（经济法学专业论文）商业银行市场退出法律制度研究.pdf

内容摘要 完善的商业银行市场是包括市场准入、业务运营、市场退出在内的有机综合 体。其中，商业银行作为一类特殊的市场主体，其市场退出关系社会公众存款权 益，直接影响着一国的金融乃至经济的安全与稳定；其市场退出行为有其自身的 特点、要求等，不能仅适用有关市场主体退出市场的一般性法律规定。 我国传统上重视商业银行的市场准入与业务运营监管，这些方面的法律制度 相对完善；相比较而言，我国商业银行市场退出法制建设相对落后。通过检讨， 可以发现对我国现行商业银行市场退出法律制度尚存在多方面问题，亟待完善。 完善我国商业银行市场退出法律制度，首先应尽快构建我国商业银行市场退 出法律体系，清晰界定政府在商业银行市场退出中权限和行为边界，降低市场退 出成本，提高法律手段和市场手段在市场退出中的效力和效果；明确商业银行市 场退出的具体法律方式、实施标准、程序以等，健全我国商业银行市场退出的法 律机制。 完善我国商业银行市场退出法律制度，要注意保护存款人利益，应尽快建立 我国的存款保险制度。 完善我国商业银行市场退出法律制度，应进一步优化对商业银行的金融监 管，提高监管部门对商业银行危机的救助和处理能力，从而抑制商业银行市场退 出特别是商业银行被动退出市场情形的发生。 中小银行机构风险集中问题是我国商业银行市场的一大特点。建立专门的中 小银行危机处理及市场退出机制，不仅是完善我国商业银行市场退出法律制度的 需要，也有助于维护广大中小银行机构整体生存、促进其发展。 商业银行市场退出是一项涉及多方面关系的复杂工程，商业银行市场退出制 度要有效执行，需要相关的中介制度、责任追究制度、损失分担制度等多方面配 套机制的支撑。作为构建完善的商业银行市场退出法律制度的重要组成部分，我 国商业银行市场退出配套机制也亟待培育和完善。 关键词：商业银行市场退出存款保护银行体系安全与稳定 a b s t r a c t a p e r f e c tm a r k e to fc o m m e r c i a lb a n ki sa no 唱a 1 1 i cw h o l eo fc o m m e r c i a l b a i l k s a c c e s st om a r k e t ，b u s i n e s s0 p e r a t i o n ，a n dc o m m e r c i a lb a n k s w i m d r a w a l 行o mm a r k e t t h ec o m m e r c i a lb a r 墩s w i t h d r a w a lf r o mm a r k e ti so f i m p o r t a n c e t om eg e n e r a lp u b l i c sd e p o s i te q u 时，w h i c ha l s op l a y sa ni m p o r t a f l tr o l ei nt h e s t a b i l i t ya n ds e c 嘣t yo f f i n a n c i a la n de c o n o m y o f ac o u n n y f o ral o n gt i m e ，o u rc o u n t r yd e v o t e sm u c ha t t e n t i o nt ot h es u p e n ，i s i o n s a n dc o n t r o l so fa c c e s st om a r k e ta i l db u s i n e s s a i l d 血ei n s t i t u t i 伽so fw h i c hi s c o m p a r a t i v e l yp e r f e c t o nm eo t t l e rh a n d ，m ei n s t i t u t i o n so fc o m m e r c i a lb a n k s w i t h d r a w a lf 幻mm a r k e ti sr e l a t i v e l yb a c k w a r d ，s h o u l db ec o m p l e t e d t 0c o n l p l e t et h ei n s t i t u t i 伽so fc o m m e r c i a lb a n k s w i t h d r a 、v a l疳o m m a r k e to fo u rc o u n t r ys h o u di n s t i t u t em el e g a is y s t e mo fc o m m e r c i a lb a n k s w i t h d r a w a l 矗o mm a r k e to f o u rc o u n 咄 t bc o m p i e t et h ei n s t i t u t i o n so fc o m m e r c i a lb a l l k s w i t h d r a w a l 丘o m m a r k e to fo u rc o u n t r ys h o u