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公共管理学讲义 第一章绪论一 公共管理的意义二 公共管理学的发展与研究途径三 公共管理的特质以及与私部门管理的区别四 新公共管理五 公共管理 现时代的挑战 第一节公共管理的意义 一 皮瑞和克莱姆的观点公共管理是一种新的途径 它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理之工具取向的结合体 公共管理的重点是将公共行政作为一种职业 并将公共管理者视为职业的实践者 而非政客或政治家 二 卡尔森和欧尔姆的观点 公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究 它将人力 财力 物资 信息和政治资源的管理与管理学的计划 组织 控制职能相融合 卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明 三 奥托 海蒂和沙夫里茨的观点 公共管理是公共行政或公共事务的一部分 是综合了公共行政的方案设计与组织重建 政策与管理规划 经由预算将公共管理进行资源分配 财务管理 人力资源管理的各种方法与艺术 四 波茨曼与史陶斯曼的观点以及休斯的观点 公共管理就是对政治权威的管理 在他们看来 公共管理含有战略意义 并且更有弹性 公共行政的焦点在于过程 程序以及顺序 而公共管理包括得更多 公共管理者不仅仅遵循指示 而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任 五 本书对公共管理的理解 1 公共管理的涵义公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量 广泛运用政治的 经济的 管理的 法律的方法 强化政府的治理能力 提升政府绩效和公共服务品质 从而实现公共的福祉与公共利益 公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分 其重点在于将公共行政视为一门职业 而将公共管理者视为这一职业的实践者 2 公共管理的性质公共管理承认政府部门治理的正当性 公共管理强调政府对社会治理的主要责任 公共管理强调政府 企业 公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负 公共管理强调多元价值 公共管理强调政府绩效的重要性 公共管理既重视法律 制度 更关注管理战略 管理方法 公共管理以公共的福祉和公共利益为目标 公共管理将公共行政视为一种职业 而将公共管理者视为这一职业的实践者 第二节公共管理学的发展与研究途径 一 公共管理学的发展公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代 当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合 在英国 1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点 具体来说 导致公共管理学产生的主要原因 既有学科发展方面的因素 也有现实的背景 二 公共管理的研究途径 依公共管理学者波兹曼的观点 尽管研究途径及理念有各种差异 但就概念的演进而言 大致可以分为两种研究途径 即公共政策的途径 publicpolicyapproach 简称p途径 以及企业管理途径 businessapproach 简称b途径 b途径的公共管理与p途径的公共管理不同之处 前者之课程设计依循商业学院的传统 后者则依循公共政策学院的传统 前者并不强调公共与私人组织的差异性 后者则特别凸显公共组织的特殊性 前者企图与公共行政合流 后者则企图摆脱公共行政 而形成一个独立的管理领域 前者重视策略与组织间的管理 是过程取向的 因而非常强调组织设计 人事与预算等问题 但后者则强调政策与政治问题 前者主张采用量化分析 如集群资料分析 实验设计 后者则采用个案研究法 三 公共管理学的特质 1 公共管理是一个整合性的概念 2 公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门 但并未改变公共部门的主体性 3 公共管理重视与外部环境的关系 强调以最高管理者的战略设计 政策设计为焦点 4 公共管理不完全等于 政府管理 而意味着一种新治理 5 公共管理强调价值调和与责任 6 公共管理关注政府改革和政府再造 7 公共管理是一个科际整合的研究领域 第三节公共管理的特质以及与私部门管理的区别 一 政治权威与经济权威公共管理以国家强制力为后盾 具有公权力 私组织则没有 公部门的权威来自制度与法律的授予 而私部门则是来自经济性的市场力量 二 多元制衡与自主性公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面 而私部门管理则由相对充分的管理自主权 三 公共利益与私人利益政府具有促进和实现公共利益的义务和责任 这是公共管理区别于私管理的一个重要特征 而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者 四 法的支配与意思自治对于政府而言 凡是法律未允许的便是非法的 而对于私领域的管理而言 法无禁止即自由 五 政府与市场公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异 这种差异主要表现在 垄断与市场 公共产品与私人产品 自由与依赖 利润与支出等 六 多元理性与经济理性 公共部门处在社会各种力量作用的核心 承担着社会价值权威性分配的职责 所以政府理性往往是多元的 应考虑各种利益和价值的平衡 而私部门的管理大多为工具的经济理性 往往较少顾及其他理性的考虑 第四节新公共管理 