（行政管理专业论文）我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究.pdf

我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 摘要 我国政府正处于向“公共服务型政府”的转型时期，随着我国服务型政府建 设步伐的推进，完善公共文化服务成为我国目前文化体制改革的重要内容和文化 建设的重要目标。公共文化服务体系建设是由政府主导的，存在着一种自上而下 的渠道，政府必须在其中担当好提供者、决策者、管理者、监督者的作用，各级 文化事业单位也应当成为公共文化服务体系构建的骨干力量。同时，还应该存在 另一种由下而上的渠道，让公民以各种组织形式参与到公共文化服务体系构建中 来。本文通过对国内公共文化服务体系的概念、特点及公民参与理论的探讨，指 出公民参与公共文化服务构建有利于切实保障公民基本文化权利，真正满足公民 的公共文化需求，消除政府供给机制的弊端，促进公民有序参与公共文化事务建 设，增强公共文化服务的普适性和亲和力，提高公共文化服务水平和质量。 本文综合运用了文献资料、实证研究( 以定性研究为主) 和比较研究等方法， 对公共文化服务体系构建中公民参与的基本情况、存在问题和相应对策做了研究 和探讨。本文从参与主体、内容、行为方式等三个方面阐述了公共文化服务中公 民参与的概况。认为公民参与公共文化服务体系建设分为公民个人的参与，这是 一种常见形式的参与；以社区为依托的参与，这是公民参与的一种基本形式；非 政府组织的参与，随着第三力量的增长，这将成为公民参与的一种重要形式：企 业的参与，在企业社会责任的指引下，成为公民参与的一种有益补充形式。公民 参与公共文化服务体系构建，并不是指在各方面的全方位参与，更不能替代政府 的主导地位，而是指参与公共文化政策的制定、执行、监督，参与文化活动的举 办、文化成果的创造，参与公共文化产品和服务的提供等。参与方式主要有关键 公众接触、公民会议、咨询委员会、公民调查、由公民发起的接触、协商和斡旋 等。之后从主体方面研究了公民参与公共文化服务构建存在的问题，从参与主体 方面看，存在着公民个人参与意识和能力不强，社区文化发展不充分，非政府作 用没有有效发挥，企业社会责任感不强，公共文化责任意识淡薄等问题。据此， 本文提出了相应的对策，加强公民教育，鼓励其参与实践，增强公民的参与信心， 提高公民个人参与意识与能力；加强社区文化建设，规范运作社区公共文化服务 体系，充分发挥社区内志愿者组织的功能；大力发展第三部门，充分发挥其作用， 推进公共文化服务的社会化和市场化；增强企业在公共文化领域的社会责任。最 后得出在构建公共文化服务体系中应加强公民参与，形成政府主导，公民个人、 社区、非政府组织、企业等社会各方力量共同参与、协商和对话的制度框架的结 论。 关键词：公共服务；公共文化服务；公共文化服务体系；公民参与 as t u d yo n citiz e np ar ticip a tio ninc o n s tit u tio no f c hin e s ep u biic o nit ur es e r vic es y s t e m a b s t r a c t a tp r e s e n t ，t h ec h i n e s eg o v e r n m e n ti sd u r i n gt h es t a g ei nt r a n s i t i o n t o p u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t 。a st op e r f e c t i n gp u b l i cc u l t u r a l s e r v i c e s ，i ti sc h i n a si m p o r t a n ts u b j e c tf o rc u l t u r a lm e c h a n i s mr e f o r m a n de s s e n t i a la i mf o rc u l r u r a lc o n s t r u c t i o n p u b li cc u l t u r a ls e r v i c e s y s t e mc o n s t r u c t i o ns h o u l db el e db yt h eg o v e r n m e n t ，g o v e r n m e n tm u s tp l a y a ni m p o r t a n tr o l ei nb e i n gg o o dp r o v i d e r s ，p o l i c ym a k e r s ，r e g u l a t o r s ， s u p e r v i s o t s ，c u l t u r a li n s t i t u t i o n ss h o u l da l s ob e c o m eb a c k b o n ei nt h e c o n s ti t u t i o no fp u b l i cc u l r u r a ls e r v i c es y s t e m a tt h es a m et i m e ，t h e r e s h o u l d a l s ob ea n o t h e