确立了政府的职责是提供公共服务，以及需 。倪红日对中国政府问公共服务职责划分的研究【g 】：卢中原主编财政转移支付和政府问事权财权关系研究 北京：中国财政经济出版社，2 0 0 7 ：9 5 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 要建立的政府应当是服务型的政府。 ( 三) 笔者对事权的界定 笔者认为，作为汉语原有的词汇，事权一词的概念需要重新进行审视，尤其是 在现代市场经济环境下，建立服务型政府的理念已经成为共识，事权已经不能简单 理解为权力，更应当成为一种职能，是提供公共服务的代名词。 上述相关学者的对事权的解释也具有一定的局限性。在我国计划经济时代，政 府全面控制社会经济事务，中央有绝对的权力，事权可以作为管理国家的权力；但 在市场经济环境下，事权不再是权力，而是一种职能，为全面实现公民福祉而应当 作一定的行为。 基于此，笔者将事权界定为提供公共服务的职能，简单点说，就是政府应当要 做哪些事情，为国内公民提供最为合理、最能令人满意的服务。 通过这样的界定，把事权作为支出责任的基础，把政府应当有哪些作为予以 明确。 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 二、我国中央地方事权财权模式存在的问题 ( 一) 宪法规范中我国中央和地方关系 我国现行宪法第三条第三款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循 在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。”这是对中央地方关 系最为原则性的概括。 第八十九条规定：“国务院行使下列职权：，统一领导全国地方各级行政 机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市和国家行政机关的职权的具体划分； 编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，领导和管理民政、公安、司法行 政和监察等工作；管理对外事务、同外国缔结条约和协定；领导和管理国防建设事 业 第一百零七条规定：“县级以上各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行 政区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、 公安、民族事务、司法行政、监察，计划生育等行政工作。 第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪 法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规、报全国人民代表大会 常务委员会备案。 实际上，在现行宪法文本中并没有体现出中央与地方的明确的职能和分工，地 方没有独立的事权范围，只是对中央职权的细化。 ( 二) 我国中央和地方事权财权划分的现状 要想弄清我国事权财权的划分，必须首先明确自新中国成立以来的中央地方关 系的制度变化。新中国成立以来中央和地方的财政体制大体经历了如下几个阶段的 演变： 1 统收统支的体制 新中国成立初期，为了调动有限的社会资源，解决工业产品和农业产品的价格 扭曲，我国实行的是完全的计划经济体制。1 9 5 0 年3 月政务院发布关于统一国家 财政经济工作的决定，决定的主要内容是：统一全国财政收支管理，统一全国物 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 资管理，统一全国现金管理，这种模式即为“统收统支”模式。其特征为：收支两 条线，地方只是代理中央负责组织收入，并一律上缴中央金库，没有中央拨付的命 令，不得动甩；地方政府所需的一切开支均须中央统一审核，逐级按月拨付。预算 管理权限集中于中央，留给地方少许财务自主权，用以解决农村、文教卫生事业和 市政建设以及其他临时性的需要。 在这种体制下的支出事权基本上由中央统揽，地方财政并非一级独立的财政， 它只是中央在地方上的一个派出机构。在当时的情况下，采用此种模式有利于集中 有限的资源迅速稳定政权。尽管这一体制存在诸多问题，但在当时的情形下仍然起 到了极其重要的作用。 2 统一领导、分级管理的体制 1 9 5 3 年，国家第一个五年计划开始执行，为了适应国内政治、经济形势的变化5 高度集中的财政体制有所松动，建立了中央、省、县三级财政管理、分类分成和总 额分成的模式，即是“统一领导、分级管理的模式。1 9 5 4 年实行的分类分成做法 将国家的财政收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三个部分，其中固 定收入包括中央固定收入和地方固定收入。总额分成是对全部财政收入实行统一分 成比例。 这种体制使得各级政府都能获得一定的收入，地方在中央的统一领导下也拥有 了一定的预算。 3 分级包干的体制 与我国经济体制改革相适应，我国财政管理体制在1 9 8 0 年、1 9 8 5 年、1 9 8 8 年 先后进行了三次重要改革，其共同点是：在划分各级财政预算收支的基础上，分级 包干，即所谓的“分级包干制 。这又可分为三个阶段： 1 9 8 0 年1 9 8 4 年，实行“划分收支，分级包干的财政体制，俗称“分灶吃 饭 制，这种体制按照经济体制所规定的隶属关系，明确划分中央与地方预算的收 支范围。其主要目的对收入进行分类分成，财政支出主要按照企业和事业单位的隶 属关系进行划分。 