（法学专业论文）论我国人民陪审员制度的完善.pdf

摘要 摘要 在我国，人民陪审员制度作为一项重要的司法制度，对促进司法民主、实现 司法公正具有重大意义。尽管不少国家在陪审制度的存废问题上仍有争议，但在 普遍推崇法律职业化的今天，陪审制度以其蕴含的民主公正价值仍然在世界大多 数国家存在，充分说明陪审制度确有存在的价值。因此，目前，我国对人民陪审 员制度的态度不是废除而是如何完善和改进。特别是2 0 0 4 年8 月1 8 日全国人民 代表大会常务委员会通过了关于完善人民陪审员制度的决定( 以下简称决 定) 并于2 0 0 5 年5 月1 日开始正式施行，更加表明完善人民陪审员制度的决心， 为这一制度的实施注入了新的活力。但是决定的规定并不明确和详细，同时 由于立法的不完善和司法制度本身的缺陷等多种原因，人民陪审员制度在司法运 行中仍出现了诸多问题。 以淮南市中级人民法院所辖的6 个基层人民法院为例，从该6 个基层人民法 院人民陪审员的选任情况、管理和培训情况、经费保障状况等可以看出，从陪审 员的选用、参与审理案件、参与开庭和合议方面，人民陪审员基本上全程参与审 判活动情况，人民群众对人民陪审员制度有一定的认知。当然，在落实人民陪审 员制度中，仍然存在一些问题，如人民陪审员制度的法律规定不足、人民陪审员 “陪而不审、人民陪审员管理与培训规定不明确、人民陪审员相关补助与待遇 难以落实、人民陪审员任期规定不合理、人民陪审员工作发展不均衡、缺乏监督 制约机制等等。 针对人民陪审员制度在实施中出现的种种问题，我们应当有相应的解决办 法。应当确立人民陪审员制度的宪法依据，在修订宪法时，可以考虑在“公民的 基本权利和义务一章中增加“中华人民共和国公民有参加陪审的权利和义务 的条文；在“国家机构一章的“人民法院和人民检察院 一节中增加“人民法 院审判案件依照法律实行人民陪审员制度 的规定；完善人民陪审员制度的专门 立法，在确立人民陪审员制度宪法化的基础上，制定一部规定全面、科学、 统一的中华人民共和国人民陪审员法，让人民陪审员工作真正做到有法可依， 把人民陪审工作纳入规范化、程序化、法治化的轨道；为确保人民陪审员执行职 论我国人民陪审员制度的完善 务时权责相一致，应当进一步细化人民陪审员参与审判的权利与义务；明确人民 陪审员参与陪审案件的范围。 针对人民陪审员制度在实践操作中出现的问题，我们应当科学确定人民陪审 员的选任范围，现阶段对陪审员的选任资格可以由法律规定一个幅度或者不同的 选取方式，各地区在规定幅度内根据当地经济状况、教育状况确定本地陪审员任 职资格和选取方式，并制定相应的细则规定；因地制宜地落实“随机抽取 机制， 可以在坚持司法统一性原则的前提下，允许有些地区在遵守中央或上级精神的前 提下，根据本地的实际情况采取相异于外地的具体措施和实施方案；强化陪审庭 的职权；健全培训管理办法，包括选定适当的培训范围，建立科学的管理体制； 此外，应完善有关责任追究机制及建立相应的监督制约机制。 当然，社会各界的关心支持，良好的社会氛围更有助于人民陪审员制度发挥 作用。我们应当着力营造良好的政治环境，培养大众的陪审意识，完善人民陪审 员的保障机制。 关键词：人民陪审员制度运行立法 i i a b s t r a c t a b s t r a c t i nc h i n a ，t h ep e o p l e sa t t e n d i n gs y s t e mi sa l li m p o r t a n tj u d i c i a ls y s t e m ，w h i c h h a sg r e a ts i g n i f i c a n c eo nt h ee x e c u t i o no fj u d i c i a ld e m o c r a c ya n dt h ep r o m o t i o no f j u d i c i a lj u s t n e s s t h o u g ht h e r ei ss t i l lt h ed i s p u t e o nt h ee x i s t e n c ea n da b o l i s h m e n to f j u r ys y s t e m i ns o m ec o u n t r i e s ，b u tt o d a y , i nw h i c hl a w sp r o f e s s i o ni sw i d e l y p r o m o t e d ，t h ej u r ys y s t e mi si m p l e m e n t e di nm a n yc o u n t r i e si nt h ew o r l db e c a u s eo f t h ev a l u eo fd e m o c r a c ya n dj u s t n e s s s o ，a tp r e s e n t ，w ea r ef a c i n gh o wt oi m p r o v et h e p e o p l e sa t t e n d i n gs y s t e mb u tn o ta b o l i s hi t e s p e c i a l l y , t h ea c t o nc o