（宪法学与行政法学专业论文）我国行政听证制度研究(1).pdf

摘要 摘要 听证的实质是听取当事人及其他利害关系人的意见，在行政领域，听证的目 的是做出正确的行政决定。行政听证反映了各国对行政民主、法治、人权保障的 空前重视，标志着行政法律制度走向文明。为了不使做出的行政决定无效，就要 赋予当事人和其他利害关系人陈述意见和提交证据的权利，并审查和采纳其合理 的证据，听取其合理的意见。 笔者认为可以对行政听证进行如下定义：行政听证是指行政主体在做出听证 决定之前，遵循正式或非正式的程序由特定人员听取当事人和其他利害关系人意 见，并做出听证决定的程序。而行政听证制度是指通过规范行政听证的举行条件、 行政听证的程序、行政听证的证据制度等来实现政府行政法治化的制度。在此概 念中作者认为特别要注意的是正式听证和非正式听证如何来界定，正式听证是指 行政主体在实施行政行为之前，举行听证会，由行政主体说明根据、理由，由听 证参加人提出依据、证据或其他理由进行陈述或反驳，并形成拟实施的行政行为 基础的听证记录的全部过程。非j 下式听证是指行政主体做出行政决定前，由特定 人员通过各种灵活适当程序听取当事人和其他利害关系人意见的法律程序。 本文将从行政听证制度的概念、行政听证制度的理论基础、行政听证制度的 价值分析、行政听证制度的比较研究、我国现有行政听证制度存在的问题分析、 我国行政听证制度的完善方案等几个大的方面对行政听证制度进行研究。 关键词：行政听证，程序制度，价值 a b s t r a ( 了r a b s t r a c t t h ee s s e n c eo ft h eh e a r i n go fw i t n e s s e si sl i s t e n i n gt ol i t i g a n t s o p i n i o n s i nt h e d o m a i no fa d m i n i s t r a t i o n ，t h ep u r p o s eo fh e a r i n go fw i t n e s s e si s t om a k eac o r r e c t a d m i n i s t r a t ed e c i s i o n d e m o c r a c ya n dt h eh u m a nr i g h t sh a sb e e nr e p o r t e di nt h eh e a r i n g o fw i t n e s s e s t h eh e a r i n go fw i t n e s s e si n d i c a t e st h a tl a wa n do r d e rb e c o m e sc i v i l i z e d t h er i g h to fs t a t i n go n e sv i e w sa n ds u b m i t t i n gt h ee v i d e n c em u s tb eg a v e ，o t h e r w i s e ， t h ea d m i n i s t r a t ed e c i s i o nw i l lb ei n v a l i d t h ed e f i n i t i o no ft h eh e a r i n go fw i t n e s s e si nt h ed o m a i no fa d m i n i s t r a t i o ni sa p r o g r a ma b o u tt h a tm a k i n ga n a d m i n i s t r a t ed e c i s i o nw i t hl i t i g a n t s o p i n i o n s t h e c o n d i t i o n st oh o l dt h eh e a r i n go fw i t n e s s e s ，t h ep r o g r a mo ft h eh e a r i n go fw i t n e s s e s ，t h e e v i d e n c es y s t e mo fh e a r i n go fw i t n e s s e s ，a l lo ft h e s e ，c o n s t i t u t et h es y s t e ma b o u tt h e h e a r i n go fw i t n e s s e si n t h ed o m a i no fa d m i n i s t r a t i o n p a ya t t e n t i o nt ot h ed i f f e r e n c e b e t w e e nt h ef o r m a la n dt h ei n f o r m a lh e a r i n go fw i t n e s s e s t h ef o r m a lh e a r i n go f w i t n e s s e s s t y l ei sam e e t i n g ，t h a tb eh e l dw i t hc e r t a i np r o g r a m t h ei