（金融学专业论文）我国公用事业规制改革研究.pdf

摘要 近2 0 年来，跨区域的基础设施和公用事业在世界范围内掀起了市场化改革的热潮， 引入竞争、民营化和规制重构已经成为这场改革乐章中的三个互生互动的主旋律。我国 在公用事业领域的全面改革应该从二十世纪初丌始。随着建设部推出市政公用行业 市场化改革的意见( 2 0 0 2 年1 2 月) 以及市政公用事业特许经营管理办法( 2 0 0 4 年 5 月) 这两个晕程碑式的政策以来，各地方政府开始大量引进国内外民间资会参与市政 公用事业的建设和管理，出现了多样化的政府民间合作模式。但是，虽然民间参与 和市场竞争的局面已经形成，政府规制的体系却尚未建立起来。如果不尽快地建立起有 效的政府规制体系，公用事业的改革就难以实现其兼顾效率和公平的目标。但政府规制 体系的建立难以一蹴而就，它必须立足本国的制度资源和实际改革经验，同时广泛借鉴 他国的经验，经过深入的研究作出正确的决策，然后在实际运行中不断完善。 本文对我国公用事业规制改革模式的研究目的正在于此。首先研究了公用事业规制 改革的基础理论，包括对公用事业技术经济特征的分析，以及对公共产品理论和自然垄 断理论的分析。其次分析了公用事业规制改革的目标理论，针对各种治理方式，运用新 制度经济学派开创的交易成本分析法，进行比较制度分析与评价，得出公用事业规制改 革的目标选择是实行激励制规制。最后本文采用实证分析的方法，研究了英国城市公用 事业规制改革经验以及我国公用事、i k 的规制改革效果，论证推导出我国公用事业规制改 革的基本模式。简而言之，即在非自然垄断环节充分利用市场机制，同时在自然垄断环 节建立科学合理的规制体系。从而为我国公用事业的规制体制建设提供可供借鉴的参考， 推动我国公用事业产业规制改革活动全面有序的发展。 关键词：公用事业 政府规制改革模式 中图分类号：f 0 6 2 6 a b s t r a c t d u r i n gt h el a s t t w od e c a d e s ，i n t r o d u c t i o no fm a r k e tm e c h a n i s mh a sd o m i n a t e d w o r l d w i d ep u b l i cu t i l i t i e sr e f o r mw i t ha n t i - m o n o p o l y , p r i v a t i z a t i o na n dr e c o n s t r u c t i o no f g o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o np l a y i n gt h ec e n t r a lr o l e s i n c ec h i n ai n r i a t e d t h ep u b l i cu t i l i t i e s r e f o r me a r l yt h i sc e n t u r y ，m o r ea n dm o r ep r i v a t ec a p i t a la n de n t e r p r i s e sh a v eg o ti n v o l v e di n t h ec o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n to fp u b l i cu t i l i t i e s ac o m p e t i t i v em a r k e th a sb e e ne m e r g i n g a n dt h e r ea p p e a r e dv a r i o u sg o v e r n m e n t e n t e r p r i s ec o o p e r a t i o nm o d e s b u tt h eg o v e r n m e n t a l r e g u l a t i o ns y s t e mh a sn o tb e e ne v e n t u a l l ye s t a b l i s h e d t ob u i l da ne f f e c t i v er e g u l a t i o ns y s t e m a ss o o na s p o s s i b l ei sv e r yi m p o r t a n tf o ra c h i e v i n gt h eg o a l so fe f f i c i e n c ya n df a i r n e s s p o l i c y m a k e r ss h o u l dm a k eg o o du s eo fd o m e s t i ci n s t i t u t i o n a lr e s m l r c e sa n dl e a r nf r o m d o m e s t i ce x p e r i e n c e sa sw e l la st h o s eo fo t h e rc o u n t r i e s t h i sp a p e ri st oe x p l o r