（宪法学与行政法学专业论文）行政法依赖保护原则研究.pdf

上海人学硕t 学位论文 摘要 行政法上的信赖保护原则是二战后由德国逐渐发展起来的一项行政法基本 原则。该原则通过对相对人信赖利益的保护，禁止或限制行政机关行为的随意 变动，从而对规范行政行为、建立责任政府、保护相对人合法权益、实现行政 法治具有重大的理论和现实意义。与西方较为成熟的研究相比，我国行政法学 对信赖保护原则的研究才刚刚起步。虽然2 0 0 3 年颁布的中华人民共和国行政 许可法第一次在行政法领域体现出对相对人信赖利益的保护，被誉为一次立 法性的突破，但纵观我国行政法律体系，不难发现信赖保护原则作为行政法基 本原则的缺失。 本文通过对信赖保护原则的历史考察及学理分析，在借鉴国外研究成果的 同时，结合中国行政法之现状，提出在中国行政法中确立并完善信赖保护原则 的构想与建议。在结构上分为三章：第一章是行政法信赖保护原则的概述，主 要阐释了信赖保护原则的内涵与历史发展演化，并探讨了信赖保护原则的学说 基础；第二章是信赖保护原则在行政法中的具体适用，包括信赖保护原则的适 用条件、保护方式，信赖保护原则在抽象行政行为、授益行政行为、复效行政 行为中的适用，并以行政承诺、行政规划、行政指导、行政合同为例，探讨了 信赖保护原则在这几类特殊行政行为中的应运；第三章是信赖保护原则在我国 行政法中的确立及完善，在阐述了确立信赖保护原则的意义之后，通过对信赖 保护原则在我国行政法中发展状况的介绍，找出信赖保护原则在我国行政法中 被适用时存在的问题，并提出了相应的解决方法与建议。本文在写作时采用了 历史研究、法理分析、比较研究、社会学以及归纳、演绎推理等方法，力图通 过全面的研究、科学的分析，提出独到的见解。 关键词：行政法信赖保护原则信赖利益行政行为 v 上海大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no fr e l i a b i l i t y d e v e l o p si n t o ab a s i cp r i n c i p l eo f a d m i n i s t r a t i v el a wf r o mf e d e r a lr e p u b l i co fg e r m a n ya f t e rt h es e c o n dw b r i dw a r i tf o r b i d so rl i m i t st h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c tt oc h a n g ei t sb e h a v i o u ro p t i o n a l l y , t h r o u g ht h ep r o t e c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t sr e l i a b i l i t yi n t e r e s t s w h i c h c o n t r i b u t e st o r e g u l a t e t h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n ，m o u l ds i n c e r ea n dc r e d i t g o v e m m e n t s ，p r o t e c tt h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t sl e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ， r e a l i z et h es u b s t a n t i a lr u l eo fl a w c o m p a r i n gw i t ht h eb a s i cr e s e a r c h w h i c hh a s b e e nm a t u r ei nt h ew e s t e r nc o u n t r y , t h e r ei si u s ti n i t i a ls t a r t i n gi nt h ef i e l do fc ：h i n e s e a d m i n i s t r a t i v el a w a l t h o u g ht h ep r o t e c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ec o u n t e r p a r t s r e l i a b i l i t yi n t e r e s t si sf i r s td e s c r i b e di na d m i n i s t r a t i v el i c e n s ea c tw h i c hh a sb e e n e n a c t e di n2 0 0 3 r e g a r d e da so n eb r e a c hi nt h ef i e l do fl e g i s l a t i o n b u ta f t e rl o o k i n g o v e