1 9 8 5 年1 9 8 7 年，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制。1 9 8 3 年的利改税的主要内容是在2 8 1 0 0 家国营工业企业中实行开征所得税试点，此次改 革的目的在于将企业的利润进行合理的分配，并且用税收形式将之固定。1 9 8 4 年的 税改在前一次的基础上逐步建立完整的税收调节体制。8 5 年8 7 年的改革就是建 立在这两次改革的基础上。 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 这一财政体制保留了原有的分级包干，有利于发挥地方的积极性；以税作为划 分收入的依据，有利于市场体制；并且在照顾地方既得利益的同时，适当提高中央 预算收入占全国预算收入的比重。 1 9 8 8 1 9 9 3 年，实行“多种形式包干”的财政体制，这一体制使得地方政府成 为相对独立的利益主体，地方的收入相对增加。 财政包干制使地方政府主动地参与经济管理，有利于地方的基础设施建设，以 及科学教育文化卫生事业的发展，促进地方经济和社会的发展；配合并且支持了改 革开放以来的其他领域的体制改革。但是，包干制注重按照所有制关系分配政府间 的收入，缺乏合理的依据，使地方分配不公平不合理，地方的差异化、不均等化加 剧；并且包干制分散了中央政府的财力，弱化了中央的宏观调控能力。正因为这些 缺陷，事权财权体制需要进行新的变革。 4 分税制 在包干制之后分税制改革以前，出现了“两个下降 的局面，即中央财政收入 占国民生产总值的比例下降、中央财政收入占全国财政收入的比重下降，使中央政 府的财政收入既没有随着国民经济的发展而同步增加，也没有随着财政总量的增加 而增加。这导致了中央宏观调控能力的弱化，地方政府也对经济的干预过多，产生 了严重的地方保护主义。 为了处理好中央地方关系，结合此前的分税制改革试点，1 9 9 4 年全国推行分税 制改革。分税制改革的主要内容有： ( 1 ) 按照财权与事权统一的原则，合理划分中央和地方的收入 将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直 接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的与地方经济和社会 发展关系密切的税种划分为地方税，并充实地方税税种，增加地方收入。具体划 分为： 中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税、消费税，中央企业所得 税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保 险总公司等集中交纳的收入( 包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税) ，中 央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的2 0 部分列 入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。 地方固定收入包括：营业税( 不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中 交纳的营业税) ，地方企业所得税( 不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 业所得税) ，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方 向调节税，城市维护建设税( 不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳 的部分) ，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征 收的税( 简称农业特产税) ，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国 有土地有偿使用收入等。 中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享7 5 ， 地方分享2 5 ；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收，海洋石 油资源税作为中央收入；证券交易税，中央与地方各分享5 0 ( 1 9 9 7 年起，对证券 交易税按原税率计征的部分改为中央与地方) k - - 分享，提高税率的收入全部归中 央) 。 ( 2 ) 按照中央政府与地方政府的事权，划分各级财政的支出范围 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经 济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发 展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中 央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费， 由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央 本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所 需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费， 地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城 市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他 支出。 ( 3 ) 初步建立中央财政对地方的税收返还和转移支付制度 为了保证现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方返还 数额以1 9 9 3 年为基期年核定。按照1 9 9 3 年地方实际收入以及税制改革和中央与地 方收入划分情况，核定1 9 9 3 年中央从地方净划的收入数额。1 9 9 3 年中央净上划收 入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还 基数。1 9 9 4 年以后，税收返还额在1 9 9 3 年基数上逐年递增，递增率按全国增值税 和消费税的平均增长率的1 ：0 3 系数确定，即上述两税全国平均每增长l ，中央财 政对地方的税收返还增长0 3 。如果1 9 9 4 年以后中央净上划收入达不到1 9 9 3 年基 数，则相应扣减税收返还数额。 参见中华人民共和国国务院公报1 9 9 3 年5 月3 1 日的国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 4 ) 设立两个征管系统 即中央税务机构( 国税) 和地方税务机构( 地税) ，中央税种和共享税种由中 央税务机关负责征收，其中共享收入按比例分给地方，地方税种由地方税务机构征收。 分税制改革既照顾了地方利益，也给中央必要的倾斜，具体来说有如下的特点： ( 1 ) 分税制改革具有稳定性。与之前的改革相比，更注重长远考虑，使中央 与地方财政关系中的随意性减弱。 ( 2 ) 目标明确。分税制改革以提高中央财政收入为目标，这有利于中央对整 个社会和地方的宏观调控，有利于加强对地方政府的控制和引导，有利于维护国家 统一和完整。 ( 3 ) 财政关系的规范化。分税制比较彻底地改变了过去财政体制下“年初吵 盘子，年中吵追加，年末吵遗留”的局面，使中央与地方的财政关系制度化的程度 增加，从而达到比较公平、科学、稳定的目的。 ( 三) 我国事权财权划分存在的问题及原因分析 自分税制改革以来，我们基本上就延续了这一做法，我们既要肯定分税制起到 的重要作用，但是也要看到分税制对事权财权的划分存在的问题，这些问题主要表 现在如下几个方面： 第一，政府的事权范围及政府间的事权划分有待进一步澄清。尤其是在中央地 方的共同事权领域中，界定模糊，“错位 、“越位”、“缺位 状况严重。现阶段我 国中央地方的财政收入比为5 5 ：4 5 ，而支出比为3 0 - 7 0 ，其中公共服务支出的比 例为4 6 ：5 4 ，在支出中，1 1 6 0 用于经济建设，3 7 6 0 用于供养公务人员( 包括公 安和武警) 和非编制人员，而只有2 1 3 3 用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、 教育、医疗卫生4 类项目，这表明我国财政仍然是生产建设型和由于行政、事业机 构及人员膨胀形成的养人型财政。圆 我国当前政府整体上处于投资型向服务型转变的过程中，一则政府职能还没有 从竞争性的经营领域中完全退出来，二则政府对公共物品的供应有明显不足，且分 配不均衡；出现的问题就是地方政府直接在竞争性领域投资和谋划，将经济的发展、 开辟财源作为首要的职责，想以此来解决公共服务资金长期不足的状况。再加上我 国的政府职能配置基本上是中央政府在为自己定职能、上级政府在为下级政府定职 。魏红英宪政架构下的地方政府模式【m 】北京：中国社会科学出版社，2 0 0 4 ：1 3 6 周天勇中美财税立法体制及支出结构比较【j 】财贸经济，2 0 0 5 ( 6 ) 8 能，本质上还是计划经济时代的做法，有些本不该管的领域因为有利可图政府偏偏 要加以干涉，或者各级政府争着管理，造成“越位”；有些领域需要政府进行直接 投入或者宏观调控，因为无利可图，政府却又不愿意管或者缺乏财力而不能充分履 行事权。 第二，政府间的财权划分不规范，并且与其支出责任极其不相称。当前财权逐 步上收，但事权却进一步下放，在这一趋势下，地方政府尤其是基层政府出现严重 的财政危机就在所难免，有一句顺口溜说得十分形象：“中央财政蒸蒸日上，省财 政稳稳当当，市财政勉勉强强，县财政穷个精光，乡财政要饭逃荒。其主要原因 即是税权高度集中，中央政府控制着税基和税率，中央税、共享税以及重要的地方 税种，开征、停征，税目的增减，税率的调整都由中央决定，要么是全国人大及其 常委会立法决定，要么就是国务院规定，地方虽然可以“在不与宪法、法律和行政 法规相抵触的前提下”可以制定地方性税收法规，但在实际操作中，地方基本上有 名无实，税收优惠、减免政策，实施细则等等都由中央掌握。我国单一制国家，中 央适当集中税权( 主要是立法权) 是必要的，但是并不能过于集中，这样一方面使 得地方无法根据本地经济发展的特点开辟新的税源，避免潜在的税源流失；另一方 面，我国的地区差异较大、经济发展水平、资源条件各不相同，地方却不能对中央 的税收政策予以调整，影响了其积极性，尤其是西部地区过度依赖中央财政的转移 支付，这影响了地方经济的发展，也违背了分税制改革的初衷。 第三，规范的转移支付制度并未真正建立。首先，现行的转移支付制度并未解 决地区间的不平衡问题，我国各地自然条件差异、经济发展水平极为不平衡，近年 来东西部省区之间的差距不断扩大，尤其是在教育，医疗等领域，西部省份的支出 明显小于东部省份，主要原因是中央政府的转移支付中用于均衡性作用的一部分规 模过小，政府仍然将有限的财力用于经济事务，在公共服务领域投入较少。