rw a yt oa l l o wc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h e o r g a n i z a t i o no fp u b l i cc u l t u r a ls e r v i c es y s t e m b yd i s c u s so fs y s t e mo f t h ep u b l i cc u i t u r e sc o n n o t a t i o n 、c h a r a c t e r i s t i ca n dt h ec i t i z e n p a r t i c i p a t i o nt h e o r y ，t h et h e s i sp o i n t so u tt h a tc i t i z e np a r t i c i p a t i o n i nc o n s t i t u t i o no ft h ep u b l i cc u l t u r es e r v i c es y s t e mc a nb ee f f e c t i r e l y p r o t e c t i n gb a s i cc i v i la n dc u l t u r a lr i g h t so fc i t i z e n s t om e e tt h e c u l t u r a ln e e d so ft h ep u b l i c ，e l i m i n a t et h ed r a w b a c k so ft h es u p p l y m e c h a n i s m ，p r o m o t ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cc u l t u r a ls e r v i c e s b u i l d i n go r d e r l y ，i m p r o v ep u b l i cc u l r u r a ll e v e la n dq u a l i t yo fs e r v i c e s b ym a n ym e t h o d ss u c ha sd o c u m e n t s ，s o c i a lr e s e a r c ha n dc o m p a r a ti r e r e s e a r c h ，e t c ，t h et h e s isg i v e sad e e p l yr e s e a r c ha n dd is c u s st ot h e c i t i z e np a t t i c i p a t i o nb a s i cs i t u a t i o n ，p r o b l e m sa n dt h ec o r r e s p o n d i n g c o u n t e r m e a s u r e s t h et h e s i se x p a t l a t et h ec o n s t i t u t i o no ft h ep u b l i c c u l t u r e s e r v i c es y s t e mf r o mt h em a i n ，c o n t e n t ，a n dc o n d u c t o f c i v i c p a r t i c i p a t i o n ，d i v i d i n gt h ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cc u l t u r a l s e r v i c es y s t e mb u i l d i n gi n t oi n d i v i d u a lc i t i z e n s ， ac o m m o nf o r m ： c o m m u n i t yp a r t i c i p a t i o n ， ab a s i cf o r m ；t h ep a r t i c i p a t i o no f n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，a ni m p o r t a n tf o r m ：t h ep a r t i c i p a t i o n o fe n t e r p r i s e s ，au s e f u lc o m p l e m e n t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i c c u l r u r a ls e r v i c es y s t e mb u i l d i n g i sn o ta 1 1 一r o u n dp a r t i c i p a t i o ni n v a r i o u sa s p e c t s ，n o tas u b s t i t u t ef o rt h eg o v e r n m e n t sd o m i n a n tp o s i t i o n ， b u tt op a r t i c i p a t ei np u