et h ep u b l i cu t i l i t i e sr e g u l a t i o nr e f o r mi nc h i n a f i r s t l y , i tr e v i e w s r e l e v a n tb a s i ct h e o r i e ss u c ha st h e o r yo np u b l i cu t i l i t i e st e c h n o l o g i c a le c o n o m i cf e a t u r e s ， t h e o r yo np u b l i cg o o d sa n dn a t u r a lm o n o p o l y s e c o n d ly t h i sp a p e ra n a l y z e st h et a r g e to f p u b l i cu t i l i t i e sr e g u l a t i o nr e f o r m b a s e do nt h et r a n s a c t i o n c o s t - a n a l y s i sp r o c e d u r ei n t r o d u c e d i nt h en e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，t h i sp a p e rc o n d u c t sac o m p a r a t i v ei n s t i t u t i o n a la n a l y s i sf o r v a r i o u sp u b l i cu t i l i t i e sm a n a g e m e n tm o d e sa n di l l u s t r a t e st h a tt h ep u b l i cu t i l i t i e sr e g u l a t i o n r e f o r ms h o u l db ei n c e n t i v e o r i e n t e d f i n a l l y , t h i sp a p e rs t u d i e st w oc a s e so fp u b l i cu t i l i t i e s r e g u l a t i o nr e f o r mi nb r i t a i na n dc h i n a t h ee x p e r i e n c e so ft h e s er e f o r m ss h e dl i g h to nt h e d e s i r a b l em o d eo fp u b l i cu t i l i t i e sr e g u l a t i o nr e f o r mi nc h i n a i ns h o r t ，i nt h en o n n a t u r a l m o n o p o l ys e c t o r , m a r k e tf o r c es h o u l dp l a yt h em a j o rr o l e ，a n di nt h en a t u r a lm o n o p o l ys e c t o r ， i n c e n t i v eg o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o ni si n d i s p e n s a b l e k e yw o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ，g o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o n ，r e f o r mm o d e 绪论 一、研究的背景和目的 近2 0 年来，跨区域的基础设施和公用事业在世界范围内掀起了市场化改革的热 潮，引入竞争、民营化和规制重构已经成为这场改革乐章中的三个互生互动的主旋律。 无论是发达国家，还是发展中国家都根据不同的具体条件，对这一传统的自然垄断 部门进行了人规模的结构调整。在这场方兴未艾的变革中，公用事业部门的市场结 构、企业行为以及产业绩效已经发生了巨大的变化。尽管还存在许多问题，各国都 基本上实现了改革的初衷。我国在电力、电信、公路等基础设施领域的市场化改革， 在很大程度上与世界各国是同步的。尤其从二卜世纪9 0 年代以来，更是加快了改革 的步伐。这些行业正在逐步借鉴国际的经验，针对变化了的产业组织和微观主体， 基本建立了相应的政府规制体系。相比之下，在市政公用事业领域，虽然2 0 年来各 地政府在少数行业( 如公交、供水、燃气) 也进行了零星的市场化改革，但总体而 言其进程比较缓慢。全面的这场改革应该从二卜一世纪初开始。随着建设部推出市 政公用行业市场化改革的意见( 2 0 0 2 年1 2 月) 以及市政公用事业特许经营管理 办法( 2 0 0 4 年5 月) 这两个罩程碑式的政策以来，市政公用事业的市场化改革步伐 明显加快，各地方政府为促进城市化和提高城市竞争力，开始大量引进国内外民问 资会参与市政公用事业的建设和管理，出现了多样化的政府民间合作模式。