其次， 专项的转移支付要求地方相应地配套地投入加重了地方负担，中央财政有充足的资 金来进行某些导向性的转移支付，中央的意图是好的，但地方并不一定有足够的财 力来与中央匹配，这在一定程度上加重了地方负担。再次，转移支付制度依然采用 “基数法 来确定数额，那些确定基数时发达的省份所获得的数额大，那些原本较 为落后的地区获得的数额就小，这本身就没有解决转移支付所要达到的目标。最后， 转移支付资金的管理分散，缺乏统一协调机制，转移支付制度缺乏法律的依据。在 我国中央政府的职能部门中，除了财政部代表中央实施对地方转移支付外，还有诸 多部门如民政、发改委、水利、交通、教育、卫生等部委都有一定的转移支付资金 的管理权限，这就是为什么“跑部钱进”、“驻京办 这一陋习仍然有很大空间的原 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 因，中央的资金缺乏统一的管理，权力部门太多，最终导致缺少资金的地方得不到， 不缺少的地方大肆浪费甚至腐败，这大大地降低了转移支付制度应起到的作用。转 移支付制度缺乏应有的法律依据，没有以法律的形式固定下来，而仅仅以过渡期 转移支付办法这一行政规章作为依据，法律位阶低，权威性低、随意性大、科学 性和民主性受到质疑。一整套程序、监督、事后的反馈等等都没有建立起来，每年 几千亿的转移支付资金并没有得到有效的监管。 第四，中央和地方的关系定位不明确，地方没有独立的利益表达渠道。中央可 以给地方施加种种或明或暗的压力，但地方只能采用非体制的游说等做法来与中央 博弈，典型的一个例子就是地方的官员任免权掌握在中央，并不是真正由地方产生、 受地方监督，这样一来，官员只是中央在地方的代理人，只需要完成中央下达的各 种指标即可，官员并不能真正做到代表地方的利益与中央谈判，不能平等地参与中 央的决策，省、市、县、乡四个地方政府也同样有类似的现象。 第五，分税制改革缺乏宪法保障。作为国家基本制度的事权财权制度，如此重 要的制度却没有明确的宪法依据甚至是法律( 狭义的法律) 依据。这与社会主义法 治国家的根本要求相距甚远。 事权的划分主要只体现在党和政府的决议和文件中，自分税制改革以来主要有 这以下文件：( 1 ) 关于加强党的执政能力建设的决定中“正确处理中央和地方 的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的 统一领导，又更好地发挥地方的积极性。 ( 2 ) 中华人民共和国国民经济和社会发 展第十一个五年规划纲要中“加快公共财政体系建设，明确界定各级政府的财政 支出责任，合理调整政府间财政收入划分。完善中央和省级政府的财政转移支付制 度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制， 逐步推进基本公共服务均等化。 ( 3 ) 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重 大问题的决定中“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。进一步明 确中央与地方的事权，健全财力与事权匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分 成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”( 4 ) 全面推进 依法行政实施纲要中“中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限 比较明确 ，“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限 。( 5 ) 国务院关于 投资体制改革的决定中“合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资 除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大 影响的项目。 ( 6 ) 党的十七大报告中“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能 区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央 l o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 和地方财力与事权匹配的体制，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度， 提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制， 增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源 有偿使用制度和生态环境补偿制度。 在现行宪法或者法律文本中找不到明确的依据，事权的划分不明确，财权的划 分缺乏稳定性，中央政府总是在不断地调整自身让利的大小，地方政府又总是在与 中央博弈，这样的分税制体制是不稳定的。 我国事权财权中存在的问题可从以下几个方面来分析： 1 行政体制原因 我国的改革首先开始于经济领域，而政治领域的改革严重滞后。改革开放三十 年来，经济领域取得的巨大成就是不可忽视的，但社会发展中存在的深层次矛盾和 突出的问题并没有得到有效的解决，主要原因就在于体制不完善，尤其是行政体制 不完善，这已是当前完全市场经济制度建立的最大障碍。 首先，政府的职能定位不清晰。主