ro u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i o nl e g a lf r a m e w o r k w ew i l lf i n dt h ep r i n c i p l eo f p r o t e c t i o no fr e l i a b i l i t yi sn o ta ni t e mo fb a s i cp r i n c i p l ei nc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v e l a w t h i sa r t i c l ep r o p o s e st h a tt h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no fr e l i a b i l i t ys h o u l db e e s t a b l i s h e da n dc o n s u m m a t e di nt h ec h i n e s ea d m i n i s t r a t i v el a w , t h r o u g ht h e h i s t o r i c a li n s p e c t i o na n dt h es c i e n t i f i et h e o r ya n a l y s i s w h i l ep r o f i t sf r o mt h e o v e r s e a sr e s e a r c hr e s u l t sa n du n i f i e sp r e s e n ts i t u a t i o no ft h ec h i n e s ea d m i n i s t r a t i v e l a w t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t ot h r e ec h a p t e r si nt h es t r u c t u r e ：t h ef i r s tc h a p t e ri st h e o u t l i n eo ft h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no fr e l i a b i l i t vi na d m i n i s t r a t i v el a w , m a i n l yh a s e x p l a i n e dt h ec o n n o t a t i o no ft h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no fr e l i a b i l i t ya n d i t s h i s t o r i c a ld e v e l o p m e n t a n dh a sd i s c u s s e di t st h e o r yf o u n d a t i o n t h es e c o n dc h a p t e r i st h ec o n c r e t e a p p l i c a t i o n s o ft h e p r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no fr e l i a b i l i t y i n a d m i n i s t r a t i v el a w , i n c l u d i n gt h ec o n d i t i o n ，m o d e ，t h ea p p l i c a t i o ni nt h ea b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n ，g i v e st h ep r o f i t a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n d u p l i c a t ee f f e c t a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n a n dd i s c u s s e dt h ea p p l i c a t i o no ft h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no f r e l i a b i l i t yi ns o m ek i n d so fs p e c i a la d m i n i s t r a t i v ea c t i o n s u c ha st h ea d m i n i s t r a t i v e p l e d g e ，t h ea d m i n i s t r a t i v ep l a n ，t h ea d m i n i s t r a t i v ei n s t r u c t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i