de s t a b l i s hm ed 印o s i ti n s u r a n c es y s t e m t oc o n l p l e t et h ei n s t i t u t i o n so fc o m m e r c i a lb a i l l ( s w i t h d r a w a lf 幻m m a r k e to fo u rc o u l l n ys h o u ds t r e n 垂h e nt b es u p e i s i o n sa n dc o n t r o 】so ft h e c o m m e r c i a lb a n k so fo u rc o u n t r y 1 1 0 c o m p l e t em ei n s t i t u t i o n s o fc o m m e r c i a lb a n k s w i t h d r a w a lf r o m m a r k e to fo u rc o u n t r ys h o u ds e tu pm es p e c i a lm a r k e t q u i t t i n gm e c h a n i s mf o r t h em e d i u ma n di i t t ec o m m e r c i a i b a i l k so f o u rc o u n t r y t bc o m d l e t et h ei n s t i t u t i o n so fc o m m e r c i a lb a n k s w i t h d r a w a l疗o m m a r k e to fo u rc o u n t r ys h o u ds e tu po n es e to f s u p p o r t i n gs y s t e mt 1 1 a ta i m sa t c o m m e r c i a lb a n k s w i t h d r a w a l 丘o mm a r k e to fo u rc o u n t r y 1 沁y w o r d s ：c o m m e r c i a lb a r 出w i t h d r a w a if r o mm a r k e t d e p o s i t i n s u r a n c e s t a b i l i t ya n ds e c u r i t yo f 矗n a n c i a l 独创性声明 譬+ 7 6 5 s 5 2 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取辱的 研究成果。器我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得安微大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 兰妒a ，2 学位论文版权使用授权书 二掌笆釜叉侮考完全了辞安徽大学有关儇留、使司莩虚论文鸶爱 写双 蓄并芎匡家毒关部、：或杠均送交论文的复每悻毒磁盘置j 论文装至芽毒 手霹；莓人畏硬安徽大学可基将学位论文的全部或部分围签名入有关鼓考辱 专行碹索i 以采帚影印、缠审或茬描车复制手段劈寻、汇璃= 位论文； i 哭罾芎学生沦文在冬密舌运用再授权书) 导师签名 歹锭字纠 兰享三奢：v 玎三髟乏_ 三 壹字日期： 伽广三笋罨厶广j 等位论文捧看毕业云墨 二雄主1 ：主 运讯三曼址 中詈暴行量赦省分行法规建电话：0 j j l 一：；2 6 3 8 9 合愁市长江中露3 13 号郎编： 23 0 0 6 ： 引言 商业银行市场退出法律制度研究 金融是现代经济的核心，是一国国民经济的中枢和命脉，金融业的稳健运 行对于国民经济的持续、健康发展至关重要。在金融体系中，商业银行是规模 最大、占基础地位的金融机构。商业银行市场的稳健与否直接关系整个金融体 系的稳定，甚至影响一国经济乃至社会的稳定。完善的商业银行市场是包括市 场准入、业务运营、市场退出在内的有机综合体，其中，商业银行作为“准公 共机构”，其市场退出涉及面广、关系社会公众存款权益，直接影响着一国的金 融乃至经济安全。商业银行的市场退出不能仅仅适用有关市场主体退出市场的 一般性法律规定，否则，无法有效保护存款人利益、维护商业银行体系的稳定。 西方主要发达市场经济国家通过几百年的市场经济实践，在商业银行市场退出 的方式、程序、主持机构、损失分担、存款人利益保护等方面进行了有效探索， 已建立包含这些内容在内的较为完善的商业银行市场退出法律制度。 由于服务于经济和金融业高速发展的需要，我国传统上重视对商业银行的 市场准入和业务运营监管，商业银行的市场退出一直被置于次要地位，而且， 基于国家信用支持，建国后长时期内，我国一直未发生过商业银行退出市场的 情形。从市场经济竞争的本质特征和优胜劣汰的基本规律角度而言，任何一个 完善的市场都应该是市场主体有进有出的动态形式，有市场准入就应该有市场 退出。我国金融业在经历改革开放后一段时期的高速发展、尤其是国家实行市 场经济体制后，市场经济的基本规律在商业银行市场也己逐步凸显，部分银行 业金融机构出现资产质量恶化、支付能力困难或丧失。