b l i ca n dc u l t u r a lp o l i c yf o r m u l a t i o n 、 i m p l e m e n t a t i o n 、s u p e r v i s i o n ，a n dp a r t i c i p a t ei nc u l t u r a l a c t i v i t i e s ， t h eo u t c o m eo ft h ec r e a ti o no fc u l t u r e ，t op a r t i c i p a t ei np u b l i ca n d c u l r u r a lp r o d u c t sa n dt h ep r o v i s i o no fs e r v i c e sa n ds oo n p a r t i c i p a t i o n o fk e ym a j o rp u b l i ce n g a g e m e n t 、c i v i cm e e t i n g 、t h ea d v i s o r yc o m m i t t e e 、 t h ec i v i ci n v e s t i g a t i o n 、l a u n c h e db yt h ec i t i z e n s o fc o n t a c t 、 c o n s u l t a t i o na n dm e d i a t i o n ，e t c t h e nt h i st h e s i sp o i n t so u tt h ee x i s t i n g p r o b l e m ，f r o mt h ep o i n to fv i e wo fp a r t i c i p a n t s ，t h e r ei sp a r t i c i p a t i o n o fi n d i v i d u a lc i t i z e n sd on o th a v eas t r o n ga w a r e n e s sa n da b i l i t y ， c o m m u n i t ya n dc u l t u r a ld e v e l o p m e n ti sn o ta d e q u a t e ，t h e r eisn oe f f e c t i v e n o n g o v e r n m e n t a lr o l et op l a y ，e n t e r p r is e sd on o th a v eas t r o n gs e n s eo f s o c i a lr e s p o n s i b i l i t y p u b l i cc u l t u r a l i s s u e ss u c ha sw e a ks e n s eo f r e s p o n s i b i l i t y a c c o r d i n g l y ，t h et h e s i sp r e s e n t st h ec o u n t e r m e a s u r e s ， t os t r e n g t h e nc i v i ce d u c a t i o na n dt oe n c o u r a g et h e i rp a r t i c i p a t i o n p r a c t i c e ，e n h a n c et h ep a r t i c i p a t i o nc o n f i d e n c e ，p r o m o t ec i v i ca w a r e n e s s a n da b i l i t y ；s t r e n g t h e nc o m m u n i t yc u l r u r a lc o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o no f c o m m u n i t yn o r m sp u b li cc u l t u r a ls e r v i c es y s t e m ，a n dg i v ef u l lp l a yt ot h e c o m m u n i t yv o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n sf u n c t i o n ：d e v e l o pt h et e r t i a r ys e c t o r ， p r o m o t et h ep u b l i cc u l t u r a ls e r v i c eo fs o c i a la n dm a r k e t i z a t i o n ；e n h a n c e s o c i a lr e s p o n s i b i l i t yo fe n t e r p r i s e si nt h ef i e l do fp u b l i cc u l t u r e k e w o r d s ：p u b l i cs e r v i c e ；p u b i cc u l t u r es e r v i c e ；s y s t e mo fp u b li cc u l t u r e s e r v i c e ： c i t i z e np a r t i c i p a t i o n 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ! 