v e c o n t r a c t ：i nt h et h i r d c h a p t e r t h ew r i t e rd i s c u s s e dt h ee s t a b l i s h m e n ta n dt h e c o n s u m m a t i o no ft h e p r i n c i p l e o f p r o t e c t i o n o f r e l i a b i l i t y i no u r c o u n t r y a d m i n i s t r a t i v el a w a f t e re l a b o r a t e dt h es i g n i f i c a n c ea n di n t r o d u c e dt h ed e v e l o p m e n t c o n d i t i o ni no u rc o u n t r ya d m i n i s t r a t i v el a w , t h ew r i t e rf o u n dt h ee x i s t e n c eq u e s t i o n s w h i c hd i s c o v e r e di nt h ea p p l i c a t i o no ft h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no fr e l i a b i l i t yi no u r c o u n t r ya d m i n i s t r a t i v el a w , f i n a l l y , p r o p o s e dt h ec o r r e s p o n d i n gs o l u t i o na n dt h e s u g g e s t i o n t l l i sa r t i c l eh a su s e dw r i t i n gm e t h o d ss u c ha sh i s t o r i c a ls t u d i e s 1 e g a l p r i n c i p l et h e o r yo fl a wa n a l y s i s ，c o m p a r i s o nr e s e a r c h ，s o c i o l o g i c a lm e t h o d ， i n d u c t i o na n dd e d u c t i v er e a s o n i n gm e t h o d t h ew r i t e rt r i e sh a r dt op r o p o s es o m e o r i g i n a lo p i n i o n s ，t h r o u g ht h ec o m p r e h e n s i v er e s e a r c ha n ds c i e n c ea n a l y s i s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el a w , t h ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no fr e l i a b i l i t y , r e l i a b i l i t yi n t e r e s t s ，a d m i n i s t r a t i v ea c t i o n 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发 表或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名垄盘趁日期：迎鐾： 本论文使用授权说明 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 1 1 上海大学硕士学位论文 引言 宿州市土甬桥区大泽路两侧的7 8 户居民做梦也没有想到，1 3 年前自己通 过合法手续购买的政府出售房屋，一夜之间成了违法建筑，面临被强制拆除的 危境。对于“违法建筑”的定性，房主们提出强烈质疑：当初购房时，计委的 立项审批手续、房产证一应俱全，自己有理由相信所购房屋是合法建筑，是政 府在整个事件中存在欺骗与出尔反尔，老百姓不该为政府的过错买单。无独有 偶，2 0 0 4 年3 月某天，四川省成都市高新区执法局双流县综管办的执法人员在 强制拆除成都机场高速路两侧的“违法广告牌时，遭到了广告商们的联合抵 制，他们认为自己所拥有的广告牌当时都是经有关部门合法审批的，曾经的“合 法一夜之间就变成了“违法 ，政府的善变使他们损失惨重。 事实上生活中 类似的新闻屡见不鲜：上海市普陀区普宝公司厂房强拆事件， 长春市政府污水 处理合作毁约事件，义乌市政府土地转让合同违约事件 这些事件的背 后，反映出的是行政机关权力的滥用、诚信的缺失、相对人权益保护观念淡漠 等问题。在提倡依法行政，打造诚信政府的今天，它们发出的不和谐之声显得 尤为刺耳。 那么行政机关在撤销、改变或废止自己做出的行政行为时，行政相对人的 合法权益该不该被保护? 