但 是，虽然民问参与和市场竞争的局面已经形成，政府规制的体系却尚未建立起来。 各地在市场化改革的过程中，出现了许多因规制主体缺失和规制能力不足而导致的 问题，如招投标不公、固定回报率过高、价格上涨失控以及服务的安全和质量督察 不力等。从总体上分析，目前我国公用事_ k 的规制改革还停留在政企分开以及对原 由国家垄断格局分拆e ，而对进一步重组政府规制机构、如何依法对公用事业进行 规制以适应我困加入w t o 要求、觑制机构与反垄断机构如何协调、私有部门在公用 事业中将发挥何种作用、非对称规制应如何调整等问题缺乏深入探讨。从规制制度 角度分析，我国公用事业规制改革中最核心的问题即由谁规制，规制什么，规制谁， 准来规制“规制者”等问题并没有真正得到解决。而这些问题正是构建我国公用事 业产业舰制改革模式所涌盖的基本问题。 因此，如果不尽快地建立起有效的政府规制体系，市政公用事业的改革就难以 实现其兼顾效率和公平的目标。但政府规制体系的建立又难以一蹴而就，它必须市 足本国的制度资源和实际改革经验，同时广泛借鉴他困的经验，经过深入的研究作 出i 确的决策，然后在实际运行中小断完善。 本文划我幽公用事业规制改革模式的研究目的也l 二在于此。通过借鉴世界典型 闫家在市政公用事业领域规制改革的经验，探讨我国公用事、j p 产、i k 案例，构建套 公用事业规制改革模式，为我国市政公用事业的监管体制建设提供可供借鉴的参考， 推动我国公用事业产业规制改革活动全丽有序的发展。 二、写作的逻辑思路和分析框架 本文共有4 章，主要分析框架可用下图来表示： 本文的分析框架 本文遵循了从理论到实践、从一般到特殊的研究思路。从最基础的公共产品 理论、自然垄断理论与政府规制理论出发，分析了公用事业规制改革的相关理论， 通过研究英国政府如何规制公用事业以及我国公用事业的规制改革与市场竞争 的案例，在此基础上归纳推导出我国公用事业产业规制改革的一般模式。 三、主要观点和创新点 1 、本文研究了公用事业规制改革的基础理论。这首先包括对公用事业技术经济 特征的分析，以及对公共产品理论和自然垄断理论的分析。一般意义上的自然垄断 的根源归结为规模经济、范围经济或成本劣加性，而最新定义的自然垄断的成冈却 是通过网络经济效益柬对自然垄断进行界定。自然垄断理论的创新分析有助于从深 层次角度认识公用事业，而公用事业作为具体产业还具有一系列独特的经济技术特 征，公用事业成为典型规制部门是有其自身经济原理和技术特征的。规制理论发展 主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论三大阶段。公用事业 规制方法主要有价格规制、进入规制等。 2 、本文分析了公用事业规制改革的目标理论。公用事业治理方式主要有国有化、 传统规制、激励性规制、放松规制等多种形式，针对各种治理方式，本文运用新制 度经济学派开创的交易成本分析法，进行比较制度分析与评价，从而得出公用事业 规制改革的目标选择是实行激励制规制。激励性规制可视为一种固定价格规制合同 或剩余索取权合同，为了更好地利用被规制企业的私有信息，最佳的规制机制是通 过提供这样一种合同选择，即或是较低产量但盈亏平衡的合约，或是最优产量但利 润最大化的“激励相容”合约，来在市场效率与信息垄断二者之间求得平衡。 3 、本文采用实证分析的方法，研究了英国城市公用事业规制改革经验以及我国 公用事业的规制改革效果，论证推导出我囡公用事业规制改革的基本模式。作为转 轨经济条件下的国家，我国规制改革一方面是对以前严格规制的放松，另一方面又 是一个建立新的规制制度的过程。我国公用事业规制改革模式的基本内容是，在非 自然垄断环节充分利用市场机制，同时在自然垄断环节建立科学合理的规制体系。 第一章自然垄断与公共产品理论 第一节公共产品理论 公共产品也称公共物品或公共品，指那些用于满足社会公共消费需要的物品或 劳务。在西方财政理论中，通常把现代经济生活中的物品区分为公共物品和私人物 品两类。公共物品的严格定义最早由保罗萨缪尔森在公共支出的纯理论一文中 给出。与私人物品相比，公共物品具有两个重要特点： ( 1 ) ( 收益的) 非排他性，即在技术上无法将拒绝为之付款的个人或厂商排除 在公共物品的收益( 消费) 范围之外。无论个人或厂商是否为之付款，都能从公共 物品的提供中得到利益；或者，任何个人或厂商都不能用拒绝付款的办法，将其不 喜欢的公共物品排除在其享受的范围之外。例如路灯，我对路灯的消费并不排除你 的消费( 即使你没有为路灯付款) ，而且，只要你走上这条有路灯的公路，就必须受 到照射。 ( 2 ) ( 消费的) 非竞争性。其基本含义有二：一是指公共产品增加一一个公共消 费者，其供给者并不增加成本。二是指在公共产品的消费中，每个消费者的消费都 不影响其他消费者消费的数量和质量。例如路灯，在一个既定的区域内，路灯的数 量是固定的增加消费者并不增加成本；你和我都具有同样的潜在消费量，而且， 我“消费”的数量并刁i 影响你用来消费的数量。从公共产品的非排他性与非竞争性 还可以得出其效用的不可分割性，即公共产品是向整个社会提供的，整个社会的成 员共同享受其效用，而不能将其分割成若干部分，分别归属于某个个人或厂商柬享 用，也不能按谁付款谁收益的原则，指定为之付款的个人享用。 