n s u m m a t i n g o fp e o p l e sj u r o rw a si s s u e do na u g u s t18 ，2 0 0 4b ys t a n d i n gc o m m i t t e eo fp e o p l e s c o n g r e s sc o u n c i la n db e g a nt ob ei m p l e m e n t e do nm a y1 ，2 0 0 5 ，w h i c hh a ss h o w n o u rd e t e r m i n a t i o nt oi m p r o v et h ep e o p l e sa t t e n d i n gs y s t e mf u r t h e ra n dh a sb r o u g h t n e wv i t a l i t yt oi t b u ts o m ep r o b l e m sh a v ea r i s e ni ne x e c u t i o no ft h ep e o p l e s a t t e n d i n gs y s t e my e t ，b e c a u s et h er u l e so f t h ea c ta r en o te x p l i c i ta n dd e t a i l e da n d t h el e g i s l a t i o na n dj u d i c i a ls y s t e mi sn o tp e r f e c t t a k i n gt h es i xe l e m e n t a r yp e o p l e sc o u r to fh u a i n a nc i t yf o ri n s t a n c ea n df r o m t h es i t u a t i o no ft h ee m p a n e l ，m a n a g e m e n t , t r a i n i n g , g u a r a n t e eo ft h eo u t l a yo ft h es i x c o u r t s a s s e s s o r s ，w ec a ns e et h a tt h ea s s e s s o r st a k ep a r ti nt h ea c t i v i t yo ft r a i la l l a l o n gb a s i c a l l yf r o mt h ep a r t i c i p a t i o ni nc a s e sc o g n i z a n c e ，p a r t i c i p a t i o ni nc o u r ta n d d e l i b e r a t i o na n ds oo n t h ep e o p l eh a v ec o g n i t i o nt ot h ep e o p l e sa t t e n d i n gs y s t e mt o s o m ee x t e n t c e r t a i n l y , s o m ep r o b l e m sh a v ea r i s e ni nt h ee x e c u t i o no ft h ep e o p l e s a t t e n d i n gs y s t e m ，s u c ha st h er u l e so fl a wa r el a c k i n g , t h ea s s e s s o r sa c c o m p a n y b u t d o n tr e v i e w ，t h er u l e so fm a n a g e m e n ta n dt r a i n i n ga r ei n e x p l i c i t , t h ea l l o w a n c ea n d t r e a t m e n ti sh a r dt oc a r r yo u t ，t h er u l e so ft e n u r ea r eu n r e a s o n a b l e ，t h ed e v e l o p m e n ti s u n b a l a n c e d , t h em e c h a n i s mo fs u p e r v i s i o na n d r e s t r i c t i o ni so fs h o r t a g e w es h o u l dc o n s i d e rs o l v i n gt h ev a r i o u sp r o b l e m sw h i c hh a sa r i s e ni nt h e e x e c u t i o no ft h ep e o p l e sa t t e n d i n gs y s t e m w es h o u l dp r e s c r i b et h ep e o p l e s h i 论我国人民陪审员制度的完善 a t t e n d i n gs y s t