n f o r m a lh e a r i n g o f w i t n e s s e s s t y l ei sn o tam e e t i n gb u tas i m p l ep r o g r a mt og i v el i t i g a n t sac h a n c et o e x p r e s st h e i ro p i n i o n s t h ea u t h o rw i l lb ei ns t u d y i n ga b o u tt h ec o n c e p t ，r a t i o n a l e ，v a l u ea n a l y s i s ， c o m p a r i s o nr e s e a r c ha n dt h ep e r f e c ts c h e m eo ft h eh e a r i n g o fw i t n e s s e si nt h ed o m a i n o fa d m i n i s t r a t i o ni 1 1l a t e rd e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：t h eh e a r i n go fw i t n e s s e si n t h ed o m a i no fa d m i n i s t r a t i o n ，p r o c e d u r e s y s t e m ，v a l u e i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 日期山。7 年多月，y 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：叼物 导师签名：彳吃 日期：o ) _ 。年多月7r 日 第一章绪论 第一章绪论弟一早珀t 匕 在不久前闭幕的第十届全国人民代表大会第五次会议上，十届人大五次会议全 国人大常委会工作报告指出：“科学立法、民主立法是提高立法质量的内在要求， 必须贯穿于立法活动的整个过程。在将法律草案书面征求意见的同时，通过专题调 研和召开座谈会、论证会等形式直接听取代表和各方面的意见。对事关人民群众切 身利益的重要法律草案，要向社会全文公布，广泛征求意见。对法律草案中专业性 强、各方面意见分歧比较大的问题，要通过立法论证会、听证会等形式，深入研究 论证。在集思广益的基础上，使制定的法律更加切实可行，充分体现人民群众的共 同意愿。”报告中所提及的听证会是听证制度的一种表现形式，是听证制度在立 法领域中的一种运用。听证制度运用在行政领域被称之为行政听证制度，这也将是 本文的研究对象。目前，国内外关于行政听证制度的研究现状如下： 国外部分在西方法制发达国家，关于行政听证制度中的听证会的报道非常 多，但关于行政听证制度的学术研究并不多。其关于行政听证制度的研究现状呈现 出以下特点： 1 、多以问接研究为主，一般是在一些具体政策问题的研究中涉及听证问题。 里查德伯特1 9 7 4 年出版了一本有关1 9 4 7 - 1 9 7 1 年间美国国防政策听证会方面的文 献资料汇编性书籍，其中并没有任何学术研究，主要是为美国国防政策的学术研究 提供一些有价值的第一手资料。另外，还有一些学者在社会保障、卫生保健决策和 妇女就业问题决策等方面的具体研究中，也涉及到这些决策过程中的听证问题。但 是，这些研究都不是以听证问题为中心，而是以具体领域的政策问题为中心。 2 、个别的专门研究侧重的则是听证活动中的政治策略问题，而不是研究行政 听证制度本身。例如简麦特在1 9 8 4 年出版的名为听证程序与战略：影响公共 决策指南的半学术性书籍。在书中，他除了介绍听证过程、听证种类外、重点阐 述的是有关利益主体如何影响听证决策的问题，如听证过程中的组织和准备、听证 中的技术与战略、听证中的策略或战术、听证中的沟通技术等。 国内部分由于行政听证制度在国内的实践尚属于起步阶段，国内关于其的 学术研究在总体上自然也很少。这些研究主要呈现以下两个特点： 1 、已有的学术成果大多数偏重基本知识的介绍和一般性的纯理论探讨，缺乏 电子科技人学硕十学位论文 扎实的实证分析和崭新的理论研究。基本知识的介绍在听证制度实施初期非常有必 要，它能起到普及听政知识和宣传听证等功效，但如果仅仅停留在这个层面，就不 利于听证制度的长远发展和听证研究的深化。一般的纯理论研究固然在听证制度推 行初期也有一定的学术价值，但它容易与实践脱节，并不能对具体的实践活动有深 入的认知和把握，不利于听证制度的完善和发展，从而也不利于听证制度功效的充 分发挥。 2 、在具体行政行为听证特别是行政处罚听证方面的研究较多，而行政决策听 证和行政立法听证方面的研究则相对较少。这方面的研究成果以学术论文为主，目 前中国核心期刊和学位论文文库中共收录有关于行政听证的学术论文有9 1 篇。专 门的著作只有3 本，即1 9 9 7 年警官教育出版社出版的刘勉义、蒋勇的行政听证 程序研究与适用，1 9 9 7 年上海人民出版社出版的杨惠基的听证理论与务实和 1 9 9 8 年上海大学出版社出版的杨惠基的听证程序概述。同时也有些行政程序 方面的著作涉及行政听证制度的内容，如应松年主编的由中国法制出版社出版的 1 9 9 9 年版的比较行政程序法等。