1 9 9 0 年代中后期，国家 果断实施了部分已陷入困境的银行业金融机构退出市场。然而，我国重商业银 行市场准入和业务运营、轻市场退出传统的弊端在实施商业银行市场退出中显 现出来。由于商业银行市场退出法律制度不完善，在国家实施部分银行业金融 机构退出市场过程中，很大程度上出现了无法可依、无章可循，市场退出具体 处置工作随意性强，金融资源再配置效率差等一系列的问题。 我国金融市场的高速发展呼唤着我国尽快建立和完善商业银行市场退出法 商业银行市场退出法律制度研究 律制度，强化对商业银行市场退出的金融监管。构建和完善我国商业银行市场 退出法律制度，对于优化对商业银行市场的金融监管、提高对商业银行危机的 处置能力、保护社会公众利益、维护商业银行体系的稳定和商业银行市场的持 续健康发展，有着重大的现实和深远意义。 一、商业银行市场退出的基本理论 ( 一) 商业银行市场退出的界定 市场退出是指市场主体停止市场活动并依法退出某市场，它与市场准入 相对应，都属于市场主体法律制度范畴。由于“优胜劣汰”的竞争机制所决定， 完善的市场总是在不断淘汰竞争失利的主体、充实新的主体，在动态中保持相 对平衡，维系市场的适度竞争状态，从而不断提高市场主体的经营效率和效益； 同时，为适应竞争需要，维系自身生存或实施特定的市场战略，某些主体有时 也会主动退出某一市场。因此，既有主体的有序退出和新主体的不断进入是市 场的常态，商业银行市场亦然。 所谓商业银行市场退出是指商业银行根据市场经营需要或者因严重违反金 融监管法律法规规定，按照法律程序进行解散、破产或被撤销，从而退出金融 市场的全部法律行为：其直接法律后果是商业银行原有的独立法人资格丧失， 民事权利能力和民事行为能力终止。商业银行市场退出是商业银行市场竞争机 制的必然结果，对于优化商业银行市场、提高商业银行市场资源配置效率和效 果、防范金融风险等有着重要意义。市场经济发达的国家和地区商业银行市场 退出情形较为普遍，且退出制度和机制也较成熟。例如，由于实行单元银行体 制，美国的银行机构数量庞大，。其通过破产方式等退出市场的银行机构也非常 多。据统计，1 9 7 1 年至1 9 8 0 年的1 0 年时间里，全美国银行倒闭8 4 家；1 9 8 1 年至1 9 9 0 年的】o 年时间内，银行倒闭2 3 7 3 家；1 9 9 】年至】9 9 4 年的4 年时间 内，银行倒闭数即达到5 1 7 家，连资产规模达2 3 0 亿美元的新英格兰银行也未 。截止1 9 9 7 年底美国的商业银行总数近l 万家。( 葛强美国商业银行利率风险管理叫 北京：中国经济 出版社，1 9 9 9 ：1 ) 塑些堡堑堕堑望些堕苎查里笙 能幸免。出于银行体制的不同，世界其它主要市场经济国家较之美国，商业银 行退出市场的数量要少许多。但是，由于这些国家商业银行的规模一般较大， 其市场退出产生的社会震动和影响非常大。例如，1 9 9 5 年具有2 3 3 年历史的英 国老牌巴林银行倒闭，被荷兰i n g 集团以l 英镑收购，在全球金融界都产生重 大影响。3 在日本，1 9 9 7 年1 1 月，具有近百年历史的日本第十一大银行北 海道拓殖银行被宣告破产，在日本金融界产生很大的震动。“1 在我国，由于建国 后的长时期内实行计划经济体制，银行充当财政的工具，并无真正意义上的商 业银行，更不存在商业银行的市场退出问题。改革开发后，基于经济转轨对金 融支持的内在需求，我国银行体系的建设与发展呈现出一种单纯以机构数量的 扩张为特征的市场准入倾向，银行业的市场退出问题未能得到充分的关注。随 着我国金融市场和金融体制的逐步完善，我国商业银行数量大幅增长，。同时， 优胜劣汰的市场竞争机制在我国商业银行市场逐步显现，商业银行的市场退出 也已成为金融市场的内在需要和现实行为。近年来，我国发生的影响较大的银 行性金融机构退出市场案例包括中银信托投资公司市场退出案、海南发展银行 市场退出案、广东省国际信托投资公司市场退出案等。另据统计，仅1 9 9 7 年 1 9 9 8 年间，中国人民银行依法关闭有问题的吸收社会公众存款的金融机构就达 4 2 家。” ( 二) 商业银行市场退出的分类 商业银行的市场退出可以从不同的角度作一定的分类： l 、业务的市场退出和机构的市场退出 这是按退出的内容不同所作的分类。业务的退出一般是指商业银行根据市 场情况决定停止办理一种或几种业务，退出该业务市场的行为。业务的市场退 出是商业银行的市场经营战略选择，并不影响商业银行的法律主体地位。 机构的市场退出是指商业银行作为一个整体，依法退出商业银行市场。其 市场主体资格消灭的情形。 一般意义上，商业银行市场退出专指商业银行机构的市场退出，不包括业 、。目前，我国有4 家国有商业银行，l o 家全国性股份制商业银行。地方性城市商业银行近1 0 0 多家3 0 0 0 家左右的城市信用合作社和4 0 0 0 0 多家的农村信用合作社。( 谢伟石劲磊对我国构建存款保险制度几个 问题的探讨 j 贵州商业高等专科学校学报，2 0 0 4 ，3 ：3 ) 商业银行市场退出法律制度研究 务的市场退出。本文若无特别说明，亦然。 2 、主动型市场退出和被动型市场退出 这是按商业银行市场退出的发动主体不同所作的分类。 