逵；塑趁直墓丝重要挂型重明的：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 谚 学位论文作者签名三 ，1 一j 1 签字日期：办d 辟月弓。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名：喜茏、i 砜 哆 导师签字：立、j 之俭 签字日期：猁年j 月3 0 日 签字日期：矽年e 月；o 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 _ o 一 月l j吾 胡锦涛在党的十七大上说，“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造 力的重要源泉，越来越成为综合国力的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为 我国人民的热切愿望。要坚持社会主义先进文化前进的方向，兴起社会主义文化 建设新高潮，激发全民族文化创造活力，提高国家文化软实力，使人民基本文化 权益得到更好保障，使社会文化生活更加丰富多彩，使人民精神风貌更加昂扬向 上。川使人民基本文化权益得到更好保障的基本措施就是建立覆盖全社会的公 共文化服务体系。 参政、议政，参与公共事务是现代民主政治制度下公民应尽的义务。对公共 文化事务的参与，既是现代民主精神的体现，更是公民文化权利的重要表现。从 公共管理学的角度看，公民参与公共文化服务体系构建体现的是服务型政府理论 所强调的“善治的概念，所谓“善治 不同于传统的“统治”，其本质区别主 要表现为：传统的权力向度是自上而下的单向度运作过程，而善治则是多元化的、 上下互动的过程。它通过合作、协调及对共同目标的确定等手段达到对公共事务 的治理。公共文化是由政府主导的，是一种公益性的事业，有一个自上而下的保 障机制。但是同时还应该存在另一种渠道，这个渠道是由下而上的，能够体现民 意和充分了解到老百姓的需求。盖洛普曾经说过，不管你的媒体、咨询多么发达， 不可能出现8 0 0 6 以上的人都知道某一件事。所以我们应该有一种自上而下的公共 文化，还应该有一种自下而上的公共文化。使得这两种思想进行融合、沟通和对 话，才是行之有效的公共文化服务体系。瞳1 公民参与公共文化服务体系构建，可以推动公共文化事务的“共同治理”结 构的形成，保障公共文化政策能够广泛反映公民的文化权力需求，充分考虑人们 的生活方式、兴趣爱好和创造性发展的不断变化的需求，从而有效地避免构建公 共文化服务体系中政府机构被误置于公共文化生活的中心。此外，从社会融合角 度来看，公民参与可以增强公民的归属感和责任感，培养现代公民意识，树立公 民在公共文化生活中的主人翁意识、文化认同感和凝聚力，从而更好地调动公民 参与公共生活的积极性，并激发其无限的文化创造力。 l 1 胡锦涛柏：党的卜t 二人j 二的报告人民 1 报2 0 0 7 1 0 3 0 1 2 孙振华关于公共文化服务的几个问题深蜘l 义化研究中心网站2 0 0 6 0 9 我国公共文化服务体系构建中的公民参1 亏研究 第一章相关概念和理论介绍 在研究公共文化服务体系构建中的公民参与之前，有必要先对公共文化服务 和产品、公共文化服务体系以及公民参与的概念进行界定。 本文中所指的“政府 概念，主要是指国家权力机关及负责公共文化服务体 系建设的各级文化主管部门。“公民”则是指围绕共同关心的公共事务或问题而 联系在一起的能动的民众群体，他们关心与己相关的公共利益。 第一节公共文化服务体系的概述 一、公共文化产品和服务的界定 对于公共文化产品与服务的界定，现在学术界的研究不甚相同。章建刚认为， 任何文化产品在本质上都是公共的，与共同体全体成员的身份认同相关；同时， 公共文化服务存在的合法性依据来自于市场失灵。大多数学者按照公共经济学理 论参照一般公共品的分析框架，来分析公共文化产品的特性：外部收益性、消费 的非排他性、非竞争性。齐勇锋认为，政府必须提供纯公共文化产品和准公共文 化产品，前者直接关系到国家文化主权、文化信息安全或社会稳定，或与民族文 化创新、传承直接相关，其供给容易出现市场失灵；后者虽然在消费上具有私人 产品的竞争性，但在技术手段上难以实现排他性消费的服务和收费，或虽可以实 现排他性的收费，但由于边际收益不足以弥补边际成本，需采取由政府和市场混 合提供的模式。绝大多数公共文化产品可以归入这一类。魏鹏举也认为，纯公共 品在现实生活中比较罕见，大量存在的是准公共品和混合公共品。其中，人类的 文化艺术成果属于一种比较特殊的准公共文化产品，它的公共属性取决于享有它 和认同它的群体，具有超越种族与国家的普遍公共性。n ： 公共文化产品和服务通常是具有消费的公众性、共用性、提供的公正性、公 开性以及价值目标的文化产品和服务。本文主要研究公共文化服务体系中公民参 与的问题，对公共文化产品和服务的界定基本上与大多数学者一致，同时结合研 究的倾向性从狭义上来界定公共文化产品与服务的范畴： ( 一) 事关国家文化主权、社会和谐稳定，或与国家民族文化创新、传承直 接相关的文化产品。