我国农村土地征收补偿制度浅析优秀毕业论文 参考文献.pdf

华中科技大学 硕士学位论文 我国农村土地征收补偿制度浅析 姓名：熊刚 申请学位级别：硕士 专业：法律硕士 指导教师：郭义贵 2011-05-20 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 i 摘摘 要要 自中国大陆实行改革开放政策以来，城乡发生了巨大的变化，各地经济有了突 飞猛进的发展，乡村城镇化，各地工业园、科技园区如火如荼地建立起来了，并在 不断的增加数量、扩大规模。城镇化水平提高，科技园、创业园的出现是建立在许 多郊区农民失去了生活的屏障土地的基础之上的。土地是资源，是一种非常重 要的资产。我国的土地制度，确立了政府垄断了土地一级市场的地位，政府作为土 地征收的唯一买家掌握了土地的定价权。土地一旦转为国有，其价格便飞速飙升。 政府低价征收，高价出售，获得了丰厚的利润。但是，农村土地的原所有者农 村集体组织(农民与之利益攸关)却蒙受了巨大的损失，失地农民的生存与发展空间 在逐渐变窄。因土地被征收，许多农民成为种田无地，上班无岗、低保无份的“三 无”人员。农民与基层政府冲突不断发生，并有愈演愈烈之势，农地被征之后各种 矛盾集聚，若不妥善处理势必影响农村社会和谐稳定。可是，要想发展经济就离不 开基础建设、离不开商业开发，随着经济发展和城镇规模的不断扩大，特大城市的 不断涌现，征地已经不可避免地成为获取新增建设用地的必由之路。然而，在土地 征收过程中，全国各地与征地补偿有关的违规、违纪、违法现象屡禁不止，拖欠征 地补偿款的问题在全国各地都有不同程度的出现，涉及金额巨大。与此同时，现有 的征地补偿金额远远落后于经济发展实际水平，导致失地农民生存都失去了最基本 的保障，为社会埋下了不安定的隐患。上述问题的出现主要是因为施政者对土地征 收的意义、作用的理解不够全面，对公共利益的限定范围存在分歧；征地补偿的法 律依据偏离飞速发展的现实，过于刻板，对农民缺乏最基本的人文关怀，忽视甚至 部分剥夺了原土地使用者的申诉权利。 本文通过对我国征收补偿制度的变迁的研究，针对在现实中出现的问题提出了 自己的一些不成熟的看法，在赔偿原则上引入“公正补偿原则”、在赔偿主体、赔 偿程序上提出了相应的建议。并提出了根据征地用途不同采用不同的政策的建议。 本文创新点在于对征收补偿制度探讨引入了国外学者的成果并根据中国的国情 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 ii 加以修订，对当前我国单一的征收制度提出了新的建议：根据土地的用途采用不同 的征收方式、补偿方式。设立专门机构审查公益目的审查机制。本文侧重从立法层 面讨论补偿制度该如何构建。 关键词：关键词：土地征收 补偿 公共利益 救济 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 iii abstract since china adopted the policy of reform and opening to the outside world, with the rapid development of local economies, rural urbanization, local industrial park, technology park built up in full swing, and continued to increase in the number of expansion. raise the level of urbanization, technology parks, business park is built on the establishment of many rural farmers lost their lives barrier - land. land resources, is a very important asset. chinas land system, doomed the government monopoly of the land market, the government as the sole buyer of land expropriation of the land of pricing control. once converted to state-owned land, the price rose rapidly. government low-cost collection, at a higher price. access to a huge profit. however, the original owners of rural land farmers have suffered a great - the loss of the farmers lost the survival and development space in the gradually narrowing. after the land