主动型市场退出是指商业银行发生分立、合并或者出现银行章程规定事由 等原因时，主动向有权机关申请退出市场、终止法人资格的行为。主动型市场 退出由退市机构主动提出，其行为具有内在性，一般不受或较少受外部强制力 的影响。 被动型市场退出是指商业银行由于发生严重违规经营、资不抵债等法定事 由，被宣告破产或由金融监管当局依法撤销，商业银行由此而退出市场。在被 动型市场退出中，商业银行的市场退出不是出于自愿，而是由金融监管当局或 司法机关从外部强制进行的结果。 3 、解散、被撤销和破产 这是按商业银行市场退出的具体法律方式不同所作的分类。 解散是指商业银行根据法律或章程规定，发生不能继续存在的事由，因而 停止积极活动，清理债权债务并终止法人资格的法律行为。根据原因的不同， 商业银行的解散包括因分立、合并和发生章程规定事由而解散三种情形。因分 立和合并而解散，既可能是由于商业银行经营出现问题，被迫采取分立或合并 方式化解经营危机，也有可能是商业银行根本没有发生经营问题，纯粹是为了 拓展自身业务或更好地适应市场竞争需要而采取的经营战略。因此，以解散方 式退出市场的情形，既包括主动型市场退出，也包括被动型市场退出。因发生 章程规定事由而解散是指商业银行发生章程规定的法人期限到期或股东人数不 足等情形时，向金融监管当局申请解散，终止法人资格的情形。因章程规定事 由而解散的一般都属于主动型市场退出。 被撤销是指商业银行严重违反有关监管法律规定或出现严重的经营问题， 可能危及公众存款权益或其他金融机构安全时，监管当局依法吊销其金融业务 许可证，停止其经营活动，清理其债权债务，并最终终止其市场主体资格的一 种市场退出行为方式。商业银行被撤销是典型的被动型市场退出。 破产是指商业银行不能支付到期存款等债务，由债权人或出现危机的商业 银行申请并经监管当局批准，或由监管当局申请，法院依法宣告其破产，按照 塑些垦笪史堑堡璺塑苎查翌丝 商业银行破产法律规定清理债权债务，并最终终止该商业银行法人资格的一种 市场退出行为方式。由于商业银行的特殊性，各国对商业银行破产法律规定在 破产申请人范围、申请审批、债务清偿等方面，较之普通企业的破产有所不同， 商业银行破产法律制度中更加重视监管当局的作用和对债权人的保护。 值得注意的是，接管虽然是各国普遍采用作为处理有问题银行的重要手段 之一，但是，接管不是商业银行退出市场的法律方式。对商业银行接管是对可 能出现问题或已经出现问题但尚未达到退出标准的银行采取的一种预防性措 旖，其目的是保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营机制。接管期间， 被接管银行的法人主体资格依然存在。接管作为一种处置有问题银行的过渡性 措施，其结果既包括被接管银行被合并或破产而退出市场，也包括被接管银行 恢复正常经营能力而继续经营的情况。 ( 三) 商业银行市场退出的特点与普通企业市场退出 的比较 商业银行作为特殊的金融企业，其市场退出关系社会公众存款利益及一国 金融甚至经济安全，因此，各国对其市场退出较之普通企业都有更为严格的法 律规定，由此，与普通企业的市场退出相比较，商业银行市场退出有着自身的 特点，表现在： 1 、市场退出条件相对严格 作为一种准公共机构，商业银行经营公众存款业务，并承担着整个社会结 算和国民经济宏观调控传导机制的职能。由于“银行体系生存的基础是公众信 任”j ，银行间具有“挤兑效应”和“传染效应”，个别银行机构支付风险具有传 导和扩散效应，对于不能支付到期债务的银行断然采取破产还债等方式可能会 引发系统性或局部性的金融风险，影响整个国民经济和社会稳定。因此，各国 对商业银行的市场退出都持相当谨慎的态度，有着严格的市场退出条件限制。 例如，对于普通企业，只要资不抵债，不能偿还到期债务一般都可以实施破 产，但是，对于商业银行而吉，即使达到法律规定的破产条件，各国金融监管 当局一般都不轻易批准同意破产，而会优先组织采取各种措施进行救助。 普通的企业市场退出一般由本国的公司法、破产法、民事诉讼法、 塑些堡! ! 立塑望当堡堡型壁! ! 塞 商法等法律加以规范。但是，对于商业银行等金融机构的市场退出，各国 在上述法律规定的基础上，一般都制定相应的专门法律法规加以特别规范。 2 、金融监管当局在商业银行市场退出中发挥着主导作用 与普通企业退出市场不同，在商业银行市场退出中，各国金融监管当局一 般都在市场和法律的基础上，以各种形式进行干预，在整个市场退出中处于支 配地位，发挥着主导性作用。 首先，金融监管当局对商业银行市场退出实行严格的审批制度。银行业作 为特许经营行业，各国都非常重视主管部门对该市场的监管。无论是商业银行 的市场准入、业务运营还是市场退出，各国金融监管当局实行着严格的监督管 理，以确保本国商业银行持续、健康发展。在商业银行的市场退出中，无论采 取何种具体退出法律方式，均须向监管当局申请且得到同意后方可进行。例如， 1 9 8 3 日本国普通银行法第4 6 条规定：“法院对银行的清算、破产、和解、 整顿、改进等手段，得征求大藏大臣的意见或委托其检查、调查。”我国商业 银行法第6 9 、7 1 条规定：商业银行解散或申请破产的，须经国务院银行业监 督管理机构同意。 其次，金融监管当局对商业银行市场退出清算实行全程监督、管理。