由谁来保护? 怎样保护? 在这一系列的追问下，我们 延伸出对行政法中信赖保护原则的探讨。该原则通过对相对人信赖利益的保护， 禁止或限制行政机关行为的随意变动，从而对规范行政行为、建立责任政府、 保护相对人合法权益、实现行政法治具有重大的理论和现实意义。 。h t t p ：w w w c h i n a c o m c n c i t y t x t 2 0 0 6 - 0 9 2 1 c o n t e n t7 1 8 0 9 8 3 h t m 2 0 0 7 9 - 1 5 h t t p ：w w w c c t v c o m n e w s s o c i e t y 2 0 0 4 0 4 0 1 1 0 0 4 9 3 s h t m l ，2 0 0 7 - 9 1 6 h t t p ：w w w n j n e w s c n k c a 5 2 0 8 0 7 h t m ，2 0 0 7 - 9 - 1 6 国摘自财经时报2 0 0 4 年1 月3 1 日，“港商状告长春政府毁约，污水处理危及松花江”报道 h t t p ：n e w s s o h u c o m 2 0 0 5 0 3 2 8 n 2 2 4 8 8 4 9 8 1 s h t m l 2 0 0 7 9 1 6 上海大学硕十学位论文 第一章行政法信赖保护原则概述 1 1 行政法信赖保护原则的内涵 1 1 1 信赖保护原则的涵义 信赖保护是一个源自德国法的概念，在德国法上被称为v e r t r a u e n s s c h u t z ， 这一词语在被介绍到英国后译为“p r o t e c t i o no f l e g i t i m a t ee x c e p t i o n ( 合法预期 的保护) 。关于行政法信赖保护原则的涵义曾有学者从不同角度进行过阐释。有 学者从信赖保护原则追求的目标出发，认为信赖保护原则就是要求保护人民对 于国家之信赖，即不容许国家之行为使人民值得保护之信赖丧失，或是使人民 因此无法预估到负担之增加或丧失利益。国有学者从信赖保护原则存在的基础出 发，认为信赖保护原则是指，基于维护法律秩序的稳定性和保护社会成员正当 权益考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这 种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合 理补偿社会成员的损失。 还有学者从信赖保护原则的基本要求出发，认为信赖 保护原则的涵义包括：( 1 ) 行政行为具有确定力，行为一经作出，未有法定事 由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；( 2 ) 对行政相对人的授益行政行 为作出后，事后即使发现有轻微违法或对政府不利，只要行为不是因相对人过 错所造成，亦不得撤销、废止或改变；( 3 ) 行政行为作出后，如事后发现有较 严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变此 种行为时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给 予补偿。 从以上对信赖保护原则涵义的阐释中，我们可以把握该原则的基本内涵， j a u s h e r , “t h ei n f l u e n c eo f n a t i o n a lc o n c e p t so nd e c i s i o n so f t h ee u r o p e a nc o u g 1e u l 胁v 3 5 9 ( 1 9 7 6 ) ，p 3 6 3 圆参见洪家殷：论违法行政处分一以其概念、原因与法律效果为中心，东吴法律学报1 9 9 5 3 ，转引自黄 学贤( 行政法中的信赖保护原则载法学2 0 0 2 年第5 期 李春燕：行政信赖保护研究，行政法学研究2 0 0 1 年第3 期 回姜明安：行政法与政诉讼法，北京人学出版社1 9 9 9 年版，第7 0 页 2 上海大学硕上学位论文 即( 1 ) 信赖保护原则中，被行政相对人所信赖的是行政过程中的某些不变因素， 如行政主体的可预期的行为、承诺、规则、惯例及事实状态等因素：( 2 ) 信赖 保护原则所保护的客体是行政相对人的正当信赖利益。至于该利益是行政相对 人的既得利益，还是可以期待的利益，又有不同的观点；( 3 ) 信赖保护原则要 求对行政主体在撤销或改变行政行为时实行约束和限制，或者不得撤销、变动， 或者在给与行政相对人合理补偿的情况下才得撤销、变动。 由此，我们把信赖保护原则概括为：行政相对人基于行政主体所实施的行 政行为的效力性而产生合理的信赖，且这种信赖值得保护时，行政主体不得变 动即存的法律状态，或只能在对相对人因信赖造成的损失给予合理补偿的前提 下才得变动。 1 1 2 信赖保护原则的本质与特征 行政主体在将法律规范与具体事实相结合作出一定的行政行为的过程中， 诸多影响因素存在着可变性，如法律规范的改变、客观条件的变化等。而行政 行为具有的公定力、不可变更力等效力又让相对人在某种程度上产生对行政行 为不变性的信任，从而取得特定权益或负担特定义务。