has been levied by many farmers to become farm, no land, no post office, guaranteeing that no copies of the three no members. conflicts between farmers and grassroots government, and to be getting worse happened, agricultural land has been imposed under the various contradictions gathering, if not properly handled will certainly affect the rural social harmony. however, the economy can not be separated in order to develop infrastructure, is inseparable from business development, with economic development and the constant expansion of cities and towns, large cities are emerging, land has inevitably become the only way to get new construction sites. however, in the land acquisition process, all over the country and violations related to land compensation, discipline, illegal phenomenon of repeated non-payment of land compensation issues in varying degrees throughout the country the appearance of a huge amount of money involved. at the same time, the existing land requisition compensation lags far behind the actual level of economic development, leading to survival of landless peasants have lost the most basic protection for the community planted a hidden instability. the problem arises mainly because the makers of the significance of land acquisition, understanding of the role is not comprehensive, limited range of public interest differences; land requisition compensation and the rapid development of the legal basis for deviation 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 iv from reality, too rigid and lack the most basic of farmers humane care, neglect and even some of the original land users deprived of the right of appeal key words: land expropriation compensation public interest relief 独创性声明独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和 借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密， 在 年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 前前 言言 城市化是很多发展中国家进入现代化的一条途径，城市化意味着城市的规模扩 大，越来愈多的人口进入城市谋生。城市化伴随而来的是大规模的土地征收和拆迁。 土地征收意味着许多依靠土地生存的农民将失去他们赖以生存的生产资料土 地，告别他们祖祖辈辈熟悉的农耕生活方式、步入所谓的现代文明生活。日益频繁 的土地征收引发了一系列社会问题：失地农民生活如何保障、土地资源如何有效开 发利用、如何保护农业用地等等问题。这些问题都关系着国家政权的稳定、人民的 安居乐业以及国家经济的稳定发展。土地征收引发的问题不断见诸报端、越来越引 起社会民众的关注讨论。