公共产品的这些特性，使其在生产和消费上与私人产品( 适宜市场供给) 有明 显的不同，应该由公共组织提供，公众共同消费。第一，公共产品必须具有相当的 规模才能同时提供公众同时消费，因而其成本是很高的；但又j f 由于它呵以同时为 许多人享用，因而每个享用者所分摊的费用并不一定很高。这就决定了公共产品的 费用最好由所有的居民共同分担。第_ _ _ 二，公共产品不仅可以让许多人同时消费，而 且可以反复消费，因而其效用远远高于私人产品这就决定了公共产品不能由营利 机构来经营管理，而要求山非营利的公共组织柬负责。第三，公共产品的上述特性， 使“搭便车”的现象成为可能，即一些消费者自己不愿意购买这些物品和劳务，但 又希望别人去购买，自己可以从刖人的购买巾得到同样的享用。如果每个人都自己 不愿意付款而等待从别人的购买中得到好处，那么公共物品的提供必将为零。这也 使得这样的物品不能由私人部门通过市场来提供，而只能山公共部门提供。 1 般来说，把完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国家安全、行政管 理、科学研究、电法司法、环境保护等，称为纯公共产品；将具备两个特点中的一 个，另个刁i 具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的 外部收益的产品，称为准公共产品，如教育、医疗、卫生、体育、出版、广播、影 视、文化等。准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的公共产品。准公共产 品还可以进一步划分，其类别逐步向私人产品过渡。私人产品中也有一类“俱乐部 产品”( 特定范围内的人共同付费共同受益，如运动俱乐部) ，在一定程度上有准公 共产品的特征。公共产品准公共产品俱乐部产品私人产品，在这个链 条中产品的公共性逐渐减弱，产品由市场化提供的可能性也就逐渐增强。 准公共产品必须由公共部门提供的主要理由是产品的“外部收益”及其引发的 生产消费不足问题。外部收益又称外部性或外在性( 这里指正外部性；负外部性有 如环境污染) ，是准公共产品的普遍现象。例如教育，教育产品向个人提供使这些受 教育者提高了文化程度和素质，获得了内部收益；同时这一结果对整个社会和国家 都具有重要的价值，这就是外部收益。准公共产品的外部收益有两种表现形式。 是生产的正外部性，即生产的社会成本小于私人成本，表现为生产成本的下降。如 一个人提供了技术的研究费用，由于这种技术不仅有利于企业，也为社会增加了新 技术，因而有利于社会，而且，由于它能复制，使以后的生产者不必再花费研制费 用，因而出现了社会成本低于私人成本。这样，如果将技术完全按照市场方式供给， 则会产生消费不足的问题。二是消费的正外部性，即消费的社会收益大于私人收益， 表现为社会对该产品的需求下降。例如在教育消费中，如果教育产品的生产成本全 部由私人负担，那么个人就会以自己的效用来进行判断，通常会产生消费不足的问 题。这种外部收益与生产消费不足的现象说明，公共组织如政府必须以一定的方式 对某些重要的准公共产品予以管理，而不能完全由市场供给。 第二节自然垄断及其理论的新发展 1 2 1 规模经济与传统自然垄断理论 一般意义上的自然垄断与规模经济紧密相连。格林沃尔德在其主编的现代经 济辞典中指出，自然垄断是一种自然条件，它恰好使市场只能容纳一个有最适度 规模的公司。克拉克森和米勒( c i ；= i r k s o n ，m i l l e r ，1 9 8 2 ) 认为自然垄断的基本特征 是，在定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增( 成本递减) 状态，即生产规 模越大，单位产品的成本就越小。山一个企业大规模，l 产，要比由几家较小规模企 业同时牛产更有效率。传统的这种自然垄断认识和看法建立在单一产品基础之卜， 与舰模经济紧密村f 连。认为在规模经济条件下自由竞争会导致低效率，政府必须对 进入与价格等事务进行卜预。 1 0 1 2 2 成本劣加性与多产品自然垄断 现代经济学家对自然垄断的新认识始于对成本劣加性和范围经济的研究。沃特 森在其专著企业规制与自然垄断中对自然垄断这样分析到：自然垄断指的是这 样一种产业，它的成本函数是，几个企业的联合生产不及一个单一供给者提供相同 产量时便宜，即单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数 量的产品。 成本劣加性是定义自然垄断的关键特征。一个单一产品企业的生产具有规模经 济效应时，则其必然具有成本劣加性。反之，当这个企业的产量超出其规模经济点 时，即出现规模不经济时，只要其成本比两个或更多企业来提供这些产量时的成本 低，也就是具有成本劣加性，这时仍具有自然垄断特征。在现实世界里，单一产品 生产者是非常少见的。多产品自然垄断更符合现实，在多产品生产中，规模经济对 于成本劣加性来说既不必要也不充分。其原因在于在多产品生产中，产品间的相互 依赖性非常重要。衡量这种依赖性的方法就是范围经济概念。范围经济是指在单一 企业内生产不同产品较之几个特定企业分别生产不同产品来说是廉价的，即联合生 产比单独生产节约费用。