城市轨道交通项目PPP模式的创新与应用.docx

城市轨道交通项目P P P 模式的创新与应用蔡玉萍(南京地下铁道有限责任公司南京210008 )独行动更为有利的结果 ,既能满足投资者营利 性 的 要求 ,又能提高基础设施和公共服务的效率和质量。下 面探讨轨道交通项目 PPP 模式的创新与应用 , 以期能 提供一些新的融资建设思路。1 轨道交通引入 PPP模式的目的轨道交通具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点 , 决定了它不同于一般的 产品或服务 , 不可能实现完全意义上的产业化 , 因此 “民有民营 ”的模式很难取得成功。而我国在轨道建设 初期所采取的“国有国营 ”的建设和运营模式证明 ,在城 市政府经济基础薄弱的现实条件下 ,这一模式存在着政 府财政负担重、难以保证建设资金和补贴资金的到位、 运营效率低下等问题。为了拓展资金来源 ,提高效率 , 可以在地铁的投资、建设、运营等不同环节建立多样化 的收益模式 ,吸引社会投资 ,采用公私合作机制。对于 轨道交通而言 ,引入 PPP模式通常出于如下考虑。1. 1 实现资金的最佳价值具体可以体现在以下几个方面 : 一是通过社会投资人的竞争性选择来增加垄断领域的竞争 ,为项目从摘 要 通过分析轨道交通引入 PPP ( Pub lic2P riva te2Pa rtne rsh ip s,公私合作模式 )的目的 ,结合轨道交通 PPP 项目特点 ,研究适合于不同城市轨道交通发展需求的 PPP模式 ,分为以竞争为驱动和以融资为驱动两大类 , 提出一些创新思路供探讨。关键词 城市轨道交通 公私合作模式 竞争 融资PPP ( Pub lic2P riva te2Partne rsh ip s) ,即公共部门与私人企业合作的一种融资模式 ,是指政府、营利性企业和 非营利性企业基于某个项目形成一种相互合作的关 系。这种合作关系主要通过一套协议和计划来进行 , 其目的就是提供基础设施和公共服务。合作各方共同 承担投资、风险、责任以及分享回报 , 其内容通常包括 融资、设计、建设、运营以及维护基础设施和服务 等内 容。通过这种合作模式 ,合作各方可以达到比预期单收稿日期 : 2 00 6 - 0 9 - 1 3 修回日期 : 20 0 6 - 1 0 - 0 9作者简介 : 蔡玉萍 , 女 , 工程师 , 公司经济与发展处副处长 , a p p le 2c yp v ip. 1 6 3. c om感性评价 ,合理确定需求规模 , 指导运营组织 , 评价经济效益。 本文从轨道交通线网规划与客流预测的相关研究出发 ,探讨如何做好客流预测 ,如何在设计中更好地应 用客流预测成果 , 如何为轨道交通规划 、建设 、运营服 务 ,这是有待今后长期运营实践中验证和不断探索的 课题 。同时 ,轨道交通建设如何与城市发展相适应 , 使城市规划生成客流 , 轨道交通引导客流 , 形成双赢 效益 ,这是一个时间问题 ,是效益增长速度问题 , 是社 会经济的大环境问题 。客流预测难度极大 , 需要大家 来关心 , 爱 护 、支 持 和 探 索 , 共 同 把 这 项 工 作 做 得 更好 。N e tw o rk P la n n ing a n d P a s se ng e r F lowP re d ic tio n fo r U rb a n R a il T ra n s itS he n J ingya n(B e ijing U rban Enginee ring D e sign andR esea rch In stitu te Co. , L td. , B e ijing 100037 )A b s tra c t: The p ap e r stud ie s in line w ith p rac tice the tim e du ra tion, ob jec tive s, con ten ts and the app roache s of ana lysis fo r the p red ic tion of p a ssenge r flow in each stage a s we ll a s the m e thod s fo r iden tifying the re su lts of p a ssenge r flow p red ic tion and p re sen ts new idea s fo r gu id ing the de sign of op e ra tion o rgan iza tion.Ke y w o rd s: u rban ra il tran sit; ne two rk p lann