行政决策听证方面具有代表性的论著是由清华 大学出版社出版的彭宗超、阚珂的听证制度一透明决策与公共治理，而行政立 法方面的研究成果主要以学术论文为主。 本文将从行政听证制度的概念、行政听证制度的理论基础、行政听证制度的价 值分析、行政听证制度的比较研究、我国现有行政听证制度存在的问题分析、我国 行政听证制度的完善方案等几个大的方面对行政听证制度进行研究。 第二章行政听证制度基本理论问题 第二章行政听证制度基本理论问题 2 i 行政听证的概念 “听证”译为英文即为“h e a r i n go fw i t n e s s e s ”，其中h e a r i n g 有“听取意见 、 “倾听”之义，“v i t n e s s e s ”则可解释为“目击者”、“证据”、“证词 、“证明。由 此可以将听证的词面意思概括为：听取证词、听取目击者证明之义。在美国，听证被 理解为听取利害关系人意见的法律程序，口1 即从正式的审判型听证到各种非正式的会 谈，凡是听取利害关系人意见的法律程序，统称为听证，这是一种广义上的听证。在 英国，听证“和公开调查程序相同 ，“但一般指范围较小的调查，例如听取特定范围 内或受邀请的人的陈述。州踟因此，在英国，听证被理解为在特定范围内受邀请的人 可以陈述自己的意见，提出有关证据，并进行质证的一种法律程序。 由于听证已经成为很多国家行政法中共同规定的一项制度，因此对于行政听证含 义的理解也呈现出多样化趋势。在德国，“听证权利为利害关系人所享有，并限于对 行政决定有影响的重要事实。”h 1 联邦行政程序法第2 8 条规定的听证是指在涉及 当事人的行政行为公布前，当事人应当得到对行政决定有重要意义的事实的陈述机 会。日本将行政听证界定为：“行政机关作出影响相对人权益的行政决定时，就与该 行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题，提供申述意见，提出证据的程序。” 璐，而我国学者对行政听证的表述则主要有以下几种： 1 、听证是指行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告 知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见，提供证据以及行政机关听取意见，接 纳证据的程序所构成的一种法律制度。吲 2 、在行政执法的正式程序中，听证是指在行政机关做出了处罚或处理决定以后， 被处罚或处理的对象不服，由该行政机关中相对独立的行政法官或检察官主持听审， 由该行政机关和被处罚或处理对象作为双方当事人参加的案件，听取意见，获取证据， 并做出处理决定或提出处理建议的法定必经程序。口1 3 、程序意义上的听证，指的是听证主持人向当事人及其他利害人提供发表意见、 提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意 见。嘲 电子科技人学硕十学f 市论文 4 、听证制度是一种f 式的、法定的、特别适合于行政执法的事商矿行政程序制度， 行政听证程序是指直接影响当事人利益的行政决定做出6 订，给予当事人就重要事实发 表意见的机会，它要求行政机关遵循严格的程序听取当事人意见，旨在避免行政机关 的恣意专断，从而有效地保护当事人合法权益的程序。聃1 5 、广义的听证是指行政机关在立法或制作行政决定的过程中征求有关利害关系 人意见的活动；狭义的听证则仅指听证会，即行政机关为了合理、有效地制作和实施 行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方意见的活动，其 目的在于通过公开、合理的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础上，避免行政 决定给行政管理相对一方带来不利或不公正的影响。们 通过对以上概念的分析和比较，可以得出：听证的实质是听取当事人及其他利害 关系人的意见，目的是做出正确的行政决定。行政听证反映了各国对行政民主、法治、 人权保障的空前重视，标志着行政法律制度走向文明。为了不使做出的行政决定无效， 就要赋予当事人和其他利害关系人陈述意见和提交证据的权利，并审查和采纳其合理 的证据听取其合理的意见。 行政听证的过程是一个陈述、质证和辩明的过程。行政听证从本质上来讲是程序 法赋予当事人及其他利害关系人的一种用以对抗强大行政权力的自卫权，那么自卫的 方法就是在听证过程中进行充分的陈述，提交相关证据，并与对方进行质证和辩论， 行政听证的整个过程也不外是紧紧围绕着这一点进行的。 综合以上分析的结论，笔者认为可以对行政听证进行如下定义：行政听证是指行 政主体在做出听证决定之前，遵循正式或非正式的程序由特定人员听取当事人和其他 利害关系人意见，并做出听证决定的程序。而行政听证制度是指通过规范行政听证的 举行条件、行政听证的程序、行政听证的证据制度等来实现政府行政法治化的制度。 在此概念中作者认为特别要注意的是正式听证和非j 下式听证如何来界定，正式听证是 指行政主体在实施行政行为之前，举行听证会，由行政主体说明根据、理由，由听证 参加人提出依据、证据或其他理由进行陈述或反驳，并形成拟实施的行政行为基础的 听证记录的全部过程。