（行政管理专业论文）强化我国地方政府社会管理职能问题研究.pdf

硕士学位论文 摘要 地方政府是国家政权的一个重要组成部分 在国家政权中居于 基石 的地 位 与民众的日常生活息息相关 地方政府履行社会管理职能的效果 在很大程 度上决定了包括中央政府在内的整个政府系统对社会事务的治理效果 随着经 济 社会体制的变迁 社会结构 经济成分 社会组织形式 利益分配方式 就 业方式等也发生了深刻变化 社会利益的分化和人们观念的变化 加大了我国地 方政府社会管理工作的难度 地方政府在履行社会管理职能 统筹经济社会协调 发展 统筹各项社会事业的全面进步方面还存在一些薄弱环节 本论文正是在这 样的宏观背景下积极思考我国目前应当如何强化地方各级政府的社会管理职能 以便满足广大公民在新的历史条件下日益增加的公共服务需求 论文首先阐述了论题的研究背景及研究意义 综合评述了国内外专家学者在 本领域所取得的重要研究成果 介绍了本文的研究框架与研究方法 其次 本文 在简略梳理地方政府职能转变的历史轨迹 意在指明地方政府在当前情势下应侧 重于社会管理职能 的基础上 对地方政府社会管理职能的内涵和特点进行了较 为详尽的阐释 接着重点论述了当前强化我国地方政府的社会管理职能的重大现 实意义 再次 论文阐述了我国地方政府目前社会管理职能弱化的具体表现 深 刻剖析了其产生的主要原因 最后 论文结合西方发达国家地方政府在履行社会 管理职能实践中的有益经验 提出以创新地方政府社会管理理念 改进社会管理 方式 完善财政税收制度 建立科学的社会管理绩效考核机制 发展社会管理多 元主体等途径来强化我国地方政府的社会管理职能 关键词 地方政府 社会管理职能 强化 a b s t r a c t t h el o c a la u t h o r i t yi sa ni n l p o r t a n tp a r to fs t a t ep o w e r w h i c ha c t sa st h e c o m e r s t o n eo fn a t i o n a lp 0 1 i t i c a lp o w e r a n db e i n gc l o s e l yl i n k e dw i t ht h ec o m m o n p e o p l e t h ee f f e c to ff u l f i l l i n gt h es o c i a lm a n a g e m e n tf u n c t i o no f l o c a la u t h o r i t yh a s d e c i d e dt oag r e a te x t e n ti n c l u d i n gc e n t r a la u t h o r i t i e s e n t i r eg o v e r n m e n ts y s t e mt o t h es o c i a la f f a i rg o v e r n m e n te f k c t t h es o c i a ls t r u c t u r e t h ee c o n o m i cs e c t o r s o c i a l c o n f i g u r a t i o no fo r g a n i z a t i o n b e n e f i tt y p eo fd i s t r i b u t i o n e m p l o y m e n tw a y h a sa l s o h a dt h ep r o f o u n dc h a n g ea l o n gw i t he c o n o m i c a la n ds o c i a ls y s t e mc h a n g e s s o c i a l b e n e f i td i f 蚕e r e n t i a t i o na n dp e o p l ei d e ac h a n g e sm a k eo u r c o u n t r y1 0 c a la u t h o r i t y s o c i a lm a n a g e m e n tw o r km o r ed i m c u l t y l o c a la u t h o t yi nf u l 6 l l m e n t s o c i a l m a n a g e m e n tf u n c t i o n p l a n st h ee c o n o m i cs o c i e t yc o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n t p l a n s e a c hs o c i a le n t e r p r i s et h ec o m p r e h e n s i v ep r o g r e s sa s p e c ta l s ot oh a v es o m ew e a k l i n k s t h i st h e s i si sa b o u th o wt os t r e n g t h e nt h es o c i a lm a n a g e m e n tf u n c t i o n s w h i