各国对于有关人类发展、国际声望及文化认同、内部和谐与 任用公共文化服务体系研究综述：2 0 0 4 - - 2 0 0 7 年中国公共文化服务发聪报告北京：利：会科学文献 ； 版祉，2 0 0 7 第8 4 贝 2 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 团结、文化多样性状况的文化原创，如哲学、艺术、科学，都会予以特别的支持。 一个国家种种独特的文化表达的繁荣是公民集体的价值追求。但一件文化产品的 公众接受有一个过程，原创性越高的作品社会接受过程越漫长。市场对这类作品 往往热情不足。另外，各种文化遗产不仅属于当代人，也属于子孙万代所有的人。 市场对它的利用总是有过度的倾向。因此，必须像保护生态环境和生物多样性一 样保护文化遗产和文化多样性，这需要有市场机制以外的制度安排。 ( 二) 重要公共文化设施。重要公共文化设施甚至公共文化服务体系具有一 定的天然垄断属性。国家以公共投入的方式予以系统建设，普遍均衡地提供给全 社会所有公民，公民作为纳税人则有权享用各种公共文化设施及其服务。这一层 面的公共文化服务不仅包含物质性的公共文化设施，诸如各类图书馆、博物馆、 文化馆、群艺馆等，也包括具体的公共文化内容服务，在全球化的传媒时代，公 民对及时、准确、权威性的新闻与实用信息的需求不仅与公民个人生活密切相关， 而且事关国家安全。 ( 三) 各类特殊群体的公共文化服务产品提供。任何社会都存在各类特殊群 体这些群体的基本文化需求难以表现为有效需求，甚至没有表达的机会，所以无 法有市场予以满足。这些基本文化需求既包括公共信息与教育，也包括对文化遗 产的了解和最低限度的休闲娱乐。这是使他们最终获得发展的基本条件。因此处 于社会公正的考虑，必须由政府和其他社会救助机构对这些群体的基本文化需求 予以保障。 二、公共文化服务体系的涵义及主体界定 公共文化服务体系简单的讲就是为满足社会的公共文化需求，向公众提供公 共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称，是公共服务体系的有机组成 部分。与上述公共文化服务产品的界定相呼应，文化大院建设、农村电影放映、 农家书屋建设、文化信息资源共享建设、广播电视村村通为现阶段公共文化服务 体系建设的五项重点工程。完善的公共文化服务体系包括公共文化服务主体、公 共文化服务设施、公共文化服务平台、公共文化服务产品、公共文化服务信息、 公共文化服务便利、文化遗产保护、公共文化服务机制、公共文化绩效评估以及 公共文化服务的资金、人才、政策法规保障体系等方面的内容。文化事业单位。 李景源、陈威土编中国公共义化服务发腱报告北京：社会科学文献出版社，2 0 0 7 第9 页 3 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 是公共文化服务的中坚力量，是公共文化产品和服务的主要生产者，这也是我们 国家的公共文化服务体系所独有的、在主体构成上不同于西方国家的最大特色。 自新中国建立以来，我国就成立了文化事业单位以提供公共文化事业服务。到目 前为止，仅文化部系统的文化事业机构就有约5 万个，从业人员5 0 余万人，这 其中被明确确认为是公益性文化事业单位的文化馆、站即占了4 万多个。过去， 文化事业单位承担了大量的公共文化管理和公共文化服务的职能，在构建新的公 共文化服务体系时，文化事业单位仍旧是不能缺失的重要组成部分。 2 0 0 7 年6 月，胡锦涛总书记主持中央政治局会议专门研究公共文化服务体 系建设，会议指出我国公共文化服务体系建设的目标任务是：按照结构合理、发 展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导、以公益性文化 单位为骨干、鼓励全社会积极参与，努力建设公共文化产品生产供给、设施网络、 资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服 务体系，切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参 加大众文化活动等基本文化权益。口1 构建公共文化服务体系中，政府及文化事业单位理应承担主要责任，发挥主 导作用。政府。公共文化服务体系是现代政府公共服务体系的重要组成部分， 提供公共文化服务是政府的核心职能之一，政府文化行政部门担负着组织并提供 公共文化产品和服务的主要任务。但政府所提供的公共文化服务是有限的，主要 应该局限在提供公共文化政策、法规服务，监督、保障公共文化服务体系的正常 运行等方面。美国学者奥斯本和盖布勒甚至认为，“提供服务并不是政府的义务， 政府的义务是保证服务提供并得以实现。 也就是说，政府的职能不在于提供产 品，而在于创造一个保障产品的生产和服务的实现的良好环境。文化事业单位。 是公共文化服务的中坚力量，是公共文化产品和服务的主要生产者，这也是我们 国家的公共文化服务体系所独有的、在主体构成上不同于西方国家的最大特色。 自新中国建立以来，我国就成立了文化事业单位以提供公共文化事业服务。到目 前为止，仅文化部系统的文化事业机构就有约5 万个，从业人员5 0 余万人，这 其中被明确确认为是公益性文化事业单位的文化馆、站即占了4 万多个。