（财政学专业论文）湖南省财政风险测算与化解.pdf

硕士学位论文 摘要 改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，综合国力明显增强、 国际地位明显提高。财政为促进资源配置、调节经济发展做出了巨大的贡献，但 同时也付出了一定的代价，财政困难与日俱增，财政赤字和国债规模不断加大， 特别是处在现今的分税制财政体制下，部分地方政府负债累累、财政运行状况令 人堪优。政府已明确提出“要认真警惕和防范财政风险”的要求。但与实践的要 求相比，地方政府财政风险的预测与防范制度框架建设现在还处于模糊状态当 前还没有建立起完全适应地方发展特征的测评与风险防范机制，特别是对于处于 中部地区经济发展较为落后、财政困难比较突出的湖南省而言，研究测算与防范 湖南省财政风险的空间是非常广阔的 首先，本文在对地方财政风险的特征与危害进行分析的基础上，通过对财政 风险测评指标进行特征性修复，测算出湖南省政府财政风险值，得出当前湖南省 财政风险整体处于一般风险区域并且靠近高风险区域的结论，财政集中率低、宏 观税负低以及显性债务高是直接加重湖南财政风险的原因。接着，分别从地方财 政因素与债务因素二个角度进行成因分析，具体从湖南省政府财权与事权的不统 一、过度强调中央集权的分税制、预算管理弱化以及政府融资随意化等不合理机 制中分析成因。最后，提出防范与化解湖南省财政风险的对策，认为通过合理界 定政府事权、加强预算管理监督与财政支出监督、建立并规范政府举债制度以及 构建财政风险应急反应机制是行之有效的防范与化解风险措施。 关键词：地方财政风险；湖南省；财政风险测算；财政风险化解； 湖南省财政风险测算与化解 a b s t r a c t w bh a v e9 0 tam a g n 如d ea c l l i e v 锄哪i l lo u re c o n o m i cd e v e l o p m e ms i n c et h e 坨f o 姗a n d 叩i n gt 0t t l eo m s i d ew o r l d ，w 证ht l l eb o o s t i n gu po fo v e r a l l 瑚嚏i o l 髓r 蛐g t ha n dt h ee n h a n c i n go fi m 啪a t i a ls t 柚d i n g h lt l l i sp r 0 s s ，o u r6 n a n h a s m a d e 柚鲫t 洲b u t i t or e u r c ea l l o c a l i o n 锄de c o n o l l l i ca d j u s t m e m 柚dg m s o m ec 0 吼勰w e l l 鲫c ha st h ei n c r e 鹊i n go ff i n a n c i a le m b 嘲s m e l i t ，f i n a n c i a ld e f i c i t 觚dt t l es c a l eo fn a t i o n a ld e b t e s p e c i a l l yu n d 盯t h es y s t e mo ft a xd i v i s i o nb e t v ，n c e n t r a l 砌l o c a lg o v e n i m e m s m el o c a lg o v e m m e m sh 孙，eg o tag 嘲td e a lo fd e b t 柚dt h ef i n 锄c i a ls t a t ei s d i s 锄e i i i 够c o m p 删、v i t ht h ep r a c t i 鸭rg o v 咖e mh a s p u t 旬n 州t o t l i a t w es h o u i dk e 印o u r e y e t h e f i s c a l “s k b u t t h ec o n s t m c t i o f t h e m e c l l a n i c 疔锄e w o d 【t o 旬r e s t 卸dp r w e mt h el o c a lg o v e m m e m sf i s c a lr i s ki ss t i l l n o ti nc 1 撕够w eh a v e n ts e tu pt h ee v a l u a t i o n 粕da v o i d i n gs y s t e mc o m p l e t e l y 蚰“e d f 0 rl o c a ld e v e i o p m e n t ，e s p e c i a l l yi n 王i u n a np r o v i n c ew h i c hi ss t a t e di nm i d l a n dw i t h p r o i i l i n e mf i n 锄c i a l 锄b a r r a s s m e ma n d 蠡ub e l l i n do t i l e rr e g i o n si ne n