c h i no r d e rt om e e tt h eb r o a dm a s s e so fc i t i z e n s i n c r e a s i n gd e m a n d sf o rp u b l i cs e r v i c e s i nt h en e wh i s t o r i c a lc o n d i t i o n sa n d i nt h ec o n t e x to ft h em a c r o e c o n o m l c e n v i r o n m e n t f i r s t l y t h i sp a p e ri so nt h es u b j e c to ft h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e a n dc o m p r e h e n s i v e l yr e v i e wo ft h ed o m e s t i ca n df o r e i g n e x p e r t sa n ds c h o l a r s i m p o r t a n tr e s e a r c hr e s u l t si nt h ef i e l d a n dt h e ni n t r o d u c t st h ef i r a m e w o r ka n d r e s e a r c hm e t h o d so ft h i ss t u d y s e c o n d l y t h i sp a p e rb r i e n yc o m b i n gt h eh i s t o r i c a l c h a n g ei nt h ef u n c t i o n so fl o c a lg o v e r n m e n tt r a j e c t o r y i n t e n tt os p e c i f yt h a t t h e l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l db ef o c u s e do ns o c i a lm a n a g e m e n tf u n c t i o n si nt h ec u r r e n t s i t u a t i o n o nt h i sb a s i s t h i s p a p e rg i v e u s ad e t a i l e de x p o s i t i o n o fl o c a l g o v e r n m e n t ss o c i a lm a n a g e m e n tf u n c t i o n sa n dc h a r a c t e r i s t i c s a n dt h e n t h i st h e s i s f o c u so nt h e g r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fl o c a lg o v e m m e n t s s t r e n g t h e ns o c l a i m a n a g e m e n t 如n c t i o n so fc u r r e n tc h i n a t h i r d ly t h i s t h e s i sa n a l y s i st ot h el o c a l a u t h o r i t ys o c i a lm a n a g e m e n tf u n c t i o nc o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c s b ye l a b o r a t i n g o u rc o u n t r yl o c a l a u t h o r i t y s o c i a l m a n a g e m e n t f u n c t i o na t t e n u a t e sc o n c r e t e m a n i f e s t a t i o n p r o f o u n d l ya n a l y z e st h ep r i m a r yc a u s ew h i c hi tp r o d u c e s l a s t l y i t u n m e si nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r yl o c a la u t h o r i t ys o c i a lm a n a g e m e n t p r a c t i c et h eb e n e f i c i a le x p e r i e n c e p r o p o s e di n n o v a t e st h el o c a la u t h o r i t y s o c i a l m a n a g e m e n ti d e a a n di m p r o v es o c i a lm a n a g e m e n tw