过去， l i 陈喊公共文化服务体系们 究，深圳：深圳报业集团版社2 0 0 6 第4 页 f ：l 中闺中共中央政治局召开会议研，加强公共文化服务体系建设新华删 4 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 文化事业单位承担了大量的公共文化管理和公共文化服务的职能，在构建新的公 共文化服务体系时，文化事业单位仍旧是不能缺失的重要组成部分。m 三、公共文化服务体系的历史演变 国家成立之初，我国宪法就已经规定了人民群众作为国家公民所拥有的 各项基本文化权利。“中华人民共和国公民有言论、出版、机会、结社、游行、 示威的自由”。“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化 活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其它文化事业的公 民的有益于人们的创造性工作，给以鼓励和帮助”。共和国5 0 多年的历史就是国 家不断克服历史的拖累、不断落实公民基本文化权利的实践探索。同时我国近 6 0 年的现代化建设经过了计划经济和市场经济体制改革两个历史时期，我们的 公共文化服务业随着改革的不断深入正经历着整个公共文化服务体系及其提供 方式的历史性转折。 早在2 0 世纪5 0 年代，文化部就已经有意识地在提供公共文化服务方面做出 了探索和实践，并初步建立了“三馆一站”( 图书馆、博物馆、群艺馆、文化站) 与地方文艺团体等为代表的基层公共文化服务体系，形成了自上而下的社会文化 网络，在服务基层方面取得了很好的效果。但作为一种历史的存在，“三馆一站” 在当时往往是被理解为一种“社会文化”或“群众文化”，也即由政府兴建，同 时将其定位为一种集宣传、教育与娱乐等功能为一体的综合性政策与制度安排。 计划经济时期，公民的全部文化活动在福利的意义上说都具有公共性质；国 家建立了科教文卫体等一大批基础设施，并向公民提供了相对均等的公共文化服 务。但由于发展缓慢，社会总供给严重不足，因为这时的公共文化服务是较低水 平的，在农村或偏远地区更是捉襟见肘。在头几个五年计划期间，国家向包括文 物及出版在内的文化事业单位的年度财政拨款最高才达到3 亿元，按6 亿人口计 算每人每年平均只有o 、5 元，这足以反映国家公共文化服务水平过低。 改革开放以后，政府也不断增加了对各类公共文化场馆与文化机构的投入， 其服务环境也获得了很大的改善。但随着人民物质生活水平的提高，对精神文化 的需求也在不断增长，单靠政府的力量显然已经远远不能满足社会对公共文化的 1 1 】苏峄略论公共文化服务体系的构建 h t t p ：w w w c h i r m v a l u e n e t , , a = r t i c l e a r c h i v e 2 0 0 7 2 2 5 5 7 3 1 6 2 h t m l 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 巨大需求，而传统的文化馆、站甚至失去了公共文化服务的功能，这些都导致了 公共文化产品与公共文化服务供给上的严重不足等各种问题，这点在农村尤其突 出。 改革开放使我国的人均g d p 从2 0 世纪7 0 年代末2 0 0 美元的水平上升到2 0 世纪末8 0 0 美元的水平，实现了“翻两番”的既定目标；2 0 0 6 年，我国的人均 g d p 已经将近2 0 0 0 美元。但是，中国的发展是不平衡的，包括公共文化服务在 内的文化发展就相对滞后。虽然2 0 多年来，文化体制改革陆续有所尝试，但“以 文养文”并不能有效地扩大公共文化服务。不少文化单位的实际运作性质日益与 其假定的“公共服务”属性相脱节。而当创收比较困难甚至没有创收的情况下， 不少公共文化部门如文化馆和群艺馆本来有限的公共文化服务更是几乎被完全 放弃了。从总体上说，这一时期的公共文化服务事实上继续萎缩，公共文化产品 和服务提供的总量在减少。对于西部老少边穷地区和城市低收入家庭或农民工来 说，中国的公共文化服务在很大程度上已经名存实亡。 从以上的历史演变来看，我国的公共文化服务体系建设虽然取得了巨大的进 展，但是就目前而言还是水平有限，政府提供公共文化服务的能力无法满足人民 群众日益增长的公共文化需求。而且我国公共文化的构建自始至终都处于政府的 主导和掌控之下，人民群众对于自己的需求没有提出合理的建议，没有参与到与 自身利益和自身发展有密切关系的公共文化服务体系建设当中，这直接影响到了 我国构建公共文化服务体系的质量与进程。 第二节公民参与的含义及理论基础 一、公民参与的含义 公民参与理论的先驱安斯坦( s h e r r yr a r o n s t e i n ) 认为，“公民参与是一种 公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌 握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。”据此，我们将公民参与 定义为公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府公共政策或公共事务的行动过 程。公民参与实质上是一个国家内的所有公民对法定权利的行使和规定义务的履 行。但是通常意义上的公民参与在主体范围和活动范围上都比其原意要小。国家 机关的工作人员是公共权力的直接掌握者和行使者，他们以国家工作人员身份对 政府活动的参与不属于通常意义上的公民参与。