非f 式听证是指行政主体做出行政决定前，由特定人员通过各 种灵活适当程序听取当事人和其他利害关系人意见的法律程序。对于两者的比较分 析，作者将在第三章中详细阐述。本文第四章的讨论主要是围绕正式行政听证展开的。 4 第二章行政听证制度基本理论问题 2 2 行政听证制度的理论基础 听证最初源于司法领域，是司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”，以后 逐渐适用于立法领域和行政领域，称之为“立法听证”和“行政听证”。一般来说， 英国普通法中的自然公正原则被认为是听证制度最早的法律渊源。自然公j 下原则的基 本含义是：( 1 ) 任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意 见，每一个人都有为他自己辩护的权利；( 2 ) 任何人或团体不能作为自己案件中的法 官。n n 前一方面就蕴涵了听证制度。行政听证制度在不同法系有着不同的理论基础， 本节将详细论述行政听证制度在不同法系中的理论基础。 2 2 1普通法系中行政听证制度的理论基础 2 2 1 1 自然正义原则 自然正义原则是源于自然法的基本法律原则，也是法治社会的基本原则。作为人 类法律制度的基本价值，正义一般有两种表现形式，即实体正义和程序正义。其中的 程序正义作为一种观念，早在1 3 世纪就出现在英国普通法之中，程序正义观念的古 典表述在英国是“自然正义原则 。1 2 1 5 年，英格兰国王颁行的大宪章第3 9 条 规定：“除非经由贵族法官的合法裁判或者根据当地法律，不得对任何自由人实施监 禁、剥夺财产、流放、杀害等惩罚。”首次以法令形式表达了英国著名的自然正义原 则中的程序正义原则。继该法令之后，在1 3 5 4 年，爱德华三世第二十八号法令第三 章中规定：“未经法律的正当程序进行答辩，对任何财产和身份的拥有者一律不得剥 夺其土地和住所，不得逮捕或监禁，不得剥夺其继承权和生命”，这两个法律文件被 视为普通法系中程序正义的最早渊源。 在传统上，自然正义原则只适用于司法或者准司法功能，或者说，在负有义务按 照司法要求进行活动的情况下才可以适用该原则，而不能将此原则适用于纯粹的行政 功能。但从2 0 世纪以来，它们逐渐发展成为法院监督行政权的重要程序保障，成为 行政程序j 下当性的基本根据。根据自然正义原则，英国一方面制定行政程序法规，以 规范行政机关的活动方式，另一方面以司法审查的方式来约束行政机关在行政活动中 的方式和步骤。 在行政程序方面，英国以自然正义原则保障听证权利，并排除偏见的介入，从而 达到程序公正，具体表现在：行政机关在处理公民的诉愿时，必须让双方了解对方的 电子科技人学硕十学何论文 论点和依据，以便提出自己的辩护；行政机关只有在听取双方意见后才能作出决定； 同时，行政机关本身在和公民发生关系的过程中作出对公民不利的决定时，也必须遵 守这个原则，听取相对人的意见。结合本章第一节中关于行政听证的定义可以看出， 自然正义原则在行政程序中最集中的体现为了行政听证程序，因此，自然正义原则为 行政听证制度的法律渊源之一。 2 2 1 2 正当法律程序原则 在美国，英国传统中的自然正义原则并没有得到完全的移植和继承。同样作为普 通法系国家，美国具有它独特的宪法背景，它的程序制度也另有特色。美国联邦宪法 第5 条和第1 4 条修正案规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和 财产。 这就是著名的“正当程序条款”，该条款是美国人对自己在反对专制的殖民治 安法庭的斗争经验的总结。n 利 根据美国学者和联邦最高法院的解释，“正当法律程序 可分为“实体性正当程 序 和“程序性正当程序”两大理念：l 、正当的法律程序是一个实体法规则，称为 实质的正当法律程序，它要求国会所制定的法律，必须符合公平与正义；2 、正当的 法律程序是一个程序法规则，称为程序上的正当法律程序，它要求一切权力的行使， 在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的 权利。n 羽布莱克法律辞典对“程序上的正当法律程序的含义作了如下解释：“任 何权益受判决结果影响的当事人有权获得法庭审判的机会，并且应被告知控诉的性质 和理由合理的告知、获得法庭审判的机会以及提出主张和辩护等都体现在程序 上的正当法律程序之中。”由此可知我们通常所说“正当法律程序”可以被理解为 发布通知、提供听证机会的程序。 “正当法律程序”原来仅指司法( 法院) 程序，直至现代福利国家出现，行政决策 ( 决定) 实际发生剥夺人民权利之效果后，才逐渐要求行政决策亦须符合“正当程序”。 加时至今日，在美国，正当法律程序是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证， 不要求固定形式的听证。然而任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容： 当事人有得到通知及提出辩护的权利。由此可见，“正当法律程序原则 也可视为行 政听证制度的法律渊源之一。 2 2 2 大陆法系中行政听证制度的理论基础 大陆法系虽然没有英国自然正义的法律传统，但是，在古罗马最早的时候，法律 6 第二章行政听证制度基本理论问题 也曾在实质上是程序法，在那里诉讼程式具有至高无上的重要性。