a y a n dp e r f e c t f i n a n c i a lt a x r e v e n u es y s t e m a n de s t a b l i s hs c i e n c es o c i a lm a n a g e m e n ta c h i e v e m e n t sm a n a g e m e n t l i l 硕 学位论文 m e c h a n i s m a n dd e v e l o ps o c i a lm a n a g e m e n tm u l t i d i m e n s i o n a lm a i nb o d ya n ds oo n t os t r e n g t h e no u rc o u n t r yl o c a la u t h o r i t ys o c i a lm a n a g e m e n tf h n c t i o n k e yw o r d s l o c a la u t h o r i t y s o c i a lm a n a g e m e n tf u n c t i o n s t r e n g t h e n l v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果 除了文中特别加以标注引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体 均 已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担 作者签名 日期 娜年 月落日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借 阅 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 1 保密口 在一年解密后适用本授权书 2 不保密团 请在以上相应方框内打 日期 如g年r 月诏日 日期 参多年 月 参日 幺pk 匆 硕 f 二学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景及研究意义 1 1 1 研究背景 在西方发达国家的政府职能发展历程中 政府对社会公共事务的管理经历了 漫长和复杂的过程 从早期的古典自由主义到凯恩斯主义 再到新古典主义的兴 起 西方发达国家政府在社会公共事务管理中的地位和作用经历了几次重大的调 整 近二十多年来 伴随着科技经济的快速发展和知识经济的即将到来 地方在 全球系统中的生存环境发生了巨大变化 地方政府需要处理的问题越来越复杂和 棘手 2 0 世纪7 0 年代中后期 西方国家在政府职能膨胀 规制过多 地方政府财 政紧缩和公民公共需求增加的矛盾不断激化等大致相同的背景下 公共事务中存 在的协调困难和目标偏离等问题越来越突出 以英国为首的旨在提高地方政府社 会管理能力的改革浪潮席卷全球 如法国的地方分权改革 美国的重塑政府运动 和英国的地方政府现代化议程等 改革内容主要包括 分权化运动 社会管理的 市场化 增加地方政府财力 发展地方民主以及注重地方政府绩效评价等 通过 这些改革 西方发达国家的地方政府不仅提升了自身社会管理的能力 很好地化 解了资本积累过程中所产生的各种社会矛盾 在经济增长和社会财富迅速增加的 同时有效地解决了经济发展中所出现的社会公平和公正 贫富差距悬殊等问题 并且实现了宏观经济发展的有序和平稳 实现了人与自然的和谐与良性互动 为 地方甚至国家的持续发展提供了长久和稳定的动力 在全球性地方政府改革的背景下 随着我国经济的持续快速发展 我国地方 社会问题的频繁发生和社会需求的不断增长 地方政府必须强化其社会管理职能 来适应经济社会的进一步发展 改革开放以前 在计划经济体制下 认为社会一 切事务由政府生产和提供 是社会主义优越性的本质特征 从而导致了我国政府 的社会管理职能内涵的急剧扩张 计划经济时期 地方政府几乎完全通过计划手 段管理社会 同时 社会管理职能往往被政治统治和经济建设职能冲淡 这样不 仅僵化了社会的思想与活力 更导致社会长期消极依赖政府 缺乏自我管理 自 我发展的能力 改革开放以后 在社会主义市场经济体制逐步确立的过程中 我 国政府进行的四次行政体制改革和机构改革 都是按照经济体制改革的需要来规 定和设计改革的内容 这种改革方式使我国地方政府对经济事务的管理日益成熟 的同时 也导致了社会管理部门改革的严重滞后 2 0 世纪9 0 年代以后 我国步入 快速转型时期 以产权多元化和经济运作市场化为基本内涵的经济体制改革 不 强化我同地方政府社会管理职能问题研究 仅直接促进了一个具有相对自主性的社会的形成 而且使得社会结构产生激烈 深刻和持续的分化 社会异质性和不平等程度提升 社会矛盾与社会冲突增多 在这种现实情况下 如何通过有效的社会管理 调节纷繁复杂的社会经济生活 在良好的社会秩序和生机勃勃的社会力量之间达致动态平衡 从而促进我国地方 经济的持续发展以至带动整个国家的可持续发展就成为摆在我们面前的重要课 题 因此 在当下 针对我国地方政府社会管理职能弱化的具体表现 通过结合 我国各级地方政府的实际情况 借鉴西方发达国家的相关先进经验 研究如何强 化地方政府社会管理职能显得尤为重要和迫切 1 1 2 