毫不夸张地说土地征收引发的社会群体性事件已经影响到 我国和谐社会的建设。法学界对于土地征收的目的性、土地征收的合法性、土地征 收的补偿制度等一系列问题也展开了广泛热烈的讨论。也有不少学者提出了自己的 意见和看法。但是迄今为止，并没有学者能真正深入这一领域做广泛细致的调查， 未能从制度层面解决问题 中华人民共和国宪法2004年修正案重提了对集体和私人财产权利的保护。 随后颁布的中华人民共和国物权法也确立了所有权保护制度。无论在宪法 还是在物权法都规定了因公共利益的需要可以对集体土地和公民的私有财产实 施征收征用并予以补偿。我国已经开始从法制的层面关注对私有财产权利的保护不 可谓不是一个很大的进步。在国家发展和私人权益发生冲突时如果选择是一个国家 政治文明程度的考量标准之一。 值得欣喜的是2011年1月21日国务院公布的国有土地上房屋征收和补偿条例 首次从立法的层面对公共利益范围做出明确界定。它解决了长期困扰理论界和实践 部门关于“公共利益”如何界定的问题。 本文通过对我国土地征收制度特别是补偿制度的变迁的分析探讨了在新的形势 下对私有权利的保护。本文侧重从立法层面入手，试图在制度层面构建一个比较完 善的土地征收补偿法律体系。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 1 土地征收的概念、法律特点和原则土地征收的概念、法律特点和原则 中共中央在关于“十二五”的建议中指出，要转变经济发展方式，构建扩大消 费需求的机制，必须积极稳妥推进城镇化，同时调整收入分配，扩大社会保障覆盖 面。城镇化将成为中国促进我国经济持续增长的动力。我国在推行城镇化过程中为 了满足激增的土地需求一般只有采用两种方式;一是对城镇现有存量土地即城镇现 有闲置土地重新高效开发利用，二是征收农村土地，转农业用地为城镇建设用地。 就目前来讲，全国现有城市、建制镇、工矿区建成面积约有一亿多亩，这些绝大部 分属于早期行政划拨使用的土地，除了部分因为拆迁改造，纳入了有偿使用的范围 外，其它大部分未进入土地交易市场。因此满足当前巨大的土地使用需求只能主要 通过第二种方式来满足，即征收农村土地，变农村集体所有的土地为国家所有。国 家（政府）通过一定的征收程序，把农村集体经济组织所有的土地变为国有，由政 府（政府所属的国有土地主管部门）行使土地所有者的权益，或用于公用事业，或 用于商业用途。本文讨论的土地征收将采用狭义概念即对农村土地征收，以限定讨 论的范围。 1.1 土地征收的概念土地征收的概念 1.1.1 土地征收概念的法律界定土地征收概念的法律界定 物权法第 42 条规定： “为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序 可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋土地。 征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着 物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生 活，维护被征地农民的合法权益。 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人 的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 1.1.2 征收、征用、征购等相关概念应用的辨析征收、征用、征购等相关概念应用的辨析 我国建国后，在有关国家建设用地取得的法律法规中都规定了国家对土地所有 权的取得采取土地征收（征用）的办法，对于临时征用土地以及因非公共利益的用 地，一律适用国家建设用地（征收）征用土地的规定，采取（征收）征用 的办法。 而宪法规定的国家对私人财产（包括土地与其他生产资料）的取得方式，长期表述 是： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产 资料实行征购、征用或收归国有。 ” 三种方式。1998 年国务院颁布的中华人民共 和国土地管理法实施条例的第二条在描述国家所有的土地范围时，共列举了六种 属于国家所有的土地，其中包括“农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为 国有的土地， ” ； “国家依法征用的土地” 。将农民集体、公民合法土地收归国有的是 征收、征购和征用三种方式。长期以来我国征收和征用不分，但在该实施条例中是 明确将征收和征用区分为两种不同的国家土地所有权取得方式的。以上概念的区分 基本找不到可以依据的法律文件只是从建国初期的一些法律文件以及相关的文献中 大概可以得知这几个概念的提出和实际的适用。 关于征收，对于土地的征收是革命根据地作为推进农村土地改革的措施之一， 当时对于地主的财产适用“没收” ，富农的财产适用“征收” 。在以后，新中国建 立过程中收归国有是国家在建国初期对于外国资产阶级（帝国主义） 、官僚资产阶级 以及封建地主阶级财产采取的政策和态度，同时也是对于旧中国公益事业以及公共 财产收归新中国国家所有的解决途径。