（金融学专业论文）我国金融监管模式研究.pdf

东北师范大学硕士学位论文 摘要 由于各国政治、经济、社会体制各异，货币信用发展程度不同，各国的金融系统存 在着诸多差异，各国的金融监管模式也不尽相同。选择一个有效的金融监管模式，对各 国来说显得十分必要。 随着金融体制改革的深化，我国的金融格局也发生了很大的变化：从新中国“大一 统的银行体制到改革开放后的四大专业银行的成立，直到9 0 年代后的银行、证券、 保险业之间的业务合作与渗透逐渐展开，分业经营的界限被打破，各类金融控股公司也 在不断寻求发展，金融混业现象初见端倪。而从我国的金融监管现状看，我国现行的金 融监管体制是一线多头的模式：形成了证监会、保监会、银监会“三足鼎立”的金融监 管格局。我国目前的分业监管模式存在着不能适应我国金融发展的问题：金融机构内部 控制制度仍不完善，金融监管的外部法律体系不健全，我国的金融监管模式面临着严峻 的挑战。 在未来我国金融监管模式的选择问题上，应充分借鉴和参考国际金融监管的经验， 对金融监管模式进行相应的调整和改革，积极探索符合我国具体国情的模式。应构建功 能性金融监管模式，综合运用规制性与原则性监管模式，迸一步完善我国金融机构的内 部控制制度和金融监管的外部法律体系。 关键词：金融监管模式；混业经营；金融风险；选择策略 东北师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h em o n e t a r yc r e d i ts y s t e md e v e l o p m e n tmd i f f e r e n tc o u n t r i e si sd i f f e r e n td u et o d i f f e r e n tp o l i t i c a l ，e c o n o m i c a la n ds o c i a ls y s t e m s t h e r e f o r e ，t h ef i n a n c i a ls y s t e m sa r eu n l i k e a n di ti st h es a m ef o rt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dc o n t r o lm o d e h o wt od e f i n ea ne f f i c i e n t f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dc o n t r o lm o d ei so fg r e a ts i g n i f i c a n c e w i t ht h ed e e p e n i n go fc h i n af i n a n c i a lr e f o r m ，t h ec h i n e s ef i n a n c i a ls t r u c t u r ea n d p r o f i l ec h a n g e dg r e a t l y ：a f t e rt h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a sb i r t h ，i tw a ss o c a l l e d a l l i n o n e ”s y s t e m ；l a t e r ，w i t ht h ec h i n e s ee c o n o m i cr e f o r m ，t h ef o u r s t a t e o w n e d c o m m e r c i a lb a n k sa r es e tu p i nt h e19 9 0 s ，t h eb a n k s ，s t o c k j o b b e r s ，a n di n s u r a n c ec o m p a n i e s a r e r u n n i n gt o g e t h e r a n dh a v eb u s i n e s si n t e r a c t i o n s t h el i m i t a t i o no fs p e c i a l i z e d m a n a g e m e n ti sb r o k e n t h ef i n a n c i a lh o l d i n gc o m p a n i e sa r es e e k i n gf o rf u r t h e rd e v e l o p m e n t t h em i x e dm a n a g e m e n ti se m e r g i n g h o w e v e r , c u r r e n t l y , i nc h i n a ，t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n a n dc o n t r o lm o d ei sn o tu n i f i e d c h i n a ss e c u r i t i e sr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n ，c h i n ai n s u r a n c e r e g u l a