研究意义 政府职能是国家职能的重要组成部分 国家职能的基本内容可以概括为两个 方面 即进行阶级的政治统治和实施公共的社会管理 国家职能这两个方面的发 挥 必须与同时期的社会生产力发展水平相适应 随着社会生产力的不断发展 需要适时调整这两个方面职能行使的深度和广度 从人类社会发展的趋势来看 政府职能结构发展的一般规律是 政府的政治职能不断弱化 而社会管理职能则 不断强化 因为 一切政治权力起先总是以某些经济的 社会的职能为基础 政 治统治到处都是以执行某种社会职能为基础 而且政治统治只有在它执行了它的 这种社会管理职能时才能持续下去 所以 在政府的政治职能和社会职能这两大 职能中 后者起着一种基础性的作用 任何一种社会制度的政府都是建筑在一定 规模的社会公共事务的基础上的 只是由于生产力水平的制约 不同时代 不同 社会 不同时期的政府的社会公共事务的规模不同而已 但无论在哪个时代 哪 个社会或者哪个时期 无论公共事务规模的大小 社会管理职能都是政府不可或 缺的 当前 社会管理职能是现代政府职能的重要组成部分 因此 积极开展本 课题的研究 对于丰富政府职能的现代阐释以及补充地方政府社会管理职能有关 理论基础是有一定意义的 在我国 随着社会主义市场经济的日臻完善和信息技术的快速发展 现代社会 日益呈现出系统性 开放性 流动性 复杂性的多元发展态势 这势必冲击传统 的社会结构 进而导致社会无序程度的增加和突发事件的频繁发生 因此 针对 新的经济社会发展形势 近几年党中央的政治报告和国务院的政府工作报告都相 继提出地方各级政府要进一步转变政府职能 强化社会管理职能的新要求 地方 政府相对于中央政府更直接地面对社会 在国家政权中居于 基石 的地位 在中 央政府的主导下 地方政府是职能转变要求的具体实践者和直接体现者 政府职 能的转变最终要依赖于地方政府的努力 因此 着力推进以强化地方政府社会管 理职能为重点的地方政府职能转变 对于推进整个政府职能转变的意义重大 同 时 地方政府管理社会的好坏 也直接关系着当地社会的稳定与否 从而影响到 2 硕上学位论文 整个国家的稳定和统一 基于我国当前经济社会发展的基本态势 提出强化我国 地方政府社会管理职能的研究课题无疑是具有相当现实意义的 一是有助于满足 地方人民群众日趋增长的公共需求 二是有助于提高地方的社会自治能力 三是 有助于促进地方经济社会的可持续发展 四是有助于维护地方秩序和社会公共安 全 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外文献综述 在西方发达国家的历史上 政府的社会管理职能随着社会现代化变迁过程而不 断变化 西方早期自由主义思想家认为政府只是一种必要的恶 只有市场无法规 范和调整的极少领域才需要政府的介入 例如国防 外交 公共安全 消防等 绝大多数社会公共事务的管理完全依靠市民社会的内生机制来实现 家族 行会 乃至宗教组织都担负着社会管理的职能 而政府的社会管理职能相对较少 随着 市场万灵 论的破灭和社会事务日益庞杂繁复 政府开始更多地介入社会公共事 务管理 到2 0 世纪3 0 年代的大萧条时期 以凯恩斯主义为标志 政府力量对社 会公共事务的干预达到了近现代史上的第一次高峰 2 0 世纪5 0 年代以后 随着社 会现代化步伐的加速前进 西方国家的部分学者更加注重研究经济增长与社会发 展之间的关系 试图重新定义以往的理性主义经济发展观 将人类自身的发展和 完善 社会的公正与平等以及和谐的生态和人文环境等等 作为人类努力的目标 和规范的尺度 同时 威胁到公众健康 安全和福利的社会问题也频繁出现 需 要有效的社会规制来维持社会的正常运转 在这种情况下 西方发达国家的学者 普遍把社会管理作为预防危害 提供公共福利的一种基本的政府职能 2 0 世纪7 0 年代 新古典经济学倡导解制和放权的市场经济 国家力量在经济发展中的主导 地位逐步下降 但是 西方发达国家政府社会管理的发展却并未与经济管理职能 的弱化同步 以福利国家为标志的积极社会政策仍旧大行其道 7 0 年代以后 社 会管理 与 社会规制 日益成为流行性概念 指国家为提高经济效率和社会公平最 大化而干预社会生活的系统化 全面性社会管理机制与管理技术的总和 2 0 世纪 9 0 年代以来 西方发达国家普遍采取了 第三条道路 理论 社会政策的重点发生 了转移 主要围绕国家 社会 社区 家庭 个人在公共福利中的地位和作用展 开 在西方 地方政府长久以来并没有真正进入人们的研究视野 只是到了近代 随着西方商品经济的发展 地方割据和国家分裂日益成为统一市场和民族振兴的 障碍 建立统一主权的民族国家成为必然 现代意义上的地方政府才开始形成 进入2 0 世纪以来 特别是二战以后 地方政府面临的环境发生了很大的改变 各 强化我国地方政府社会管理职能问题研究 国地方政府成为社会管理的主要承担者 与此同时 沉重的财政负担 臃肿的机 构使地方政府不能有效地满足公民r 益增长的社会需求 于是 各国开始重新探 索社会公共事务的管理模式 一股运用新公共管理和治理理论来改革地方政府的 浪潮几乎席卷了所有西方发达国家 新公共管理理论 欧洲经合组织 o e c d 1 9 9 5 年度的公共管理发展报告 转变 中的治理 o e c d 国家的公共管理改革 中提出了 新公共管理 n e wp u b l i c m a n a g e m e n t n