总之，多产品自然垄断的定义为成本函数的劣加性。成本 函数的劣加性意味着单一企业对产品组合的生产花费最低的成本，这一般取决于规 模经济和范围经济。如果二者同时成立，那么劣加性兢可能得到，但规模经济的重 要性不如范围经济。 1 2 3 自然垄断理论的重构 随着自然垄断产业的进化和发展，当代自然垄断已经收敛到仅具有刚络经济特 性的产业上来了。对此，舰模经济、范围经济和成本劣加性概念由于缺乏对自然垄 断本质特性的刻画，已经不能有效说明自然垄断产业的成因了，这就需要以个更 为严格的能够刻画网络经济特性的新概念作为替代，重构自然垄断理论。 1 2 3 1 新的自然垄断理论的主要内容 1 、从生产函数来看，当产出的增长比例高于要素投入的增长比例而呈非线性增 长或指数化增长时，所产生的捌模经济或网络经济效益2 构成了自然垄断赖以成立的 必要条件。从成本函数来看，用于基础设施投资的初始成本之高，而边际成术之低， 。参蒯李怀自然垄断耻沦的重构lj 宦j 靳 立，见f 1 然垄断。肌制：理论和经验p 2 0 3 1 ， # 济科学版什 2 0 0 4 年8 川。 2 嘲路绎济敬益表现为：i 、从成本的加度肴，叫络绎济效益表现为微i i 釉勺定成小年兀较低的边i 廿成本甘昕j 骺 成的r 均成本曲线异常雌峭，表f 刿州络择济的r 均成4 - 耐i 线下降急删并订一一定区问内承远下雠，绛济敝、i 懂。2 、 从效益的期腹荇，嗍络的外部件耵1 湔m 效m j 姚模之i 田午川价线一f i1 1 1 旨数化变化特抓。 二者的反差程度导致长期平均成本曲线向右下方倾斜，由此构成自然垄断赖以成立 的必要条件。用一个简洁地结论可以表达为：当投入增加时，产出以更大的比例增 加，平均成本则同时随着产出的增加而下降，由此带来的规模经济或网络经济效益 构成了自然垄断赖以成立的必要条件。即只要满足规模经济或网络经济效益之一条 件就达到了自然垄断必要条件的要求。 2 、在且仅在网络经济的条件f ，单一网络所带来的网络经济效益高于多网并存 下的竞争机制所产生的效益，即单一网络的垄断所产生的效益高到无法竞争的程度 ( 即引进竞争所带来的效益不可能高于垄断) 时，刁构成自然垄断赖以成立的充分 条件。 1 2 32 对传统自然垄断产业性质的判定 根据以上提出的关于自然垄断产业定性的两个标准条件，按照经济效应大小的 顺序。传统的自然垄断产业可分为以下两个部分：第一，以较强的网络经济效益3 为标 志的完全自然垄断产：业。这类自然垄断产业首先必须拥有网络设施。完全自然垄断 产业是不存在直接竞争的，至多存在间接竞争和比较竞争。只有同时满足自然垄断 的必要条件和充分条件的要求，完全自然垄断才能成立。根据多数学者的意见，目 前，这类完全自然垄断产业主要有城市供水和排水管网、市话网、电网、煤气管网、 铁路基础设施网络等。完全自然垄断产业的特点是其具有较强的网络经济效益，竞 争机制所产生的效益无法与其相比，以至于任何竞争机制的引进都只能导致低效率 的重复建设，增加社会总成本，而不会带来任何消费者剩余。第二，同完全自然垄 断产业技术比较而言，如果一个产业仅具有较强的规模经济或较弱的网络经济效益4 ， 即仅能部分地满足自然垄断地必要条件的要求，而不能满足充分条件的要求，同时 其市场结构具有可竞争的特征，但又和一般竞争市场不同，在竞争程度上只能以适 度竞争为原则。那么，这类产业呵被称作准自然垄断产业。准自然垄断产业具有较 强的规模经济或较弱的网络经济效益，这就构成了准自然垄断赖以成立的必要条件。 即随着产量的增加，其平均成本曲线也同样向右下方倾斜，但其倾斜地陡峭程度和 向下延伸程度就明显不如完全自然垄断产、世。这其中隐含着可以适度引进竞争机制 柏可能性，从而和完全自然垄断产业区别开来。准自然垄断成立的充分条件是：以 竞争和垄断的综合经济效益最大化为目标的适度竞争的程度，应以保持企业的最低 有效规模为界限。这。点就使得准自然垄断产业和一般竞争领域严格区别开来。因 此即便引进竞争机制，也还需要市场准入制度没置进入“门槛”，以限制进入企业的 1 强州络绎济敛益表卅i 州络的俐定成奉拙扁，- 而到每进一个删络的成本小仅数量“人，1 似日一投入，即使廿：一 个相当k 的时期内都无法收i o j 。jl - 次边啪、成奉椴低，低到m 络多传输一个单位的成奉很小接爷小到叮以忽略小 科的程度。似肯，嘲绢的经济效益很，：b ，剥名建个恻络小仅导毁低效率的晕复建殴，使企业做益和礼会皴益 m 时下降，l 目m 络的功能并无改变： 4 弱叫络鲐济效益衰1 i 州络的吲定成本并小j 6 。置，嘶州络的绎济效益相对较矗，、肯比较，多矬一个州络的成 奉投入h 收蝴m 1 ，j 以为食、世和什会所接受。 数量，保持适度竞争的规模。这就是说，准自然垄断产业的市场结构以不完全竞争 的市场结构形式为宜。在现实生活中，准自然垄断产业主要分布在传统自然垄断产 业中可以引进竞争机制的那一一部分行业，如电信产业中的长话业务、电力产业中的 发电厂、铁路产业中的客货运输业务、城市供水和排水产业中的水厂和废水处理业 务、航空运输业中的航运公司等。由此可见，准自然垄断产业是介于完全自然垄断 产业和一般竞争性产业之问的一种中问状态。既有一定程度的竞争性，又有一定程 度的垄断性。这标志着传统自然垄断产业的发展已经开始走向成熟，走向竞争与垄 断的综合。 