普通 企业退出市场时，其清算工作一般由股东或法院组织成立的清算组依法独立开 展，企业的主管机关不作过多干预。由于商业银行的特殊性，其退出市场时的 清算工作直接关系银行权益和客户资金受偿情况，因此，其清算工作受到金融 当局的严格监管。例如，在美国，商业银行退出市场时的“具体清偿工作交由 联邦存款保险公司负责”7 ，而联邦存款保险公司系美国的四大联邦金融监管机 构之一。o 我国商业银行法第6 9 、7 0 、7 l 条规定：商业银行解散的，应当 依法成立清算组进行清算，国务院银行业监督管理机构监督清算过程：商业银 行被撤销的，国务院银行业监督管理机构应当依法及时成立清算组进行清算： 商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等部门和 有关人员成立清算组进行清算。 再次，在有问题的商业银行被动退出市场过程中，一般都由金融监管当局 。美国的四大联邦金融监管机构为货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司和联邦证券委员会。 6 堕些堡堑壹堑望些盟至查型丝 首先实施紧急救援措施，包括直接贷款进行资金援助、设立特别机构和专项基 金间接提供财务援助，组织大银行进行集资救援，安排兼并或提供担保，帮助 有问题银行调整经营方向、改组经营决策机构、重建经营机制等。 3 、优先保护存款债权 在商业银行存款业务中，由于信息不对称，存款人处于弱势地位，若不加 强对存款人的保护。当商业银行经营发生问题后，很容易引发挤兑，影响整个 国家的金融安全和社会稳定。各国在商业银行市场退出中，非常强调对存款人 尤其是储蓄存款人的保护，特别是在破产中，一般都将储蓄存款置于优先偿还 的债权范畴。例如。美国1 9 9 3 年全国存款清算顺序法规定：破产商业银行 按清算费用、存款。、本机构一般债务、附属债务。、股东权益的顺序清偿。我 国商业银行法第6 9 条规定：商业银行解散的，应当有支付存款的本金和利 息等债务的清偿计划，并由国务院银行业监督管理机构监督落实清偿计划。第 7 l 条规定：商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险 费用后，优先支付个人储蓄存款的本金和利息。 另外，为加强对存款人的保护，许多国家都建有存款保险制度，但我国目 前尚未实施该制度。 ( 四) 商业银行市场退出的必要性分析 为维持市场适度竞争的良性状态，有市场进入就必须有市场退出，这是市 场经济的内在基本要求。建立良好的商业银行市场退出制度，合理地安排商业 银行市场退出机制有其经济和法律层面的必要性： l 、是维护金融业稳健运行、防范金融危机的需要 商业银行作为金融体系中规模最大、占基础地位的金融机构，其稳定直接 关系整个金融体系乃至国民经济的稳定与健康发展。由于金融机构同业间具有 庞大而纵横交错的结算网络，当一家商业银行经营恶化后，如果没有一种有序 的市场退出机制将该银行及时淘汰，一方面，由于“挤兑效应”，已陷入困境银 行的经营情况和支付能力将迅速地继续恶化，危害加大：另一方面，由于“传 。该存款包括来参加存款保险的存款也包括已参加存款保险的存款。其中已参保的存款，由联邦存款保 险公司代位索赔。( 徐诺金美国银行业危机处置m 北京：中国金融出版社，2 0 0 4 ：2 9 8 2 9 9 ) 。指破保险机构囡交叉担保而发生的负债。( 徐诺金美国银行业危机处置m 北京：中国金融出版社，2 0 0 4 2 9 8 2 9 9 ) 塑些垦鱼立堑塑些鲨堡型壁婴塾 染效应”，与已陷入困境银行有业务往来的其它银行、非银行金融机构问将相互 压单、压票，其它银行和非银行金融机构很快会受连累而丧失支付能力。因此， 果断地让陷入危机、救无可救的商业银行退出市场，可以斩断金融危机的传导 机制，遏制危机的扩散，锁定危机带来的损失，从而维护金融业的稳定。 2 、保护广大存款人等社会公众利益，维护社会稳定的需要 商业银行提供的是一种社会化的金融服务，存款人是不特定的社会公众。 商业银行的经营好坏关系着社会公众利益的安危。在商业银行日常业务中，由 于信息不对称，存款人等社会公众处于弱势地位，其权益极易受到侵害。当商 业银行经营陷入困境，广大存款人知晓实际情况时，商业银行往往已经丧失支 付能力，面对自身存款权益存款人根本无力保护，这极易影响社会稳定、诱发 社会危机。有效的商业银行市场退出制度将很好地关照到广大存款人的利益， 为处于弱势的存款人提供一种存款权益法律保障机制，通过有效监管，保护存 款人和社会公众最基本利益，从而维护社会稳定。 3 、体现市场优胜劣汰规律，优化资源配置，促进银行业健康发展的需要 竞争是市场经济的基本机制，优胜劣汰则是竞争的必然结果和最基本的市 场法则。在市场中，广大存款人和投资者都是“用脚投票”，选择经营良好的商 业银行，商业银行间必然出现竞争优劣之分。如果没有竞争淘汰机制，则竞争 处于劣势的商业银行往往无后顾之忧，极易产生经营道德风险，影响金融竞争 的公平性和合理性。建立商业银行市场退出制度，安排有严重问题的银行及时 退出市场，可以产生良好的正向激励作用，促使商业银行不断加强内部管理、 强化风险控制、提高经营效率和效益，从而提高其市场竞争力，这有利于优化 金融资源的配置发挥有限金融资源的最大效益。 