p m 理论 该理论的核心观点是公共管理要采用商业管理的理论 技术和方法 引入市场竞争机制 来提高公共管理水平及公共服务质量 被人们 描述为一场追求 3 e e c o n o m y e m c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s 即经济 效率和效能 目 标的管理改革运动 n p m 已成为当代西方政府改革的基本趋势 珍妮特 v 登哈特 在 新公共服务 服务 而不是掌舵 中认为政府的职能是服务而不是掌舵 而公共利益是目标而不是副产品 政府与公民的关系不同于企业与客户的关系 政府是为公民服务而不是为顾客服务 政府应当重视人 而不只是重视生产 公 民权比企业家精神更重要 戴维 h 罗森布鲁姆在 公共行政学 管理 政治和法 律的途径 中指出 公共行政与私营部门的管理不同 政府有义务服务于公共利 益 人们应当要求公共管理者对公共利益责任的承担并不能着眼于特定问题的范 围 而是应当遍及社会的各个层面 治理理论 治理的内涵与实质主要是 政府组织不再是惟一的治理主体 治 理承担者从政府扩展到政府以外的公共机构和私人机构 治理中的权力运行方向 从单向度的自上而下的统治 转向彼此合作 相互协商的多元关系 形成了从事 公共事务的多中心的社会网络组织治理体系 治理理论提倡从统治走向治理 从 善政走向善治 从政府的统治走向没有政府的治理 从民族国家的政府统治走向 全球治理 治理理论主要具有以下几个特征 治理的目的是怎样有效地实现公共 利益 治理的对象是现实生活中所涉及的事务和活动 治理的主体包括政府及其 他各种公共机构和私人组织 非营利组织 行业协会 科研学术团体和社会个人 等等 治理的责任是政府在向社会 市场归还更多权力的同时 与他们建立责任 分担机制 治理的方式除了政府发号施令和运用行政权力之外 更多地采用各机 构团体之间志愿 平等和合作 应用新方法 新技术对公共事务进行控制和引导 著名学者文森特 奥斯特罗姆在 美国地方政府 中 将治理的理念与地方政府管 理社会事务相联系 分析了美国地方政府的结构 功能和问题 揭示了美国地方 政府制度的演变与发展 美国的奥克森在 治理地方公共经济 中 将公共产品 的生产和供应区分开来 认为地方政府的职能在于公共服务的供应 而公共产品 和服务的生产应当交给私营部门来进行 理查德 c 博克斯在 公民治理 引领2 1 世纪的美国社区 中 设计了一个公民治理的模型 并以该模型为基础或指导 提出了提高地方治理能力的对策 瑞典的埃里克 阿姆纳的 趋向地方自治的新理 4 硕七学位论文 念 则对世界上几个国家的地方治理进行了比较研究 同时也涉及到不同国家地 方政府的府际关系 这种关系当然会对地方政府的社会管理能力产生某种积极的 或消极的 直接的或间接的影响 1 2 2 国内文献综述 2 0 世纪8 0 年代初期 社会管理 作为一个相对独立的概念在我国开始形成 随着改革开放的逐步深入和社会结构的深刻调整 社会管理问题日益引起人们的 关注 学者们主要从以下几个方面对社会管理进行了一定探讨和研究 l 社会管理基本内涵的界定 我国学者多从公共管理学和社会学的角度界定 社会管理的基本内涵 李程伟在 社会管理体制创新 公共管理学视角的解读 一文中提出 广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务 包 括政治的 经济的 文化的和社会的 所实施的管理活动 这实际上与人们通常 所说的 公共管理 是同等范畴的概念 狭义上的社会管理 般与政治管理 经 济管理相对应 指的是对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的 那部分公共事务所进行的管理与治理 一般也就是社会政策所作用的领域 郑杭 生在 中国人民大学中国社会发展研究报告 2 0 0 6 走向更讲治理的社会 社 会建设与社会管理 一书中认为 在社会主义市场经济条件下 社会管理就是政 府和社会组织为促进社会系统协调运转 对社会系统的组成部分 社会生活的不 同领域以及社会发展的各个环节进行组织 协调 服务 监督和控制的过程 2 社会管理的主体和模式 中国行政管理学会课题组在 加快我国社会管理 和公共服务改革的研究报告 中指出 在通常情况下 社会管理主体包括两类 一类是政府 对有关社会事务进行规范和制约 通过整合社会资源 动员社会力 量 为增进公共利益 依法对社会公共事务实施的组织化活动 另一类是社会 即自治组织 非营利组织和公民等 依据 定的规章制度和道德约束 规范和制 约自身的行为 李军鹏在 论中国政府社会管理的成就 问题与对策 一文中指 出 具有中国特色的社会管理模式是 强政府 大社会 模式 强政府 是指 我国 党和政府在全社会中处于领导和协调的中心位置 大社会 的基本含义是 政府 的权力来源于人民 公民社会对政府有监督制约作用 公民参与管理国家与社会 事务 同时 社会组织既是社会公共管理的客体 也是社会公共管理的主体 社 会自治就是社会的自组织管理 自组织服务 自组织发展和自组织满足 郑杭生 在 社会学视野中的社会建设与社会管理 一文中诠释了 党委领导 政府负责 社会协同 公众参与 的社会管理格局 以中国特有的方式 表达了社会管理的主 体的多元性 即由国家力量与社会力量 公共部门与私人部门 政府 社会组织 与公民共同治理一个社会 3 当前我国社会管理创新的研究 