1 2 4 自然垄断的变迁：永久和暂时 自然垄断理论的个新进展就是认识到自然垄断特性不是一成不变的。沃特森 ( m a t e , - s o l 3 ，j 9 8 8 ) 认为，一个产业不仅仅可以通过技术基础的改变，也可通过需求改 变而成为自然垄断产业。尤其是，如果需求不断增长，一个产业可以从自然垄断状 况脱离出来。认识到市场需求的变化和技术变革会使产业最优结构发生质的变化， 是现代经济学近年来所取得的重大成果之。维斯库兹、维纳和哈瑞顿( 1 9 9 5 ) 更是 用单一产品的例子来诠释自然垄断的变迁特点，提出了“永久自然垄断”和“暂时 自然垄断”的概念，所谓永久自然垄断，关键在于其长期平均成本随产量的增加持 续下降。不论市场需求有多大，单个企业都能以最低的成本生产出来。暂时自然垄 断是指长期平均成本下降至产量某1 点之后就变为常数。因此，随着需求的增加， 自然垄断就变成了完全竞争市场。 综上所述，自然垄断及其理论的发展直接反映了经济学界对政府与市场，垄断 与竞争关系认识的进一步深化，是2 0 世纪7 0 年代以来发达国家对自然垄断产业进 行规制改革、推行放松规制和竞争活动的基本理论依据之一，许多过去被认为必须 加以规制的部门都取消或放松了规制。在这一规制改革的背后，实质上隐含着自然 垄断理论的革新与进步。 第三节公用事业的概念与技术经济特征 1 3 1 公用事业的概念 公用事、f p 是公芪事业的一个组成部分，足现代社会哭系到公众基本生活质量的 行业，是指提供公用物品或公其服务的企、i k ，但其产品总体卜更接近于私人产品。 现代公用事业的基本内容，从，“品涉及公众基本生活质昂来看，主要是：【1 ) 公共 交通，包括城市市内交通和城市问的公路客运，也有一定条件下的铁路客运、航空 客运和水路客运。( 2 ) 城市供水和排水以及电力供应、煤气、天然气等。( 3 ) 邮政、 通讯，随着经济社会的发展和文明的提升，移动通讯、网络等也逐步成为大众的基 本需要。 1 3 2 公用事业的技术经济特征 ( 1 ) 公用事业多呈网络型，具有传输产品或服务的网络系统。铁路、电力、燃 气、自来水等公用事业都有网络特征5 ，即生产企业必须借助于传输网络才能将其产 品或服务传递给用户，用户也必须借助于传输网络才能使用企业生产的产品或服务。 网络产业一般由较高的固定成本、较低的边际成本、弱替代作用以及某种基本形式 的物理连接等特点所刻画。由一个企业提供一个网络，比多个企业分别建设不同的 线路的成本之和要低，因而网络经济性也是一种范围经济性，由此判定网络型公用 事业具有自然垄断性质。 ( 2 ) 由于公用事业一般都在前期投入巨资建造管网和设备，而相对而言运营费 用较小，所以其成本结构一一般表现为很大的固定费用和较少的变动费用。这种成本 结构决定了公用事业企业具有很强的规模经济性6 。这种成本特性很自然地阻止了竞 争者的进入。首先是因为平均成本总是下降，肯定会比新进入者成本更低，从而封 杀了进入者；第二是这类公用事业的高额固定资产投入具有相当的沉淀性。如果有 竞争者想进入的话，在位运营商可将价格降至等于运营成本( 即边际成本) 的水平， 以阻止新进入者。由此导致了较高的技术上的进入壁垒，也就形成了所谓自然垄断。 ( 3 ) 在网络型公用事业中，有些行业的网络经营与运输经营之问存在着较高的 范围经济，因而较难将两者分丌，如自来水和管道燃气等；而有些则缺乏范围经济 性，从而较容易将网络与运输分开，如公交系统。 ( 4 ) 一些市政公用事业，如消防、垃圾处理、环境保护和园林绿化等，不具有 排他性，因而具有准公共产品的性质。 ( 5 ) 些公用事业的产品具有不可替代性，即不存在互替产品，如水。不同的 公用。扛业的不叫替代程度是不样的。如相对于水，管道燃气就有着不少竞争性的 替代品，如煤和液化石油气。1 i 可替代性加强了公用事业的垄断性，而有些公用事 业存在的替代产品义为竞争提供了条件。 5 i 却j 络通常呈现嘣种状态：物理：状志和虚拟状态。虚拟删络状态通常足指建：柚数+ j 7 化璀础之卜、跨越时窄限制、 协训统一的广。、络绀织状态，它足f _ 爿绕无处小订街标准求纽织的。盯公用事业的h 络特秆是指物麒脚络状态。 6j 成j 牟= 函数。股为：y = a + b x 0 中y 为总成小，a 为同定费用，b 为每甲位产品的变动必j + 】，x 为产量。、i ， 均l j e 奉则为：y x = a x + b 。 n j 以看、r 均成奉( y ) 套随着产量( x ) 的增加i 町下】j 犟；这种特性足蛳模弊济的 特4 阡。 ( 6 ) 从需求角度看，公用事、【k 提供的产品绝大多数具备两部需求特征，即 方 面它们是必需品，另一方面，在消费超过定数量后，又是非必需品。水、公交、 燃气等都是城市居民生活的必需品，即需求对价格缺乏弹性，尤其是水，其价格弹 性接近于零，因而普遍服务特征是公用事业的基本要求，但这并不意味着这些产品 只能作为必需品。当“必需”满足后，在人们追求生活质量方面，又有一定的弹性 空间。如水在用来饮食和洗漱以后，还可以用来浇花和沈车。这种特性使得公用事 业企业在一定的必需的产量范围内，相对于消费者具有谈判优势，从而破坏了市场 机制的正面作用；但超出这一产量后，就面临着较大的价格弹性和更多的竞争。 ( 7 ) 区域性垄断和结构性竞争并存。