n 司这说明大陆法系 在传统上也是相当重视法律程序的。二战后，德国、日本、意大利等战败国，对战争 进行深刻反思，制定了新宪法，强调国民的主体地位，反映在行政领域，就是不再将 国民视为行政管理的客体，更加重视国民对行政活动的事前、事中参与。下文将详细 论述行政听证制度在具有代表性的法、德两国中的理论基础。 2 2 2 1 防御权原则 法国宪法设有“f 当程序条款”，而且法国行政法向来注重公共利益，强调“依 法行政原则”，逐渐发展出类似于英国“自然正义原则 的“防御权原则”。防御权原 则是指当事人对于行政机关带有制裁性质的决定，或根据其个人情况而作出的决定， 为了防卫自己的利益和权利起见，有权提出反对意见。n 6 1 大体而言，凡剥夺既存权利， 应给予当事人适当的防御机会。“防御权”基本上浓缩了行政听证制度的全部内容： 告知程序的存在、所有指控的内容、给予充分的时间准备防御、行政机关应确实斟酌 当事人表达之意见等。【1 7 1 源自法院判决的“防御权”，逐渐为成文法所采纳。1 9 7 7 年7 月1 9 日颁布的关 于控制经济力量集中暨管制市场垄断法，明确反托拉斯认定裁决中的当事人具有防 御权。1 9 7 8 年7 月1 7 日颁布的行政与公共关系法给予了当事人文件阅览权。1 9 7 9 年7 月1 1 日颁布的说明行政行为理由及改善行政机关与公众关系法中指出行政 机关有说明行政处分理由之义务。由此，笔者认为可以将“防御权原则”作为行政听 证制度在大陆法系国家的理论基础之一。 2 2 2 2 基本法保护原则 德国联邦基本法第1 0 3 条第一项规定：“人人在法院中应享有依法听证之权”。 随后，德国联邦宪法法院又正式宣布正当行政程序是宪法的要求。由此以基本法的形 式肯定了行政听证程序的价值。 德国的行政听证在适用范围上比普通法系国家小：德国联邦行政程序法第2 8 条 明文规定，行政程序中的当事人有听证权，即行政机关作出影响当事人权利的行政处 分前，应给予当事人表达意见的机会。同时，该条也规定了听证权的例外：情形急迫、 重大公益、大量处分或一般处分等免于听证。n 踟如福斯索夫所说：“听审的权利是不 得违背的法律程序的一个有机组成部分。然而，如同在普通法中一样，在德国法中， 也不存在着任何坚决要求口头听审的情况。事实上，如果给予当事人双方书面表达其 意见的机会，也符合听审要件的原则及其惯例。 n 两大法系在行政听证制度上的这 7 电子科技人学硕十学位论文 些契合，多少说明了行政听证制度内在的普遍适应性，它为在世界范围内普及行政听 证制度提供了理论基础。 2 3 行政听证制度的价值分析 大体上在任何一个社会中，都存在赋予人们的行为以动机的特定的“价值”。除 了极其特别例外，人们的行为总是支持或共有着在该社会中处于支配地位的价值，并 由该价值获取得行为的动机。而在各种社会领域、社会集团、阶级等层次中，各种价 值相到关联并形成为一定的体系。在这些价值之中，法律所保障的或值得法律保障的 价值，我们将其称之为“法律价值”。妇们秩序，公平，个人自由，是法律制度的三个 基本价值。【2 1 】而行政听证制度的价值主要体现在公平与效率两个方面。 2 3 1行政听证制度的公平价值 公开听证是行政听证制度公平价值实现的前提。行政机关事先公开其要作出行政 决定的内容，除了涉及国家机密，商业秘密和个人隐私以外，原则上要求听证公开举 行。首先要求行政机关通过书面告知，让相关的行政相对人知晓听证所涉及的事实和 法律问题，以便有针对性地、有准备地进行防卫。公开和公平不可分离，秘密的程序 和秘密的规定是产生不公正的根源。公开原则是控制行政自由裁量权，使其不被专横 行使的最有力的武器，其他保障程序公正的措施如果不与公开原则相结合就难以取得 其应有的效果。 行政听证制度中的相对人参与制度通过保证行政相对人的参与权来实现其公平 价值。“行政相对人在自己的权益可能受到行政决定影响时，必须有充分参与的机会， 借以影响行政决定的形成。程序参与是程序公正的最低要求。 窿羽行政相对人只有参 与，才能摆脱仅仅作为被动接受他人意志支配的处境。使相对人享有行政程序中的主 体性，才能有助于查明事实真相，协调利益关系，从而使行政决定客观、公正、合理。 行政听证制度的公平价值还体现在听证程序中产生争议的各方拥有平等的法律 地位，这就要求听证主持人给予争议各方平等参与的机会，对各方的主张、意见和证 据以同等的重视和关注。行政听证制度中的质证制度和禁止单方接触制度，就是为了 满足这一要求而设置的。 裁决中立也是行政听证制度公平价值的体现之一。中立是正当程序的基础，正当 程序最重要的一点是作出决定的人必须中立，不偏袒任何一方。没有充分独立的裁决 8 第二章行政听证制度基本理论问题 者，也就没有正当的程序。也就是说，独立裁决者的权利构成了正当法律程序的基础。 行政听证制度中的职能分离制度和回避制度就体现了中立的要求，保障了公平价值 的实现。 中立代表公平的态度，而理性裁决则决定着公平结果的实现。行政机关作出行政 决定前必须认真参考听证记录和听证主持人的建议报告，根据该听证所确认的事实和 证据作出决定。听证程序中的证据制度和根据案卷作出决定的制度保证听证程序按理 性的要求运行，能较好地得出客观、公正的结果。