我国学者主要从社会管理体制创新和社会 强化我罔地方政府 会管理职能问题研究 管理理念创新这两个大的方面进行了讨论 谢庆奎 谢梦醒在 和谐社会与社会 管理体制改革 一文中指出 推进社会管理体制改革有五个着力点 科学界定社 会管理体制改革创新的重点领域 准确把握社会管理体制改革的基本趋势 引进 治理理念 坚持社会管理的多中心治理原则 发挥城乡基层自治组织的作用 增 强基层社会管理和服务的合力 健全社会保险 社会救助 社会福利和慈善事业 相衔接的社会保障体系等 陈福今在 大力推进社会管理创新 努力构建和谐社 会 一文中指出 建立健全与构建社会主义和谐社会相适应的社会管理体制是推 进社会管理创新的关键 重点做好以下几点 一是建立健全党委领导 政府负责 社会协同公众参与的社会管理格局 二是建立健全协调利益 化解矛盾 排忧解 难的城乡基层组织社会服务系统 三是建立健全提供服务 反映诉求和规范行为 的社会监督网络 四是建立健全社会保险 社会救助 j 社会福利和慈善事业相衔 接的社会保障体系等 胡盛仪在 完善我国社会管理的思考 一文中认为 加强 社会管理体制建设和创新应该做到 彻底改变过去在计划经济体制下政府对社会 一统到底 的管理方式 建立适合社会主义和谐社会发展的多元的 民主的 合 作的社会管理模式 促进基层民主建设 积极培育社会组织的健康快速发展 增 强社会自我管理 自我发展的能力 丁元竹在 社会发展管理 一书中指出 针 对社会发展领域存在的特殊问题和特殊规律 需要在科学发展观的指导下 进一 步提出完善我国社会管理的基本理念 具体措施如下 提高社会发展的战略地位 实现从传统的社会管理到公共治理的转变 实现从国家分配到公共财政的转变 探索在社会管理中如何更有效地配置社会资源等 随着我国科学发展观和社会主义和谐社会理念的提出 社会管理问题日益引 起人们的关注 正在成为我国学术界的热点 我国学者对于整个社会管理体制和 政府管理职能的研究越来越深入 广泛 但是 对于地方政府社会管理职能的专 门研究和著作很少 多是将其作为地方政府改革和地方政府职能转变中的一个因 素来探讨 由于地方政府作为政府体系中重要的组成部分 因此 我们可以吸取 政府社会管理职能和地方政府研究的相关成果 来指导地方政府社会管理职能问 题的探讨 以俞可平等为代表的部分专家学者探讨了治理模式的特征 理念 治 理制度和运行机制 相关著作有 治理与善治 中国公民社会的兴起与治理 的变迁 和 地方政府创新与善治 等 孙柏瑛在 当代地方治理 面向2 1 世纪 的挑战 中分析了当代地方治理制度内在的管理理念 逻辑及特征 谢庆奎在 中 国地方政府体制改革 县政府管理 万宁县调查 中对地方政府制度改革进 行了较为深入和全面的研究 梳理和分析了我国地方政府政治关系 行政体制 职能结构和组织机构的变化发展过程 形成了以中国地方政府形态与体制变迁为 中心的分析框架 罗伟雄 刘宗贤在 发达国家农村基层行政管理制度 书中 主要介绍了美国 法国 德国 意大利 韩国 印度 墨西哥等发达国家和发展 6 硕士学位论文 中国家农村基层行政管理制度的沿革和农村基层政府的社会管理职能现状 这为 我国建立和完善农村 乡镇村治 的管理制度提供了参考 薄贵利在 中央与地方 关系研究 集权 分权与国家兴衰 中研究了我国中央与地方政府间的职能 权力分配关系的一般原则 陈天祥在 中国地方政府制度创新研究 中提出以制 度创新来转变地方政府职能 促进地方政府的发展 张楠在 构建和谐社会与政 府职能转变 一文中坚持认为 构建社会主义和谐社会的目标必然对政府的行政 能力提出诸多新的严峻挑战 面对构建社会主义和谐社会过程中出现的各种问题 必须加强政府的社会管理职能 肖鹏军的 w t o 与政府管理 陈秀山和胡铁成 的 w t o 与地方政府职能转变 李文良的 中国政府职能转变问题报告 都探 讨了在w t o 这个大环境下我国政府社会管理职能发展的基本方向 黄佩华在 中 国 国家发展与地方财政 中主要分析了我国财政分权的不合理 造成了地方政 府财权与事权的不对等 导致地方财政紧张 无力承担其社会管理责任 李军鹏 在 公共服务型政府 和 公共服务性政府建设指南 中通过比较目前国际和我 国公共服务的现状 为我国政府公共服务提出了改革的方向 总之 国内外专家学者的这些重要研究成果为本课题的进一步研究提供了丰 富的素材和开拓了较为广阔的视野 1 3 研究框架及方法 1 3 1 研究框架 本论文在阐释地方政府社会管理职能的内涵 特点和论述当前强化我国地方政 府社会管理职能的意义的基础上 通过阐述我国地方政府目前社会管理职能弱化 的具体表现 深刻剖析其产生的主要原因 并结合西方发达国家地方政府在履行 社会管理职能实践中的有益经验 提出强化我国地方政府的社会管理职能的途径 第一章为绪论 阐述了本研究课题的学术背景 实际意义 国内外文献综述 主 要研究内容及研究方法 第二章分析了强化我国地方政府社会管理职能的必要性 通过探讨地方政府和政府社会管理职能的内涵 揭示我国地方政府职能转变的基 本规律 结合实际地提出了我国地方政府社会管理职能的基本内容和主要特点 以及强化我国地方政府社会管理职能的现实意义 第三章 在坚持实事求是思想 的指导下 指出了建国以来尤其是改革开放以来我国地方政府社会管理职能弱化 的主要表现 并比较客观 准确地揭示和分析了影响我国地方政府社会管理职能 有效发挥作用的各种原因 