目前对没收和征收并没有法律的界定，但是 从当时相关法律法规的沿革以及土地改革法的精神来看，没收和征收从性质上看。 都属于收归国有，都是无偿取得。 只是由于被收归国有的财产的性质不同而采用不 同的概念。 关于征用， 在 1950 年中央人民政府政务院 关于铁路留用土地办法的几点解释 中关于原国民党时期铁路路基地产，已经过征用程序有案可查的，不再补偿地价， 2004 年宪法修正后对“征收”一次的使用与原来一直实用的“征用”一词的词义是相同的 参见 1954 年宪法 参见 1947 年 9 月 13 日中国共产党全国土地会议通过的中国土地法大纲的规定。 建国初期的征收概念不同于 2004 年宪法修改后的征收概念。 2004 年以后的征收概念应是在原来征用概念的基 础上演变而来。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 以及征用工地无需发价的规定。 由此看以看出“征用”一词来源与国民党政府时期 1950 年 11 月 21 日为解决因市政建设以及其他方面需用地而公布的城市郊区土地 改革条例 ，继续沿用了“土地征用”的提法、以后在 1953 年 12 月 5 日公布的国 家建设征用土地办法开始将国家通过补偿取得建设用地方式统称为征用。征用是 国家强制获得私人的土地及财产而予以一定补偿的行为。这一概念的产生主要是由 于国家建设需要土地，征用行为涉及私人财产所有权，并且是在承认私人财产权合 法性的前提下对私人财产的剥夺，所以必须补偿。征用概念在沿用了 50 年后于 2004 年的宪法修改为“征收” 。 关于征购，最早的文件是 1950 年 6 月 24 日公布的中央人民政府关于铁路留 用土地办法 。该办法采用了“土地收买或征购”的概念 “征购”一词使用最广泛 的是来源于对农民粮食的征购。 关于征收和征用的关系， 由于立法的原因二者在2004年前应该没有明显的区别， 2004 年在宪法修正案中提出了财产征收与征用的概念后，二者的区分引起了学者广 泛讨论。最具代表性和权威性的是全国人大常委会副委员长王兆国在做宪法修 正案说明时指出：征收和征用既有共同点又有区别，共同之处在于都是为了公共利 益的需要，都要经过法定的程序，都要依法给予补偿。不同之处在于征收主要是所 有权的改变，征用只是使用权的改变。这一说明给理论界和实践部门对征收和征用 概念划分提供了重要的依据。 2007 年 3 月 16 日通过， 2007 年 10 月 1 日起施行的 中 华人民共和国物权法第 42 条和第 44 条对物的征收征用做出与宪法相应的规定。 依据物权法的规定征收和征用的根本区别在于：一是被征收财产的归属问题， 征收是取得了被征收人财产的最终所有权，征收人只需要补偿被征收的损失，不存 在返还财产的可能。征用则并为取得财产所有权，只是获得了临时使用的权利，事 后必须返还。二是行为客体，征收的客体一般认为是不动产，征用的客体一般认为 是不动产和动产。 参见 1950 年 9 月 16 日的中央人民政府政务院关于铁路留用土地办法的几点解释第 3、4 点解释。 参加 1950 年 6 月 24 日公布的中央人民政府政务院铁路留用土地办法第 6 条规定。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 1.2 土地征收的法律点土地征收的法律点 1.2.1 国家对土地一级市场的垄断以及土地所有权流转的非市场化国家对土地一级市场的垄断以及土地所有权流转的非市场化 我国的土地征收制度明文确定了国家对土地一级市场的垄断地位。 土地管理 法第 43 条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有 土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经批准使用本集体经济组织所有土地的， 或者乡镇存公共设施和公益事业建设依法批准使用集体所有的土地除外。 该项规定 所有建设用地（除经济经济组织及村民宅基地）都必须向国家申请，由国家划拨或 者转让。集体经济组织所有的土地转化为建设用地时也必须先有国家进行征收转化 为国有土地后再由国家将建设用地使用权转让。因此土地一级市场完全被国家垄断。 一切土地需求都必须向国家申请。土地也只能转让给国家。当一个建设项目需要土 地时，不管是公益用地还是商业性用地，需用地人只能向国家（政府）提出用地申 请，由国家出面征收土地，将集体土地收归国有后，再用行政划拨或者土地使用权 转让的方式让与需要用地方。 在中国土地公有制的条件下，只有国家和集体才享有土地所有权，现行的法律 规定使国家垄断了土地一级市场，土地所有权流转的单向性体现在只存在土地所有 权从集体手中流转到国家手中。土地公有制的规定首先是明确了私人不享有土地所 有权；其次是明确了土地所有权不得转让；再次是规定了土地所有权转移方式是国 家征收。制度设置的结果就是土地所有权流转的单向性和非市场化。 1.2.2 国家土地所有权取得方式的单一性国家土地所有权取得方式的单一性 所谓单一的国家土地所有权取得方式是指土地征收是国家从农村集体经济组织 中获得土地所有权的唯一方式，即只能通过国家征收的方式才能使土地所有权从农 村集体经济组织手中流转到国家手中。 