行政机关不仅必须遵守证据规则， 查明事实真相，而且要对裁决所依据的各项理由予以说明，以次提高行政裁决的透明 度，最终实现行政听证制度的公平价值。 以上所讨论的保证行政听证制度正义价值实现的几个方面，并不能完全实现其公 平价值，还需要其他方面的共同促进，如时效制度等也是非常重要的，它们共同体现 了行政听证制度的公平价值。 2 3 2 行政听证制度的效率价值 在现代社会中，政府是福利政府、服务政府，这就要求政府的行政行为必须有一 定的效率，“效率就是行政的生命”瞳引。需要指出的是这里的效率是能够产生效益的 效率，不能产生效益的效率是毫无意义的。行政听证制度有着其本身的局限性，特别 是过分强调行政程序民主化和行政程序司法化给行政管理和行政效率造成的负面影 响，但笔者认为行政听证制度所应有的价值取向仍然应该是“公平优先，兼顾效率”。 听证制度作为一种事先的权利保障机制，是行政管理和行政诉讼等事后救济制度所不 可替代的，它通过保障昕证程序公正的一系列措施，可以“按照某种标准和条件整理 争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。”n 明 从而使行政决定客观公正，减少侵权行为的发生，使当事人心服口服，增加行政行为 的可接受性，避免行政相对人把行政救济的希望寄托于复议机关和法院，从而减轻了 复议机关和法院的工作负，行政被告的精力投入、诉讼费用等成本。可见听证制度并 不必然导致低效率，从总体上还有利于提高行政效率。 公平价值与效率价值这两种行政听证制度的价值之间，有着互相依存的关系：没 有公正、公平，就没有效率，它们是一对不可分离的兄弟。没有公正、公平作为效率 的前提，那么，所谓的“行政效率越高”，越易于造成侵权行为的发生，带来的不利 后果就可能越严重。因而，为追求裁决的公正，有时有必要以“牺牲 一定的行政效 率为代价。正当的行政听证法律程序并不是不问时间、地点、情况如何，只能采用正 9 电子科技人学硕十学位论文 式的听证形式，它只要求某种适合案件性质的听证形式。嘶1 而听证制度本身的灵活性 规定，可以较好地协调行政公平与行政效率的关系。 1 0 第二章行政听证比较研究 第三章行政听证比较研究 3 1 行政听证分类的比较 3 1 1正式听证和非正式听证 3 1 1 1 正式听证与非正式听证的分类标准 根据听证规则的严格程度以及是否根据记录作出决定可以将行政听证分为正式 听证和非正式听证。正式听证是指对于法律规定的必须根据听证的记录制定法规或裁 决，行政机关必须依法给予听证机会，然后基于听证记录作出决定的程序。心7 3 美国行 政法学者戴维斯指出，这种正式听证称为审讯型听证，一般也被称为司法式听证，可 以用“基于证据的听证”和“裁决式的听证”等词汇来描述。脚1 非正式听证，是指行 政机关制定法规或作出决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供参 考，不须基于记录作出决定的程序。非正式听证通常被称为辩明型听证，可以用“陈 述式听证”等词汇来描述。汹3 在正式听证中各当事人都有机会知悉和辩驳对方所提出 的证据，而在非正式听证中当事人不提出证据，只是陈述各自的意见。正式听证的程 序复杂，多采用审讯方式，而非正式听证的程序简单，多采用对话方式，易于获取资 料，加深了解。 笔者将在下文中对正式听证和非正式进行详细的比较分析，论文第四章所讨论的 主要为正式听证。 3 1 1 2 两种听证形式的存在现状 在普通法系国家，如美国，按照宪法中的正当法律程序的要求，是否必须举行正 式听证，是一个不断变化的过程。2 0 世纪7 0 年代以前，非正式听证通常被认为不符 合宪法所规定的正当法律程序。但在1 9 7 0 年的戈德伯格诉凯利案中，法院认为：“受 益人在程序上享受正当法律程序保护的程度，取决于他的利益可能受到损害的程度， 也取决于受益人避免损害的利益，是否超过政府迅速裁决的利益。”d 町由此可以看出， 在适当的情况下，非正式听证并不违背正当法律程序的要求。自此，在美国，正式听 证程序不再被作为正当法律程序的必然要求。 电子科技人! 学硕十学位论文 在大陆法系国家，如德国，行政程序被分为币式行政程序和非f 式行政程序。因 此，德国的行政听证也可以分为两类：适用一般程序即非正式程序的听证和使用f 式 程序的听证。其中，适用正式程序的听证仅仅适用于法律规定要求进行正式听证程序 的情形，参加人在正式程序中可以要求证人到场并且提问。德国行政程序法第 2 8 条规定，行政行为干涉参与人权利的，在作出行政行为之前，应给予参与人对影 响行政决定的有关重要事实进行陈述的机会。由此可见，德国行政程序法所强调的是 行政机关履行听证义务的方式是给参加人提供表达意见的机会，即强调了行政机关的 义务和当事人的权利。而参加人是否利用该机会，采用j 下式听证还是采用非f 式听证 则不在其强调的范围内。”1 3 1 2 事前听证和事后听证 将行政听证分为事前听证和事后听证是按照听证程序实施的时间先后进行的一 种分类。事前听证是指在行政机关作出决定之前进行听证，事后听证是指行政机关在 作出决定之后才举行听证。笔者将在下文中详细论述事前听证与事后听证的运用现状 及两者各自的特点。 3 1 2 1两种听证形式的存在现状 由于行政听证是当事人依法保护自己的合法权益不受行政行为侵犯的一种制度， 所以普遍认为应在正式作出行政决定之前实施听证。 