正是这些主客观原因的综合作用 才导致目前我国地 方政府在社会管理职能行使方面依然存在一些问题与不足 第四章 结合西方发 达国家地方政府履行社会管理职能的实践和强化地方政府社会管理职能的具体措 施 分析其有益之处 以供借鉴 第五章 针对上述问题和原因 借鉴西方发达 7 强化我困地方政府 t 会管理职能问题研究 国家的相关经验 对应该如何强化我国地方政府社会管理职能进行了认真思考和 分析探讨 提出了切实可行的具体措施 1 3 2 研究方法 在公共管理学领域 实证主义和规范主义是两个重要的研究方法论 从这两 种方法论出发 本文主要采用了文献研究法 案例研究法和比较研究法 1 文献研究法 本文广泛收集了前人在地方政府研究领域 社会管理研究领 域以及政府职能转变领域的大量文献资料 吸收了其中的精华 借鉴了其中的重 要方法和基本观点 2 案例研究法 案例研究法是公共管理学研究的重要方法之一 案例分析能 够对公共管理中的实践进行客观描述 并对其进行深入分析 从而有利于支持正 确的观点 本文在研究过程中 直接面对我国目前地方政府社会管理职能转变中 的现实问题 将近期发生的有关事实和案例融合到论文的写作中 3 比较研究法 比较研究法是以事物之间的差异性和同一性为基础展开纵向 和横向比较的方法 我国地方政府社会管理职能的强化不论从理论上还是实践上 都起步较晚 本文从西方发达国家地方政府履行社会管理理论与实践的探索中 吸收其经验 克服其不足之处 为强化我国地方政府社会管理职能提供有益的借 鉴 硕上学位论文 第2 章强化我国地方政府社会管理职能的必要性 人类社会的发展历史证明 经济繁荣并不必然或自动导致社会稳定 从我国 历史来看 严重的社会危机往往发生在经济繁荣时期 从许多发展中国家的经验 看 不公平 不公正的增长可能因为社会危机而停滞 衰退甚至崩溃 而且 在 一个面积 人口超过一定规模的国家里 要求一个政府直接完成对全部社会事务 的公共管理和服务是不可能的 因此 地方政府必须在其管辖地域里实施良好的 社会管理职能 保证经济增长和社会发展之问的和谐统一 为当地人民的生存和 发展提供良好的社会条件 最终实现人民生活幸福美满 国家长治久安的蓝图 2 1 地方政府 社会管理职能的内涵 2 1 1 地方政府的界定 地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分 与国民生活息息相关 不同国 家对于地方政府的定义有所不同 在英国 地方政府是指对所在地域进行直接治 理的政府 即 当地的政府 本地的政府 大不列颠百科全书 在 政治制度 词条中 按照层级将政府分为三种 国家政府 区域政府 地方政府 其中 区 域政府是指地方政府上一个层级的 治理范围更大的地区性政府 这里的地方政 府在我国则称为基层地方政府 只是我国地方政府中的一部分 在美国 著名政 治学家查尔斯 a 比尔德在 美国政府与政治 一书中 将美国的政府分为三个层 级 联邦政府 州政府 地方政府 其中 州政府是联邦成员单位的政府 不是 地方政府 地方政府是州的下属政府 我国是单一制结构的国家 地方政府一般被定义为中央政府的对称 譬如 姜士林等主编的 世界政府辞书 认为 地方政府是中央政府的对称 是设置于 地方各级行政区域内负责行政工作的机关 我国1 9 8 2 年宪法第1 0 5 条规定 地 方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关 是地方各级国家行政机 关 我国目前的地方政府是一个复杂而庞大的体系 宪法意义上的地方政府分为 三个层级 省级 县级 乡级 而从我国实际情况来看 地方政府纵向分为四个 层级 即省级 市级 县级 乡级 本文研究中所涉及的地方政府是指狭义的地 方政府 即贯彻国家权力机关和执行党的意志 管理国家行政事务的机关 是国 曾伟 罗辉 地方政府管理学 北京 北京大学出版杜 2 0 0 6 6 王绍光 胡鞍钢 丁元竹 经济繁荣背后的社会不稳定 战略与管理 2 0 0 2 3 国姜士林 鲁红 刘政 世界政府辞书 中国法制出版社 1 9 9 l 7 8 3 9 强化我罔地方政府社会管理职能问题研究 家行政权的组织体现 具体地说 主要是指省级 市级 县级和乡镇一级行政机 关 尤其是指县级 乡镇这两级基层地方政府 2 1 2 政府社会管理职能的界定 政府职能根据不同的标准可分为不同的类型 从体现国家职能角度出发 政府 职能包括阶级政治统治职能和一般社会管理职能 从政府管理的领域出发 政府 职能可分为政治职能 经济职能 社会职能等 这就形成了政府社会管理职能的 广义和狭义之分 广义的政府社会管理职能是相对于政府政治统治职能而言的 政府为了实现统治阶级的政治统治之外对一般社会活动和公共事务的管理 包括 经济管理和社会文化生活管理等 狭义的政府社会管理职能则是相对于政治管理 经济管理而言的 专指政府对社会治安 人口 环境 社会保障和社会服务等方 面的管理 本文所讨论的政府社会管理职能指的就是后者这种含义 即政府的社 会管理可以理解为 政府通过制定专门的 系统的 规范的社会政策和法律法规 管理和规范社会组织 培育合理的现代社会结构 调整社会利益关系 回应社会 和化解社会矛盾 维护社会公正 社会秩序和社会稳定 孕育理性 宽容 和谐 文明的社会氛围 建设经济 社会和自然协调发展的社会环境 2 2 地方政府职能演变的历史时期 