e mt ot h ec o n s t i t u t i o n w ec a na d dt h er u l e sw h i l er e v i s i n gt h e c o n s t i t u t i o nt h a tt h ec i t m e n sh a v et h ef i g h t sa n do b l i g a t i o n so ft a k i n gp a r ti nj u r yi n t h ec h a p t e ro f 呐t h eb a s i cr i g h t sa n do b l i g a t i o n so ft h ec i t i z e n s ”a n dt h ec o u r t i m p l e m e n t st h ep e o p l e sa t t e n d i n gs y s t e mi nt r a i la c c o r d i n gt ol a wi nt h es e c t i o no f n t h ep e o p l e sc o u r ta n dt h eo f f i c eo ft h ep u b l i cp r o s e c u t o r ”o ft h ec h a p t e ro f n a t i o no r g a n i z a t i o n w es h o u l di m p l e m e n tt h es p e c i a ll a wo ft h ep e o p l e sa t t e n d i n g s y s t e m w ec a ni n s t i t u t eac o m p r e h e n s i v e ,s c i e n t i f i ca n du n i t e dl a wo nt h e c o n s t i t u t i o n a lf o u n d a t i o nt h a tn a m e d “t h ep e o p l e sa s s e s s o r sl a w ”，w h i c h m a k e sp e o p l e sj u r yi n t o s t a n d a r d i z a t i o n ，p r o c e d u r ea n dl e g a l i z a t i o no r b i t w e s h o u l ds t i p u l a t et h er i g h t sa n do b l i g a t i o n si nd e t a i l sf u r t h e rf o re n s u n n gt h e a s s e s s o r sh a v ec o r r e s p o n d i n gr i g h t sa n dr e s p o n s i b i l i t i e si nc a r r y i n gm e i rj o b s w e s h o u l dm a k et h er a n g eo fc a s e sa p p l y i n gj u r yc l e a r f o r s o l v i n gt h ep r o b l e m si np r a c t i c e ，w es h o u l dd e f i n et h es c o p eo fs e l e c t i n gt h e a s s e s s o r ss c i e n t i f i c a l l y a tp r e s e n t , w ec a ns t i p u l a t ear a n g eo rd i f f e r e n ts e l e c t i o n m e t h o do ft h ea s s e s s o r s q u a l i f i c a t i o nb yt h el a w , i nw h i c he a c hr e g i o nc a l lc h o o s i n g t h es u i t a b l et o l e i ro w na c c o r d i n gt ot h e i rl o c a le c o n o m i c ，e d u c a t e dc o n d i t i o na n d c a nr e g u l a t et h ec o r r e s p o n d i n gd e t a i l e dm l e s w es h o u l dc a r r yo u tt h e 饥r a n d o m s a m p l em e c h a n i s m ”a c c o r d i n gt od i f f e r e n ts i t u a t i o n o nt h ec o n d i t i o no fi n s i s t i n g j u d i c i a lu n i t ya n do b e y i n gt h ep r e m i s eo f c e n t r a lo