o m v s ot h e r e i sav e f ys p a c i 伽sf 研e g r o u n di nm er e s e a r c ho f c a i c u l a t i n g 肌da v o i d i n gh u n a n sf i s c a l r i s k a tf i r s t ，b 勰e do nt h e 锄a l y s i so f t i l ec l l a 嘲e r i s t i c s 肌dt h eh 锄r d so fl o c a lf i s c a l r i s k s ，w er e p a i rt h ee v a i u a t i o no f t h ef i s c a lr i s ki n d i c 砒。糟c h 引毽c t e r i s t i c a l l y ，柚dc a l c u l a t e t h ef i s c a lr i s kv a l u ef o rh u 咖p r o v i n c e 锄dt l i c nw cl mt h tt h ec u r r a l to v e r a l l 矗s c a l r i s k si nh l l 啪p r o v i n c ei si ng 朗e m ir i s kr 9 画w i l i c hi sn e a r l yc l o t ot h eh i g i l - r i s k f e g i o i l 柚d 、 ，ec s i d e rt l l 砒t h ee l e m e m a r yo f f i s c a ir i s k si nh u n a n e ) ( i s t si nt h ep r o c e 鹳 o fo b t a i l l i n gt a xr e v 咖e f i s c a le x p 朗d i t u m 龇p e i s i o na n dt h em e c l l a n i s mo f g o v e n l m e m6 n 卸c i n g s e c o n d l y ，啪锄a l y z et l l ec 0 ff o m a t i o nf o r t h ef i s c a ir i s k t l l r g h 怕，o 蠡c t s _ 山el o c a lf i s c a lf a c t o r sa n dd e b t 自c t o r s w bt h i n kt l l a tt h er e 勰o n so f e x p 扑s i o n0 ft h el o c a l6 n 粕c i a lr i s ki n c l u d ed i 锄n 时b e 附nf i n a n c i a lp o w 盯锄d r e s p o 螂i b i l i 魄s y s t 咖o ft 瓤d i v i s i o nb e 啊nc e 彻m 柚dl o c a lg o v 盯m n e m sw i t i l e x c e s s i v ee m p h a s i so n m r a l i z a t i o i l t i l ew e a k e n i n gb u d g e tm a n a g e m e m 柚dt h e 啪d o m n e s so fg o v 咖m e mf i n 锄c i n g f i n a l l y w ep m p o t h a tg o v e n l m e ms h o u l d r e a n a b l yd e f i n et i l e 糟s p s i b i l 酊b e t 、e 蚰a i l l e v e l so fg o m m e n t s s 眦n g t h 蛐t h e 印p e r v i s i o n 南rb u d g e t 锄df i s c a je x p e n d 加r e 雏de s t a b l i s h 锄ds t a l l d a r d i l o l g o v n m e mb o f r o w i n gs y s t e m 锄de s t a b l i s he m a g 朗c yr e s p o n 辩m e c h a i l i s mi no r d 盯t 0 p 删e l l t 锄dr e s 0 i v et h el o c a l 矗s c a lr i s k k e yw o r d ：l o c a ln s c a i 硒s k h u n 粕p m v i n c e ；k s c a i 础s k a s s e $ s ：d e f e n c eo n m s c a ir i s k 硕士学位论文 插图索引 图2 1 公共产品与私人产品配置图8 图2 2 财政风险生成路径图9 图3 ，l1 9 9 4 2 0 0 4 年湖南人均财政收入与全国人均财政收入对比图1 2 图4 12 0 0 