新中国成立后颁布的国家建设征用土地办法明确规定了国家建设用地的取 得方式为“征用” 。该办法仅是适用于国家建设需要土地的情形。对“征用”并没有 土地管理法.第 43 条 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 给予正式的定义。根据其他条文的规定，我们可以得出一个结论： “征用”一词它的 特定含义是“建设用地”的取得，针对的仅仅只是土地取得的方式。而不是对行为 本身性质的界定。只要是因为建设用地需要而取得土地都采用征用的予以描述。征 用主要适用于对集体及私人土地所有权的剥夺， 并给予一定的补偿的行政行为。 2004 年的宪法修正案与 2004 年修正的土地管理办法将其改为征收。 征收作为土地所有权取得的唯一方式，具有一定的片面性，它不适用于因为非 公共利益的需要用地的场合。该项制度的设置只能使非因公共利益的需要国家也只 能采用征收土地的方式。这显然与相关法律的规定相左。不可能允许其他经济组织 或者个人因非公益目的直接从农村经济组织手中直接获得土地使用权。新中国成立 初期采用的征收、征购、征用三种方式在土地所有权领域未能得以发展。 1.2.3 土地征收行政行为的强制性与征收程序的行政主导性土地征收行政行为的强制性与征收程序的行政主导性 土地征收不是一种商业行为而是一种行政行为，政府的强势地位决定了在征收 过程中双方不会是一个平等的地位。在中国，传统的观念强调国家利益高于一切， 公共利益高于个人利益。并且。国家利益和公共利益往往被混淆，国家建设就被认 定为为了公共利益，任何建设性的行为都属于国家建设。从 1954 年的宪法到 1982 宪法在对财产征收方便的立法，基本规定都是只要是国家需要，其他人都必须无条 件服从，至于是否需要补偿、如何补偿由国家说了算。国家的权利不受任何限制。 在 1982 年的宪法中提到了“公共利益”这个概念，但并未提及补偿。国家对建设用 地征收的强制态度是一个渐进的过程。1953 年颁布的国家建设征用土地办法第 三条规定： “国家建设征用土地的基本原则是:既应该根据国家建设的确实需要，保 证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对土地被正用者 的生产和生活妥善的安置” 。1957 年国家建设征用土地办法修订后对土地 征收仍坚持“慎重妥协”的原则，该办法第五条规定了土地征收必须向群众进行解 释、并给被征收人以必要的准备时间，并且要给被征收人一定的利益照顾。1982 年 国家建设征用土地条例则赋予了政府在征收过程中更多的权利，它强调了政府 国家建设征用土地办法.1993.第一条。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 在征收过程中的权利保障、征收行为的剥夺性和征收行为的强制性的趋势更加明显。 1988 年颁布的土地管理法只规定了征地的审批和补偿的标准，并没有对被征收 人参与征地行为的谈判或协商的规定。更没有不服从征收和对征收补偿不服的行政 的或者司法的救济程序规定。1998 年土地管理法增加了征地补偿方案确定后， 应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民意见的规定，但是仍然没有土 地被征收人参与谈判和不同意征收以及征收补偿方案救济性的规定。在征收法律关 系中作为征收人的国家具有绝对的优势地位，而被征收人只有服从的命运。行政的 主导性有决定地方政府在征地过程中态度蛮横不顾及被征地人起码的权利。导致了 近期农民反对征地的群体性事件越来越多，因征地问题而上访也占据了上访原因的 主体。 1.3 土地征收的原则土地征收的原则 1.3.1 土地征收中的利益平衡问题土地征收中的利益平衡问题 土地征收是牺牲少数人的合法权益来成全大多数人的利益的， 是在不同利益之间 进行取舍。而法律本身是保障每个个体的合法权益的，本身并不以利益主体的多寡 来判断是否保护的依据。所以开启土地征收程序只能在迫不得已的情况下，并且符 合利益平衡原则。作为利益的牺牲方有权利从受益方获得一定的补偿，只有补偿才 能是个别主体之间的不平等性转化为平等或基本平等。征收是建立在立法者为实现 较高利益而对原来利益重新分配的基础上，所以补偿的目标就是平衡两种利益的失 衡。 利益平衡原则在很多时候又被称作合理性原则， 要求在土地征收过程后征地与被 被征地的各方各种利益不应征地行为导致明显失衡，至少要保证他们的总体权益能 达到大致的平衡，并不要求是完全的平衡。 “对所有权自由和社会主义义务性之间的 权衡应遵守合理性原则，即对所有权的限制只能在为执行公共任务所要求的范围之 内并与所有权客体的社会功能和意义相适应，并且对所有权人的损害不超过必要的 韩申山,姜志德.完善我国土地征收补偿制度的思考.安徽农业科学.2005,(7) 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 限度。