t o r y c o m m i s s i o na n dc h i n a sb a n k r e g u l a t o r y c o m m i s s i o na r e o p e r a t i o n a l s i m u l t a n e o u s l y e a c ho ft h e mt a k e ss e p a r a t er o l ef o rs e p a r a t eb u s i n e s s ，w h i c ho b v i o u s l yc a n n o tm a t c ht h ed e v e l o p m e n to fm i x e dm a n a g e m e n ts i t u a t i o n t h ei n t e r n a lc o n t r o ls y s t e mo f c h i n e s ef i n a n c i a li n s t i t u t e si sn o tw e l ls e t t i l ee x t e r n a ll a ws y s t e mo fc h i n e s ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n dc o n t r o li s n o ts a t i s f a c t o r ya sw e l l i no n ew o r d ，t h ec h i n af i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n dc o n t r o lm o d ei sf a c i n gw i 也g r e a tc h a l l e n g e s i no r d e rt od e f i n eas u i t a b l ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dc o n t r o lm o d ei nc h i n a , t h e a d e q u a t es t u d ya n du n d e r s t a n d i n gt ot h ei n t e m a t i o n a lf i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n d c o n t r o lm o d e i sn e e d e d u s i n gt h ei n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c ea sr e f e r e n c e ，t h er e l e v a n ta d j u s t m e n ta n dr e f o r m c a nb ec o n s i d e r e di no r d e rt os e a r c ha f t e rac u s t o m i z e dm o d ef o rc h i n a t h em o d es h o u l db e af u n c t i o n a lo n e b o t hf u n d a m e n t a l sa n dd e t a i l e dr u l e sa n dr e g u l a t i o n sn e e dt ob es p e c i f i e di n t h es u p e r v i s i o na n dc o n t r o lm o d e f u r t h e re f f o r t sn e e dt ob em a d et oi m p r o v eb o t ht h e i n t e r n a lc o n t r o ls y s t e mi nt h ef i n a n c i a lc o m p a n i e sa n de x t e r n a ll a ws y s t e m sf o r t h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o na n dc o n t r o lm o d e k e yw o r d s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n dc o n t r o lm o d e ；m i x e dm a n a g e m e n t ； f i n a n c i a lr i s k ；s e l e c t i o ns t r a t e g y 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：一一一日期： 学位论文使用授权书 本学位论文作者完全了解东：i l n 范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权东：i i ：n 范大学可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、 汇编本学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士学位论文全文数据库 ( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全文数据库( 中国科学技 术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： e l 期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 指导教师签名： 日期： 电话： 邮编： 东北师范大学硕士学位论文 引言 2 0 世纪8 0 年代以来，世界经济发生了显著的变化。