4 年湖南省税收比重构成图”2 9 湖南省财政风险测算与化解 附表索引 表3 12 0 0 l 一2 0 0 3 年调整后的我国财政收入数额及比例图1 4 表3 2 其他国家银行危机的财政成本( 占g d p 的) 1 6 表3 31 9 9 5 2 0 0 4 年以来我国物价上涨率( ) 1 7 表3 42 0 0 4 年湖南省财政风险区域界定表2 0 表3 5 湖南省政府债务来源表2 2 表3 62 0 0 4 年湖南省财政风险测算表2 3 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：才勿砜 日期： 彩辟，月，7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在 年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 枸阑 日期渺6 年f ，月，f 日 日期：硼年r ，月7 日 硕士学位论文 1 1 研究背景与意义。 第1 章绪论 1 1 1 研究背景 改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，综合国力明显增强、 国际地位明显提高。政府财政为促进资源配置、调节经济发展作出了巨大的贡献， 但同时也付出了一定的代价，财政困难与日俱增，财政赤字和国债规模不断加大， 特别是处在现今的分税制财政体制下，部分地方政府负债累累、财政运行状况令 人堪优。朱镕基总理在2 0 0 0 年的政府工作报告中明确提出“要认真警惕和防 范财政风险”的要求。但与实践的要求相比，地方政府财政风险的预测与防范制 度框架建设现在还处于模糊状态。本人试图在这一领域进行研究，结合湖南省政 府财政运行状况，对湖南省财政风险进行测算以及在此基础上提出防范与化解财 政风险的对策。这不仅是可以大显身手的研究领域，更是一个责无旁贷的要求。 社会对财政风险问题的关注，首先源于亚洲金融危机爆发后引起国内对金融 风险的讨论，随着我国积极财政政策的实施，国债大规模发行的现状引起财政学 界关于财政风险的思考。最初，大多数学者主要是围绕财政收支、财政赤字、国 债规模、税制改革、中央地方的分配关系等事关财政自身的问题进行研究i 。随着 研究的不断深化，理论界和实际部门逐步认识到，当前面临的主要财政风险并非 完全来自财政本身，而是源于体制转轨过程中沉淀和积累下来的深层次矛盾的日 益突出和显性化。财政活动体现了国家政府职能的方方面面，经济体制改革、政 府行为、所有制结构体制和国有企业改组、居民生活和社会保障、农村经济运行 和农民生活状况以及任何的社会突发事件和不确定因素，都会在财政收支之外对 财政安全造成严重的影响，恶化财政状况【2 l 。财政天生就是承担公共风险的，在制 度合理，尤其是市场制度比较完善的情况下，财政所承担的公共风险主要是限于 市场不能达到的领域，而在经济转轨时期，财政所承担的公共风险则是全方位的， 呈急剧扩大的趋势【3 】。随着地方财政困难、县乡财政风险不断凸显，越来越多的学 者把目光集中到地方财政风险上来。从1 9 9 9 开始，相继有山东、四川等六省对本 省政府或有负债进行调查研究，不仅充实了财政风险的内涵，并且对地方财政风 险的评估预测提出了要求【4 l 。国外已有少数国家采用不同的指标体系尝试建立了地 方财政预警系统，如哥伦比亚的“交通信号灯”系统p l ，其主要是计算资产和负债 存量，不足在于没有对社会经济运行进行动态监控。我国财政风险预测研究开展 较晚，王美涵( 1 9 9 9 ) 【6 】提出了以测算财政支出风险、债务风险、赤字风险等方面 为路径进行实证分析，此后，刘立峰( 2 0 0 1 ) 【7 】采用一些内部因素指标( 如，赤字 湖南省财政风险测算与化解 比率、物价变动等指标) 来评价债务的可持续性，扩充了测算指标。但总体来说， 当前还没有建立起完全适应地方发展特征的测评与风险防范机制，特别是对于处 于中部地区经济发展较为落后、财政困难比较突出的湖南省而言，研究测算与防 范湖南省财政风险的空间是非常广阔的。 1 1 2 研究意义 处在经济体制转轨时期的大部分地方政府，由于财政收入增长机制缺欠稳定 性、地方政府盲目融资、地方财政预算管理弱化等原因导致地方政府财政风险突 显，同时财政风险具有传导性，地方政府风险过载产生连锁反应，直接传导至中 央政府。因此，研究地方政府财政风险对于确保中央政府财政运行的稳定性具有 重要意义。湖南省地处中部地区，由于省内经济基础差、人口众多、发展压力大 等原因，湖南省政府财力入不敷出，债务规模呈上升趋势，负债规模大、刚性负 债多是湖南省债务的特征。因此研究湖南省财政运行风险，对于保障地方政府稳 定运行有着现实紧迫性。 本文结合对湖南省近年来的财政活动情况以及经济发展情况进行较为深入地 分析，通过借鉴国内外评估财政风险的方法，对湖南省财政风险进行分类指标修 复和综合风险测算，从而推算出湖南省地方政府财政风险所处状态，并且在此现 实基础上，对本地政府防范与化解财政风险提出一些建议。 按照米塞斯所说：“科学并不能给我们绝对的、最终的确定性。