ru p p e rg r a d es p i r i t ，w ec a na l l o w s o m er e g i o n st oa d o p tc o n c r e t em e a s u r ea n di m p l e m e n t a t i o np r o j e c tw h i c hd i f f e r e n t f r o mo t h e r s ，a c c o r d i n gt ol o c a la c t u a lc i r c u m s t a n c e w ec a ne n h a n c et h ea u t h o r i t yo f c o l l e g i a t ea s s e s s o r , p e r f e c tt h em e t h o do ft r a i n i n ga n dm a n a g e m e n t , i n c l u d i n g c h o o s i n gs u i t a b l ec o n t e n to ft r a i n i n g ，e s t a b l i s ht h es c i e n t i f i cm a n a g em e t h o d s i n a d d i t i o n , w es h o u l di m p l e m e n tt h es y s t e mo fp u r s u i n gr e s p o n s i b i l i t ya n de s t a b l i s ht h e c o r r e s p o n d i n gm e c h a n i s mo fs u p e r v i s i o na n dr e s t r i c t i o n c e r t a i n l y , c o n c e l t la n ds u p p o r tf r o mt h ev a r i o u sc o m m u n i t i e sa n dt h e9 0 0 d s o c i a la t m o s p h e r ec o n t r i b u t et ot h ep e o p l e sa t t e n d i n gs y s t e mm o r e w es h o u l dp u t i v a b s t r a c t f o r t he f f o r tt oc o n s t r u c tg o o dp o l i t i c a le n v i r o n m e n t ，c u l t i v a t ec o n s c i o u s n e s so f j u r yo f t h ep u b l i c ，p e r f e c tt h eg u a r a n t e em e c h a n i s mo ft h ep e o p l e sa s s e s s o r s k e yw o r d s ：t h ep e o p l e sa s s e s s o r ss y s t e m e x e c u t i o n l e g i s l a t i o n v 引言 引言 陪审制度就一般意义而言，是指法院在审判案件时，吸收非法律职业者参加 法庭审判，与法官共同行使审判权的制度。1 当今，实行陪审制度是世界大多数 国家的通常做法。以英美为代表的普通法系国家实行陪审团制，以德法为代表的 大陆法系国家实行参审制。陪审制度虽起源于英国，但至近代，英国的陪审制度 逐渐衰落。相反，完全在借鉴英国陪审制度传统的基础上形成的美国陪审制度， 至今仍深入民心，比之在英国发挥了更为重要的作用陪审制度。正如美国著名法 官乔恩( c h 砌c sw j o i n e r ) 所说：“我是一个陪审制度的坚决信仰者。陪审制度 是司法审判中重要的一项，它比其他制度更能决定许多问题，许多对陪审制度的 不良批评都不足以掩盖该制度的优点。与美国相似的是，在现今实行参审制的 法国和德国，亦是在最初借鉴英国陪审制度经验的基础上实行的陪审团制度，2 但 由于陪审团制与其刑事政策的方向、审判方式的总体特征以及民族心理文化等相 冲突，后来都改成了参审制。3 陪审制度作为西方国家的核心司法制度，在清朝末期才传入我国。清末修律 时，沈家本曾于1 9 0 6 年主持编成刑事、民事诉讼法，其中借鉴西方的经验规 定了陪审制度，但该法的实施遭到官僚抵制，遂被搁置。1 9 2 0 年浙江杭县律师 公会曾提出采行陪审主张，但未被采纳。1 9 2 7 年武汉国民政府曾在司法制度中 提出建立参审制和陪审制的方案，并制定了陪审法，但未实施。1 9 3 0 年，借鉴 前苏联的审判经验，中华苏维埃中央执行委员会颁布了裁判部暂行组织或裁判 条例，1 9 4 9 年9 月的中国人民政治协商会议共同纲领均规定了陪审员参与 审判的制度。新中国成立后，在1 9 5 4 年的中华人民共和国宪法、1 9 7 8 年的 中华人民共和国宪法中都明确将人民陪审制度列为宪法原则。