在美国，行政机关的决定如果可能使当事人立即陷入危难的情况，则必须举行事 前听证。此规定源自1 9 7 0 年的戈德伯格诉凯利案。垃1 ，该案件的起因是关于终止福利 津贴的决定应当适用什么听证形式。具体案情如下：纽约市关于终止福利津贴的法规 规定，在终止或暂停福利津贴前，应当允许津贴领取人提出书面意见和证据，说明反 对的理由，然后行政机关决定是否终止或暂停津贴；而已经被取消津贴的人如不服行 政机关的决定，有权请求正式的听证。但最高法院认为纽约市的规定没有达到宪法的 要求，根据宪法正当法律程序的要求，终止福利津贴必须举行事先的正式听证，即事 前听证。此外，行政机关的决定虽然不会使当事人立即陷入危难状态，但可能给当事 人造成不可弥补的损失时，最高法院也要求行政机关进行事前听证。由此可见，事前 听证在美国具有普遍的适用性，而事后听证的适用只是在少数特定的情况下进行。我 国的情况也颇为类似，我国行政处罚法第三节第4 3 条规定：“行政机关作出责令 停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事 1 2 第二章行政听证比较研究 人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。 我国价 格法第三章第2 3 条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价 格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政 府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行 性。 以上规定均明确指出了听证举行的时间是在行政决定作出之前。 3 1 2 2 两种听证形式的合理运用 笔者认为，事前听证与事后听证的运用应该视事件的具体情况而灵活采用，而不 应该拘泥于一种固有的形式。如可以以金钱进行事后补偿，对当事人不产生实质损害 的事件，则可以采用事后听证的形式，因为采用事后听证可以让行政机关迅速作出决 定，提高了行政机关的工作效率。事前听证和事后听证不同模式的选择可以说是为了 平衡公正和效率，协调私人利益和公共利益的需要，在实际运用中因根据具体情况的 不同，选择最为适当的形式。 3 1 3书面听证和口头听证 根据利害关系人陈述意见的方式不同可以分为书面听证和口头听证。书面听证是 指利害关系人以书面方式表明意见，口头听证则是指利害关系人以口头方式陈述意 见。这种分类方法可见于葡萄牙和我国澳门地区的行政程序法3 1 。 该行政程序法规定：行政机关作出行政决定时需要听证的，其有权选择书面听证 或者口头听证，以体现灵活性。采用书面听证时，行政机关必须通知利害关系人，给 予不少于十天的时间听取其意见；通知时，行政机关应提供必需的材料、对决定有重 要意义的事实和法律根据以及查阅卷宗的时间和地点。采用口头听证时，需要审查所 有有利于作出决定的事实问题和法律问题，而且至少要提前八天通知利害关系人；听 证结束后，要制作听证记录，并据记录作出决定。 3 2 行政听证适用范围比较 行政听证通过遵循公开和公正的基本原则，保障了行政相对人的合法权益，但有 时案件性质决定其不便公丌，或可能会因听证导致行政效率及其低下，决定了听证只 能在其合适的范围内运用。本节将着重从适用范围、确定方式和确定标准三个方面展 开比较论述。 电子利技人学硕十学位论文 3 2 1听证的具体适用范围 听证的适用范围，根据各国情况的不同，可以分为行政立法程序和行政执法程序 都适用听证的情况，和只在行政机关作出具体行政行为的程序中适用听证的情况。 在美国和德国，行政立法程序和行政执法程序都适用听证。美国联邦行政程序法 以及相关法律规定，政府制定规章的f 式程序以及行政机关作出行政裁决的正式程 序，都应进行听证；德国联邦行政程序法规定，涉及当事人权利的行政行为公布前， 应给当事人陈述影响裁决的重要事实的机会，可见美国和德因的听证适用范围相当广 泛。 在同本和法国，只在行政机关作出具体行政行为的程序中适用听证。日本1 9 9 3 年行政程序法规定，当行政机关作出不利于行政相对人的处分时，可以适用听证，法 国也有相同的规定，但增加了在对公务员实行行政处分行为时也适用行政听证这一条 款。 总体而言，各国的规定虽各有特点，但也有其共同之处。美国、德国、葡萄牙一 般在下列情形时排除适用听证：需要保密或情况紧急时；可以通过计算、测量或根据 文件直接作出决定的；为避免浪费而不适用听证。 3 2 2 昕证适用范围的确定方式 听证适用范围的确定方式，可以归纳为以下两种：判例方式和立法方式。 以判例的方式确定听证的适用范围在普通法国家比较常见，如英国、澳大利亚等。 这种确定方式能照顾到不同种类行政行为的特点，易为行政机关在实践中把握，但该 方式不具有统一性和概括性，不能完全适用于一般的行政行为。 以立法的方式确定听证的适用范围多为大陆法国家所采用，在少数普通法系国家 也得以采用。在美国，除以判例确定行政听证的适用范围外，还以立法的方式规定了 排除条款，将国防、外交、机关内部与财务管理，无自由裁量余地等行政行为排除在 了听证的适用范围之外。刮 通过立法方式确定行政听证程序又包含有概括和排除两种方式。