4 、完善银行业监管制度，适应金融竞争全球化的需要 自上世纪七十年代以来，国际金融领域出现了股金融创新和金融自由化 浪潮，国际金融一体化加快，“金融服务市场越来越具有全球性”，“许多金融产 品进入世界市场”“1 ，使得单个国家的金融风险可以迅速地传递到世界上其它国 家和地区。一国必须全面加强包括市场准入、业务运营与市场退出在内的金融 监管制度建设，构造本国稳健的商业银行体系，方能在全球化的金融竞争中立 于不败。我国已于2 0 0 1 年底正式成为世贸组织成员国，金融业5 年的保护期限 商业银行市场退出的基本理论 也将届满，我国金融市场即将与国际金融市场完全接轨。为保障我国金融业的 健康发展和金融市场的稳定，我国必须尽快完善金融监管制度，强化金融监管 机制建设，提高金融监管效果。 ( 五) 商业银行市场退出的经济学基础 1 、存款的不确定性、银行体系的脆弱性与商业银行市场退出 存款是商业银行的主营业务之一，也是商业银行资产业务资金的最主要来 源。存款关系是存款人与银行间的一种合同关系，其基础是存款人对银行的信 任。当由于某种原因使这种信任基础受到威胁时，在存取自由的原则下，存款 人会从银行取出其存款；提前支取的量增多或形成挤兑时，银行一时无法将自 己的贷款等债权收回，便会出现流动性危机，严重时会使银行陷入支付困境甚 至濒于破产。因此，存款具有很大的不确定性。0 1 现代社会，社会公众的大多数资产般都是以存款或其它金融资产形式存 在。当某一银行因重大客户倒闭、资产质量恶化、恶性案件暴露等任一原因导 致社会公众存款人挤兑时，如果处理不当，该存款银行的经营危机将很快传导 给其他银行甚至其它非银行金融机构，即形成“多米诺骨牌效应”。因此，银行 体系乃至一国金融体系具有很大的脆弱性。 银行存款的不确定性与银行体系的脆弱性决定了完善的商业银行市场应建 立市场退出制度，以便将问题严重的单个商业银行机构及时、妥善退出金融市 场，避免发生金融危机传染。 2 、银行业的特殊性、银行业的稳健需求与商业银行市场退出 银行业具有特殊性，表现在银行广泛吸收社会公众无保证的存款，具有“准 公共机构”的特点；银行是社会流动性的贮藏所、支付机制的核心和国民经济 发展所需资金的主要来源；同时，银行业也是各国落实货币政策的主要渠道。“” 银行业的特殊性决定了其地位的重要性，同时，也使得银行业乃至金融业容易 受到市场失败的影响。 银行业的特殊性及银行体系的脆弱性，决定了各国必须确保本国银行业稳 健经营，促成银行体系乃至金融体系持续稳定。构建稳健的金融体系必须依靠 金融机构的内控管理、金融管理当局的审慎监督和市场力量，这也被称为金融 9 商业银行市场退出法律制度研究 业稳健的三根支柱。其中，市场力量主要是通过建立完善的市场退出机制，让 低效、己无生存能力的机构退出市场以提高金融市场的效率，同时，又不会因 个别或少数金融机掏的退出而引发系统性风险。 3 、金融安全网的道德风险、市场惩戒规律与商业银行市场退出 为构建稳健的银行业体系，世界上大多数国家都努力通过存款保险制度、 最后贷款人制度等构筑本国的金融安全网。金融安全网制度对于维持有问题银 行的有效支付能力、保护存款人利益、稳定社会公众对存款银行的信心、保持 银行业的稳定等方面发挥了很重要的作用。“o 但是，近年来，金融安全网制度也衍生出一些问题，存款保险制度诱导了 存款人和银行机构的逆向选择，形成道德风险；“太大不宜倒”理论确立后，。政 府实际为大银行的存款人提供隐性的全额存款担保，更是加大了银行市场的道 德风险。道德风险破坏了银行市场的公平竞争、诱导银行冒险从事高风险业务， 这反过来从整体上危及一国银行体系的稳定。为抑制道德风险，在构建金融安 全网消除潜在挤兑风险的同时，维系市场惩戒规律，推行优胜劣汰的市场纪律， 建立商业银行市场退出制度，尤为必要。 二、主要市场经济国家和地区商业银行市 场退出法律制度比较 ( 一) 美国的商业银行市场退出法律制度 美国有比较完善的商业银行市场退出法律制度。主要金融立法包括：防止 银行倒闭、保护存款人利益作为美国银行业监管的重要目标之一，被写入美国 宪法；1 9 3 3 年银行法规定，设立“联邦存款保险公司”，。进行存款保险； 为防范金融业垄断，美国于1 9 6 0 年制订了银行合并法，授权美联储总裁委 员会管理州注册的会员银行的合并：1 9 7 8 年国际银行法要求外国银行在美 。“太人不宜倒理论”在1 9 8 4 年美国处理伊利诺斯大赫银行流动性危机时得以正式确立，当各方注入1 1 5 亿美元仍未化解危机后，美国联邦储备体系向社会公开承诺将负责赔偿所有在该银行存款的客户的损失。 该理论主要不是依据市场规则而是迫于政治、经济压力之举。( 徐诺金美国银行业危机处置 m 北京： 中国金融出版社，2 0 0 4 ：1 5 9 ，) o 英文名为：f e d e i a ld e p o s i ti n s u r a n c ec o r p o r a t i o n 一般简称f d i c 。 圭矍吏堑丝堕璺窒塑些垦堕些堡堑立堑堡些堡堡! ! 