信赖保护原则旨在从变 动与不变之间寻找一个平衡点，既保护相对人不因信赖公权力而使权益受到损 害，同时也不使公权力的权威因失去相对人的信赖而受到削弱。 由此，我们可以归纳出信赖保护原则的基本特征：( 1 ) 信赖保护原则是传 统行政法理论的背向理论。根据依法行政原则，行政主体享有撤销或变更不适 当的或对社会公共利益有损害的行政行为的当然权利。然而依据信赖保护理论， 如行政相对人对一行政行为已产生信赖利益，行政主体就不能随意变更或撤销 该行政行为，或者在对相对人的信赖利益予以补偿的前提下才得变动。( 2 ) 信 赖保护原则具有双向保护的功能。信赖保护原则着眼于对行政相对人的合法权 益( 信赖利益) 的保护，从而限制行政主体任意撤销、改变行政行为，客观上 也保护了行政主体方的权威性不因其朝令夕改、出尔反尔的行为而受到质疑从 而得以削弱。( 3 ) 信赖保护原则具有补偿性的特点，以补偿信赖相对人的损失 3 上海人学硕士学位论文 为限，而不具有惩罚性。与私法领域中对信赖利益的保护不同，行政法信赖保 护原则所保护的利益仅是可得利益，即确定的、无争议的、将来或短时期内可 以产生的利益，而不包括将来利益。故信赖保护原则主要以补偿性善意当事人 的损失为宗旨，而不以惩罚他方当事人为目的。 1 2 行政法信赖保护原则的历史考察 1 2 1 信赖保护原则发展演化的社会背景 沿着信赖保护原则的发展轨迹可以发现，信赖保护原则是伴随着近代社会 政治经济的发展以及行政法观念的演变而发展起来的。自2 0 世纪初开始，尤其 是到了二战前后，西方社会经济政治发展经历了“国家本位到“个人本位 的发展过程。在这一阶段里提倡人民处分自己的利益，国家不干涉人民自身的 事项，政府开始扮演起“守夜人的角色。在如此孱弱的行政权作用下，尚不 存在信赖保护原则生长的社会空间。 然而，极端地倡导个人自由导致了政治上的无政府状态和经济管理上的市 场失灵，个人本位的弊端日益彰显，于是“行政国家 、“全能政府的理论应 运而生。一方面，国家行政权迅速渗透到社会生活的方方面面，另一方面人民 基于对政府的信任和依赖，听从政府的安排并据此安排而生活。此时，就产生 了对政府与人民之间的信赖关系的保护问题。这要求“现代国家中执行生存照 顾的机构必须依据合于理性的原则来构建之。 于是信赖保护原则应运而生。 自2 0 世纪7 0 年代以来，行政权积极干涉生活带来的弊端日益明显，政府 行政权力的急剧膨胀导致政府失灵，世界主要国家纷纷又将其行政模式向“有 限政府”的方向转变。在这一过程中，政府运用行政权不再以管理为唯一目的， 而是根据人民的需求提供服务，并逐步向增加社会福利及保护公民的个人利益 的角度倾斜。“服务行政 、实质正义等理念为信赖保护原则的进一步发展提供 。胡建淼主编：论公法原则，浙江大学出版社2 0 0 5 年版，第7 1 7 页 国陈新民：公法学札记，中国政法大学出版社2 0 0 1 年版，第5 3 页 4 上海人学硕士学位论文 了更广阔的空间和更深厚的社会土壤。 1 2 2 信赖保护原则的历史发展 信赖保护原则在行政法领域的发展，大致经过以下三个阶段： 第一阶段( 二战前) ，是零散规则时期。在该时期，对于信赖保护原则没有 系统的规则制度，也没有普遍的信赖保护实践，信赖保护原则是作为既得权利 受到保护的，仅能从一些零散的规则中得以体现。这些规则既包括法律明文规 定的规则，如威敦比克邦行政法总则草案( 1 9 3 6 年) 第4 2 条第3 款就规定： “授益行政行为之撤销与变更，须附理由。( 说明理由义务的课予客观上有利 于信赖利益的保护) 又包括法院通过判决确立的规则，如1 9 2 2 年1 1 月3 日， 法国中央行政法院在a r r e td a m ec a c h e t 案件中，发展了违法的授益性行政行 为不得撤销的规则。圆 第二阶段( 二战后至2 0 世8 0 年代) ，该时期为信赖保护原则的系统化时期， 以1 9 7 6 年德国行政程序法的出台为标志。该法第4 8 条至第5 0 条对授益、 负担、双效、复效行政行为的撤销及废止做出了规定。如第4 8 条规定：“提供 一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖 行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得 撤销。行政机关撤销不属于该条第2 款所列的违法行政行为时，必须应相对 方的申请赔偿其有关财产利益，该财产利益是因相对方相信行政行为的确定力 而产生，相对方所得到的财产补偿不得超过相对方在行政行为存续时所具有的 利益。 自此信赖保护原则被正式确定为行政法的一项基本原则，并运用于行政 法治实践中。 第三阶段( 2 0 世纪8 0 年代至今) ，是信赖保护原则深入发展的时期。此时， 信赖保护原则不仅适用于具体行政行为，且已逐步渗透到法律事实行为、抽象 。( 德) 格奥尔格诺尔特著，于安译：德国和欧洲行政法的一般原则历史角度的比较，行政法学究 1 9 9 4 年第2 期 。吴庚：行政法之理论与实用，三民书局1 9 9 2 年版，第3 1 5 页 l 海大学硕士学位论文 行政行为等行政行为中，且在拘束行政行为的深度和广度上也不断突破禁区。 从最初的授益行政行为向负担行为开拓，从保护相对人的信赖利益向保护第三 人的信赖利益开拓，从国内行政法院适用向欧盟法院适用开拓。