我国的金融业也在经济一体化、 金融自由化和全球化的浪潮下发生了深刻的变化。金融规模迅速增长，金融机构层出不 穷，金融工具日新月异。金融业务的交叉、渗透导致金融业务呈现多样化与综合化的趋 势。不容回避的是，当前我国金融监管面临着巨大的压力和挑战。近年来，我国金融风 险事件频频爆发，危害程度日趋严重，潜在危机不断加剧。另外，我国金融的国际化历 史很短，国际化程度不高，世界经济全球化的浪潮要求我国金融的国际化程度必须进一 步加快。 目前，我国的金融监管在组织机构、法律法规、方法手段等方面还存在着不健全不 完善的问题。因此，如何加强和改进我国的金融监管、提高监管的有效性，成为一个意 义重大的现实课题。它不仅是关系中国金融经济稳定与安全的重大现实问题，而且还是 关系当前我国金融经济能否持续增长的重要战略问题。对此问题进行深入研究具有重要 的理论价值和实际意义。 本文对经济发达国家金融监管模式的演变历程作了全面的历史回顾，为理论分析提 供了事实依据。本文还采用了比较分析的方法，论述了常见的几种金融监管模式的演变 过程、优缺点，同时，在国际发展与中国现实的比较中寻求相似之处，力求找到一条适 合我国国情的金融监管之路。 东北师范大学硕士学位论文 一、经济发达国家金融监管模式及理论述评 ( 一) 经济发达国家金融监管模式的演变历程 1 2 0 世纪3 0 年代以前的金融监管模式 政府对金融活动实施监管的法规依据可以说始于1 8 世纪初英国颁布的旨在防止证 券过度投机的泡沫法。泡沫法标志着世界金融史上政府实施监管的正式萌芽，不 过，泡沫法所代表的政府金融监管还并非完全现代意义上的金融监管，真正的金融 监管，是与中央银行制度的产生和发展直接联系的。 十八世纪末到十九世纪末期，中央银行制度的逐步确立，目的在于统一货币发行和 统一票据清算，但货币信用的不稳定问题仍然没有消失，许多金融机构常常由于不谨慎 的信用扩张而引发金融体系连锁反应式的波动，进而引起货币紧缩，并制约经济发展。 因此，作为货币管理者，中央银行逐渐开始承担起信用“保险 的责任，作为众多金融 机构的最后贷款人，为其提供必要的资金支持和信用保证，其目的是防止因公众挤提而 造成银行连锁倒闭和整个经济活动的剧烈波动。这样，中央银行就逐渐衍生出“最后贷 款人”的职能，承担稳定整个金融和经济体系的责任。【l 】 “最后贷款人 从本质上讲，仍然算不上金融监管，但是，它却为中央银行后来进 一步自然演变为更加广泛的金融活动的监管者奠定了基础。因为，中央银行有可能而且 也有必要进一步对金融机构的经营行为进行检查。这种对经营行为的检查活动一直发展 到现代中央银行对所有金融机构，主要是商业银行进行的各种现场检查和非现场检查。 但是，这种检查主要是基于贷款协议的安排，类似于商业银行对借贷企业所进行的财务 及信用检查，而不是行政或法律上的行为，所以，真正现代意义上的金融监管是在2 0 世纪3 0 年代大危机后。 总之，这一阶段是金融监管的初始萌芽时期。在中央银行制度建立之前，由于经济 自由主义的影响，金融监管主要体现在商业银行自己的内部管理上；中央银行建立后担 负起最后贷款人的职责，就开始具有一定程度的金融监管机构色彩，金融监管逐渐成为 中央银行的重要职责之一。 2 2 0 世纪3 0 - 7 0 年代的金融监管模式 2 0 世纪3 0 年代以前，银行业在整个金融体系中占据着主导地位，各国实行的都是混 业经营模式，对于银行业从事的业务种类几乎不存在明确的限制【2 】。以美国为例，1 9 2 7 年的麦克法登法案明确授予国民银行买卖可交易债券的权力。审计局裁定国民银行 能够承销所有类型的债券，而其附属机构能够承销债券和股票。1 9 2 8 年，美国从事证券 业务的银行从1 9 2 2 年的2 7 7 家上升到5 9 1 家。2 1 9 家国民银行中有1 5 0 家经营证券业务， 3 4 2 家州银行中有3 1 0 家经营证券业务，商业银行在债券承销和分销中的市场份额稳步 2 东北师范大学硕士学位论文 上升。然而就在金融业最高涨的时候，1 9 2 9 年1 0 月，纽约证券交易所的崩溃直至延续 到1 9 3 3 年大危机对美国的银行证券业务造成毁灭性的打击。由于证券投资的巨额损失 及其所引起的信用危机和挤兑，致使4 0 的商业银行破产，银行总数由2 5 万家剧减到 1 4 万家，银行系统的货币和存款也减少了1 3 ，整个金融体系几乎陷于瘫痪【3 】。这场 危机还传播到欧美其他国家，引起历史上规模最大、影响最深刻的全球性经济金融危机。 对于这次危机，金融理论界和舆论普遍认为，自由的银行制度和全能的金融机构具有较 强的脆弱性和不稳定性，银行过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒闭，是引发危 机的导火索。