一 新公共管理的背景简介自20世纪80年代以来 西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字 绩效赤字 均开始了大规模的政府改革 其共同的特征是引进公共管理的理念 技术及模型 这种变化 并不仅仅是一种改革或管理形态的变化 而是政府角色与市民关系产生了本质的变化 二 胡德对新公共管理的理解 1 即时的专业管理 2 目标明确与绩效衡量 3 强调产出控制 4 转向部门分权 5 转向竞争机制 6 强调运用私营部门的管理风格 方法和实践 7 强调资源的有效利用 三 法汉姆及霍顿对新公共管理的理解 1 采用理性途径的方式处理问题 2 重新设计组织结构 3 改变组织结构 促进官僚体制更为扁平化 4 改变现行的政策 转换成为 新公共服务模式 5 运用人力资源管理技术 6 试图建立一种弹性 回应性及学习的公共组织 7 以契约关系来取代传统的信托关系 四 本书对新公共管理的理解 从总体上来看 新公共管理以自利人为假设 基于公共选择代理人理论及交易成本理论 以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的 新公共管理代表着人们持续不断地改革政府 实现理想政府治理的一个努力方向 但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来 现在下结论还为时尚早 第五节公共管理 现时代的挑战 一 关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题 凡是人类存在的地方 人们莫不试图建立良好的的秩序 作为公共管理者 如何防止政府的崩溃 建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键 二 关于如何在公共管理与维系并发展民主法治社会的基本价值问题 政府治理绝非是一个工具 理性价值的追求问题 公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色 这就是说它要致力于发展 弘扬民主治理过程的合法性 三 关于平衡政府与市场的作用 以促进政府治理的有效性问题 一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮 在公共领域 现阶段又过于崇尚市场机制取向 但市场也不是万能的 它必须与政府有机结合起来 四 关于回应全球化的挑战问题对于政府治理而言 全球化是机会 也是挑战 五 关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要面对着人类日益增长的期望革命 如何平衡眼前发展与长远发展的需要 是当代政府治理所面临的挑战 六 关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题首先 政府成为推动大规模科技创新的主导力量 其次 政府作为伴随科技发展所引起的诸多社会问题的管制者的角色面临艰巨任务 如高科技犯罪 第三 如何回应科技发展 利用科技创新政府也正成为世界性的潮流 七 如何应付越来越多的官僚腐败 重振公民对政府的信任问题政府治理者必须抛弃那种 一定程度的腐败有助于经济发展 的错误观念 采取各种战略和有效措施 如政治的 立法的 司法的 制度的 教育的 伦理的策略和方法等 八 关于重振政府的治理能力问题 如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣 就必须提高自己的能力 依据世界银行的观点 政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力 九 关于如何发展有效的组织体制的问题官僚组织体制是工业化时代的产物 已不能适应变化了的环境要求 未来的公共组织应该是弹性化的 整合的 透明的组织 为公民提供整体性服务的组织 跨功能的组织 与社会有广泛联系的组织 十 如何构建国家与社会的共同治理模式问题问题在于政府能否有能力激发 培养这种责任感 政府是否能够给社会提供这样的机会 政府是否改变自己传统的优越感 自我中心感 十一 公共管理如何应付复杂 不确定与变革的问题 社会科学与自然科学都认识到 人类面临的主要问题也是全球的 复杂的和非线性的 管理的复杂性 需要我们改变传统的机械的管理思维方式 发展一种有机的 整体的 生态的管理方式 十二 重建公共管理的道德秩序 公共管理 不仅关乎专业技术 也重视公共服务的道德追求 社会学家涂尔干曾言 假如没有目标的话 即使我们大步迈向前去 亦将无所寸进 面对21世纪 我们的确面临着道德秩序重建的挑战 本章小结 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的资源 广泛运用政治 法律 管理 经济等方法 强化政府的治理能力 从而达到提高政府绩效和服务品质的目的 公共管理将公共行政视为一门职业 而将公共管理者视为职业的实践者 公共管理学是一门新兴的学科与学派 旨在帮助公共管理者获取解决公共问题 处理公共事务所需的知识 技能与策略 公共管理作为一门学科 它以公共管理者为教学与研究的对象 既重视公共管理的外在环境 又重视内在的管理 公共管理重视私部门的管理方法和技术 但未改变公部门的主体性 作为一门学科 它是科际整合的 迄今为止 公共管理的研究有两种主要途径 公共政策途径和企业管理途径 两种途径的研究有所差别 最近 有学者主张整合两种研究途径 新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种思潮 在很大程度上是当代行政改革的代名词 新公共管理以新古典经济理论 新制度经济学 公共选择为其理论基础 其核心理念是在公共管理中引进市场机制 公共管理部门管理与私部门管理有相似性 但亦有本质差异