公民可以在政府活动中行使权 6 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 力，也可以在企业活动、社会组织活动中行使权力，然而通常意义上的公民参与 仅指公民对政府活动的参与。所以，通常意义上的公民参与是指公民以非国家机 关工作人员的身份对政府活动的参与。本文所指的公民参与都是通常意义上的公 民参与。公民参与由民主政治的发展状况决定，在不同的历史时期具有不同的性 质和范围。在传统的保护型民主社会中，公民参与只能涉及政府活动的部分政治 事务和政治问题，其目的在于限制政府滥用权力，防止政府行为不轨，保护公民 的权利和自由；在现代治理型民主社会中，公民参与的范围不断扩大，包括对政 府政治、经济、文化等活动各个方面的参与；公民参与的目的也发生了变化，现 代的公民参与更注重提高政府的公共行政能力，帮助并监督政府有效地代表和实 现公共利益。 公民参与行为通常有两类，一类属于个人独立行为，另一类属于组织行为。 由于个人的力量非常有限，所以公民通常以组织的形式来参与政府的管理活动。 与其他组织诸如经济组织、政治组织相比，公民的基本特征还应当被看作非组织 性的。在许多情况下，公民可能会有某种共同的利益或关注某个共同的问题，但 他们通常对于利益的实现方式和问题的解决途径会有不同的意见，甚至会出现对 立和冲突。在这种情况下，公民就会以非组织的形式参加某些活动或在某一问题 的解决方面采取单独的行动。所以，以往在一个相当长的时期内，公民很难以组 成一个组织性较强的整体。然而，现代社会是一个组织化程度越来越高的社会， 公民原生性的非组织性特征正在逐渐消失，代之而起的是有组织的活动。在社会 生活的不同领域中，我们都可以看到为了某一或某些共同目标组织起来的公民组 成的群体。这些群体在大多数情况下是一些随机性的、松散的和临时性的组织。 但是也有一些群体具有相当高的稳定性。这些各种各样的社团把公民组合成不同 的集团来参与到政府的管理活动中。在这个意义上，社会群体的参与成为公民参 与公共文化服务体系构建的一种存在形式，而且是主要的存在形式。一般来说， 公民有组织的参与活动通过两种形式丌展，一种是以地域为基础的社区活动，公 民的参与活动是在以地理区域为基础的社会群体中实现的；另一种是以共同的利 益和爱好为基础的社团形式，即人们基于共同的利益或兴趣爱好组成的各种非营 利性社会组织，通过此组织参与到以前只是由政府涉足的各种社会管理活动中。 二、公民参与的理论基础：民主行政的治理 我国公共文化服务体系构建中的公民参j 研究 民主治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。治理 理论提出公民身份既要强调权利也要强调责任，公民在获得福利的同时也要承担 义务，要对社会做出反应。民主治理是指行为者的自主自治，实行治理，参与者 最终便形成自主自治的网络。民主治理理论认为办好事情的能力并不在于政府的 权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府主要是以新的工具和技术来控制和 指引，政府的能力和责任均在于此：构建( 解构) 与协调；施加影响和规定取向； 整合与管理。 民主行政的治理是官民共同合作的治理，是以公民为中心的行政理念的具体 体现，这一治理模式的未来发展趋势，是更加有利于公民参与活动的进行，而公 民参与也会驱使行政机关具有更多的参与机制，并把这种理念运用在许多相关的 制度和行政组织上，以提供更多的参与机会。民主行政治理从促进公民参与发展 角度出发，体现出以下一些特征： 第一，与公民的合作。在民主的治理中，政府与公民之间是合作互益与一体 的关系，是以回应与满足人民的需求为最主要的目标，并且透过公民的参与行动 来共同完成。在责任共同承担的前提下，官民彼此建立共同价值观、共同社区意 识、共同的国家认同，以及共同的民主政府。因此，不会牺牲人民的利益，而是 在充分的沟通与利益协调之下，达到共赢的结果。 第二，以公民参与为基础的公共行政组织设计。“民主行政治理的政府是以 公民作为治理的中心的合作对象，这一途径的政治意识形态所倡导的大部分理 念，是寻求一个更政治性、更民主和更集体性的机制来相互传递信息。”3 因此， 任何涉及有关公民的社会问题和公共事务在治理的结构中必须强调“公民参 与”，通过公民参与的介入，唤起普遍的公民意识，包括对制度与政治程序设计 都要融入公民化的未来发展。 第三，公共权力是一种认同。民主治理结构的重心不在于一时的权力分配， 而是追求政党的承认，“它是人类的一种至关重要的需要”，得不到他人的承认或 只是得到扭曲的承认，就会造成对人的可怕的伤害，将成为一种压迫，它能够把 人囚禁在虚假的、被扭曲的和被贬损的存在方式之中。从这个意义上讲，民主行 政的治理f 在试图尝试着从行政结构上的设计来达成与公民的平等对话，从而获 b g u yp e t e i - s 政府未_ _ 爿乏的治理模式。台湾：智胜文化事业公l d 2 0 0 0 第4 7 。贝 8 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 得双方的认可。 第四，注重公民参与文化的培养。在参与的行动中，除了通过对话的过程表 达个人的期望，还要针对公共一体进行思辨，并从人与人相互沟通和学习中，寻 求其民主参与的共识，在达到某种程度的共识之后，还要去采取行动付诸实现， 以解决共同的问题、创造共同的远景，这就是公共行政的“自我均衡”。