ing ; p a ssenge rflow p red ic tion; flow con tro lURBAN RA P ID RA IL TRAN S IT6城市轨道交通项目 P P P 模式的创新与应用设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励 ;二是利用社会投资人的专业资源和创新能力 , 提供质 量更高、更有效率、更有创造性的服务 , 带来更富创新 性的收入来源的机会 ; 三是将部分风险转移给能够更 好地控制那些风险的社会投资人 ; 四是促使政府投资 方和社会投资人对各自的风险和成本进行全面、长期 的考虑 ,以最低的长期经济成本在项目期限中持续提 供优质服务。1. 2 弥补政府财政资金的不足轨道交通项目投资大、周期长 ,政府没有能力提供 充足的资金。为解决公共需求与资金间的矛盾 , 政府 需在部分工程建设上引入多元化社会投资 , 以加快轨 道交通建设 , 满足公共需求。 PPP 模式下社会投资人 的投资和融资 ,缓解了政府在建设期投入的资金压力。1. 3 提升轨道交通服务的水平在 PPP框架下 ,为保持持续提供公共服务的资格 , 实现投资的最大收益 ,同时提高自身商誉 ,社会投资人 必须具有满足用户需要、提升其服务水平的内在动力。 同时 ,社会投资人所具有的商业头脑和管理经验、专有 技术和专业人员、类似项目的经历和经验 ,为服务水平 的提升提供了客观支持。1. 4 降低成本对于社会投资人而言 , 降低成本以获得更大的利 润 ,是其组织的天性所在。 PPP 模式可以充分利用这 一特性 ,激励社会投资人通过制定最佳方案、适用规模 经济、创新性技术、更加灵活的采购与缔约方式 , 降低 一般管理费用 ,以提高效率、降低成本。2 轨道交通项目 PPP应用现状PPP模式的由来可追溯至 20 世纪 80 年代 ,当时英 国交通量持续猛增 ,但又限于政府资金预算的制约 ,交 通部门开始通过在私人部门创立交通运营企业来提供 服务。当时 ,英国正处于经济衰退期 ,私人企业特别是 大型国内工程建设单位又面临建设工程的减少 , 这些 客观条件促使新制度的形成。伦敦地铁、北京地铁 4 号线、深圳地铁 4 号线等采 用了 PPP模式。伦敦地铁自 1863 年开通 ,其后 100 多年一直由政 府建设和运营。至 1998 年 , 政府决定采用公私合作 ( PPP)方式来保证伦敦地铁网络在未来 30 年有足够的 投资。伦敦地铁公司通过招标选定了由 3 家基础设施 公司组成的联合体 , 签署了关于提供基础设施的服务协议 , 负责线路在未来 30 年内的维护、更新和重建等长期投资计划的实施。这 3 家公司 , 在 15 年之内每年 将投入 13 亿英镑 ,其中 8. 7 亿英镑用于服务系统的升 级 , 3. 7 亿英镑用于维修系统的长期投资。根据 PPP方 案 ,政府对地铁线路规划、票价和综合服务的措施将保 留 ,由伦敦地铁公司继续运营 , 获取票务收入 , 全面负 责对乘客的服务和系统的安全 ; 伦敦地铁公司每 4 个 星期向 3 家基础设施公司联合体支付一笔基础设施服 务费 ,作为投资回报。北京地铁 4 号线在国内首次采用 PPP 模式 , 将工 程的所有投资建设任务以 7 3 的基础比例划分为 A、B 两部分 , A 部分包括洞体、车站等土建工程的投资建 设 ,由政府投资方负责 ; B 部分包括车辆、信号等设备 资产的投资、运营和维护 ,吸引社会投资组建的 PPP 项 目公司来完成。政府部门与 PPP公司签订特许经营协 议 ,要根据 PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指 标 ,对企业进行考核。在项目成长期 ,政府将其投资所 形成的资产 ,以无偿或象征性的价格租赁给 PPP 项目 公司 ,为其实现正常投资收益提供保障 ; 在项目成熟 期 ,为收回部分政府投资 ,同时避免 PPP 项目公司产生 超额利润 ,将通过调整租金 (为简便起见 , 其后在执行 过程中采用了固定租金方式 ) 的形式令政府投资公司 参与收益的分配 ; 在项目特许期结束后 , PPP 项目公司 无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。深圳地铁 4 号线由港铁公司获得运营及沿线开发 权。根据深圳市政府和港铁公司签署的协议 , 港铁公 司在深圳成立项目公司 , 以 BO T方式投资建设全长约16 km、总投资约 60 亿元的 4 号线二期工程。同时 , 深 圳市政府将已于 2004 年底建成通车的全长 4. 