它仅在我们 现行科学思维状态下，在我们心智能力所及范围内给我们某种保证。”人的活动 意味着未知的风险，活动本身就是一种风险。尽管本文的思路与方法仍有多处值 得修改之处，但是就这种对于地方政府财政风险进行预测的行为来说，明确各种 财政风险的所在和程度，研究政府防范与控制财政风险，无疑会对社会经济正常 有序发展和人们福利水平的提高有着一定的意义。 1 2 研究方法与主要框架 在本论文的写作过程中，我将始终坚持理论与实践、实证与规范以及立足国 内实际与借鉴国外成功经验相结合的研究方法。( 1 ) 理论与实践相结合。理论源 于实践，是对实践的抽象、概括和总结；同时，理论的价值在于对实践的指导。 经济学理论往往是建立在一定的前提条件基础上。( 2 ) 实证与规范相结合。实证 的研究方法是经济学的一种重要运用方式，是对经济现象的描述、解释和预测， 不涉及价判断；规范的研究方法是指以价值判断为基础来评判经济问题的一种研 究方法。本论文选取湖南省为案例，通过对湖南省各种社会经济发展运行的经济 指标加以定量分析，实证测算出湖南省政府财政风险数值，进而定性分析，结合 价值判断标准，判断湖南省财政风险所处风险程度；根据湖南省财政风险现状， 2 硕士学位论文 从财政体制和债务管理两方面分析财政风险形成原因，由此给出防范与化解湖南 省财政风险建议与措施。 本文在研究框架上共分为五章，第l 章绪论提出当前关于地方财政风险问题 的研究背景与意义；全文研究方法、主要框架结构和全文的相关概念界定。 第2 章简单阐述财政风险与地方财政风险的分类、风险发生路径、危害性以 及与国家财政风险的关联性，指出地方财政风险大小直接与国家财政运行状态甚 至整个国家政权稳定情况息息相关，突显研究地方财政风险的必要性。 第3 章旨在构建湖南省财政风险的测算体系，通过将国际通行的风险指标比 较，结合我国与湖南省实际情况进行特征性修复，建立适应于湖南省实际情况的 财政风险分析指标并对湖南省财政运行风险进行测算。具体过程包括：( 1 ) 建立 各种内生风险与外生风险关联指标并进行特征性修复；( 2 ) 测算相关公式与方法 设定，界定出湖南省财政风险三个区域的临界值；( 3 ) 结合湖南省相关数据进行 风险测度；( 4 ) 进行简要评价。 第4 章旨在分析湖南省财政风险形成机理与原因。本文分别从二个层面进行 了分析：( 1 ) 对湖南省政府财政因素分析，包括从地方政府财权事权角度、收入 与支出角度分析风险形成原理；( 2 ) 对湖南省政府债务风险形成原因分析，包括 从政府融资角度与政府债务统计二个方面进行分析。 第5 章根据风险成因，分别从解决政府收支风险、债务风险角度入手，提出 相关化解财政风险的建议与措施。具体包括：( 1 ) 合理界定政府事权、完善转移 支付制度；( 2 ) 完善财政收入体制，保障财政运行稳定；( 3 ) 完善预算管理职 能、加强监督财政支出；( 4 ) 建立规范地方政府举债制度；( 5 ) 健全湖南省政 府债务风险管理及约束机制；( 6 ) 建立财政风险应急反应机制等措施。通过运用 以上富有针对性的措施以求达到化解与防范湖南省政府财政风险的目标。 1 3 相关概念界定 当前经济学界对于财政风险的定义有多种，大致有以下几种角度： 角度一：从“风险”定义出发，推导财政风险。 “财政风险是专指财政领域中因各种不确定性因素的综合影响而导致财政资 金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性”嗍；“财政风险是指在组织收入和安排 支出过程中，由于财政自身缺陷和多种经济因素的不确定性，造成损失和困难的 可能性”【9 】。从中可以看出对于财政风险定义从本质上归根于不确定性。 角度二：用财政困难和财政危机来说明财政风险。 “财政风险是指存在爆发财政危机的隐患”i l 川；“财政风险是指财政面临支 付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超载一国经济和社 会承受力时，将演变为财政危机”【l ”。 湖南省财政风险测算与化解 角度三：将财政风险划分为广义和狭义两种，再进行定义。 “狭义财政风险是仅从财政自身角度来考察，是指政府资不抵债和无力偿付 到期债务，不能维持正常机动运转的风险。广义财政风险是指财政是社会经济风 险的最终承担者，银行风险、国企财务风险等将最终转化为财政风险”1 1 2 l 。 从财政的定义出发，我们知道财政是国家根据实现其职能的需要，以国家为 主体，对社会产品进行的分配和再分配活动，财政的基本职能是优化资源配置、 公平收入分配和稳定社会经济。由此来看，财政风险主要体现在政府组织财政收 入，安排财政支出中出现危险的可能。因此，本文对财政风险定义为：国家在组 织财政收入和安排财政支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及各 种经济、社会因素的不确定性造成损失和困难的可能性。 按照当前政府的层级划分划分情况看，政府可分为中央政府与地方政府，财 政风险也可分为中央财政风险与地方财政风险，地方财政风险可表述为：省级及 以下政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷 和多种经济、社会因素的不确定性而造成的困难和损失的不确定性。