所有权客体满足的社会重要功能越多，就可以对所有权进行越大的限制。 ” 关于土地征收中的目的与代价的平衡， 需要考虑考虑的是实现征收后所产生的预 期公共利益和做出牺牲的的个人利益的大小比较。如若所谓的公共利益只是“面子 工程” ，则这个所谓的公共利益就值得怀疑了。当然，这里的“利益”不仅仅指经济 利益，还应包括政治的、文化的等多方面因素。 另外利益平衡的考虑也不能以利益的大小多寡为依据。 因为很多时候利益无法用 数量来衡量。也就是说，利益平衡原则的贯彻并不能完全遵循少数服从多数的原则。 在判断的标准上，人格利益高于财产利益，生存利益高于其他利益。少数人的生存 权高于多数人的发展权。因此在确定必须牺牲少数人利益的时候利益的平衡考虑是 很复杂的。必须让利益双方共同参与讨论和决策，并通过法定的程序来保证公众参 与决策的权利。 1.3.2 公共利益界定的规则公共利益界定的规则 （1）公共利益界定的法定 土地征收应该以公共利益为前提条件，纵观世界各国有关征收制度的法律规定， 其内容是基本一致的。国家为了公共利益的目的通过强制手段将私有土地收归国有， 并给予一定补偿的法律制度。在我国， 物权法颁布前，土地征用并没不一定必须 以公共利益为条件。 物权法颁布后， 在其第 42 条中明确规定 “为了公共利益的需要， 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地” ，如何给公共利益下个利益， 如何界定它的范围却是个难题。在物权法制定的过程中尽管如何界定“公共利 益”引起了热泪的讨论，但是物权法采取了回避的态度未能给“公共利益”一个法 律上的定义，这样导致了公共利益条款无法成为私人权利保护的真正屏障，要规范 政府征收行为，首当其冲的是给以法律的形式给公共利益做一个界定。 法律如何界定公共利益的确是个难题，由于公共利益具有“共同性” ，而对利益 的“共同性”判断是比较困难的，在不同的群体、不同时期、不同环境下，共同利 益都是在不断变化的。德国行政法学学者毛雷尔就认为： “公共利益并非恒定，而是 【德】曼佛雷德沃尔夫著. 吴越, 李大雪译.物权法.北京.法律出版社,2002:40 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 随着时代的发展而演变，并且在其所处的时代中充满冲突。尤其在当今国家事务多 元化的时代，关于什么是公共利益以及发生利益冲突是如何选择重点，总是疑问丛 生。 ” 然而，我们在财产征收领域里探讨“公共利益”时必须坚守一个底线：对私 人所有权的剥夺，除非迫不得已、并依法规定、予以补偿不得为之。这种迫不得已 的情形法律是可以规定的也是做了规定的。 土地管理法第 54 条规定土地以划拨 方式取得的情形时，规定了： “国家机关用地和军事用地；城市基础用地和公益事业 用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的 其他用地。 ”通过这个规定我们可以清楚看到划拨用地与政府土地征收有这密切的联 系。划拨用地是出于公共利益的需要，因此是无偿取得；而土地征收宪法规定同样 是因为公共利益的需要，才能征收集体、单位或者个人的土地权利。一方面是因公 共利益取得，另一方面是因公共利益使用，二者应该具有一定的关联性。或许美国 联邦法院的意见能给我们带来启示：该法院认为： “国库利益、政府利益或纯粹的公 共利益是不充分的。确切地说，必须是具有具体的、可以实现的公共利益的需要， 具体而言必须体现为具体的公共使用。所谓公共使用既包括代表公共利益主体的直 接实用行为，如国防建设、军事设施等；也包括具体的公共利益用途，征收行为的 后果是增进社会成员的福利，如教育、学术、环保等。 ” 这个意见强调征收私人财 产的目的性并不是为了增加国库收入（这同我国的土地财政形成了强烈的对比） ，同 时强调了公共利益的“具体性” ， “纯粹性” 。 （2）公共利益界定的模式 对公共利益的解释以什么模式为好呢，目前一些国家采用概括加举例的模式， 即在法律中概括规定“公共利益”的法定概念同时具体列举符合“公共利益”的各 种公共事业。关于公共利益的概念可以概括表述为： “公共利益为社会成员共同性的 利益需求，这一利益结果并不能归于任何特定的利益集团，而且这一利益的结果必 须增进社会成员的福利。 ” 这样的表述突出了公共利益的课题必须是一种“共同性” 哈特穆特毛雷尔.行政法总论.北京.法律出版社,2000:6-7 see berman v. parker(1954),(美)roger bernhard; real property, third edition, west publishing co.,1993, 中国人民大学出版社影印注视本, 2002: 444 潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究.北京.人民出版社,2009.6(1): 183 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 的利益，而且这种共同性利益由社会成员共同享有的，如公园、医院、学校、博物 馆等。