但由于各个国 家所处的法域以及具体法治环境不相同，因而信赖保护原则在不同的国家与地 区行政法中的地位与作用及其发展状况也具有一定的差异。 在大陆法系的法国，长期以来没有使用信赖保护原则这一概念。行政法中， 对信赖保护原则的确立主要是通过对既得权益的保护来实现的，通过限制行政 行为的撤销、废止、溯及力，限制立法机关制定具有溯及力的行政法规来体现。 值得一提的是，法国行政法对行政主体变动行政行为的权力期限作了严格规定， 如撤销权的期限是行政主体发出撤销通知后的两个月内；废止权必须在利害关 系人的起诉期间行使。 在日本，明确地将信赖保护原则作为行政法的基本原则之一，但把其适用 范围主要局限于授益性行政行为的撤销和废止上。其行政法学也以此为基点， 将信赖保护原则与法律安定性原则和依法行政原则结合起来加以研究，试图寻 求它们之间的契合点。如日本行政法学者室井力教授认为，在区分行政行为的 无效或撤销标准时应当考虑以下问题，即“如何调整通过对公权力的承认而满 足行政目的的早期实现，维护行政法律关系的安定性以及保护国民的信赖这一 要求，与通过对公权力的否认来满足法治主义的实现，保护相对人的权利这一 要求的关系。 日本另外一位著名的行政法学者盐野宏教授也认为：“法的稳定 性的要求，适用于法治国原理服务的市民社会秩序维持的观念，进而，这些原 理在行政关系中的适用，也是为了保护相对人即私人的利益服务的。因而应使 这些原理在行政关系中的适用得以正当性。但是，另一方面，这些原理的适用， 需要与依法行政的原理进行协调。 ( 德) 格奥尔格诺尔特著，于安译：德国和欧洲行政法的一般原则历史角度的比较，行政法学究 1 9 9 4 年第2 期 国上名扬：法国行政法，中国政法大学f h 版社1 9 8 8 年版，第1 6 6 1 7 1 页 每( 同) 室j f 力著，吴微译：u 本现代行政法，中国政法大学版社1 9 9 5 年版，第1 0 2 页 ( 日) 盐野宏著，杨建顺译：行政法，法律出版社1 9 9 9 年版，第5 8 5 9 页 6 上海大学硕士学位论文 我国台湾地区虽然实务上早就肯定信赖保护原则在行政法上的适用，但在 学术界态度却相对比较保守，在很长的一段时间里认为只能以类推方式适用该 原则。直到2 0 世纪8 0 年代才开始逐渐接受可以直接适用信赖保护原则的理论。 后更是在台湾地区行政程序法中对信赖保护原则作出了明确规定。该法第 一条将“增进人民对行政之信赖”作为立法目的的重要内容。第八条进一步明 确规定：“行政行为应以诚实信用之方法为之，并应当保护人民正当合理之信 赖。该法第1 1 7 条、1 1 9 条、1 2 0 条、1 2 1 条分别对信赖保护的适用范围、信 赖保护的除外情形、信赖保护损失补偿的额度、信赖保护利益请求权的时效等 问题做出了详细规定，可以说其行政程序法对信赖保护原则的规定较为完善。 与大陆法系不同，英美法系中没有产生公法上特定意义的信赖保护原则专 有概念。如在英国，与信赖保护原则同义的是保护合法预期原则。它是指相对 人因行政机关的先前行为( 如曾制定过政策，发过通知，做出过指导或承诺等) ， 尽管没有获得某种权利或可保护利益，但却合理地产生了对行政机关将来活动 的某种预期( 如行政机关将会履行某种程序或者给予某种实质性利益) ，并且可 以要求行政机关将来满足其上述预期。行政机关除非有充分的公共利益理由， 原则上不得拒绝。行政法的合法预期原则一定程度上可以视为是对法治预期性 和确定性等要件的回应。合法预期原则与信赖保护原则都着眼于法的安定性， 致力于保护相对人的合法权益。有学者在对合法预期原则的讨论中对信赖理论 进行重构，认为行政机关的行为或表示若为相对人创设出一种值得信赖的期待 或预期，行政机关则负有尊重该种期待的义务，或至少要为相对人因信赖行政 机关而带来的损失给予赔偿。 在美国，由于没有公法与私法的严格区分，法院对行政相对人的信赖利益 往往适用合同法上的禁止反言原则加以保护。1 9 3 2 年由美国法律协会主持编写 的合同法第一次重述第9 0 条对信赖规则做出了明确的阐述：“许诺人应当 合理预见到其所为之许诺会导致受诺人的信赖，且其许诺确实导致受诺人基于 信赖而为一定行为或不为一定行为，如果这种不公平( 受诺人因信赖所遭受的 。余凌云：行政法上合法预期之保护，中国社会科学2 0 0 3 年第3 期，第2 0 页 7 上海大学硕士学位论文 信赖损害) 只有通过执行该许诺方可以避免的话，那么，该许诺应当具有法律 上的约束力。 随后合同法第二次重述在此基础之上对信赖规则加以进一步 完善。根据禁止反言原则，行政机关和其他公民一样，必须信守自己的承诺。 通过美国法院判例最近的发展，当行政机关改变长期适用的政策，如果对于真 诚信赖政策的人发生影响时，不能通过裁决而必须制定法规。行政机关通过裁 决建立规则不能违反原先得到行政机关同意而广泛流行的习惯。 在美国，信赖 保护原则主要通过行政机关之间相互信任和忠诚，限制规章的生效日期及说服 力，禁止翻供，一事不再理，遵循先例等规则体现。 1 3 行政法信赖保护原则的学说基础 所谓信赖保护原则的学说基础，即信赖保护原则得以确立的理论依据。对 这一问题的探讨，有利于进一步确定信赖保护原则的内容、明确信赖保护原则 的价值和法律位阶。通过对信赖保护原则的内涵、本质、功能以及发展过程等 多方面的分析，笔者认为，信赖保护原则的理论依据有： 1 3 1 诚实信用原则 诚实信用原则是民法上的重要原则，素有“帝王条款”的美誉。