它可能表现 地方政府无力偿债、地方财政支出相对于收入的过快增长、长期持续赤字以及地 方政府无力承担社会公共风险，但最终往往集中以地方政府债务的形式表现出来。 地方财政风险是地方财政矛盾激化的反映，风险的大小是随着经济不确定因素的 变动而上下波动。 4 硕士学位论文 第2 章地方财政风险的概述 2 1 地方财政风险分类 类别的划分是对事物进行结构性分析的前提，也是选择解决问题的突破口， 构建化解对策体系的必由之路。只有理清地方财政风险主要表现形式，才能合理 有效地构建地方财政风险测算指标体系。财政风险主要可按如下标准进行类别划 分。 ( 1 ) 根据存在环节不同，财政风险由财政收入风险和财政支出风险构成【1 射。 财政收入风险指在财政收入过程中出现不利于财政职能实现的可能性。财政收入 总量确定的不合理，会影响总供求的平衡关系，妨碍社会经济动力机制最大化， 迟滞应有的经济发展速度，影响财政稳定和发展职能。财政支出风险是在财政支 出过程中出现妨碍财政职能实现的可能性。无论财政支出总量还是财政支出结构， 其确定和形成过程都蕴藏着累积财政风险的不确定因素。财政支出总量过大，有 可能突破量入为出的界限，将国民经济拖入需求膨胀，物价飞涨的境地；财政支 出总量偏小，有可能降低财政对各项社会事业发展的资金保障程度，直接妨碍财 政职能的实现。 ( 2 ) 根据形成原因不同，可分为内生风险与外生风斛“。内生风险是指由财 政系统内部因素( 如财政政策不当、财政制度缺陷、预算管理体制不合理和管理 低效等) 造成的财政风险。外生风险是指由财政系统外部因素造成的财政风险， 一般是在经济和社会机制不健全时，由不确定性因素引起的需要财政“兜底”的 风险，如自然风险、社会经济运行风险、政治风险等。 ( 3 ) 根据显露程度不同，财政风险由显性风险和隐性风险构成【l ”。显性债务 是指建立在某一法律或者合同基础之上的政府负债。当债务到期时，政府具有清 偿债务的法定义务。由显性债务不断积累形成的规模就是显性债务规模。显性债 务包括了国债、预算涵盖的开支、法律规定的长期性支出( 公务员工资和养老金) 、 政府和公共部门的债务担保、政府的各种贷款等内容。隐性负债是指政府的一种 道义上的偿付责任。这种负债不以某一法律或者合同为基础，而是产生于公众预 期、政治压力和社会理解意义上的应由政府承担的义务。例如，法律没有规定政 府对未来公共养老金缺口、未投保的自然灾害的受害人、无存款担保但发生了偿 付危机的银行的存款人提供资助，但政府往往会出于各种社会压力而被迫出面拯 救，将风险转移给政府自身。 湖南省财政风险测算与化解 2 2 地方财政风险形成机理分析 2 2 1 地方政府举债中的信息不对称分析 斯蒂格里茨( s t i g j 砣) 和魏斯( w e i s s ) 的研究证明，信息不对称产生的逆向 选择和道德困境存在于信贷资金。相对于地方政府，债务资金使用单位对债务资 金的使用风险性质拥有更多的信息，而最终的债务资金提供者国际金融组织 或者上级政府或地方金融机构对债务资金用途缺乏了解，从而产生了政府信贷市 场上的逆向选择和道德困境。 1 ) 逆向选择。这个理论是阿格洛夫于1 9 7 0 年分析旧车市场均衡时提出来的。 该理论成立的条件是交易双方交易前信息不对称【嘲。实践证明，在政府信贷市上 逆向选择也是普遍存在的。政府将以其名义所借资金贷给借款单位的目的是了支 持地方经济的发展，更好地为地方提供公共服务和产品。政府的收益也就地方社 会经济的发展。相对于债务资金使用单位，地方政府总是处于信息劣势即政府财 政资金市场存在信息不对称。当地方政府不能够充分了解债务资金的使用情况和 资金使用的风险，或获得信息的成本太高时，地方政府只有根据预算安排来确定 是否筹措债务资金。由于政府债务资金是一种优惠性资金。存在一种借方市场， 政府部门为了弥补市场上的信息不对称，就会抬高政府债务资金的交易成本。按 理说，信息越充分，风险越小，交易成本就越低；反之，交易成本高借款成本高， 相应地的风险越大。而在这种交易成本太高的情况下并没有反映位债务资金使用 的所有信息，政府债务资金交易成本的确定缺乏效益。那些风险较低的单位由于 交易成本超过他们的预期水平，就会拂袖而去，而高风险的单位就会接踵而来。 这时，政府债务资金市场上只剩下那些带有很强投机性高风险单位，导致地方政 府债务风险总体水平上升和呆帐的增加，并使政府的资源配效益低下，政府债务 资金市场缺乏效益。 2 ) 道德困境。道德困境也是在信息不对称的情况下产生的。信息论认为，由 私人信息的存在，在交易发生后，拥有私人信息的一方在利益的驱动下，总会用 自身的信息优势使利益最大化，但同时会损害另一方的利益，也就是说对方承担 了道德风险。信息不对称在政府债务资金支出中普遍存在，道德困境存在于交易 的整个过程。这主要表现在两个方面。其一，在债务资金支出的预算过程中，资 金的使用单位为了取得债务资金，会利用私人信息隐瞒债务资金的使用以及风险 情况，而此时政府由于处于信息的劣势并不知道，从而诱使政府债务资金的支出。 