1 9 7 9 年通过 并于1 9 9 3 年修改的中华人民共和国人民法院组织法以及我国先后颁布的刑 1 陈业宏、唐鸣著：中外司法制度比较，商务印书馆2 0 0 0 年版，第1 7 3 页 2 王利明著：司法改革研究，法律出版社2 0 0 0 年版，第3 7 1 页。 3 王宗光著：改革和完善我国人民陪审员制的思考，载于中国司法改革十个热点问题 ，人民法院出版 社2 0 0 3 年版，第4 9 9 页。 论我国人民陪审员制度的完善 事、民事诉讼法、行政法都确认了人民陪审员制度。但是1 9 8 2 年的中华人民 共和国宪法( 即现行宪法) 并没有规定人民陪审员制度，表明陪审制在我国“只 是一项法定的程序制度，而不是一项宪法原则”。1 我国的人民陪审员制度类同于大陆法系的参审制。2 人民陪审员制度在我国 几十年的司法实践中仍存在诸多弊端和不足，引发了法学界和司法实务界对该制 度的存废之争。反对人民陪审员制度的人认为：陪审员来源广泛难以监督，难以 保证裁判的公正；普遍素质不高，难以实际参与审判过程；审判工作业务性强， 陪审员不具备专业知识难以胜任；聘请陪审员增加财政负担，经费难以保障。支 持人民陪审员制度的人认为：陪审制度有利于促进司法独立，有利于加强对法官 的监督，有利于促进审判方式的改革，弥补法官知识不足，增强民众对司法的信 任。3 笔者赞同后一种观点。纵观世界，尽管陪审制在西方各国也呈现出没落甚 至衰败的趋势，但迄今为止还没有哪一个曾实行过陪审制的国家完全放弃这一制 度，说明在这些国家陪审制还具有一定的生命力。4 虽然目前我国人民陪审员制 度尚存不足，但是其本身所体现的司法民主精神和抑制司法腐败的立法初衷是不 可磨灭的。陪审员与法官组成的合议庭审理案件，只能使司法得到民众的广泛认 同，而不可能使司法与民众保持一定的距离。人民陪审员制度不仅具有其它国家 陪审制度具有的、为世界普遍公认的体现司法民主、促进司法公正、开展法制教 育、防止司法腐败等价值和功能，而且具有促进社会和谐、体现司法为民、保障 司法独立、实现司法权威、提升司法公信力等鲜明的现代印记。因此，面对我国 人民陪审员制度，正确的态度不是否定，而是如何更好地完善。5 2 0 0 5 年5 月1 日开始施行的决定，以立法的形式对人民陪审制度予以完 善，也赋予了人民陪审员制度新时期的生命力。但该决定的具体规定较为笼统， 过于原则，没有从根本上打破人民陪审员制度运行不畅的局面。由于价值观念、 法律规定、制度落实等诸多因素的影响与制约，在构建和谐社会的背景下，人民 1 王利明著：司法改革研究，法律出版社2 0 0 0 年版，第3 8 5 页 2 沈德咏：最高院答问关于完善人民陪审员制度的决定) ， h t t p ：w w w c h i n a l a w c d u c o n 1 ，n c w s 2 1 6 0 3 2 1 6 1 2 2 0 0 4 1l l i 2 0 8 2 9 1 9 3 4 1 7 2 1 1 4 2 7 7 1 4 0 _ 1 4 1 6 8 0 h m a ，2 0 11 年3 月2 0 日。 3 王利明著：司法改革研究，法律出版社2 0 0 0 年版，第3 8 8 页 陈瑞华著：看得见的正义，中国法制出版社2 0 0 0 年版，第2 5 2 页。 5 蒋鹏飞、刘少军著：我国人民陪审员产生程序之弊及其矫正，载于安徽大学法律评论 2 0 0 9 年第2 辑 2 引言 陪审员制度在实践中的运作如何? 它在发挥积极作用的同时，还存在哪些问题和 不足? 应当如何改进和完善等一系列问题均应当引起我们的深思与探究。笔者从 实证角度，对当地所辖6 个基层法院人民陪审员制度的运行情况进行了初步调 研，剖析该制度在司法实践中存在的问题和不足，再借鉴域外经验，就如何进一 步完善人民陪审员制度提出一些较为具体的措施和建议。 3 论我国人民陪审员制度的完善 一、我国人民陪审员制度的运行现状及存在 的问题 以淮南市实证为例 决定以及最高人民法院与司法部联合下发的关于人民陪审员选任、培 训、考核工作的实施意见实施后，安徽省淮南市中级人民法院所辖6 个基层法 院按照上级法院的统一部署和要求积极开展各项工作。从该6 个基层人民法院人 民陪审员的选任、人民陪审员管理和培训、人民陪审员经费保障以及人民陪审员 参与的审判活动等方面，可以对人民陪审制度的运行情况可见一斑。 ( 一) 人民陪审员制度的运行现状 1 人民陪审员的选任 安徽省淮南市中级法院所辖6 个基层法院，自2 0 0 5 年至2 0 1 0 年对人民陪审 员进行了四次选任，其中，2 0 0 5 年选任4 6 名，2 0 0 7 年选任2 1 名，2 0 0 9 年选任 6 0 名，2 0 1 0 年选任5 6 名。1 截至2 0 1 0 年，第一批任命的4 6 名陪审员任期已满 五年，陪审资格自动免除。淮南市采取的选任方式均是由各基层法院根据辖区人 口数量、案件数量、地域面积以及基层法院法官人数的比例等因素分别确定人选 数额后，本着组织推荐与个人自荐相结合的原则，由所在地妇联、共青团、学校、 企业、政府等有关部门提出建议名单，并征询当地司法局的意见，然后报市中级 法院政治部审核，再提请当地人民代表大会任命。 安徽省淮南市中级法院所辖6 个基层法院共有法官2 5 3 名，2 人民陪审员现 有1 3 7 名，陪审员总数与现有法官比例为5 4 1 5 ，超过全市法院法官人数的二 分之一，基本满足陪审工作的需要。