堡些篓 的银行分支机构吸收1 0 万美元以下的零星存款，需加入联邦存款保险计划：1 9 8 2 年制订的存款机构法案授权联邦存款保险机构对有问题银行提供资金援助； 1 9 8 9 年制订了金融机构改革、复兴和实施法案，据以成立美国重组信托公司， 处置大批失去清偿力的储蓄贷款协会：1 9 9 1 年制订了旨在全面改革银行制度的 联邦存款保险公司改进法，该法奠定了联邦存款保险公司“超级监护人”的 地位，赋予其在管理银行特别是有问题银行方面许多特别的职能和权力，并提 出了保险基金增资的要求；1 9 9 4 年，美国制订了跨州银行和银行效率法案， 取消本国和外国银行跨州开设分行的限制。1 9 9 9 年美国制订了金融服务现代 化法案，该法结束了实行长达三分之二世纪的金融分业经营原则。 在美国，有问题银行市场退出的主持机构有货币监理署、联邦存款保险公 司和联邦储备体系三家。但是，关闭一家银行的命令只能由该银行的注册机构一 货币监理署或州银行监管当局签发。一家银行陷入危机居，一般由监管当局立 即将其转交给联邦存款保险公司接管。在银行危机中，联邦储备银行作为贷款 人和善后的承担者，主要承担对危机银行提供临时性借款。 美国是世界上最早建立现代存款保险制度的国家，目前，除3 个州外，美国 其它州的银行都通过f d i c 实行存款保险，这是领取银行许可证的一个先决条件。 美国银行的国外分支行不在联邦存款保险公司的计划之内。f d i c 的保险对象限 于居民存款，每一存款人的最高保险限额为1 0 万美元。f d i c 除管理存款保险金、 进行保险赔付外，还有着不同于其它国家存款保险机构的对危机商业银行的处 置职能，包括有权建议其它管理机构对银行进行调查或采取强制行动，而其它 机构在自行采取行动前也必须照会f d i c 。 f d i c 作为有问题银行最大的债权人被赋予接管人的职能，负责对投保银行 监督、检查，对发生支付危机的银行提供资金援助，物色、联系其它银行对濒 临倒闭银行进行购并和对退出市场的银行清算处置、债务清偿等业务。联邦存 款保险公司对问题银行的危机管理措施包括：( 1 ) 充当破产银行的接管人，负 责接收并管理待关闭银行的资产，对已投保的存款进行保险赔付；( 2 ) 寻求与 其它银行合并，转移存款。由于银行收购或兼并时仍维持现存客户的关系，而 且不增加保险基金的成本，f d i c 推崇运用并购方式处置有问题银行，并对收购 银行提供收购差额的贷款；( 3 ) 选择中介银行的介入。对于处于危险状况的银 商业l 行市场退出法律制度研究 行，f d i c 会选择一家国民银行作为“中介银行”来接管将要破产银行的存款， 也可接受其所有资产。中介银行使f d i c 有时间来安排即将破产银行的出售或 与另一家银行合并。中介银行的接管时间一般为2 年。( 4 ) 提供财务援助。对 社会影响很大的濒临倒闭的银行提供财务资助，以防止银行破产或减缓在不稳 定财务状况下f d i c 的风险。联邦存款保险公司挽救濒临破产银行有两个基本的 政策前提：第一，将维持该银行经营的挽救费用和该银行破产后清偿费用作一 审慎比较，如果前者大于后者，则一般不采取挽救措施，宁可让其倒闭；第二， 将公众对该银行的依赖和需求程度作一现实评估，并就该银行倒闭对银行界的 影响进行预测。如果分析表明公众对其依赖和需求不强，该银行倒闭的影响面 也不会很大，则一般不采取挽救措旌。 由于实行单元银行体制，美国银行的数量以及每年退出市场的银行数量都 非常大。 ( 二) 英国的商业银行市场退出法律制度 英国是古老的金融帝国，金融法律制度较为健全，其金融法具有习惯法与 成文法相结合的特点。英国主要的金融成文法有1 9 7 9 年英格兰银行法、1 9 8 7 年英格兰银行法和1 9 9 8 年英格兰银行法。其中，1 9 7 9 年英格兰银行 法规定建立存款保护计划，从法律上赋予英格兰银行监督银行体系的职能和 防止将来发生任何信用危机的责任。1 9 8 7 年英格兰银行法正式赋予英格兰 银行监管境内银行的权力，具体监管工作由其隶属于英格兰银行的银行业监督 委员会和银行业监督局负责。1 9 8 7 年荚格兰银行法规定，当己获授权的银 行不符合银行法所规定的标准或者存款人利益受到威胁时，英格兰银行有权根 据其情节轻重，予以限制或取消对银行机构的授权。1 9 9 7 年，英国全面改革金 融监管体系，成立了新的统一的超级金融监管机构“英国金融服务管理局”，圆对 英国境内所有从事银行及非银行金融业的公司实行统一监管。1 9 9 8 年新英格 兰银行法规定，原来由英格兰银行行使的金融监督管理权赋予金融服务管理 局行使；金融服务管理局受财政部领导，通过财政部对议会负责。 3 真文髫为：b d g e b a n k ，凼此也被称“桥银行”或“过渡银行”。 4 英文名为：f i n a n c l a 】s e r v i c e s 舢t h o r i t y ，一般简称为f s a 。 圭鐾壹鱼丝堕里窒塑些垦塑些堡堑皇堑堡里堡堡堕! 堡堕墼 根据英国法律，除由于重组、收购或合并、自动解散、法律注册国发生变 化等原因而主动退出市场外，当银行不符合颁发许可证的条件或违反审慎管理 义务，或金融服务管理局认为“存款人或潜在存款人的利益受到任何损害时”， 金融服务管理局有权撤销或限制对银行的行政许可，或命令银行关闭，并持续 监管到所有存款偿还为止。对于有问题银行，金融服务管理局可以发出接管令， 另外，法院也可下达接管命令；命令生效后，银行的事务、业务、财产由接 管人管理。