尽管政府可能以后通过进一步核实获得这些被隐瞒的信息，但这是滞后的信息， 政府之后所采取的行动也只是“亡羊补牢”。事实上，政府在交易发生前已经面 临着一定的道德风险。其二，在债务资金支出以后，债务资金使用单位可能在利 益的驱动下，利用信息优势有意逃避债务资金的使用责任。比如使用的手段有： 6 硕士学位论文 一是人为因素导致债务无法收回；二是利用政府监管不力，改变政府债务资金的 用途；三是通过作假账，转移债务资金，造成贪污受贿行为的产生。从以上分析 可以看出，政府的债务是含有较高风险，这势必会增加债务担保人政府的财 政风险。 2 2 2 地方财政收支矛盾下的公共产品供给风险 地方财政收入的有限性与支出的扩张性决定了财政收支之间的矛盾将长期存 在。在我国当前特有的转轨体制的背景下，财政资金的安排在日益膨胀的支出要 求面前常常捉襟见肘。在财政支出压力越来越大而有效的财政收入增长机制尚未 建立的情况下，地方财政既要促进经济的发展，又要促进经济结构的调整；既要 保证改革的顺利进行，又要保持社会秩序的稳定，财政的两难境地导致地方财政 收支矛盾加剧，地方财政风险凸现。 在公共选择过程中，选民倾向于少纳税，多获得政府免费提供的公共产品， 或者说倾向于眼前不付出成本而又能享受公共产品带来的好处，而政府各职能部 门则希望尽可能多地获得预算拨款，以扩大本部门的规模；政治家既要使选民和 管理者都满意，同时也希望在自己的任期内能够取得易于为公众感受到的功绩。 这三类角色的行为偏好博弈的结果表现为：公民少纳税，政府多支出。财政收支 矛盾将长期存在l - - n 。 地方财政收支之间的矛盾，通过地方各级财政部门的财政负债集中表现出来。 当前，地方财政收支之间的矛盾，更多是来自于财政支出方面。其主要特征为： 一是支出结构不合理，不能反映地方公共需求结构偏好，即公共品自身结构不合 理；二是政府支出规模数量过分膨胀，超过了地方资源在公共部门与私人部门之 间优化配置的界限，由此形成的公共品在公共部门与私人部门结构比例失调。从 1 9 9 8 年以来，我国推行了积极的财政政策，这一政策顺利执行的前提条件应该是 财政出的范围没有超出资源在公共部门与私人部门之问优化配置的界限。但现实 中的情况却不是这样，地方官员既有出于理性最大化需要主观上追求资源在公共 部门与私人部门之间的优化配置，但客观上因不能正确理清支出的界限，导致政 府支出规模过大；也可能是主观上就追求过度的政府支出，其目的就是追求官员 政绩最大化，而不顾资源优化配置的界限，从而偏离了公共利益、公共意志。但 是在这些行为的早期，由于带给当地居民的好处远远大于长期所致的负面效应， 因此反而会得到公民的拥戴。不管是上述哪种原因，对地方社会经济所产生的效 果是一样的，即都可能导致地方政府扩大支出规模。 当代以公共选择理论为基础的公共财政学已经阐明，公共财政的本质要求是： 政府通过摄取并消耗公共资源所提供的公共产品，与企业消耗私人资源并为社会 提供的“私人产品”，这两种产品之间的比例应该符合当地居民对这两种产品的 7 湖南省财政风险测算与化解 需求偏好，即要实现公共产品与私人产品之间生产的边际转换率，与居民消费这 两种产品时得到的福利的边际替代率相等( 资源配置在图2 1 中的e 点) 【博l ，这 时候才可能实现社会福利的最大化。但过度扩张的财政支出政策显然违背了这一 准则。在扩张支出时期，过度的扩张支出使得公共产品的提供超过合理的量，这 就会挤压“私人产品”的足够提供，导致“私人产品”提供不足( 资源配置在下 图中的a 点) ，从而造成福利损失，降低福利水平。而当以后年度由于财政危机 的发生而致使政府不得不压缩财政支出时，又会出现公共产品的提供不足( 资源 配置在b 点) ，这同样也会造成福利损失。只有当公共品与私人品的比例在图2 1 中的e 点时，才真正实现了社会福利的最大化。 公 私人产品 图2 1 公共产品与私人产品配置图 就目前我国地方财政运行情况来看，我国目前存在着公共品与私人品相比过 多的闯题。尽管我国最近几年加大了政府的投入以改善各地区的投资环境，但其 中的很多建设项目并非公共选择的结果，却仅仅成为了地方官员的政绩工程。由 于在我国尚未建立良好的公共选择机制，对于一些事关老百姓切身利益的公共品 并没有通过听证会等民主手段得到公民的许可。地方官员们在公共品的生产进行 决策时，更多考虑的是自己的政绩，但这样的选择往往与老百姓的利益相背。同 样，在转轨时期的中国，能够听取人民意见，接受人民监督的政府决策才可能真 正体现人民的意志。从另一个角度看，地方官员希望通过加大财政支出力度改善 投资环境从而吸引更多的投资者进入该地区，这个想法固然不错。但是，如果单 就政府提供公共产品增加过程中的边际效益递减和边际成本递增这两个变量来分 析，无论是对于原来在该地区的企业来说也好，还是准备进入该地区的企业来说 也罢，都存在利益比较的选择。如果他们所需负担的公共产品成本高于其边际收 益和偏好需求，则这些企业还是将选择不进入或离开【埔l 。地方财政的过度扩张性 8 硕士学位论文 支出政策的结果将随时面临着投资者( 企业或个人) 退出风险。这样的结果不仅 不能起到发展当地经济，反而会因财政投资无法收回成本而成为新的财政负担。 