因此，许多国家放弃了自由银行制度，从法律、法规和监管重点上，对金 融机构的具体经营范围和方式进行限制和干预。各国中央银行和其他金融监管当局纷纷 得以建立和完善，并颁布法律予以确认。 美国的监管模式被认为是这一时期的典型，成为各国的重要参照，同时创立了分业 监管模式的先河。整个2 0 世纪3 0 年代，美国国会都在致力于建设与完善银行监管体系 和证券监管体系。此后多项法律相继出台，其中最具代表性的是1 9 3 3 年的格拉斯一 斯蒂尔法( o - - s 法) 。g - - s 法在商业银行与投资银行之间设立了一道业务分离的防火 墙，是美国金融分业经营体制形成的主要标志；与此同时，该法案也被视为美国金融监 管最重要的法律基石。在反对中央集权和限制垄断的思想指导下，为避免金融监管权力 的过分集中，美国选择并确立了分业监管模式，即对银行、证券、保险分别设立监管机 构进行监管。 金融监管模式确立的重要标志是金融监管机构和金融监管法律的建立。2 0 世纪3 0 年代以来，在世界范围内，金融监管制度得以最终确立，金融监管机构从法律角度被赋 予监管权力，成为专门履行监管职能的部门，分业监管成为大多数国家的选择。因此， 这一阶段不仅是金融监管的发展时期，同时也是几十年来具有深远影响的分业监管模式 的确立时期。 3 2 0 世纪7 0 年代之后的金融监管模式 进入2 0 世纪7 0 年代以后，困扰发达国家长达1 0 年之久的“滞胀使金融自由化 逐渐发展成潮流。金融自由化理论认为正是由于政府实施了严格而广泛的金融监管，使 得金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，因此主张放松对金融机构的 过度严格管制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。尤其是8 0 年代以来， 由于资金融通成本的变化，企业更愿意通过发行股票和债券的方式在金融市场上融资， 传统银行业面对“脱媒”的空前挑战，在金融业中占有的份额不断下降嗍：另一方面， 投资银行、投资基金和其它各类非金融机构在金融创新的浪潮中开始占据金融市场上的 主导地位。随着公众对金融服务的需求日益多元化、技术的进步以及经济金融全球化的 发展，银行业为了开拓市场、寻求新的利润增长点，同时在追求规模经济和范围经济的 驱动下，通过大量产品创新与组织形式创新，绕过分业经营制度的限制，向证券、保险 领域实行渗透和突破；与此同时，其他非银行金融机构( 包括证券公司、保险公司、基 金公司等) 向商业银行固有业务领域的侵蚀也未停止。在此背景下，各国金融监管当局 3 东北师范大学硕士学位论文 因势利导，纷纷对原有的金融业经营体制进行修正或变革，向混业方向转变。英国、日 本相继发生了“金融大爆炸，彻底废除了分业经营的体制，1 9 9 9 年美国通过了金融 服务现代化法( g l b 法) ，正式废除了象征分业经营体制的卜s 法，标志着美国金融业 乃至世界金融业进入了一个新时代，混业经营成为国际金融业发展的大趋势。【5 】 金融混业经营的发展趋势，对金融监管提出了新的要求。在这一时期，尽管世界金 融经营模式的发展呈现出一定的趋同性，但是，各国的金融监管模式并没有因经营模式 的趋同而统一化。一些国家仍然维持着分业监管模式，另一些国家则迅速转向“大一统 的监管模式，而大多数国家采用了居于二者之间的中间模式。这主要是由于各国经济、 社会、政治体制各异，货币信用发展程度不同，各国的金融系统还存在着很大的差异。 各国监管当局考虑到具体监管成本和保持金融业的效率与竞争问题，纷纷采用不同的方 式和途径对原有金融监管模式进行了不同程度的完善或变革。因此，在这一时期，混业 经营条件下涌现出许多不同的金融监管模式，引发了金融监管模式创新的高潮。 ( - - ) 金融监管模式演变的理论述评 1 金融监管模式是一种制度安排 制度是人为地制定出来的，构成人与人之间相互作用关系的约束。制度提供的一系 列规则由正式约束( 如：规则、法律、宪法) 、非正式约束( 如：行为方式、风俗习性、 意识形态) 和实施机制所构成。关于制度的功能，归纳起来有五个方面：降低交易成本； 为经济提供服务；为合作创造条件；提供激励机制；外部利益内部化。制度安排至少有 两大目标，一是提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收 入；二是提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体可以合法竞争的方 式。【6 】 从金融监管模式的形成与演变来看，世界上早期的金融监管并没有固定的制度安排 可循，中央银行制度的普遍确立是现代金融监管模式形成的起点。在经济金融发展水平、 经济结构、社会因素的决定和影响下，金融监管模式的产生和发展具有一定的客观必然 性。归纳起来，金融监管模式的产生和发展是为了实现以下功能： ( 1 ) 降低交易成本。有效的制度能降低市场中的不确定性、抑制人的机会主义倾 向，从而降低交易成本。因此，许多制度安排制定出来的目的就是为了降低交易成本。 金融监管模式实质上就是政府用强制力颁布一系列规则，具有一定的约束力和控制性， 帮助塑造制度环境，并据此形成观念等非正式制度安排，促进商誉等信用制度的形成， 提高社会信用等级，从而降低交易成本【7 】。 ( 2 ) 为经济提供服务。每一种制度安排都有其特定的功能和经济价值。适当的金 融监管模式能够保证经济金融体系的健康正常运转，从而达到为经济提供服务的目的。 ( 3 ) 为实现合作提供条件。新制度经济学认为，制度为人们在广泛的社会分工中 的合作提供了一个基本的框架，制度的功能就是为实现合作创造条件。在金融监管模式 4 东北师范大学硕士学位论文 的框架内，通过一整套的规则规范和协调各主体的相互关系，减少信息成本和不确定性， 把金融体系内部阻碍合作得以进行的因素减少到最低，从而保证了合作的顺利进行。 ( 4 ) 提供激励机制。新制度经济学认为，“个人收益率 与“社会收益率 可能趋 向一致，也可能不一致。在一种制度环境下人f j 之所以努力工作、不断创新，是因为其 个人收益率接近社会收益率，因此这种制度安排能给这个组织里的人提供一种持续的激 励。金融监管模式的有效运作就包括内部的激励机制，这种持续的、制度化的激励机制 使得金融机构的利益和金融体系的整体利益趋向一致，从而有助于实现整个金融体系的 安全与效率目标。 ( 5 ) 外部利益内部化。“外部性是新制度经济学中的一个重要概念。诺斯认为， 当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本，个人收益不等于社会收益时，就存 在外部性。我们知道，任何个人都可以享受一个稳定、公平且有效的金融体系所提供的 信心和服务便利，因此可以把金融体系看成是一种“公共品”。【8 】个别金融机构在违背审 慎经营原则下进行的过分冒险等行为有可能会导致集体非理性的结果，即造成一种负的 外部性。政府只有通过金融监管模式的创建或改革将这种外部性内在化，才能消除或降 低这种外部性所带来的危害，从而保持整个金融体系的安全与稳定。 可见，金融监管模式也是一种制度安排。广义的金融监管模式是指一国金融监管的 所有制度安排，包括金融监管法规体系、金融监管主体组织结构、金融监管主体的行为 方式等。狭义的金融监管模式仅指金融监管主体的组织结构，即为了实现金融监管职能， 为金融监管主体权利和职责的分配而设计的一系列行为规则。【9 】 2 金融监管模式的制度变迁特征 金融监管模式作为一种制度安排，其演变历程也遵循制度变迁的一般规律。因此， 抽象掉实践中各国金融监管模式的具体差异，结合新制度经济学有关制度变迁的理论模 型，可以较好地把握金融监管模式演变的整体脉络。 在金融监管模式的演变过程中，制度均衡像帕累托最优一样，只是一种理想状态， 即使偶尔出现也不会持续存在，在一段时期内特定金融监管模式所达到的帕累托最优只 是相对、暂时的。随着经济金融环境的不断变化，当出现在既有制度安排结构中无法获 取的潜在利益且这种潜在利益逐渐超过制度创新的成本时，制度就会出现不均衡。制度 非均衡是制度变迁的诱致因素，正是不断出现的潜在利润促使人们进行制度创新，从一 种制度安排转向另一种更有效率的制度安排。【lo 】因此，可以说，金融监管模式从其产生 到发展的不断演进实质上是制度均衡制度不均衡制度均衡的循环往复过程。 首先，在自由主义占据统治地位的时代，金融监管仅通过金融机构的内部管理来约 束行为，没有特定监管机构的存在。金融机构为谋求利益最大化而展开激烈的竞争，由 于金融机构自身行为的“短视性，造成市场混乱和无序竞争，引发道德风险。【1 1 】成立 特定金融监管机构对金融机构实施外部监管的呼声日益高涨。中央银行制度的建立，成 为现代金融监管模式形成的起点。 随着市场对金融产品和业务的需求增加，金融混业经营十分普遍，但在金融监管方 5 东北师范大学硕士学位论文 面，缺乏健全的监管法律和有效的监管组织，2 0 世纪3 0 年代世界性的金融大危机之后， 分业经营成为世界上居主导地位的金融经营制度。在这种制度条件下，加强对金融各业 的监管、维护金融体系的稳定成为金融监管的首要目标，而加强监管的前提和基础就是 用各种法律和专门的机构进行维护，从而导致分业监管模式的确立。这在一定程度上有 助于减少风险传播的范围，从而在很长一段时间里维护了整个金融体系的安全和效率。 这种制度安排在当时的历史条件下处于一种相对的均衡状态。 自2 0 世纪7 0 年代以来，金融混业经营逐渐成为一种全球性的发展趋势。但金融机 构这种为追求自身利益而进行的混业扩张行为却给传统的分业监管模式带来了困难。重 复监管和监管真空的出现，不仅增加了监管成本，也使监管效率受到严重影响。继续严 格的分业监管不再能维持它的目标，从而构成了制度创新的压力，各国开始寻求新的制 度安排。这些新的制度安排包括牵头监管、伞式监管、统一监管等多种模式，但其目的 都是为了优化本国的金融监管模式，达到帕累托最优状态。 总之，任何一种金融监管模式都是在特定历史条件下形成和发展起来的。金融监管 模式的变迁既要受到相关经济、金融发展的影响，又要受到其社会意识形态和政治制度 的约束，还要受到技术环境以及路径依赖的影响，因此，世界上没有完全相同的两种金 融监管制度安排，也没有永恒不变的金融监管模式。 3 国外金融监管模式的比较分析 目前，在混业经营条件下，世界各国的金融监管模式呈现多样性。由于各国的信用 发展程度、金融风险大小以及金融监管完善程度不同，具体监管模式也不尽相同。除了 统一监管和分业监管模式以外，还出现了牵头监管、“双峰式 监管、伞式监管等多种 监管模式。下面就从监管机构的监管范围角度，对国外混业经营条件下具代表性的三种 金融监管模式进行分析研究。 ( 1 ) 以德国为代表的分业监管模式：在已经实行混业经营的国家中，德国的分业 监管模式是最具有代表性的。