从整个产业链角度看，公用事业一般是上 游的生产和下游的终端销售之间的网络传输环节。与全国性的网络传输，如铁路和 电力不同，市政公用事业，如城市自来水和管道燃气具有区域性垄断特点；公用事 业的生产和销售环节的市场结构相对于垄断性的中间环节，更加具有竞争性。从生 产环节看，公交车辆、自来水厂、天然气井等都可以有多个企业存在，而销售环节 也可以同时存在多个竞争者。这被称为“结构性竞争”。由于中间部分具有自然垄断 性质，而上下游都可实现竞争，所以可以将垄断力量向上下游部门延伸；可能对上 下游实行垄断价格，也可能对上下游纵向合并，从而变竞争为垄断，如向消费者“捆 绑销售”。 由于公用事业的行业很多，它们都各自有不同的技术经济性质，不同的行业、 同一行业不同的环节，自然垄断程度是不同的，下表是根据上述的性质对部分公用 事业的技术经济特性做一个简单的描述。 表1 1部分公用事业的技术经济特性 准公其网络供范围规模成本的成本的替代自然垄断性 产业 物品应系统经济经济劣加性沉淀性竞争程度 电力 发电o 输电 配电 交通运输 铁路 航空 公路 城市公交 城市自来 水o 生产 配送 城市煤气 生产o 配送 城市热力 生产o 配送 公共清洁 垃圾处理 污水处理 环境保护 防洪 公共绿地 和园林 公共广场 河道清理 与维护 城市道路 与桥梁 邮政 电信 广播电视 无线o 有线 注：表示大；表示中；表示小；o 表示无。 第二章政府规制理论 第一节政府对公用事业规制的根据 从理论上讲，完全竞争是市场经济的理想状态，即使不存在控制经济体系的主 体，由“看不见的手”来引导，也可以实现资源的最优配置。但是，现实经济生活 中从来就不存在这种完全竞争的市场状态。因此，政府规制的前提，就是证明所需 规制的产业有其独特性，使得市场失灵7 ，需要政府介入，用于修正市场制度的种种 缺陷，避免市场经济运作可能给社会带来的弊端。现在，规制已经成为种重要的 政府经济职能。规制是对市场失灵的反应以及政府干预机制的优势。 ( 1 ) 微观角度上，由于公用事业产业多具有自然垄断性，产品和服务的必需性 和准公共物品的性质，这些性质使得价格机制失灵，为政府规制提供了必要的理由。 具有自然垄断性质时，即。个产业中只有一个企业时，就不能形成由竞争形成 的市场均衡价格，从而市场定价机制失灵。在这时，垄断企业就会制定较高价格， 疏于提高质量和降低成本，导致资源配置效率下降。 由于公用事业的服务，是具有“生活必需性”的服务，是地区大多数居民使用 的“公众服务”，所以有来自用户方面的“提供服务的稳定性、信赖性、规则性和质 量稳定性”的要求，用户还强烈要求“禁止提供差别性服务以及禁止规定差别价格”。 所以经济性规制是必要的。 具有某种程度的公共物品性质，也可以用是否可以直接分别地向消费者个人收 费来判定。如果不能这样收费，就呵以认为是具有公共物品性质。如城市清洁和公 共园林就不好分别向个人收费。这一性质叉说明了市场定价机制在这种情况下是失 灵的。与自然垄断导致的市场失灵不同，准公共物品导致的市场失灵将使企业没有 动力提供此种服务。 ( 2 ) 防止毁灭性竞争 捌有网络供应系统的产业，由于固定成本在总成本中 所占的比蘑大，如果这个产业中存在多数企业，企、l e 有t i j 丁能以回收固定成本为目标， 尽量扩大销售量，从而展丌降低价格的竞争。而且公用事业的服务，由于它们的同 质性很强，所以价格竞争也具有容易激化的性质。如果毁灭性竞争的结果，使必需 性服务的提供不能满足需要，就会引起社会混乱。因此，为了达到避免毁灭性竞争 7 “f 仃场失走”术语的前次使片j 是凭困麻背删1 学院经济系巴托教授，他，1 9 5 8 年n 天困纤济学季川秋母 j 卜发表j 可) 场失父一，：f = ，1 f a 分开地使用r 返个概念；啦“，“市场失灵”这一概念通常是分析政府舰制 ( 二q 然坯也拈jl 他政府十预 r 为) 的个逻辑起点、， 的目的，给特定企业以垄断供给权，使它尽稳定的供应义务，则成为规制的根据。 ( 3 ) 避免重复投资和确保技术的统一性 在需要庞大固定投资的网络型产业 的初期形成阶段，这个理由成为经济性规制的根据。 ( 4 ) 政府干预机制的优势。在矫正市场失灵问题时，政府具有一1 定优势，斯 蒂格利茨( 1 9 9 8 ，第7 4 7 7 页) 归纳了这一论点。第一，政府具有征税能力来调节 这些产品的生产；第二，具有禁止力，禁止某些不适当的经济行为；第三，具有惩 罚力，通过法律的进行限制，对违约者进行惩罚；第四，节约交易成本，提供公共 信息，减少组织成本和信息成本。其突出表现为政府的强制性权力。政府干预机制 的优势实际上为规制提供了可行性。 ( 5 ) 应该强调的是，对自然垄断行业的干预并非只能由政府进行，些非营利 的民间组织，如行业协会和消费者组织也可以介入，并且可能有政府所不具备的效 率优势。 第二节政府对公用事业规制的基本原则和目标 既然规制来源于市场失灵，则政府规制的目标从根本上说就是补救市场失灵，并 非只是替代市场，而是要仿效市场，矫正市场机制作用的消极后果，保证和提高资 源配簧的效率。在这里，规制的原则是尽量借用市场的力量，通过政府的干预减少 垄断的影响，最后减少政府的直接介入。植草益认为，经济规制的目标有四大目标： ( 1 ) 达到资源的有效配置。