综上，地方财政收支矛盾存在着内在的必然性。在与中央政府以及其它地区 政府博弈的过程中，地方政府往往选择采取扩张性支出行为。然而，在地方财政 收入增长受到约束的情况下。地方政府往往失去理性盲目上马一些重复性项目。 这些项目很多都在中央随后的宏观调控中被追下马，结果不仅没有实现发展经济 的目的，反而给下任政府带来了沉重包袱，扩大的政府财政风险。 2 3 财政风险的形成路径及危害 2 3 1 财政风险形成路径 财政风险存在两种生成路径，即显性路径和隐性路径。隐性路径最终会在某 一个时间通过政府隐性债务的显性化而与显性路径汇合，但也有可能在汇合前因 为超出政府承受能力的缘故就直接透过金融危机的形式释放其能量。显性路径可 以描述为：政府建立在合同及法律上的形成政府债务，债务的非正常增长，激化 为财政风险。隐性路径是因为政府为保证社会政治、经济稳定而在道义上形成的 债务，进而转化为风险的传导路径。政府的隐性风险一般源于政府未担保的银行 以及政府不具有法定责任的社会保障开支。但是银行的呆坏账均存在全部或部分 向财政转嫁的可能性。如亚洲金融危机就是由部分政府具有担保责任与不具有担 保责任的金融机构共同而产生的负债引起的。特别是政府不负担保责任的银行破 产同样需要政府财政来承担风险。在危机前，东亚国家在多数年份财政都是盈余 的，很难将亚洲金融危机的发生归咎于各国政府的财政失衡，由此看来，金融危 机是政府债务危机的一个来源。财政风险的生成路径如图2 2 ： 图2 2 财政风险生成路径 9 湖南省财政风险测算与化解 2 3 2 财政风险危害 财政风险是政府在防范私人风险和公共风险的最后一道防线上出现的风险， 这种风险如果得不到及时控制和化解，意味着整个社会上再无其他力量可以阻挡， 其后果最为严重，甚至会由于财政风险的积聚和扩大而爆发财政危机。风险总是 和一定的损失联系在一起的，风险越高，损失也越大。发生财政风险，危害面很 广，后果也很严重，在一个地方，就会严重妨碍地方政府行使职能，严重扰乱经 济和政治秩序，影响社会稳定；在一个国家，则可能严重损害国家机器的正常运 转，引起社会、政治、经济的大动荡【1 9 1 。从中外历史上看，存在着大量因财政风 险演化为财政危机而导致政府垮台、朝代更替和人类社会严重动荡不安的历史事 实，东南亚各国如果能够构筑起防范和控制社会公共风险的坚固财政防线，就不 会爆发严重的金融危机，其金融风险就能够得到有效控制。从当今世界各国来看， 财政风险依然是最严重的社会风险。 l o 硕士学位论文 第3 章湖南省财政风险测算 比较准确地了解财政运行的现实状态，是研究地方财政风险问题的起点。而 如何构筑判断财政运行状态的指标评价体系，对这种量变引起的质变的过程进行 定量描述，则是本章的重要内容。本章在分析湖南省2 0 0 4 年度财政、经济运行情 况的基础上，通过对风险指标进行定量性修复，并结合相关数据对湖南省财政风 险所处程度与状态进行初步判定。 3 1 财政运行状态评价体系构建 评价财政运行状态必须通过一套指标体系来进行。如何从繁多的评判指标中 筛选出既有完整性和科学性，又有可操作性的评价指标体系，是对财政运行状态， 也就是财政风险的累积程度进行定量描述的基本前提。指标体系的提取应满足以 下条件：( 1 ) 科学性，即所选指标必须较完整、准确地描述财政运行状态的某一 个侧面，这是某项指标当选的首要条件；( 2 ) 概括性，即所选指标应对某类财政 现象进行高度概括性描述，可以交代出关于财政运行某侧面状态的总括性介绍； ( 3 ) 有限性，即选定的财政运行状态评价体系只能由有限的具体指标组成，这是 决定该指标体系现实有用程度，或可操作性的主要因素，反之，如果中选指标太 多，固然满足了科学性的要求，但要对繁多的评价单位不同、具体含义不同、评 价方向不同、影响程度不同及作用力权数不同的指标进行集中处理，得出导致质 变的量变数值，是非常困难的事情；( 4 ) 数据的可获得性，即所选指标必须有比 较现在和权威的统计数据来源，否则，即使是再科学的指标体系也会因为没有准 确的数据来源而难以进行数学性描述；( 5 ) 非重复性，即所选指标之间在描述财 政运行状态时互不重复，它们分别评价财政运行状态的某一个侧面【2 “ 根据所选指标与财政风险的关联程度不同，将它们具体分为两个类别，一类 是内生风险关联指标，类是外生风险关联指标( 第二章已作分类讨论) 。本文 在构建湖南省财政风险测算指标时，主要是借鉴国家财政风险测算指标。但有一 点需要注意的是，不能照搬测算国家财政风险指标区域定量标准，原因是显而易 见的，因为地方政府与国家在经济发展，政治社会管理功能，财政收入取得能力 与支出能力等领域有明显的差别，因此在进行单个地方政府财政风险测算时，对 测算指标的定量标准进行设定就需要因地治宜，结合实际；否则，完全照搬国家 测算指标标准进行地方风险测算得到的结果会出现较大偏差，要么是低估风险， 要么是高估风险。所以，本章的思路是：首先采用测算国家财政风险的指标；其 次，对部分测算指标定量标准重新设定，即结合湖南省的现实情况，进行风险指 标特征性修复。最后通过已建立的测算公式，测度出湖南省财政风险值。 