（市政工程专业论文）可持续土地利用规划技术方法研究.pdf

西南交通大学博士研究生学位论文第1 页 摘要 可持续土地利用规划是结合规划区域实际状况，确定出社会、经济和生态诸方 面的规划目标并加以协同的过程。为能使可持续土地利用理念能真正融入土地利用 规划之中，要求在规划方式和方法上做出相应的改进和创新。 可持续土地利用规划摒弃那种类似于部门规划或耕地保护专项规划的做法，强 调土地供给要充分满足经济发展的需要，以使土地利用效率最大化。而要顾及这点， 需要进行经济发展和土地利用变化关联的分析，揭示经济增长与产业用地及其两者 结构的内在联系。论文对基于经济增长的产业用地结构预测研究方法和程序作了有 益的探讨。 土地利用变化与生态环境演化关联分析是纳入生态目标的关键步骤。论文对土 地利用生态安全性研究内容和程序提出了一套思维方式，即以生态区域单元为基础 进行特定生态安全性问题诊断，构建某种土地利用变化与某种生态环境影响之间的 数量关系模型，并将这种数量关系转化为决策变量和约束条件，纳入土地利用数量 结构决策模型之中。 寻求符合区域条件约束下最佳或满意的土地利用决策方案是土地利用规划的 主要内容。囿于数学手段的限制，传统求解方法并非整体寻优并且属于静态决策。 对具有不可公度和相互冲突的多目标协调问题，这种方式不能获得整体最优解。本 文提出基于遗传算法的多目标模糊优选动态规划决策分析方法，即利用遗传算法的 内在并行机制及其全局优化的特性，解决各时序段多目标优化问题，再由模糊优选 对时序上各p a r e t o 解集多目标动态优选，最终获得具有现实意义的全局最优决策 序列。 土地利用规划的不确定性由土地资源未来需求预测的不确定性引起的，后者又 是由人口、各种消费需求、经济增长趋势以及新生产业等社会经济因素变化的预测 的不确定性引起。论文引入盲数理论对这种不确定性进行处理，由此产生不同置信 度下的预测值，预测区间端点值可分别生成两套可调控变量值，用它们构成用地规 模变化的弹性调控区间。 关键词土地利用规划；可持续土地利用；弹性规划；决策分析方法 第1 i 页西南交通大学博士研究生学位论文 a b s tr a c t s u s t a i n a b l el a n d u s e p r o g r a m m i n g c a nb ed e f i n e da sap r o c e s so f d e t e r m i n i n gs o c i a l ，e c o n o m i ca n de c o l o g i c a lm u l t i - o b j e c t i v ea n dm a n a g i n gt o c o o r d i n a t et h e m 。i ti sr e q u e s t e dt h a tt h ep r o g r a m m i n ga p p r o a c h e sa n dm e t h o d s g e ti m p r o v e da n di n n o v a t e df o rt h es a k eo fe m b o d y i n gs u s t a i n a b l el a n d u s e c o n c e p ti nt h ep r o g r a m m i n g s u s t a i n a b l el a n d - u s ep r o g r a m m i n ge m p h a s i z e sm a k i n gl a n ds a t i s f yn e e do f w h o l ee c o n o m i cd e v e | o p m e n t 。i n s t e a do ft h o s ep r a 甜c e ss i m i l a rt op | a n t a t i o n s a f e g u a r d o rs e c t i o np r o j e c t ，m a k i n gl a n du t i l i t y e f f i c i e n c y m a x i m i z e t h e c o r r e l a t i o na n a l y s i sb e t w e e ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n di a n d - u s ew o u l db e p e r f o r m e dt oo p e no u tt h ei n t e r n a il o g i cb e t w e e ne c o n o m i cg r o w t ha n di n d u s t r y l a n d u s ep r o v i d e dt h i st a r g e ti sa s k e df o r t h u s 。t h ef o r e c a s tm e t h o da n dp r o c e s s f o ri a n d u s eb a s e do ne c o n o m i cg r o w t hw a sp r o b e di n t oi nt h i sp a p e r t h ec o r r e l a t i o na n a l y s i sb e t w e e ne c o l o g i c a le v o l v e m e n ta n di a n d - u s e c o n f i g u r a t i o n i sac o m m i t t e ds t e po fb r i n g i n ge c o l o g i c a lo b j e c t i v e i n t o p r o g r a m m i n g as e to ft h i n k i n gm a n n e ra n dw o r k i n gp r o c e s sw a ss u g g e s t e di n t h i sp a p e r n a m e l y , t h r o u g hb u i l d i n gu pm o d e lb e t w e e nl a n d - u s ec o n f i g u r a t