因此， 民主行政的治理只有在共同参与存在时，才具有意义。面对社会的变动，公共行 政采取“自我均衡”的行动，对此，它是演化的；就其将设计重点置于目的、意 义与未来走向而言，它是发展的；再就其学习并创造新理念、新关系而言，它又 是发明的，而这一动态的过程，就是一种新型的公民参与文化的构建过程。 第五，公私的界限越来越模糊。“实行民主的治理，则参与者最终便形成自 主自治的网络。这些网络连接于各种政策性的群体，以及按功能或社会问题形成 的其他的群体。”n h 许多政府过去提供的一些服务，都采取契约形式外包或转 让给这些民间自治组织担任，特别是近年来非营利组织的兴起，这些组织独立于 政府体系之外，有自己的一套自我治理的程序，并且为一些公众服务，代表公众 而非商业性的集体利益，因此非营利组织构成了公私组织之间大片的模糊地带。” 【2 传统的官僚性政府是由政府机构运用权力，垄断性地来统治国家的所有部 分，政府是统治者，社会是被统治的对象。相反，民主治理强调包括传统政府与 各民间组织之间的网络关系，而非统治与被统治的权力关系，因此，公共服务可 以通过各种形式，比如委托的方式由民间组织来执行，公私之间的界限变得模糊、 不重要。可以这样说，当我们把焦点放在公共行政的治理过程时，可以将观察的 对象称之为“公民性政府”；当我们把观察的焦点放在公民自主性与自发性的参 与行动时，则被称作“公民社会”。 通过对上述公共文化服务体系和公民参与理论的乔定，鉴于本文研究的需 要，下文所阐述的公民参与的公共文化服务体系构建，并不是指公民参与体系构 建问题( 这本不是公民参与力量所能及的宏观问题) 而是侧重于公共文化服务方 面的公民参与，为了阐述的流畅性和通顺性，使用了“公共文化服务体系构建”。 【i 】俞町，卜治理善治北京：社会科学文献 | ：版社，2 0 0 0 第4 3 贞 【2 】吴琼恩行政学，台湾：三民书局，1 9 9 6 第1 5 页 9 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 第二章公民参与公共文化服务体系构建的必要性 第一节切实保障公民基本文化权利 社会发展的基础是实现人的基本权利，公共文化的目标就是实现每一个公民 的基本文化权利。尊重和保障公民文化权利，是构建公共文化服务体系的出发 点，公共文化服务是同公民文化权利联系在一起的，公共文化权利是构建公共文 化服务体系的重要观念基础。 1 9 9 7 年1 0 月2 7 日，中国政府签署了经济、社会、文化权利国际公约， 并于1 9 9 8 年1 0 月签署了公民权利与政治权利国际公约。中国政府的这一决 定，表明了对公民权利的国际标准的确认，表明了对于公民权利基本原则的认可。 d ：自此以后，文化权利问题在我国引起了广泛的关注，党和政府十分重视推动公 民文化权利的实现，努力保障人人享有公共文化和基本的文化生活，实现广大人 民权重充分享受文化成果的权利被视为执政党建设的重要内容，维护群众的经济 权益、政治权益、文化权益被视为密切联系群众的关键环节。以胡锦涛为总书记 的新一届领导集体进一步强调要维护好、实现好、发展好人民群众的利益，多次 强调要“保障公民权利”、“积极推进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，大 力提高人民群众日益增长的精神文化需要，促进人的全面发展”。 一般来说，公民文化权利应有以下几个部分构成。( 1 ) 参与文化生活的权利。 这是一项文化基本权利。各级政府必须提供各种必要条件来保障公民参与丰富多 彩的文化生活，提高公民文化生活质量。公民有权利在良好的文化环境中生活和 发展，也有责任和义务积极参与和公共利益相关的公共文化事务，如社区文化建 设、公共文化设施保护、文化遗产保护和其他公益文化事业等。( 2 ) 分享文化发 展成果的权利。随着文化事业的不断发展，公益性文化设施的数量和质量都大大 提高，文化产品的攻击总量明显增加。在这种情况下，如何使文化产品和文化消 费结构更加合理，如何让公民都分享到文化发展的成果，是保障和实现公民文化 权利的基本问题。( 3 ) 文化活动及文化创造自由的权利。在创作上要提倡不同形 式和风格的自由发展，在理论上要提供不同观点和学派的自由讨论。自由是一切 创造性活动的基本条件，也是公民进行文化活动和文化创造的一项基本权利。( 4 ) 【1 1 李车鹏公共文化服务的战略地位i j 体系建设中国公共义化服务体系建设论叭2 0 0 5 ，1 1 i ：】叶辛、蒯人中2 0 0 6 - - 2 0 0 7 年：卜海文化发展报告，北京：利：会科学2 ：献t l l 版 j ：2 0 0 7 第2 2 贝 1 0 我国公共文化服务体系构建中的公民参与研究 文化成果得到保障的权利。公民的发明和任何文化创造的成果都应得到有效的法 律保护。文化创造的活力源泉在民间，千百万人的文化活动和文化创造是民族文 化生生不息的源头活水。 文化权利是公民的一项基本权利，公民文化权利是现代公共文化管理进行制 度设计、模式选择和具体政策制定的核心理念，或日基本价值取向，正是这一核 心理念，决定了现代公共文化管理的共同特征“共同治理”模式。“共同治 理”可视为现代公共文化管理的普遍模式，正是这种模式，保证了公共文化管理 或服务“公共性”的实现。一方面公民参与是民主的