德国联邦行政 程序法第2 6 条第1 款规定了适用听证程序的一般原则：“涉及当事人权利的行政行 为公布前，应给当事人陈述影响裁决的重要事实的机会。然后在2 、3 款中规定了可 不予听证的范围，日本行政程序法中也有类似的规定。 比较而言，以立法方式明确行政听证的适用范围具有明确统一、原则性强、便于 1 4 第二章行政听让比较研究 掌握的优点。但此种确定方式也有它的缺点，因为即使作出统一规定，针对类型复杂 的行政行为仍难免会有疏漏。因此，判例方式和立法方式应该在行政听证适用范围的 确定中被综合运用，相互补充，各自发挥其特点。 3 2 3 听证适用范围的确定标准 马怀德教授曾指出：听证适用范围的确定标准可以归纳为行为标准和利益标准。 根据行政行为的性质和种类，规定听证程序的适用范围称之为行为标准。根据相对人 在行政程序中的利益范围确定听证适用范围的，称为利益标准。 德国、澳大利亚、日本等国采用行为标准确定听证程序的适用范围。德国联邦 行为程序法第2 8 条规定：“作出干涉当事人权利之行政处分前，应给予当事人对决 定有关之重要事实，表示意见的机会”。奥地利一般行政程序法第3 7 条规定：“调 查程序之目的在于认定处理行政事件所依据之事实，并给予当事人主张其权利与法津 上利益之机会”。葡萄牙、荷兰的行政程序法中也可看到相似的规定。 英国、加拿大、澳大利亚等普通法系国家并不以行政行为的性质决定是否适用听 证程序，而是以当事人在行政程序中的利益为标准，决定是否适用昕证程序，即采用 利益标准。剐究其形成的原因，是由于自然正义原则是许多普通法国家奉行的一项行 政法基本原则，该原则的一项基本要求就是当个人权利受到影响时，应当获得公平听 证的机会。 笔者认为，界定听证范围不应该仅限于行为标准和利益标准，界定听证范围的标 准可以是多元的。就如同法的价值有自由、平等、正义等一样，行政行为和当事人利 益标准只是听证范围界定标准中最主要的两项，而且这两项标准并不是独立的，发生 不利行政行为是确定听证范围的首要前提，当事人权益遭到何种损害则是确定听证范 围的具体标准。 3 3 听证主持人制度比较 听证主持人是在行政听证中主持听证，并作出初步决定的拥有特殊权力的官员。 行政听证的最终效果如何，在相当程度上取决于听证主持人，他与听证的程序公正、 实体公正都有着密不可分的关系。听证主持人制度在西方法制发达国家已经有了较长 时间的经验积累，在我国则还处于起步阶段，本文将对听证主持人制度作详细的比较 分析。 电子科技人学硕十学何论文 3 3 1主持人的选任方式 从各国的规定来看，选任主持人有三种具体做法：行政法官制、行政机关首长担 任制、指定人员担任制，其中的第三种方式为绝大多数国家和地区所采用。 行政法官制是指由专职的行政法官担任主持人的听证主持人选任制度。行政法官 在法律上具有相对独立性，不受行政机关长官的直接控制，没有试用期，每个行政法 官轮流主持听证，他们不能执行与主持听证上作不相容的职务。行政法官在编制上是 所在地的行政机关的上作人员，但在任免、上资、待遇上都受文官委员会的控制。行 政机关长官不能撤换行政法官。行3 行政机关首长担任制和指定人员担任制，顾名思义， 是指由行政机关首长担任主持人和由行政机关指定的人员担任主持人的行政听证主 持人选任制度。 在美国，昕证主持人选任制度的发展经历了一个较长的过程。最初没有固定的听 证主持人，由长官随意指定，称为讯问审查官，为了防止产生偏见，要求他们与其他 官员区别开来，但他们与所属行政机关仍然是一种完全的从属关系，没有独立地位， 完全在机关首长的指挥下行动。1 9 6 6 年的联邦行政程序法将讯问审查官更名为 听证审查官，保障了他们的独立性。为了进一步强化主持人的地位和威信，文官事务 委员会于1 9 7 2 年将昕证审查官改称为行政法官。虽冠之以“法官 之名，却不是司 法系统组成人员。美国行政法官是美国行政机关主持正式听证的一类特殊行政人员， 改称行政法官也表示主持人的工作性质已相当接近于司法官员，是听证程序司法化的 集中体现。 美国以外的其他国家和地区，基本上由行政机关首长担任听证主持人或从行政机 关所属的职员中指定听证主持人。例如：韩国规定，听证由行政机关从所属职员或依 总统令从具备资格者中选定人员主持；台湾地区规定，听证，以行政机关首长或其指 定人员为主持人。 比较上述三种听证主持人选方式，笔者认为，由于美国的行政法官是从有律师资 格和行政经验的人员中选任的，他们专门从事听证工作，富有经验，又有独立于行政 机关的一系列保障机制，因此美国行政法官制度更有利于行政听证公币的举行。 3 3 2 主持人的权限范围 为了保证行政听证的顺利进行，各国都规定了听证主持人在听证程序中所享有的 权力。一般而言，听证主持人都享有指挥权，讯问当事人、询问证人、安排证据的调 1 6 第三章行政听证比较研究 查顺序、对妨碍听证的人采取必要的措施、对听证中出现的程序问题作出决定等权力。 而对于听证主持人是否对听证结果拥有决定权，在不同的国家则有不同的规定。 在德国和韩国，听证主持人只享有组织听证的权力，而没有决定的权力。德国联 邦行政程序法第6 9 条规定，“行政机关应斟酌全部程序结果作出决定。韩国行 政程序法第3 5 条规定，“听证主持人终结听证时，应立即将听证笔录和其他相关资 料提交行政机关，由行政机关在充分讨论笔录和其他相关材料后，作出行政决定。” 在美国、葡萄牙和澳门，听证主持人不仅有组织听