i o n a n de c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti m p a c t ，b a s e do ne c o l o g i c a ls u b a r e ai nw h i c ht h e i s s u e so fe c o l o g i c a ls e c u r i t yc o u l db ed i a g n o s e d ，t h eq u a n t i t a t i v er e l a t i o nd e r i v e d f r o mt h es a m ei se m p l o y e da sd e c i s i o nv a r i a b l ea n dc o n s t r a i n e dc o n d i t i o ni n s t r u c t u r a lo p t i m i z a t i o nf o rl a n d u s em o d e l t h em a i nt a s ko fl a n d u s ep r o g r a m m i n gw o u l db et os e a r c ho p t i m a io r w e l l p l e a s i n gd e c i s i o ns c h e m eo fl a n d - u s eu n d e rt h ec o n d i t i o n s o fa c c o r d i n gw i t h r e g i o n a lc o n d i t i o n l i m i t e db yt r a d i t i o n a lm a t hm e a n s ，w h o l eo p t i m i z i n gf r o m t h o s em u l t i - o b j e c t i v ei s s u e sc h a r a c t e r i z e dw i t hb a dc o m m e n s u r a b i l i t ya n d c o n f l i c to n ea n o t h e ri sr a t h e ru n s u c c e s s f u l 。 ad e c i s i o n a n a l y s i sm e t h o do fg e n e t i ca l g o r i t h m + m u l t i o b j e c t i v ef u z z y d y n a m i c o p t i m u mw a ss e t i t sp r o c e s sc a nb ed e s c r i b e da sf o l l o w i n g s ：s o l v e p a r e t od i s a g g r e g a t ew i t hi n h e r e n tp a r a l l e lo p t i m i z e m e c h a n i s mo fg e n e t i c a l g o r i t h mf o re a c hp e r i o do ft i m e ；p e r f o r mm u l t i o b j e c t i v ef u z z yd y n a m i c 西南交通大学博士研究生学位论文第页 o p t i m u mo p e r a t i o nt op a r a t od i s a g g r e g a t ei ne a c hp e d o do ft i m e e v e n t u a l l y g a i n i n gt h es e q u e n c eo fg l o b a lo p t i m i z ed e c i s i o n - m a k i n gs c h e m e t h eu n c e r t a i n t yo fl a n d - u s ep r o g r a m m i n gi sd e r i v e df r o mt h a to ff u t u r e r e q u i r e m e n to fi a n da m o u n t 。a n dt h ei a t t e rf r o mt h a to ff o r e c a s to fs o c i a la n d e c o n o m i cg r o w t ha n dc h a n g e s ，i n c l u d i n gp o p u l a t i o n ，c o n s u m er e q u i r e m e n t ， e c o n o m i ca n dr e b i r t hi n d u s t r y a i iu n c e r t a i n t yc o u l db ee f f e c t i v e l yd e a l tw i t hb y i n k o d u d n gb l i n dm a t hm e t h o di n t ok a d i t i o n a if o r e c a s tm o d e l f u r t h e r m o r e s i n c e t h ef o r e c a s tm o d e ib a s e do nt h eb l i n dm a t hc a ng e n e r a t em u l t i p l ep r e d i c t e d v a l u e su n d e rd i f f e r e n tc o n f i d e n c el e v e l 。