5 km 的4 号线一期工程在二期工程通车前 ( 2007 年 ) 租赁给港 铁深圳公司 , 4 号线二期通车之日始 , 4 号线全线将由 香港地铁公司成立的项目公司统一运营 ,该公司拥有 30 年的特许经营权。此外 , 香港地铁还获得 4 号线沿线2290万 m 建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内 ,项目公司由香港地铁公司绝对控股 ,自主经营、自 负盈亏 ,运营期满 ,全部资产无偿移交深圳市政府。3 轨道交通项目 PPP模式的创新由于提供基础设施、公共服务的经济背景和需求不 同 , PPP较传统的采购形式灵活多样 ,是一个动态的、不 断演变进化的概念范畴。不同的国家根据不同的标准 , 对 PPP的分类各不相同 , 每种模式有其一定的适用范 围。结合轨道交通 PPP项目特点 ,笔者研究了适合于不URBAN RA P ID RA IL TRAN S IT7都市快轨交通 第 20卷 第 1期 2 00 7年 2月同城市轨道交通发展需求的 PPP 模式 ,分为以竞争为驱动的 PPP模式和以融资为驱动的 PPP模式两大类。3. 1 以竞争为驱动的 P P P 模式此类 PPP模式适用于已基本形成轨道交通运营网 络的城市 (如北京、上海等 ) ,这些城市中的轨道交通已 成为市民出行的主要方式之一 , 客流趋于稳定增长态 势。因此 ,采用以竞争为驱动的 PPP 模式 , 打破垄断 , 建立适度竞争格局 ,可以有效利用存量资产 , 提高增量 资产的价值。3. 1. 1 线路经营权出让线路完全由政府投资建设 , 建成后委托有运营经 验的社会投资人负责运营管理和相关资源开发。社会 投资人由政府通过市场竞争机制选择 , 以特许经营费 作为标的。运营公司可以是社会投资人独自组建 , 也 可由政府和社会投资人共同出资组建。运营公司只有 使用管理权 ,承担专业化的运营职能 ,采取商业化的运 营模式以实现公司盈利 ,政府负责监督、规范运营公司 的运营。新加坡地铁采取了这种模式。此种方式的优点是 :市场化运作存量资产 ,引入适 度竞争 ,以降低运营成本和提高运营效率 ,改变长期由 国有运营公司垄断经营带来的效率低下、亏损严重、依 赖政府补贴的局面 ,加快国有运营公司的改革。3. 1. 2 补偿 BO T模式补偿 BO T模式的引入 , 是由于轨道交通项目前期 投入强度大 ,后期内部财务效益差 ,全寿命周期内难以实现自我平衡。因此 ,对于新线建设 ,设计科学的盈利结构、吸引社会投资人参与竞争 ,是补偿 BOT模式的关 键。北京地铁 4 号线和深圳地铁 4 号线采取了这种 模式。补偿 BO T模式虽然是建设新线的一种融资思路 , 但它所起的主要作用仍然是在线网建设和运营过程中 引入了竞争 ,改变建设和运营市场的垄断格局。3. 2 以融资为驱动的 P P P 模式除北京、上海、广州外 , 深圳、南京、天津、武汉、重 庆等城市大多处于运营一条线、同时开工建设新线的 状况 ,还有 10 余个城市正在筹建。对于这些远未形成 轨道交通网络的城市 , 运营公司均非常年轻 , 起点较 高 ,有较好的成长性。如在运营市场过早引入竞争 ,一 是不能做到资源和人才共享 , 二是不同运营主体间的 协调难度大 ,三是不能充分利用线网之间的客流组织 , 四是容易造成运营队伍的不稳定。笔者认为 , 在运营 初期 ,新线项目建设的核心需求是资金筹措。如果照搬以竞争为驱动的 PPP 模式 , 在引入社会资金的同时也引入运营竞争 ,不仅增加了项目运作的复杂程度 ,而 且也将一定程度地影响未来线网运营规模经济的实 现。为此 , 笔者提出以下两种以融资为驱动的创新 PPP模式 ,以期共同探讨。3. 2. 1B TD 模式BTD 的含义是“建造 - 转让 - 开发 ”(Build2Transfer2Develop ) 。在此合作模式下 ,政府给予部分地铁站点一 定的上盖开发规划条件 ,由社会投资人负责该部分站点 及相邻区段的整体建设 ,地铁工程部分要达到建设标准 和满足工程需求 ,同时上盖开发物业不能影响地铁正常 功能的发挥。建成后 ,地铁功能所需工程部分移交给政 府代表的轨道交通公司 ,社会投资人在一定期限内享有 上盖物业的经营权 ,通过经营收益获得建设投资回报。 借鉴香港地铁的盈利模式 , 越来越多的城市轨道 交通项目在考虑和策划地铁站场的上盖物业。对于具 有一定上盖物业开发规模的车站或车场 , 通过预期收 益测算 ,可选择适当站点及相邻区段 ,采用 B TD 模式实 施一体化建设。此种模式作为局部投资建设 ,可以吸引有工程施工资质和物业开发经验的社会投资人参与。3. 2. 2BL T模式BL T的含义是“建造 - 租赁 - 转让 ”( B u ild2L ea se2Tran sfer) 。