对于经营失败的银行，银行董事、金融服务管理局或债权人都有权 向有管辖权的法院申请银行进入行政程序或破产程序，但是，当提出破产的申 请人是银行董事或债权人时，该申请必须呈交金融服务管理局审核，申请人有 权要求听证。法院根据破产法执行破产程序，金融服务管理局一般不直接参与 破产程序的运作，但仍继续履行其监管权。 英国也建立有存款保险制度，但存款保险机构采取设立存款保护基金，由 存款保护委员会管理的组织形式。英国存款保护基金的资金来源主要为由参加 基金的各商业银行按其存款量认缴的相应份额基金和向英格兰银行借款等。当 一家参加基金的商业银行无清偿力，或接到行政接管令时，存款保护委员会将 按每个存款人的保护存款( 最高限2 万英磅) 的7 5 支付存款保护基金。与美国 联邦存款保险公司除承担存款保险业务外还履行一定的金融监管职能不同，英 国的存款保护委员会的职能主要是管理存款保护基金，无金融监管职能。 ( 三) 日本的商业银行市场退出法律制度 日本银行方面的立法主要有1 9 4 0 年银行资金运用令、1 9 4 2 年日本银 行法、1 9 7 1 年存款保险法、1 9 8 3 年日本国普通银行法、1 9 9 6 年金融 机构重组特别方式法、1 9 9 8 年金融再生法( 该法案由8 个相关法案组成， 其中包括“存款保险法修正案”、“重建金融机构紧急措施法案”、“金融重组委 员会设置法案”等) 以及破产法( 日本尚无专门的金融机构破产处理法律) 、 长期信用银行法、关于金融机构合并及转换的法律等。根据上述法律规 定，日本的国家金融制度规划和方案制订权归属于大藏省，金融机构的设置、 合并、解散、增设、修改章程等事宜必须报经大藏省许可：日本银行作为中央 银行受大藏省的行政领导，负责对银行业实施具体业务监管。 商业银行市场退出法律制度研究 日本相关金融法律规定，对于有问题银行的处置，一般首先由中央银行( 即 日本银行) 作为最后贷款人向有问题银行提供短期资金援助，解决有问题银行 由于资产流动性不足所引发的危机。中央银行短期资金援助仍不能解决问题的， 则由监管当局安排银行间的兼并或依法实施破产。日本鼓励采用并购手段处置 有问题银行，实施并购时，监管当局在联系并购方、协调并购资金、主持并购 事务等方面予以行政保障。大藏省作为金融监管机构，在商业银行市场退出中 起着重要作用。法院对银行的清算、破产、和解、整顿、改进等手段，必须征 求大藏大臣的意见，或委托其检查或调查。当银行陷入经营困境后，除金融机 构本身、股东和债权人外，大藏省也可以提出对金融机构的破产申请。银行因 被撤销许可证而解散时，大藏省与利害关系人都有权请求法院选任清算人，以 保护存款人和广大股东利益。 日本的存款保险机构在处理有问题银行中也扮演重要的角色，存款保险机 构的主要职责是：当银行因破产、倒闭等原因无法支付存款时，由存款保险机 构负责偿还存款人的存款，对单个存款人的存款保险赔付最高额为1 0 0 0 万日元： 根据大藏大臣的批准，由存款保险机构对金融机构的合并、重组等提供资金援 助。 ( 四) 德国的商业银行市场退出法律制度 德国的主要金融法律包括1 9 6 2 年德国信用业法、1 9 8 0 年金融法等。 根据上述法律，联邦银彳亍管理局是德国银行业监管机构，负责对德国的银行行 使监督和管理。它与德国联邦银行一起合作来行使职能，共同防止银行体系中 滥用权力现象，维护银行资产安全，保护公众利益不受损失。 德国对于不同性质的银行，实行不同的破产政策：对国有银行一般不适用 破产程序；对私营或股份制银行先由联邦银行管理局实行关闭，如有其他金融 机构接收的，则不适用破产程序，如无其他金融机构接收，且又资不抵债的， 则必须适用破产程序：对信用合作银行一般由信用合作银行同业协会组织接管 和兼并。德国对商业银行破产采取非常谨慎的态度规定商业银行的破产申请 只能由联邦银行管理局提出，然后通过司法程序决定，债权人和债务银行均无 权提出相关申请。 圭蔓立堑丝堕里窒塑些垦塑些堡翌吏堑堡些婆堡! ! 堡! ! 墼 德国对商业银行关闭也非常谨慎，监管当局总是尽力避免发生银行关闭。 为维护银行业稳定，防范发生关闭情形，联邦银行管理局非常重视在日常监管 中采取预防性措施。根据德国金融法，当商业银行违规经营、财产出现风险、 支付发生困难时，联邦银行管理局可采取予以警告、罚款、撤销高层管理人职 务甚至解散董事会等措旅。必要时，联邦银行管理局也可派出人员进驻有问题 银行进行具体监管，董事会的重大决策需经派驻员的同意，派驻员对联邦银行 管理局负责。当商业银行啦现下列情况时，联邦银行管理局应吊销其金融其许 可证，关闭该银行：一是不能支付到期存款：二是管理的财产出现危险，无法 解决时；三是颁发许可证一年未开展业务，许可证自动失效。商业银行被关闭 后，其债务也是根据银行性质的不同采取不同方式偿还：对私营银行，由存款 保险公司偿还，并以被关闭银行的股份承担有限责任；对国有银行，其债务由 存款保险公司及国家负责偿还；对信用合作银行，由信用合作银行同业协会和 存款保险公司组织偿还。 德国的存款保险组织为存款保护基金，具有半官方性质，其资金来源主要由 参加基金的各商业银行、信用合作社和德国联邦银行认缴，保护对象除包括境 内各银行机构外，还包括德国银行的海外分支行。 ( 五) 香港地区的商业银行市场退出法律制度 香港银行业监管的法律主要是1 9 8 6 年通过的香港银行业条例( 1 9