对于该原 则能否在行政法领域加以适用，学术界存在不同观点。囿于公法与私法的严格 区分，有学者认为“不应以类推方式援引民事法律规定来改善和补充行政法。 法律类推只是在解释法律本意时才可适用，而民事法规的本意与公法关系之间 并无相似性。 持肯定观点的学者认为信赖保护原则是私法上诚实信用原则在 公法上的运用，其中又有具体分为“私法类推说 、“一般法律思想说”和“法 本质说 ：( 1 ) “私法类推说”认为，与发达的民法传统相比，现代意义的行政 法学则只处于学科初建阶段，很多规定尚不完备，要类推适用私法上的规定。 而行政法中的信赖保护原则正是由民法上诚实信用原则的合理类推所致。如日 o ( 美) 施瓦茨著，徐炳译：行政法，群众 j j 版社1 9 8 6 年版，第1 2 0 页 。上名扬：美国行政法，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第8 7 页 o ( 德) 奥托迈耶著，刘飞译：德国行政法，商务印书馆2 0 0 2 年版，第1 2 2 页 8 上海大学硕t 学位论文 本著名行政法学教授盐野宏就认为：“信义诚实的原则乃至信赖保护的原则，是 将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况。”( 2 ) “一般法律思想说” 认为，诚实信用原则是“一般法原理的原理”。此一般法理上的诚实信用原则当 然得也适用于公法领域，并应作为公法上相关原则的上位原则而援引。而信赖 保护是诚实信用原则的核心内容，所以成为一般法律思想的必然体现。( 3 ) “法 本质说”的代表为德国学者k h s c h m i t t ，其主张“法乃是由国民法意识所成立 之价值判断”，正当的事于公法和私法均予承认，不正当的事于公法和私法均不 被承认，而这一判断的根本要求乃诚实信用。从这一点来说，私法之法与公法 之法是没有本质区别的，其相互间不同的只不过是法的事实，因此诚实信用原 则全面地直接适用于所有法规范中，适用于国民相互间的法律关系，亦适用于 国民与国家之间的法律关系。圆 以上观点中“私法类推说”严守公法与私法的分野，在二者界限逐渐淡化， 并呈现相互融合趋势的当今显得不合时宜。而“法本质说”又过于抽象，且是 否能将诚实信用与公平、正义等法之价值置于同等地位有待商榷，因此笔者较 为赞成“一般法律思想说 。从诚实信用原则的渊源来看，其起源于伦理中诚信 道德内容，要求社会公民应具备诚实、信守诺言的品德和在实际生活中贯彻、 实现这些品德，后这一要求经立法所固定下来。正如徐国栋教授所说：“诚信是 被吸收到法中的人类生活关系要素，但法并非在不赋予其术语的精确性的情况 下吸收它，而是把它转化为一个法律概念，换言之，诚信并非立法者的创造， 他有先定的内容。立法者不过把这一内在于人类行为的原则扩张于全部人类行 为的最广泛的领域，把它确定为规则是为了使其具有法律效力。这时，先前的 自然的诚信就转化为法定的诚信 因此从某种程度上说，“诚信原则是道德的 法律化，或者法律的道德化 。从本质上来看，诚实信用原则具有英美法系中 衡平法的功能。“诚实信用原则是发乎人性中纯良善美的道德标准，容易因人而 异，属于自然法上的抽象法之概念，具体表现于法秩序时，成为善意与衡 o ( 同) 盐野宏著，杨建顺译：行政法，法律出版社1 9 9 9 年版，第5 8 5 9 页 留用村德治：宪法及行政法诸问题，有斐阁1 9 8 7 年版，第1 0 1 5 页 徐国栋：诚实信用原n - 题，载泫学研究2 0 0 2 年第4 期 康慧：评我国法学界对诚实信用原则的研究，载当代法学2 0 0 3 年第4 期 9 上簿大学硕上学位论文 平，以大多数人的主观所形成之客观标准作为善意之基础，在当事人间利 益不均衡的状况下，发挥衡平之作用，进行利益衡量，这整个过程即为诚 信原则之内涵。”正是基于诚实信用原则所具有的这些特质，所以其并非私 法独有的原则，而是公法与私法所共通的基本原理，“诚信原则得支配公法领域， 一如其于私法领域。苟无诚实、善意，立宪制度将无法实行，故诚实、善意应 为行使一切行政权之准则，亦即为其界限。 圆 诚实信用原则之所以能成为信赖保护原则的理论基础，除了其是一般法理 上的原则，可以当然适用于行政法外，更在于它与信赖保护原则本身具有密切 的关系。诚实信用原则要求无论是民事主体还是行政主体都要本着诚实信用的 精神，作出互信的民事行为和行政行为，并以法律保障之。而通过对信赖保护 原则内涵的分析，我们便会发现信赖保护原则的内容完全体现了诚实信用原则 的精神。当行政相对人基于行政主体所实施的行政行为的效力性而产生合理的 信赖，且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动即存的法律状态，或只能在 给予合理补偿相对人因信赖造成的损失的前提下才得变动，以此体现行政主体 信守承诺。而相对人的信赖利益只有在正当、值得保护时才能被给予保护，这 是对相对人必须诚信的要求。因此从某种程度上说，信赖保护原则是诚实信用 原则在行政法领域的深化与具体化，其吸取了诚实信用原则的精神内核，在公 法领域体现出诚实信用原则的合理内涵和具体要求。 1 3 2 法律安定性原则 法律安定性原则是法治国理念的重要组成部分，是一项宪法性原则。