与世界上大部分国家“混业经营一分业经营一混业经营 的金融发展道路不同，德国自始至终都实行混业经营，其混业经营采用的是全能银行模 式。在这种模式下，没有银行业务间的界限划分，各种银行都可以全面经营存贷款、证 券买卖、保险销售等业务，甚至还能持有非金融企业的股权。 德国主要的金融监管机构有：联邦银行监管局、联邦银行、联邦证券监管局、联邦 保险监管局。在金融监管制度方面，德国是典型的“混业经营、分业监管 模式。银行 业监管局、证券监管局及保险监管局分别负责对银行、证券、保险行业的监管。另外， 还有经济审计师协会作为监管机构的依托，现场监管大多数由它承担，银行同业协会制 定一些同业规则，具有辅助监管的作用。其组织结构如图1 1 所示。 德国的金融监管模式是典型的分业监管。其分业监管模式的优势是：各专业监管机 构职责明确，分工细致，具有专业化优势。弊端是：不同金融机构业务交叉时，新业务 的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成，协调成本较高，而且可能导致监管重 复和监管缺位，影响监管效率。 6 东北师范大学硕士学位论文 图1 1德国金融监管组织结构 ( 2 ) 以英国为代表的统一监管模式：统一监管模式是指对于不同的金融机构和金融 业务，无论审慎监管还是业务监管，都由一个机构负责监管。这一模式的典型代表是金融 体制改革后的英国。英国传统的金融监管主要是以金融机构自律管理为主、英格兰银行 的监管为辅，其监管不是依据严格的正式的法律法规，而是通过“道义劝说的方式， 建立在监管者与被监管者之间的相互信任、共同合作的基础上。1 9 9 7 年5 月英国政府提 出了改革金融监管体制的方案，将英格兰银行的监管权力剥离出去，银行监管的责任人 由英格兰银行转移到证券投资委员会，并于同年1 0 月进一步将证券投资委员会改组为 金融服务监管局( 简称f s a ) 。f s a 是合并了英格兰银行监管部、证券与投资理事会成立 的，此后，它逐渐将其他七个监管组织个人投资管理局、投资管理监管组织、住房 信贷机构委员会、互助金融机构委员会、互助金融机构登记处、证券期货管理局以及保 险局的权力和职责纳入其中。2 0 0 0 年6 月英国通过了金融服务与市场法( 简称f s m a ) ， 并于2 0 0 0 年1 2 月1 日正式生效实施。该法案以法律形式确定了f s a 是英国唯一的、独 立的、对金融业实行统一监管的执法机构。金融服务监管局并不是原有监管机构的简单 组合，而是根据监管的需要和市场的结构进行的重组。【1 2 j 其组织结构如图1 2 所示。 统一监管的优势是：节约人力和技术投入，降低信息成本；消除监管死角，避免监 管真空：职责明确，防止不同机构之间互相推卸责任。弊端是：在监管过程中，容易混 淆不同行业的风险控制技术；统一监管缺乏权力的竞争和监督，可能会出现官僚主义倾 向，从而降低监管效率。 7 东北师范大学硕士学位论文 图1 2 英国金融服务监管局基本结构 ( 3 ) 以美国为代表的伞式监管模式：美国的金融监管体制比较复杂，实行的是“双 线多头”的金融监管设置方式。所谓“双线是指联邦政府和州政府都有权对金融业进 行监督管理：“多头 是指设立多个履行金融监管职能的机构，不同金融业务有不同的 监管主体。在联邦一级有八个监管机构；联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公 司、证券交易委员会、联邦住房放款委员会、国民信贷公会管理局、国民信贷公会、联 邦储蓄贷款保险公司。在州一级，5 0 个州各有各的金融法规，各有各的保险监理官和管 理机构。 1 9 9 9 年1 1 月4 日美国国会通过了几经修改的金融服务现代化法，于2 0 0 0 年3 月1 日起正式实施。该法案在打破过去几十年美国金融业分业经营局面的同时，也对传 统的金融监管框架进行了改革。按照该法案规定，联邦储备委员会理事会( f r b ) 作为 伞式监管人，是综合管理的上级机构，对金融控股公司进行监管；同时，按照功能监管 的原则，由货币监理署( o c c ) 等银行监管机构、证券交易委员会( s e c ) 和州保险厅分 别对银行业务、证券业务、保险业务实施监管；伞式监管人与功能监管人之间应互通信 息、相互协调、共同配合。( 见图1 3 ) 伞式监管模式的优势是：它作为一种典型的分业监管与统一监管相结合的中间模 式，在一定程度上弥补了单纯分业监管或统一监管模式的弊端，既能依据单一金融机构 的风险特性对其进行针对性监管，又能从整体上对金融体系的风险传递加以把握。但是 伞式监管模式也不可避免地沿袭了它们的一些弊病。突出表现在各专业监管机构的协作 8 东北9 币范大学硕士学位论文 关系上，各监管机构的出发点不同，指标体系不同，作出的监管结论很可能大相径庭。 再加上金融机构可能利用业务转移来规避特定的监管要求，对合作监管的有效性就更是 一个挑战。【1 3 】 图1 3 美国对金融控股公司的金融监管结构 金融监管体制的模式，受一国社会经济体制、经济发展水平、社会结构、政治结构 和具体组织结构等多种因素制约。金融监管模式是一国关于金融监管机构和金融监管法 规的结构性体制安排。金融混业经营与全球金融一体化的日渐深入，不仅导致各国的金 融运行格局发生重大变化，同时也推动了全球金融监管模式的变革。 9 东北师范大学硕士学位论文 二、我国金融监管模式演进历程及现实分析 ( 一) 我国金融监管模式的历史沿革 中国金融体制和金融监管制度的形成与发展，经历了几十年的演变过程。