国库收入应该通过税收途径解决。而不是土地征收途径来解决。另外明确了 公共利益的主体，即享有者必须是“公众”或者公众的代表。如国防建设。 （3）关于公共利益的范围 公共利益的概念也涉及到了公共利益的客体范围。公共利益所涉及的范围在法 律上的界定也是一个法律上的难题。 中国土地勘测规划院进行了一项关于中国行政权征收征收行使范围的国家课题 研究，该研究的数据测算分别以镇江市和绍兴市两个城市以及 16 个省征地及用地结 构数据为依据，其中根据 2000 年至 2001 年全国 16 个省征地及用地结构的数据统计 分析， 属于营利性的工商业、 房地产业用地征收集体土地占总征地面积的 21.9%。 这 还仅仅是 10 年前的数据，如果计算当前非公益事业征地所占比例只会更高。该研究 成果表明，公共利益的界定直接关系到土地征收范围。该课题研究成果给出了三个 方案：一将公共利益界定为：不以盈利为目的、为社会公众服务效益为社会共享的 公共设施和公益事业项目。二是将征地范围界定为国家重点扶持能源、交通、水利 等基础设施用地和城市（含建制镇）建设用地范围内的发展用地。三是是将征地范 围界定为国家重点扶持能源、交通、水利等基础设施用地和城市（不含建制镇）建 设用地范围内的发展用地。 对比三个方案我们会发现第一个方案界定范围较明确且易于把握，第二个范围 则过于宽泛政府的征地权几乎没有边界，第三种和第二种相比比较相似但是范围略 窄，把建制镇建设用地排除在了征收范围。通过对以上方案测算，我们选择怎么样 的范围就有了一定的依据。对征地范围的选择上总的思路是： “推进土地资源的市场 化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用 价格机制抑制夺占、滥占和浪费土地。 ” 从对土地资源的保护从对农民土地权、发 展权的保护考虑，参照第一方案确定征收范围比较合适。 公共利益应该用法律予以界定这个基本是大家的共识，但是很多人都怀疑公共 利益是否真的能用法律来严格界定。关于此种疑惑，我们可以参考下国外的经验。 西方发达国家由于市场经济发展的较为充分，相应的法律制度也很健全，加之 土地私有对私有财产的严格保护就决定了对土地征收及补偿有一套严格的程序和监 李珍贵,张志宏.中国土地征收权行使范围.中国土地科学,2006(1) 国务院.关于深化改革严格土地管理的决定.国发【2004】28 号 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 督程序。作为立法机关的议会、号称第四权力机关的新闻媒体、活跃的民间组织他 们都是监督政府行为的活跃力量，一般来说，政府征地的目的必须处于维护公共利 益的需要，而且必须充分尊重和保障土地原所有者合法权益，以平等、自愿、互利 的原则，在征地双方充分平等协商基础上按照土地的市场价格进行补偿。 在美国，法院通过一系列的判例确定土地征收公共利益范围。这一范围的确立 经历了一个渐进的过程。在 19 世纪 30 年代以前，美国对于土地征收仅仅限于公共 使用程度上，如：道路、学校、医院、公园公共建筑物等。30 年年代以后，法院通 过判例，将“公用”的范围界定为“公共福利” ，如减少犯罪、消除对健康的危害、 消除平民窟等。一旦将公用改为社会和经济利益，等于扩大的“公用”概念，准许 政府征收个人财产，再转移给另一私人所以，有政府将该征收财产成就社会或经济 的公共利益。其中著名判例是 1954 年判决的 berman v . parker 案，此案涉及哥 伦比亚特区政府为了实施都市更新计划而征收整块私人土地，再转给另一私人所有。 上诉人认为政府征收土地后却转给私人违法了美国宪法第五修正案规定的公共实用 条件。美国联邦最高法院驳回了上诉人的上诉，理由是公共福利包罗万象，它涵盖 了精神和物质方面，也涵盖了审美和金钱两方面的价值。决定社会美化，卫生、空 间广阔，清洁，均衡和安全是立法机关所应做的事。在本案中，政府征地是为了美 化环境。联邦宪法第五修正案没有理由阻止他们。最后，法院认为当财产所有权人 受到公平补偿时，其权利即受到满足，而公平补偿正式宪法第五修正案所强烈要求 征收必须付出的代价。 作为大陆法系的日本，它的土地征收也是严格依照法律的执行的。1951 年日本 颁布了土地收用法 ，它规定：从公共利益出发可以征用所需的土地，公共利益包 括依照城市规划法进行的公路等的建设，依据河川法进行的水库、堤防等 防洪设施的建设，根据港湾法进行的港湾建设等，公共利益界定十分具体，操 作性较强。其土地征用程序包括以下步骤：提出征地申请；对土地和建筑物进行登 记；申请征用委员会裁定；让地裁定；征用终结。 李蕊.国外土地征收制度考察研究以德、美两国为重点考察对象.重庆社会科学,2005(3) 廖红丰.发达国家怎样解决失地农民问 题. 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 2 我国土地征收补偿制度的要件我国土地征收补偿制度的要件 2.1 土地征收行为的正当性土地征收行为的正当性 土地作为一种最重要的生产生活资料，其重要性对所有者来说是不言而喻的。 