通说 认为法律安定性原则的内涵有两个方面：一是法律本身的安定性，二是通过法 律规范功能所达成的社会秩序的安定状态。有学者将其具体细化为以下要求： ( 1 ) 法律制度应当具有可靠性和连续性，应当维持依法确立的现行法律状态； ( 2 ) 除非符合法律规定的条件，不得制定溯及以往的法律规范；( 3 ) 除非符合 。城仲模主编：行政法之一般法律原则( - - - ) ，台湾三民书局1 9 9 7 年版，第2 0 3 页 。林孝元：诚实信用原则与衡甲法之性质及其功能，载刁荣华主编：现代民法基本问题，汉林出版社 1 9 8 1 年版，第1 4 2 页 1 0 上海大学硕上学位论文 法律规定的条件，不得取消或者中止公民依法取得的权益，即保护公民的既得 权益；( 4 ) 立法机关应当使用尽可能准确、明白的术语制定法律，含糊的、缺 乏连贯性和一致性的法律是不合格的法律；( 5 ) 执法机关应当尊重惯例，禁止 反复无常，其所发布法律文书，应当术语简明、理由明确具体。可见，法律安 定性原则强调法律自身以及形成的法律关系、法律状态的“稳定性”与“持续 性 ，使得人们由此理解法律的规定，预料法律对自己行为的影响，安排自己 的生活。一旦此种稳定性、持续性被打破，人民在以往法律所构建的秩序下所 获得的利益便会受到侵害，此时必须获得某种程度上的弥补，由此派生出信赖 保护原则。正如德国联邦宪法法院的一贯见解，对人民而言，法安定性主要系 指信赖保护，也即要求，人民对国家可能的侵犯，能够事先预见、妥善准备。 因此，信赖保护原则是法安定性的必然要求。 可见无论是从理论的推理上，还 是从对人民利益保护的实际需要角度出发，法律安定性原则当然地涵盖了信赖 保护的要求。 同时，在信赖保护原则发展过程中，法律安定性原则贡献甚巨。1 9 5 6 年德 国柏林高等法院做出了一个对信赖保护原则发展具有里程碑式意义的判决。在 该案中，西柏林内政部书面承诺将给予民主德国一个公务员的寡妻以一定数额 的生活补助，随即该妇人迁徙至西柏林，且获得了相应补助。然而后来事实证 明，她实际上并不符合获得补助的法定条件，于是该市政委员随即决定停止对 她发放补助，并要求其退还业己领取的补助。柏林的高级行政法院判决该寡妇 胜诉，该判决后来得到联邦行政法院的支持。法院在该案的判决中认为，依法 行政原则和法律安定性原则之间存在冲突：给予津贴的决定显然是违法的，然 而本案中的寡妇有正当的理由信赖这样的决定是合法有效的。法院解决这一冲 突的办法是将两个原则都承认为法治国原则( 也即宪法秩序) 的要素，因而没有 哪一个原则自然的优越于另一个原则；相反在作出决定前应对依法行政原则所 保障的公共利益和保护私人对行政行为合法性的信赖的需要进行衡量，只有在 前者对后者占据优势时才可以撤销原行政处理。法院的推理实际上就是在法律 马怀德主编：行政法与行政诉讼法中国法制版社2 0 0 0 年2 月版第5 6 页 。胡建淼主编：论公法原则，浙江大学“；版社2 0 0 5 年版，第7 9 9 页 上海大学硕士学位论文 安定性原则与依法行政之间展开，而将对私人信赖的保护视作法律安定性原则 的一项附带要求与结果。同样，在欧盟行政法中，信赖保护原则作为一个独立 的法律原则出现之前，欧洲法院的判决也主要通过法律安定性原则实现对人民 信赖利益的保护。 1 3 3 基本权利保障理论 在研究中有学者发现，如果仅仅依靠诚实信用原则和法律安定性原则，往 往忽略了信赖保护原则背后所需要维护的基本权利。而从某种程度上说，对相 对人基本权利的维护才是信赖保护原则的核心价值。因此有人将信赖保护原则 理论依据诉诸于基本权利的保障理论，并产生了“财产说和“自由说”两 种观点。前者以财产权的保障为依据，认为“是以人民信赖旧法令状态而招致 之损害，可经由财产权保障、征收补偿之规定加以保障。 后者认为信赖保护 原则乃自由权之保护。自由权包括人民因信赖法律、行政行为等实现其行为之 可能性。倘将法律、行政行为等加以撤销，即侵害了自由权。 笔者认为，要梳通信赖保护与基本权利的关系，首先必须对基本权利的涵 义做出界定。有学者认为所谓的基本权利应与宪法权利为同一涵义。“基本权利 往往被称为宪法权利，但更确切地说，应称之为宪法所保障的权利m ， 如我 国宪法中规定的人身自由权、财产所有权、选举权与被选举权、言论、出版、 集会、结社、游行、示威自由等皆属于公民的基本权利。由此，他们认为信赖 保护原则保护的对象是相对人的信赖利益，本身并不能被归入基本权利的范畴。 在基本权利的宪法构成上，笔者同意基本权利的三分观。三分观认为，“基本权 利由三部分构成：一为自我肯定和保存意义上的古典基本权利；一为自我表现 意义上的体现公民参与的政治权利；一为自我实现和发展意义上的社会经济权 利。三类权利是自由、民主与平等价值的宪法体现。 其中古典基本权利的内容基本上是从属于自然权利，包括生命、自由、平 ( 台) 城仲模主编：行政法之一般法律原则( 二) ，三民书局1 9 9 7 年7 月版，第2 4 8 页 圆许崇德著：宪法( 第二版) ) ，中国人民人学版社，2 0 0 4 年7 月第2 版，第1 4 5 页 郑贤君：基本权利的宪法构成及其实证化，载于法学研究2 0 0 2 第2 期 1 2 上海大学硕上学位论文 等、安全和追求幸福的权利。这些权利被认为是与生俱来的、不可让渡的。从 这一角度就可较为顺利地解释