3 1 该数字由淮南市中级人民法院政治处统计至2 0 1 0 年1 0 月。 2 该数字由淮南市中级人民法院政治处统计至2 0 1 0 年l o 月。 3 最高人民法院关于人民陪审员管理办法( 试行) 第5 条规定：“基层人民法院根据本辖区案件数量及特 点、人1 ：3 数量、地域面积、民族状况等因素，并结合上级人民法院从本院随机抽取人民陪审员的需要，在 不低于所在法院现任法官人数的二分之一，不高于所在法院现任法官人数的范围内提出人民陪审员名额的 意见，提请同级人民代表大会常务委员会确定” 4 一、我国人民陪审员制度的运行现状及存在的问题 2 人民陪审员的管理和培训 决定实施后，淮南市人民陪审员的管理工作由各基层法院的政工部门归 口管理，同时安排一名院领导分管。政工部门主要负责总体工作安排的制定，陪 审员的选任、培训、考评、奖励以及与外部单位的联系协调等工作。在淮南市的 6 个基层法院中仅有1 个法院在立案庭设置陪审员选用的随机抽取工作，其它5 个法院直接将陪审员分配到各个业务庭，业务庭的管理只集中在案件审理环节， 遇到案件需要时，由业务庭或者更多的是主审法官与陪审员联系陪审事宜，业务 庭再将陪审员参与审理的情况反馈给政工部门作为考评陪审员的资料。 2 0 0 5 年人民陪审员任命前后，安徽省高级人民法院组织了人民陪审员授课 教师和部分人民陪审员培训班。淮南市中级法院在派员参加此次培训后及时组织 六个基层法院首批任命的4 7 名人民陪审员参加岗前脱产培训，主要学习法学基 础理论知识、参加庭审观摩，陪审员经过严格培训和考核均拿到了岗前培训合格 证。对于第二批任命的陪审员，中级法院没有进行集中培训。2 0 1 0 年4 月对近 期新任命的5 4 名人民陪审员进行了为期5 天的培训。在培训过程中，中级法院 为每位陪审员购买培训教材，1 个基层法院为每位陪审员订购了人民法院报 和安徽省高级人民法院研究室主编的最新司法文件汇编等学习资料。 3 人民陪审员的经费保障 目前，陪审员的经费保障仍然难以落实。决定实施五年以来，淮南市六 个基层法院均制定了陪审员经费保障制度，但由于同级政府财政保障力度不同， 执行情况有所差异。4 个基层法院所在地的地方财政部门每年为法院列入陪审补 助金额2 万至5 万元，有2 个地方财政部门由于财政吃紧没有为法院列入陪审补 助金额。各个基层法院对陪审员参与案件审理的补助方式也不同，其中，有5 个法院依据陪审员参与审理的案件数量进行补助，每个案件补助5 0 元至8 0 元不 等；有1 个法院年终一次性补助，平均每年补助8 0 0 元。实践表明，财政专项 拨款尚未形成固定制度，这一原因直接导致陪审员经费保障不力，使陪审制度难 以顺利开展。 该数字由淮南市中级人民法院政治部统计至2 0 1 0 年1 0 月 5 论我国人民陪审员制度的完善 4 人民陪审员参与审判情况 ( 1 ) 选用情况 在淮南市的六个基层法院中仅有1 个法院在立案庭设置陪审员选用的随机 抽取工作，其它5 个法院直接将陪审员分配到各个业务庭或者人民法庭，形成相 对固定的合议庭。审理案件需要时，庭审前，由庭长指定陪审员组成合议庭，并 提前1 5 天通知，使陪审员有充足的时间查阅卷宗，了解案情，也便于陪审员合 理安排原单位的本职工作。 ( 2 ) 参与案件审理情况 2 0 0 5 年5 月至2 0 1 0 年l o 月的五年多来，全市6 个基层法院由人民陪审员 参与审理的案件共2 2 7 5 件，占适用普通程序审理案件数的7 5 ，其中参与刑事 案件审理3 9 9 件，民事案件1 7 8 2 件，行政案件9 4 件。1 由此看出，陪审员参与 审理的主要是民事案件，据调查，所参审的主要是婚姻家庭、债务纠纷和劳动争 议案件，所参审的刑事案件主要是青少年犯罪案件。关于启动陪审员参审的程序， 五年来，陪审员参审的2 2 7 5 件案件中只有i 件是由当事人主动提出申请而适用 的，2 其余均是由法院根据审理案件的需要自行决定启动的。 ( 3 ) 参与开庭及合议情况 参与开庭和合议是陪审员参与审判的主要工作。人民陪审员对案情的了解主 要是庭审前由案件主审法官简单介绍案情，大量的案件信息还是通过在庭审中的 了解。但是陪审员因对案件情况不熟悉，难以把握案件争议焦点，在庭审中通常 不提问或者很少提问。参与审理未成年人犯罪案件的陪审员在庭审中所做的工 作，主要是对未成年人进行法庭教育。 由于陪审员不是案件的主审法官，他们在案件审理中仅是起辅助作用。合议 时陪审员可能会提出与法官不同的意见，对此种情况决定第1 4 条和最高 人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定第9 条的规定，赋予了 人民陪审员在评议案件时与法官产生意见分歧，可以提出将案件提交审判委员会 1 该数字由淮南市中级人民法院政治部统计至2 0 1 0 年1 0 月 2 该数字由淮南市中级人民法院政治部统计至2 0 1 0 年1 0 月 6 一、我国人民陪审员制度的运行现状及存在的问题 讨论的权利，但是必须说明提请讨论的理由。1 实践中，人民陪审员参与案件审理而提交院审判委员会讨论决定的案件情况 极少，在所审理的2 2 7 5 件案件中仅有1 件。2 当人民陪审员与法官发生分歧意见， 一般都在合议庭内部评议时解决。