具体来说： 中国金融监管制度的变迁可以分为三个大的历史时期。 1 计划经济体制下的金融监管 新中国成立到1 9 7 8 年期间，与高度集权化的实物计划经济相适应，我国实行的是 “大一统的银行体制。这个时期中国金融业有两大突出特点：一是金融结构单一。中 国入民银行集储蓄、工商信贷和发行货币于一身，除银行和一些农村信用社外，基本上 不存在其他金融机构。二是金融业务单一。当时中国除银行信用以外几乎没有任何其他 的信用形式。金融业不存在分业经营和混业经营问题，金融监管主要以上级银行对下级 银行统一的信贷计划、现金计划进行管理为主要方式。中国人民银行对金融业的监督管 理，主要是：接管官僚资本银行；取消外商银行在华特权，在遵守我国法令、接受监管 的原则下允许其合法经营，对其正常经营与合法权益给予保护，对有损我国主权的金融 活动进行限制。整顿和改造私营金融业，打击投机活动，维护金融秩序。1 1 4 j 2 经济体制转轨时期的金融监管 改革开放初期，中国金融体制改革主要表现在两方面： 第一，成立四大专业银行，实行银行业务专业化。1 9 7 8 年以后，随着我国经济体 制改革的深入进行，这种与商品经济不相适应的大一统的银行体制开始被打破。由此， 工、农、中、建四大国有银行先后成立，分别承担了工商信贷和城镇储蓄业务、农村金 融业务、国际结算和外贸信贷、基建贷款等业务。第二，成立体制外的金融机构，开始 尝试混业经营。2 0 世纪8 0 年代初，在经济体制改革的推动下，非银行金融机构蓬勃 发展，出资组建非银行金融机构的有各级政府的财政部门、四大专业银行、新的商业银 行以及企业法人等。其中1 9 8 6 年重新组建交通银行，而交通银行核定的业务范围非常 广泛，基本上是一个混业银行。改革后批准的第一家非银行金融机构中国国际信托 投资公司，是一个“金融、生产、贸易、服务 四结合的经营实体，中信公司还投资成 立了租赁公司、中信实业银行等金融机构。 这样，2 0 世纪8 0 年代末和9 0 年代初，混业经营模式全面推开。随着经济的发展， 国家银行专业经营分工的模式逐步被打破。在利益机制的驱动下，各专业银行不仅突破 了专业分工的界限，而且开始突破行业分工的界限纷纷仿效新设立的银行，向信托、证 券、保险、投资、房地产等领域拓展，实施混业经营模式。此阶段我国金融业混业经营 的主要特点：一是银行兼营信托业和证券业；二是信托公司兼营银行业务：三是证券公 1 0 东北师范大学硕士学位论文 司介入银行业参与短期融资；四是金融企业大量从事非金融业务；五是非金融部门也通 过各种方式介入金融业务。 这一时期的金融监管能力较弱。中国人民银行在金融监管方面的主要职责是：按规 定审批金融机构的设立、变更、终止及业务范围；对金融机构的存款、贷款、结算、呆 账等情况随时进行稽核、检查监督以及要求金融机构按规定报送各类报表和资料。通过 监督管理，保护了存款人、投资者和社会公众的利益，从而使金融业得到合法、稳健、 有效运行，促进了国民经济的持续、快速、健康发展，但同时也出现了一些问题。第一， 由于计划经济体制的基础框架还没有改变，不论是国家专业银行，还是中央银行，作为 货币资金计划分配工具的地位难以改变；中央银行再贷款成为中央银行扩张信贷规模的 推动器，两者互为作用，造成了信贷规模的一增再增，不良资产越积越多，金融风险不 断积累下来，致使风险监管的功能不强。第二，非银行金融机构的过度扩张，定位不准， 导致金融管理绩效下降。这些问题的存在，在一定程度上引起了经济金融秩序的混乱， 如社会乱集资、乱办金融业务、乱批设金融机构等。反映出金融监管不完善，金融风险 问题突出。l l 纠 3 与分业经营体制相适应的金融监管模式 ( 1 ) 中国金融分业监管体制的初步形成。1 9 9 3 年，中国金融分业经营体制初步提 出。1 9 9 3 年底，国务院发布了关于金融体制改革的决定( 简称决定) ，明确了 金融体制改革的总体目标，即建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观 调控体系。决定规定：“国有商业银行不得对非金融企业投资。“国有商业银行在人、 财、物等方面要与保险业、信托业和证券业脱钩、实行分业经营。1 9 9 2 年l o 月，国务 院决定成立国务院证券委员会( 简称证券委) 和证券监督管理委员会( 简称证监会) 。证券 委作为证券业的主管机构，主要负责证券市场的宏观政策制定，证监会是证券委的执行 机构，它对证券业、证券市场实施全过程、全方位的监管。1 9 9 2 年以后，中国人民银 行已不再是证券市场的主管机关，但仍然负责审批金融机构，其中包括证券交易中心和 证券商，还负责管理债券交易投资基金。在这一证券监管体制下，我国开始在全国范围 内进行股票发行和上市试点，证券市场逐步成为全国性市场，证券业的监管也由分散监 管走向集中监管。1 9 9 5 年我国颁布了中国人民银行法、商业银行法和保险法， 这三部法律基本确定了我国金融体制分业经营的基本格局。 ( 2 ) 中国金融分业监管体制进一步完善。1 9 9 8 年国务院决定撤销国务院证券委员 会，其工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定其对地方证管部门具有垂直领导 权，同时，中国人民银行对证券机构的审批监管权也划给中国证监会，这就形成了以中 国证券监管委员会为主和集中统一的证券监管体系。