国家只有在出于必须的公共利益需要的前提下，才可以对集体所有的土地进行征收， 并且必须严格依法定程序进行。为了公共利益是政府征地行为正当性的唯一原因， 它“是包括私法在内任何法律的追求目标，因为法律作为一种由公权力产生的统治 社会的公器 ，必然以公共利益为归属” ，土地征收唯一的正当原因也只能是公 共利益。农民集体经济组织的土地所有权是集体组织成员农民共同拥有的一项非常 重要的财产权，2004 年宪法修正案已经明确了对出了国有财产以外的其他财产的保 护。原则上不受任何组织个人（包括国家）干涉。但是，人类社会作为一个相互依 存的有机整体，权益交错纷繁芜杂，权利不是绝对的、不受限制的，在特定条件下 公权力可以介入私权领域，但这种介入必须非常谨慎。诚如洛克所言:“虽然人们在 参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等，自由和执行权，而把它们交给社 会，由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理，但是这只是出于各人为了更 好地保护自己、他的自由和财产的动机，社会或由他们组成的立法机关的权力绝不 容许扩张到超出公众福利的需要之外，而是必须保障每一个人的财产，以防止 使自然状态很不安全、很不方便的缺点。 ” 按社会功利主义对公共利益的判定方法， 公共利益应是若干个人共同利益的总和。个人利益和公共利益并非是互相排斥的关 系，二者具备统一性。但是，人们对于公共利益的理解并不能统一。理论上定义都 如此艰难，实践中操作起来就更难了。在土地征收实践中，公共利益与个人利益很 多时候会生激烈的冲突，大致有以下几种原因:其一，公共利益只是宣称的“公共利 益” ，在其背后隐藏着其私人利益:其二，某一利益共同体为实现其团体利益而牺牲 利益共同体之外之个体的利益；其三，共同体内部个体的差异造成个体利益的不平 张千帆.“公共利益”的构成对行政法的目标以及平衡的意义之探讨.比较法研究,2005(5) 英洛克.政府论下篇.叶启芳,瞿菊农译.商务印书馆, 1982: 79, 80 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 衡与多样性，无法达至理想的公共利益与个体利益的和谐统一;其四，个体因有限理 性而产生对公共利益的误判或因自利性而故意损害公共利益。以上原因都将导致公 共利益和个人利益之间产生紧张关系。对“公共利益”这一抽象而意蕴丰富的概念 的界定暂时没有一个被普遍接受的通用标准，对于公共利益的认定尚缺乏一套科学 有效的程序机制。法律具有抽象性的特点，无论多么高明的立法者目前都无法以精 准的规范的形式地对公共利益的内涵和外延做一个准确的表述，我国采用概括式的 立法模式也就在情理之中，因此相关法规的简单粗陋就无法避免了，做为个体的人 对法律的理解是不同的，在实际应用中法官及当事人对法律的理解不统一就在所难 免。这并不是我国独有的现象，即使是在法制健全、立法技术精湛的发达西方资本 主义国家，这种法律粗陋的现象也是不可能完全避免的。此外，有一部分国家和地 区采取了在概括之外并用列举的方式以确定“公共利益”的范围的立法模；在英美 法系国家面对法律规范抽象性造成现实操作中随意性的问题，采用了在实际审判中 由法官创设先例，并根据实际情况做一定修正的方式。作为成文法传统的我国，依 法办案是我们的原则，因此不能完全照搬英美法系以典型判例的方式界定公共利益 的范围的模式。纵观世界各地的经验，我们会发现借鉴台湾地区概括加列举式的立 法方式或许更符合我国的国情，更具有可操作性。笔者认为，可以考虑从土地征收 的公益性、非营利性、必要性和不可替代性作为判定的标准，理论界普遍认同下列 土地征收原因符合公共利益的目的:1、涉及国家安全的土地征收行为，如战争、严 重的自然灾害、突发性公共事件；2、符合国家城镇建设规划的必需的公共设施、基 础建设。如国家总体规划布局的公路、铁路、港口、码头、机场以及必要的公共机 构办公用地；3、涉及公共福利的基础涉及建设。如水利、电力、公共体育文化设施 等；4、公益性质的事业建设。如兴建学校、医院等所必需的用地；5、法律规定的 其他出于公共利益需要的用地。 2.2 被征收人利益损失的确定被征收人利益损失的确定 征地补偿费是指国家建设征用土地时，按照被征用土地的原用途给予被征地单 位的补偿各项费用。它是针对土地被征收后土地原所有者的损失而进行的一种补 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 偿，。补偿费用的多少应该由具体的损失来确定，哪些损失需要补偿、哪类不需要 补偿，补偿多少等都需要有一个明确的标准。通常补偿的范围包括土地补偿费、安 置补助费、地上附着物和青苗补偿费的总和。土地补偿费是因国家征用土地对土地 所有者在土地上的投入和收益造成损失的补偿。补偿的对象是土地所有权人。安置 补助费是国家建设征用农民集体土地后，为了解决以土地为主要生产资料并取得生 活来源的农业人口因失去土地造成生活困难所给予的补助费用。青苗补偿费是指征 用土地时，对被征用土地上生长的农作物，如水稻、晓麦、玉米、土豆、蔬菜等屿 成损失所给予