此模式将工程的所有投资建设任务分为 A、 B 两部分 , A 部分范围以洞体、车站等土建工程为主 , 由政府投资方负责投资建设 ; B 部分范围以车辆、信号 等设备资产为主 , 由社会投资人负责投资建设和在特 许经营期内的维护更新。社会投资人完成 B 部分建设 后 ,租赁给政府投资方使用 ,由政府投资方负责线路运 营 ,政府投资方用运营收益向社会投资人支付 B 部分基 础设施服务费 ,可由固定支付和业绩支付两部分组成。在此种模式下 ,潜在的社会投资人较 BO T模式多 , 不仅一些有建设和运营经验的地铁公司具备条件 , 而 且那些具有系统设备集成能力但无运营经验的大型工 程建设企业也会颇感兴趣。目前 , 国内的建设市场竞 争激烈 ,财务状况良好的大型建造商有意借此扩大市 场占领份额。潜在竞争局面的形成 , 将有助于降低工 程造价和运营维护成本。此种模式借鉴了伦敦地铁所采取的 PPP 模式 , 又 结合了国内轨道交通行业的特点 ,其主要优点是 : 在满 足融资需求的同时 ,保证了运营的统一性 ; 通过把建设 和运营期的维护服务“捆绑 ”,仍然体现了 BO T模式下 基于全寿命周期的建造成本原则 ; 通过激励机制的建URBAN RA P ID RA IL TRAN S IT8城市轨道交通项目 P P P 模式的创新与应用立 ,促进建设质量和运营效率的提升。具体的运作模式流程如图 1 所示。进入资金相对充裕的新阶段 ,出现了庞大的银行存贷差额 ,闲置资金不断增加 ;外汇储备逐年攀升 ,过去资本与 外汇的双缺口已被双剩余所取代 ,外资作为资金补充的 功能越来越小。在未来轨道交通采用以融资为驱动的 PPP模式时 ,应充分吸引国内有实力的企业参与 ,这样在 操作和协调上更容易 ,而且风险相对较小。参考文献 1 王灏. 加快 PPP模式的研究与应用 ,推动轨道交通市场化 进程 J . 宏观经济研究 , 2004 ( 1 ) . 2 王灏. 城市轨道交通项目 PPP 模式的结构分析 J . 中 国投资 , 2004 ( 7 ) . 3 陈柳钦. 城市轨道交通建设的 PPP融资模式 J . 中国铁 路 , 2005 ( 9 ) . 4 朱巍. PPP 模式在城市轨道交通建设中的应用 J . 综合 运输 , 2004 ( 10 ) . 5 董经纬 ,来庆泉. 城市轨道交通项目公私合作模式的架构 和建议 J . 都市快轨交通 , 2006 , 19 ( 5 ) .图 1 BL T模式的运作示意图4 结语随着轨道交通的发展 , 基于融资和引入市场化运 作机制的需求 , 必将进一步推动 PPP 模式在轨道交通 领域的应用。从本质上讲 , PPP 模式是政府及其国有 投资公司和社会投资人之间一系列复杂的合约安排。 在实践中 ,我们要深入分析每个具体项目的特点 ,在综 合考虑各种现实状况和平衡参与各方实际情况的基础 上 ,选择适合需求和易于操作的 PPP模式。当前应用 不同 PPP模式时 ,应在以下两方面加以把握。( 1 ) 政府部门应根据当地城市轨道交通的不同发 展阶段、网络规模、建设规划和政府价值取向等 ,认真研 究切合其城市特点的轨道交通管理体制 ,建立清晰的政 企关系和科学合理的补偿机制 , 培育适度竞争 ,为以竞 争为驱动的 PPP模式实施提供规范、有序、健康的市场。( 2) 随着经济的迅速发展和资本的积累 ,中国已经In no va tio n a nd Ap p lic a tio n o f P P PM o d e in U rb a n R a il T ra n s it P ro je c tsC a i Yup ing(N an jing M etro Comp any L im ited, N an jing 210008 )A b s tra c t: B y ana lyzing the( Pub lic2P riva te2Pa rtne rsh ips )cha rac te ristic s of u rban ra ilp u rpo se of in troduc ing PPPmodetran sitand con side ring thep ro jec ts, th is a rtic le comp e tition2mo tiva tede labo ra te s two type s of PPP mode s:mode and financ ing2mo tiva ted mode. The new though ts ba sed on d iffe ren t deve lopm en t dem and of u rban ra il tran sit a re p u t fo rwa rd fo r fu rthe r d iscu ssion.Ke y wo rd