我国政府职能随着社会主义革命和建设的不同发展阶段而发展变化 在行政 体制改革中几经改革与调整 由于我国政治体制的特殊性 地方政府的职能往往 根据中央政府的职能转变而调整 以适应管理的需要 正确把握我国政府职能演 变的历史轨迹和基本规律 从中央政府职能转变中寻找参照性依据 有助于掌握 地方政府职能转变的基本脉络 2 2 1 全能型政府职能时期 新中国成立之后 巩固新政权和发展经济是需要政府着手解决的两件大事 其基本原因如下 1 国民党残余势力和其他反动势力未被完全清除 他们采取 爆炸 暴乱 暗杀等手段妄图颠覆新兴的人民政权 以美国为首的帝国主义 也 千方百计地对我国搞破坏 搞制裁 试图把新兴的人民政权扼杀在摇篮之中 2 新中国建立初期 整个国家经济千疮百孔 支离破碎 全国4 亿多人口的基本温 饱都成问题 因此 政府必须集中一切政治和经济力量巩固新生的人民政权 于 是 高度中央集权的经济社会管理模式便由此而产生 在计划经济体制下 各级地方政府不但包揽经济事务 也包揽了许多社会事务 政府权力触及到社会生活的各个角落 地方政府 通过集权式的计划安排来理性设 陈振明 政府社会管理职能的概念辨析 东南学术 2 0 0 5 4 l o 硕上学位论文 计社会运转的秩序 把社会实体的活动包起来 管到底 力求通过这个损益最小 效果最好的计划把散乱无序的社会生活纳入刚性的秩序之中 地方政府集中掌 握和控制着当地社会事务管理的各种资源 组织各种公共物品和公共服务的生产 与提供 在这段时期罩 政府的权力凌驾于社会之上 社会被政府纳入到政府体 系之中 人们只能看到政府的无所不在 却忽略了社会的存在或者根本看不见社 会 导致整个社会消极地依赖于这种全能型政府 社会功能严重缺失 社会缺乏 自我管理 自我发展的基本能力 2 2 2 经济型政府职能时期 在十一届三中全会上 我们党明确做出从1 9 7 9 年起把全党工作重点转移到社 会主义现代化建设上来的战略决策 标志着我国进入了改革开放的新时期 在这 样的政策指导下 我国地方各级政府坚持以经济建设为中心 实现了政府职能重 心的根本性转变 即由原来重政治统治职能转向重经济管理职能 1 9 7 9 年的 政府工作报告 指出 当前以及今后相当长的一个历史时期 我 们的主要任务 就是有系统 有计划地进行社会主义现代化建设 此后7 年中 每次 政府工作报告 都强调政府经济建设的核心责任 1 9 8 7 年以来的1 0 年中 每次 政府工作报告 都反复强调政府的中心任务是发展经济 1 9 9 2 年的 政府 工作报告 要求 政府必须 紧紧抓住经济建设这个中心不放 社会主义的根本任 务是解放和发展生产力 各项工作都应当服从于和服务于这个中心 1 9 9 3 年的 政 府工作报告 指出 过去的五年 党和国家在处理国内外一系列复杂问题时 始 终坚持了经济建设这个中心 2 2 3 服务型政府职能时期 随着改革开放的不断深入 全能型 经济型政府职能体系的弊端日益明显 根据国内外发展的历史经验和西方社会现代化的理论 一些学者开始提出了经济 政治 社会 文化和科技等各方面协调发展的问题 政府也开始积极探索新型职 能体系 进一步促进政府职能的科学化 逐渐建立并完善了有限型政府模式 2 0 0 3 年9 月1 5 日 国务院总理温家宝同志在国家行政学院省级干部管理创新 与电子政务专题研究班上作了 深化行政管理体制改革 加快实现政府管理创新 的重要讲话 他指出 非典疫情的发生和蔓延 给我们一个重要启示 就是要在 继续加强经济调节和市场监管职能的同时 更加重视政府的社会管理和公共服务 职能 并且 他还详细论述了社会管理和公共服务职能问题 这标志着我国政府 职能转变又发展到一个新的阶段 即由有限型政府职能阶段向服务型政府职能阶 段转变 政府的社会管理职能也随之被放到一个新的高度 引起越来越多的关注 马敬仁 中国政府企业与社会管理一一中国管理情结解析 中国行政管理 1 9 9 6 1 强化我国地方政府社会管理职能问题研究 和重视 传统的全能型和经济型政府职能体系向有限型和服务型政府职能体系的转 变 确定了新时期政府的主要职能 经济调节 市场监管 社会管理和公共服务 实行政府职能的方式主要是经济手段 法律手段和服务手段 这段时期 虽然政 府开始还权于社会 考虑到政府与社会的相互协调 逐渐从国家主义模式中走出 但是 相当多的人实际关注的 仍只是经济体制改革和经济的发展 对非经济因 素的发展研究和认识 明显滞后 o 这同时表明政府职能转变不是一蹴而就的 而是一个长期的发展过程 2 3 我国地方政府社会管理职能的基本内容和主要特点 政府职能是国家职能的重要组成部分 国家职能的基本内容主要包括两个方 面 政治统治职能和社会管理职能 因此 政府具有政治性和公共性的双重属性 一般而言 中央政府侧重于政治性 即国家职能的政治管理方面 地方政府则侧 重于公共性 即国家职能的社会管理方面 国家职能的发挥 必须与同时期的社会生产力发展水平相适应 随着社会生 产力的不断发展 需要适时调整这两个方面职能行使的深度和广度 在政府的政 治职能和社会职能的两大职能中 后者起一种基础性作用 这是因为 政治统治 到处都是以执行某种社会职能为基础 而且政治统治只有在它执行了它的社会管 理职能时才能继续下去 从人类社会发展的基本趋势来看 地方政府职能结构发 展的一般规律是 政治统治职能不断弱化 而社会管理职能则不断强化 当然 这只是相对而言的 根据我国 地方政府