湖南省财政风险测算与化解 3 1 1 内生风险关联指标设定与特征性修复 ( 1 ) 财政集中率 财政集中率是指财政收入占国内生产总值的比重。这是对国家财政的总体资 源动员能力进行描述的指标，也是决定财政职能履行状况的前提性指标。根据国 际货币基金组织( m 伍) 的测算，人均g d p 达到l o o o 美元的国家，应该保持2 2 2 5 左右的财政收入集中率。由于我国正处于经济转轨时期，虽然经济增长迅 猛，但仍面临着众多压力与包袱，诸如国有企业亏损、失业率增高、隐性负债累 累等。考虑到这些因素，将我国的财政集中率安全标准提高至3 0 。 结合湖南省情况，2 0 0 4 年湖南省人均g d p 9 1 1 7 元，而全国人均g d p 为1 0 5 6 1 元，湖南省在全国排名第2 0 名。同时，湖南省人均财政收入1 9 9 4 年为1 3 6 2 8 元， 2 0 0 4 年为4 7 7 7 l 元，与同期全国平均水平相比较，1 9 9 4 年全国人均财政收入为 4 3 5 3 9 ，2 0 0 4 年为1 9 7 8 4 9 元。1 9 9 4 年湖南省人均财政收入与全国人均财政收入 的差距为2 9 91 1 元，而2 0 0 4 年两者的差距增加到1 2 7 7 1 9 元，在全国排名第2 5 位。o 数额( 元) 圈3 l 1 9 9 4 2 0 0 4 年湖南人均财政收入与全国人均财政收入对比图 1 9 9 41 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 l2 0 0 22 0 0 32 0 0 4 年份 匦画区亟巫墨耍亟亟亟囚 低于全国平均水平，也就是湖南省整个经济质量低于全国平均水平，那么政府征 收收入的能力是低于全国平均水平的。因此在设计湖南省财政集中率控制标准时， 应在全国财政集中率控制标准的基础上有所下调，因此，本文设计湖南省财政集 中率控制标准如下：2 5 一3 0 为安全区域，2 0 一2 5 为一般风险区域，l o 2 0 以下为高风险区域。 ( 2 ) 宏观税负 宏观税负是指一定时期，地区税收总额与g d p 的比重关系，它既表明该地区 。数据从各年度中国财政年鉴与湖南财政年鉴收集而来 。 一-一翊：；日 。 孔 引田 8 2 眦目 倒 撕 帅用 。 阻 舢网4 孤 0 0 0 0 o o 黜 枷 啪 瑚 矗宝 硕士学位论文 征税能力，又可分析税收负担程度的大小。从国际经验来看，平均来说，税收占 g d p 比重不超过1 9 3 的地区，经济增长率达到了最大化，在宏观税负大于4 5 时，经济增长率趋向于o ，然后是负增长。结合我省的现实经济发展和财政收入水 平等因素，当前设计宏观税负风险区域标准为：1 8 2 3 为安全区域，l o 一 一1 8 或2 3 3 1 为一般风险区域，o t ，分一l o 或3 1 5 0 为高风险区 域。 ( 3 ) 国债负担率 国债负担率是指发行国债累积余额占某国或地区生产总值( g d p ) 的比重。 该指标是评价国债负担水平，也就是社会对国债的认购能力的基本指标。在我国 财政体制中，虽然中央政府对地方政府发放国债有明文限制，但是中央政府为缓 解某些地区资金不足的情况，代为发行国债。因此，某些地区名义上没有国债负 担，而实际上背负着转贷的国债，由此，国债负担率数额的大小对于判定地区财 政风险程度有着紧密的联系。 目前，人们对该指标的警戒值存在不同看法，众说纷纭，对我国在该指标上 的控制线更是有较大的差距，有的认为3 0 ，有的认为4 5 ，有的认为6 0 ，但 使用最普遍的是6 0 【2 i 】要得到合理控制线数额，应结合我国实际情况。6 0 的 控制线只是与欧盟大多数国家当时的实际情况基本适应的经验数据，是满足启动 欧元运转的要求，并无严格的理论依据；同时，该数额是和欧盟国家的实际情况 相符，特别是和欧盟国家的财政能力财政收入占国内生产总值的比重相适应 的。这些国家的财政收入集中率一般在3 0 4 0 之间，个别国家甚至达到了 5 0 ，而我国目前只有不到2 7 。因此，结合我国实际情况，应对控制线的实际标 准予以修订。具体到一个特定国家的国债负担率与财政收入集中率之间存在如下 关系； 某国债负担率= 毗矗翳糟糕j 式中，欧盟国家财政收入集中率可根据世界经济年鉴推算得出法、英、 德、意四个主要欧盟国家平均财政收入集中率为3 5 。在此，首先要计算出我国 近年财政收入集中率。由于我国财政收入的涵盖口径残缺不全，企业亏损补贴被 作为收入退库项目直接从预算收入中冲销，社会保障收入、预算外资金收入各种 政府性基金等也未全部在预算内收入列示，这使得我国财政收入被人为地缩小， 必须做适当修复。修复后的我国政府财政收入见表3 1 ： 湖南省财政风险测算与化解 表3 12 0 0 l 2 0 0 3 年调整后的我国财政收入数额及比例单位：亿元 原口径企业调整后的财 预算外 社会保 原口径 调整后 财政收亏损 当年 政收入 年份 收入 障收入财政集的财政 入 补贴g d p ( 5 l 卜( 2 卜 ( 3 )( 4 ) 中率集中率 ( 1 ) ( 2 )( 3 ) h 4 ) 2 0 0 l 1 6 3 7 1