其解决意见分歧的途径主要是通过“对案件的 证据进行研判和对法条的理解反复讨论形成一致意见 ，在“形成一致意见”的 过程中，主要是法官运用法律专业知识对人民陪审员进行说服工作，有时人民陪 审员为了坚持自己的观点也会对法官进行说服工作。 5 社会对人民陪审员制度的认知 决定实施的五年多来，淮南市6 个基层法院由陪审员参与审理的2 2 7 5 件案件中仅有l 件是当事人主动申请的，占全市陪审员参审案件的0 0 4 。从以 上数据可见，民众对人民陪审员制度知之甚少，也反映对人民陪审员制度的宣传 力度不到位，社会对人民陪审员的认知程度不高。虽然决定规定陪审员制度 的实施由法院、人大、地方司法局、地方财政等部门相互配合，但是从具体工作 的落实来看，法院是承担人民陪审员工作的实践部门。每年年底的法院工作报告 人民陪审员制度的落实情况是其中主要的一部分，但是地方党委、政府、人大在 日常工作和年底的工作报告中基本没有涉及到人民陪审员工作内容。在每年进行 的普法宣传中，宣传内容很少涉及人民陪审员制度的相关知识介绍。人民陪审员 制度并未得到真正的重视，也没有得到良好的宣传。 ( 二) 人民陪审员制度运行中存在的问题 透过对人民陪审员制度实施情况的调研，不难看出，虽然该制度在实施中取 得了一定成绩，并逐渐为民众所了解，但仍有一些问题是决定等法律规定所 未能触及并予以解决的。 1 法律规定不足 1 决定第1 4 条规定：。人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。合议 庭评议案件时，实行少数服从多数的原则人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见 写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。”最 高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定第9 条规定：“人民陪审员同合议庭其他组成人 员意见分歧，要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定的，应当说明理由；人民陪审 员提出的要求及理由应当写入评议笔录。” 2 该数字由淮南市中级人民法院政治部统计至2 0 1 0 年1 0 月 7 论我国人民陪审员制度的完善 ( 1 ) 缺少宪法依据 人民陪审员制度是我国审判制度的主要制度之一，但是确立其主要地位的法 律规范零星见于人民法院组织法及三大诉讼法等法律规范中。1 2 0 0 5 年5 月 决定实旌以来，最高法院和司法部相继联合出台了关于人民陪审员选任、 培训、考核工作的实施意见和最高人民法院关于人民陪审员管理办法( 试行) ， 但遗憾的是在我国宪法当中却没有确立人民陪审员制度的相关规定。笔者认为， 人民陪审员制度既然是一种重要的司法民主制度和一项主要的审判制度，在宪法 没有明文规定的情况下，仅用一系列的意见和办法进行规范，缺乏法理基础。 ( 2 ) 法律规定操作性不强 决定仅对审判时适用人民陪审员制度做了笼统的规定，但是在具体的操 作规程上没有涉及。而决定规定人民陪审员参加审判，应当在人民陪审员名 单中随机抽取。通过对淮南市6 个基层法院的陪审员情况的统计，采取随机抽取 方式确定陪审员后，被抽到的陪审员有的以本单位工作繁忙、出差、开会等理由 请假而不能参与案件的审理。究其原因，当前最大的矛盾就是陪审工作与人民陪 审员本职工作的冲突，其制约了人民法院适用人民陪审员参加案件审理的积极 性。2 这种状况下，法官接手案件后，发现属于陪审员参审案件的类型，就由法 官自行决定由哪一位人民陪审员参与，或是与陪审员进行协商，或临时调剂等做 法不一。这种操作方式没有遵守“随机抽取 原则，确定陪审员随意性较大，造 成当事人的不信任，也给陪审员参审增加负累。据统计，五年来，淮南市有4 名陪审员陪审案件每年超过1 0 0 件，有1 6 名陪审员陪审案件每年超过6 0 件，有8 名陪审员没有陪审案件，2 0 1 0 年此8 名陪审员没有继续留任。陪审员参审案件 分工不均，使陪审员制度失去群众基础，背离了该制度扩大司法民主，加强司法 谭世贵著：中国司法制度) ，法律出版社2 0 0 8 年版，第9 5 页。人民法院组织法第l o 条第2 款规定： “人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。”刑事诉讼 法第1 4 7 条第1 款规定：“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员3 人或者由审判员 和人民陪审员3 人共同组成合议庭进行”该条第2 款还规定：。高级人民法院、最高人民法院审判第一审 案件应当由审判员3 人至7 人或者由审判员和人民陪审员共3 人至7 人组成合议庭进行。”民事诉讼法第 4 0 条规定：。人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭， 合议庭的成员人数必须是单数。”行政诉讼法第4 6 条也规定：。人民法院审理行政案件，由审判员组成合议 庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭成员应当是3 人以上的单数。”