1 9 9 8 年底我国颁布了证券法， 该法于1 9 9 9 年7 月1 日起施行。新颁布的证券法进一步明确了我国金融业分业 经营、分业管理的原则。证券法第6 条规定：“证券业和银行业、信托业、保险业 分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。1 9 9 8 年中国 保险监督管理委员会的成立，使保险监管从中国人民银行金融监管体系中独立出来。【1 6 】 1 1 东北师范大学硕士学位论文 ( 3 ) 中国金融分业监管体制最终确立。根据第十届全国人民代表大会第一次会议 通过的关于国务院机构改革方案的决定，国务院决定设立中国银行业监督管理委员 会( 简称中国银监会) 。2 0 0 3 年4 月2 6 日，中国银行业监督管理委员会根据第十届全国 人大常委会第二次会议通过的关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行 履行的监督管理职责的决定，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司 及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。中国银行业监督管理委员会( 简 称银监会) 自2 0 0 3 年4 月2 8 日正式挂牌履行职责。银监会的成立，改变了近5 0 年中国 人民银行宏观调控和银行监管合一的管理模式，明晰了银行、保险、证券分业监管的框 架，使银行业的监管力度得到了大大加强。 2 0 0 3 年1 2 月2 7 日，十届全国人大常委会第六次会议经过表决，通过了中华人民 共和国银行业监督管理法、全国人民代表大会常务委员会关于修改( 中华人民共和国 中国人民银行法) 的决定、全国人民代表大会常务委员会关于修改( 中华人民共和国商 业银行法) 的决定，从法律上确立了分业监管的体制。 ( 二) 我国金融监管模式的现状 现阶段中国的金融监管体制是一线多头的模式。现在，中国已逐步建立了中国证券 监督管理委员会( 简称证监会) 和中国保险监督管理委员会( 简称保监会) 、中国银行业 监督管理委员会( 简称银监会) 三家金融监管机构，使中国的金融监管体系初步形成了 “三足鼎立 的金融监管格局。 1 我国证券业监管模式 我国证券市场监管经历了一个由分散监管到集中监管的过程。自2 0 世纪8 0 年代 中期到9 0 年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，证券管理机构的角色由中国人民 银行及各地分行担当。到1 9 9 1 年，除中国人民银行金融管理司、国家体改委、财政部 担当证券市场管理职责外，还专门成立了“全国股票市场办公会议”，由人民银行、体 改委、计委、经贸委、财政部等部委派员参加，负责对股票市场进行监管。 这样一个多头管理的证券监管体制，显然不能有效率，也不可能有严格的监管。另 外，除了中央有关部委之外，地方政府深刻地介入证券监管，是这段时期内中国证券监 管体制中的一大特点。各地政府有权决定哪家公司获得股票发行额度，还有权批准上市 公司的配股行为，有权对上市公司的违规行为进行监督和查处，但在促进本地区经济发 展的思想指导下，各地证券监管部门事实上已成为上市公司的“保护神”，而不是监管 者。中国证券监管上的地方割据也已经相当严重地影响证券市场，导致了证券监管的弱 化和扭曲，使证券市场作为促进资本迅速积聚、促成全国市场的一体化、促进企业的优 胜劣汰等功能无法发挥。 为了深化改革建立有效的风险防范机制，为了建立集中统一的监管体制，国务院决 定撤销国务院证券委。1 9 9 8 年5 月1 8 日“中国证券监督管理委员会”( 简称证监会) 1 2 东北师范大学硕士学位论文 正式挂牌，中国证监会是国务院直属事业单位。国务院证券委的职能并人中国证监会， 中国人民银行有关证券监管的职能移交中国证监会，地方证券监管部门也改为以中国证 监会为主领导。这样就消除了以前多头管理的弊端，强化了监管职能和监管力度。以0 7 年为例，上证所根据中国证监会的要求，已经进一步加大了一线监管的工作力度，加强 实时监控，做到及时发现、及时制止异常交易行为。截至2 0 0 7 年3 月3 1 日，上证 所实时监控系统累计发出报警1 0 多万次，开展重点股票监控3 1 只次，进行异常交易 调查处理9 7 件，占2 0 0 6 年2 8 0 件的3 5 ，力度明显加大。同时，电话提醒或警示营 业部7 7 家次，向会员公司、各地证监局通报监管信息分别有1 1 家次、1 9 家次，约 见会员公司高管人员谈话2 次，并通过监控系统密切跟踪、监控个别屡次出现哄抬股 价等涉嫌操纵行为的证券账户，一旦查证属实将实施限制账户交易等处罚措施。【1 7 】 2 我国保险业监管模式 1 9 9 8 年1 1 月1 8 日，中国保险监督管理委员会的成立，使保险监管从中国人民银行 金融监管体系中独立出来。中国保监会，是全国商业保险的主管部门，为国务院直属事 业单位，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理保险市场。 其主要任务是：拟定有关商业保险的政策法规和行业发展规划；依法对保险企业的经营 活动进行监督管理和业务指导，维护保险市场秩序，依法查处保险企业违法违规行为， 保护被保险人利益；培育和发展保险市场，推进保险业改革，