由于公用事业的自然垄断性，对其实行经济规制，最主 要的对策就是限制其垄断价格，尽可能使之接近边际成本水平。( 2 ) 确保企业的内 部效率。所谓企业的内部效率，包括：在现有的可以利用的条件下，实现投入品的 最优组合所带来的技术效率；以最佳的生产规模进行生产所带来的生产效率；以最 优的配送系统进行发送所带来的配送效率；实现尽可能高的设备利用率所带来的设 备利用效率等。( 3 ) 避免收入的再分配。由于自然垄断产业具有市场垄断力量，如 果不加以规制，自然垄断企业可以通过垄断价格、差别价格、内部相互补助及差别 对待等方式，产生收入再分配效应。具体地说：首先，通过确定垄断价格，不仅损 害资源配置效率，而且呵以将消费者剩余的部分转化成企业的利润；其次，垄断 企业在向消费者提供同一服务时，i 可能通过差别价格，把消费者剩余转化为企业利 润；再次，经营多项产品和服务的垄断企业，可能通过一方服务领域的超额利润柬 弥补另一方面服务领域的过低利润，即所谓内部相互补助，这也导致不同事业领域 的消费者之间的再分配；另外，垄断企业也可能对消费者提供有差别的服务，可能 对些消费者提供服务，而对另一_ 鼍消费者拒绝提供。如果在竞争性企业，一些被 拒绝提供服务的消费者可以转向其他企业寻求满足需求，但在垄断条件下，被拒绝 消费的消费行则无法满足其需求。因此，要求垄断企业担负对所有消费者提供普遍 服务的义务。( 4 ) 企业财务的稳定化。要保证企业在非垄断价格条件下也能生存和 发展，就要求垄断企业财务稳定。通过规制使企业筹集到一定的内部资金( 利润剩 余和折旧) 和外部资金来确保资本成本( 股息、利息等) ，进行适当的投资。 总而言之，引入规制的主要目标就是解决产业内的市场失灵和普遍服务两个重 要问题。 ( 1 ) 仿效市场，克服市场失灵。这一般包括两个方面。一。是进行进入规制，具 体多采用特许经营权的招标形式。尽管公用事、也是自然垄断的，但可通过竞标形式 营造事前竞争的氛围；二是进行价格规制，即由政府介入定价过程，一般是把价格 定在平均成本的水平上，即接近竞争性市场定价的水平上，用以补救市场定价机制 的失灵。( 2 ) 促进普遍服务。由于一1 些公用事业提供的服务，如水和电，为人民日 常生活所必需，且越来越多的公用事业服务，如管道燃气和电信也逐渐被看作是人 民生活所必需，因而即使有些居民因贫困而无力支付服务费用，也应享受这些公用 事业的服务。这也可以说是一种市场失灵。这时，普遍服务就成了政府对所有公民 的公共责任和义务。在不同产业内，普遍服务的具体内容是不同的。由于各国的政 治、经济和文化、习惯不同，普遍服务有欧洲、美国和日本三种不同的概念8 ，但其 共同之处都是强调了对低收入居民的倾斜和援助。普遍服务主要包括三种含义，即 无论住在任何地方都可以得到服务、任何人都可得到负担得起的服务和资源的接入。 市场价格机制无法使企业提供这种普遍服务，因而需要政府进行干预。 第三节政府规制理论发展综述 规制理论的发展主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论 三大阶段。 2 3 1 规制公共利益理论 捌制公共利益理论产生的直接基础是市场失灵。市场经济1 般会在如下领域出 现失灵情况，如垄断与不完全竞争、外部性、信息不对称等领域。在此情况下，政 府规制便具有潜存合理性。在自然垄断情况f ，进入规制只允许一个企业进行生产， 8n i c h o l a s n l 9 8 9 年为o e c d “普遍删务的日的和现实的田嘲比较”报告指玖洲、荚周和 | 本的三种概念。 欧洲概念，刚膨务业务订地璀f 的普地a 肼用性；接入卜的尤差别性，口f 埘所有用户采取卜等的价格和删务水、r i 合理的成奉和负扭借起的资费。荛囝概念，荧同是“普邋服务”一侧的发袢地，枉荚罔人的概念驰，普趟j i 务足 人权的一部分。戈田学者s w e e t d a v i d c 扯“公盏事业o 贫芎7 ”一殳中指，凭陋i “l u 哺1 i 是奔侈l 哺，l f i i 是权利”。 1 9 8 3 年普迹f u 叶服务普及法的重要l f 的足“保i | j i 戈用所有凡能够台耻的、确实地并有效率的、能充分满足闺 民终济、政治硬引会生活的j 占奉l u 信服务“。井曲泣案中将资费的娈化时普地胀务的蟛响硬对低收入阶层、髫人、 娃痪凡和农村提供l 叭再服务的问题作为解决的重点，此，荚同的普趟服务具n 政治倾向性。奉州j _ 。奉是 政府l 甘犁的l h 场绎济，普遍胀务也多从政府援助的札会福利_ f f 】艘i i i 发，强训对人i1 稀疏及低收入阶层进行政策 降援助，对偏远岛屿的侧络普搜，缩小地区篮趴为普- 出心务中心。 这符合生产效率的要求，而价格规制能约束企业制定出社会最优价格，这符合资源 配置效率。所以对公用事业进行价格和进入规制有可能获得资源配置和生产双重效 率。在外部性存在的情况下，增加对负外部性的税收征收，补贴正外部性，这都可 能导致倾向社会偏好的资源配置状态。总之，当市场失灵时，从理沦上讲，规制有 可能带来社会福利的提高。这暗示着政府是公众利益而不是某一特定部门利益的保 护者，将对任何出现市场失灵的地方进行规制。规制公共利益理论意味着政府会对 市场失灵进行规制以使市场尽可能地达到竞争性方案运作，且规制范围与失灵范围 成f 比。当成本或需求