由此可见人民陪审员制度 是各级人民法院审理第一审刑事、民事、行政案件所实行的一项审判制度 。朱稳贵著：关于兰州市基层人民法院实施人民陪审员制度的调查报告) ，兰州大学2 0 0 7 年硕士学位论文， 第6 页 8 一、我国人民陪审员制度的运行现状及存在的问题 监督的设立初衷和立法本意。 尽管现行法律以及一系列的规范和意见规定了审判案件时陪审员与法官有 同等的权利和义务，但是权利义务的具体表现似乎并不明确：当人民陪审员出现 不能按时出庭、开庭时违反法庭纪律、损害法院形象等情况发生时，如何处理? 人民陪审员参与审判若违反审判纪律是否应受纪律处分? 若触犯法律是否构成 受贿罪、渎职罪的犯罪主体? 若因人民陪审员的原因办错案，错案追究是否适用 陪审员? 这一系列的问题都难以在现有法律中找到明确具体的答案，这就使人民 陪审员的管理和监督处于一种混乱状态。 2 人民陪审员“陪而不审 人民陪审员“陪而不审”一直是陪审制度施行过程中遭遇的最棘手的问题。 五年来，淮南市所辖6 个基层法院由陪审员参与审理的2 2 7 5 件案件中，仅有1 件因陪审员提出不同意见而提交审判委员会讨论。导致这种情况的出现，主要在 于以下原因： ( 1 ) 法律规定难以实施 实践中，人民陪审员参与审理案件的主要工作是参与庭审和合议。虽然最 高人民法院关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见中规定了陪审员在 庭前必须阅卷，但在实践中难以实施。陪审员参与审理一件案件至少要经历庭前 阅卷、开庭、评议三个阶段，往往需要往法院跑好几次，绝大多数陪审员因忙于 本职工作，为减少麻烦，不愿阅卷。他们主要是通过法官庭前介绍案情、庭审听 庭、合议案件时法官重复案情等途径来断案的。这种简单的审案方式使得陪审员 不能全面深入了解案情，造成合议时难以提出不同意见。笔者向人民陪审员姚某 ( 主要参与刑事案件的陪审) 了解到，法院通知他陪审从没有要求阅卷，他本职 工作繁忙，也没有时间坐下来阅卷，只能在庭审和合议时详细了解案情。 ( 2 ) 陪审员法律专业知识的欠缺 相对于法官来说，陪审员缺乏专业的法律知识，难以适应过于宽泛的职权范 围。他们在审理案件时不是不想说，而是不知如何说，怕发表的意见不够专业被 人笑话，所以在庭审时往往一言不发，评议时随声附和法官的意见。 9 论我国人民陪审员制度的完善 ( 3 ) 法官对陪审员重要性认识不足 某个案件需要陪审员参与，往往是因为审判人员不足，临时找陪审员来参加 合议庭。这种情况下，法官仅把陪审员当陪衬，部分法官在庭审时没有给陪审员 询问的机会，在评议时，主审法官先发表意见，如果陪审员发表不同意见时，部 分法官会通过对案件进行专业的分析言语来说服陪审员同意自己的意见，以避免 将案件上报审判委员会讨论的麻烦。 3 人民陪审员管理与培训规定不明确 决定对人民陪审员应当由哪个部门管理、考核以及考核的具体方法均未 做详细的规定，也没有具体的规范性文件予以规定。在实践中，法院承担了人民 陪审员的管理工作和对人民陪审员工作的考评与奖惩。从淮南市6 个基层法院的 调研情况来看，人民陪审员的管理工作由各法院的政治部具体负责，但具体考核 与奖惩工作，各个法院做法不尽相同。有的只是形式上、浅层面的考核，有的没 有开展，有的对具体考核事项进行了具体细化。由此可见，因为相关法律规定的 不明确，各级法院在对陪审员的管理方面做法不一，导致陪审员的日常管理工作 较为混乱。 尽管决定和最高人民法院关于人民陪审员管理办法( 试行) ( 以下简 称管理办法) 都规定了人民陪审员的岗前培训和任职培训，但是在实践中这 些规定难以得到很好的落实一方面，虽然司法行政机关也应承担培训工作，但 由于陪审员是为法院审理案件服务，司法行政机关参与这项工作的积极性不高， 同时受到人员、财政状况的制约，大量培训工作还是由法院完成；另一方面，对 陪审员参与培训的重要性认识不足，有人认为陪审员参与审案只要有社会道德良 知和社会经验就行，无需娴熟的法律理论知识，是否参加培训，由谁培训并不重 要。但是，由于我国陪审员制度不但要求陪审员对事实认定发表意见还要对法律 适用发表意见，如果陪审员不具备基本的法律知识，很难胜任陪审工作，只能使 “陪而不审、审而不议现象更加突出。 4 人民陪审员补助与待遇难以落实 决定第1 8 条、第1 9 条和管理办法第3 8 条、第3 9 条、第4 0 条、 1 0 一、我国人民陪审员制度的运行现状及存在的问题 第4 l 条共同规定，人民陪审员参与陪审期间，其工资收入由原工作单位支付并 不得克扣或者变相克扣，陪审员为执行陪审职务而支出的就餐、交通等费用由法 院根据实际情况给予一定的经济补助，该补助费用依法应由同级财政给予保障。 但是，以上规定较为原则，并且没有监督约束制度，地方政府或者财政部门由于 财政状况不佳或者对陪审制度的重要性认识不足等原因，即使没有将陪审经费列 入预算，也不会受到相应的制约。因此，陪审员的补助和相关待遇确难落实到位。 淮南市所辖6 个基层法院调研情况表明，有2 个法院至2 0 1 0 年7 月陪审员教育、 培训、交通、误餐等费用由于种种原因在财政部门未能单列，只能由该法院通过 挤压有限的工作经费保障陪审员正常参加案件审理，对陪审员参与审判支出的交 通、误餐等费用也难以及时给予补助。由此可见，与英美法系国家相