t w os e to fa d j u s t a b l ev a d a b l ev a l u e s c o r r e s p o n d i n gt ob o t he x t r e m ep o i n tv a l u e so fp r e d i c t i o ni n t e r v a lc a ne a s i l yb e g a i n e d ，c o m p o s i n ge l a s t i c i t ya d j u s t a b l er a n g e k e y w o r d sl a n d - u s ep r o g r a m m i n g ；l a n ds u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o n ；e l a s t i c i t yp l a n n i n g ； d e c i s i o na n a l y s i sa p p r o a c h 西南交通大学曲南父逋大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本学位论文的全部和部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后使用本授权书 2 不保密圈，适用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ) 学位论考作尹签名j 嫩 日期：毋6 鹛r 西南交通大学曲南父通大罕 学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成 果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确 的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： ( 1 ) 产业与用地关联的思维框架 对基于经济增长的产业用地结构预测研究内容和程序作了有 益的探讨，提出以区域主导产业增长和变化对土地利用的需求作 为土地利用结构优化决策的依据。具体内容见4 2 。 ( 2 ) 土地利用变化与生态演化关联的思维框架 阐述了生态目标主要是土地利用生态安全性问题。对土地利 用生态安全性研究内容和程序提出了一套思维框架，即以生态区 域单元为基础进行特定生态安全性问题诊断，构建某种土地利用 变化与某种生态环境影响之间的数量关系模型，并将这种数量关 系转化为决策变量和约束条件，纳入土地利用数量结构决策模型 之中。具体内容见4 1 。 ( 3 ) 厘定了弹性规划编制方式 结合两轮土地利用规划的暴露的问题，提出了“耕地”和“建 设用地可作为弹性规划的可控变量。基于对土地利用规划中不 确定性来源的分析，提出建立基于盲数理论的相关预测模型，进 而由它生成不同置信度下的预测值，借由预测区间端点值便可方 便地生成两套可调控土地利用结构的变量值，由此构成弹性调控 的幅度区间。具体内容见第5 章。 ( 4 ) 遗传算法+ 模糊多目标动态优选的决策分析方法 对于不可公度和相互冲突的经济、社会和生态诸目标的协同 问题，本文采用遗传算法和模糊多目标动态优选耦合的方式来处 理。利用遗传算法并行寻优机制获取整体解空间上p a r e t o 解；结 合专家意见和公众讨论，从p a r e t o 解中筛选出符合各方利益的真 实满意解；利用多目标模糊动态优选获取各时序段上全局最优决 策序列。本方法不仅解决了多目标求解问题，还实现了动态( 滚 动) 规划，同时，也方便推行可持续土地利用规划要求的公众参 与问题。具体内容见6 1 和6 2 ( 5 ) 可持续土地利用规划技术步骤 对可持续土地利用各热点问题进行研究并运用到自贡市土地 利用规划实证研究过程中，对各种方法进行安排和整合，初步形 成了可持续土地利用规划的技术路线。具体内容见8 1 。 ( 6 ) 基于g i s 的土地利用多宜性评价 土地利用结构优化提供各类用地的数量比例，要使各类用地 在空间上实现配置，还需以土地利用多宜性评价成果为基础。本 文给出了基于g i s 的土地利用多宜性评价实例。具体内容见8 3 。 学位论文作者签名： 日期：年月 日 西南交通大学博士研究生学位论文第1 页 1 1 问题的提出 第1 章绪论 土地作为地表自然综合体，既是生态环境各要素相互作用的联结纽带， 又是人类生活、生产的空间载体，是人类社会赖以生存发展的最基本的自然 资源。土地利用系统是区域自然、经济、社会和科学技术诸多作用因子共同 构成的复合系统，一方面，人类生存的物质资料绝大部分来自于土地利用系 统的供给，经济社会的发展和人们幸福的来源都受到土地利用系统供给条件 和水平的制约；另一方面，按照耗散结构理论，土地利用系统不会自发趋向 于对人类社会有利的方向，需要由土地利用系统的主体一人类通过有效的 调控，给土地利用系统输入负熵流，使其达到有利于人类的有序状态。土地 利用规划作为土地利用调控体系的龙头是人类调控土地利用系统的主要手段 之一。土地利用规划是一个涉及生态、环境、经济、技术、社会、文化、道 德、政治等方面的宏观整体思想的多范畴概念。为能完成对土地利用系统做 出有效的前瞻性导向的任务，它自身有适应经济形势的变化，融入新理念， 不断改进的需要，但它的规划方式和模式同时又受到经济社会现行体制和法 律法规的制约，表现出演变的阶段性特征1 1 一。 我国正处于农村社会向城市社会转型和计划经济体制向市场经济体制 转轨的时期，经济社会的深刻变化对土地利用提出了新需求；为能真正融 入土地可持续利用理念，也要求土地利用规划的模式、规划内容和规划方 法进行改良。我国19 8 6 年和19 9 6 年进行的两轮土地利用规划在一定程度 上暴露出规划方式的落后。在土地利用规划中，如何融入可持续土地利用 理念，如何消除规划各环节中的不确定性，如何增加规划的灵活性和规划 成果的可操作性方面尚有需要改进的地方。因此，研究土地可持续利用规 划的思路和技术方法有着特殊意义和实践价值【4 j 。 1 2 论文研究内容和方法 采用调查研究把握我国土地利用规划实施过程中存在问题和规划方法 的研究现状，从而确定可持续土地利用规划亟待解决的热点问题；通过理 第2 页西南交通大学博士研究生学位论文 论研究为土地利用规划方法改进和创新奠定坚实基础；实证研究提供所论 述技术问题的实例；并通过对各技术环节的整合，总结出体现规划工作程 序的技术路线。 研究内容如下： ( 1 ) 研究土地利用规划的本质、功能作用以及土地利用规划与土地利用 调控体系其它子系统( 土地管理、土地市场和土地制度) 的相互作用关系； ( 2 ) 研究土地利用规划与土地可持续利用的关联与协同以及可持续土 地利用规划的目标和要求。 ( 3 ) 研究可持续土地利用规划的技术方法，主要包括以下几个方面的内 容：生态演化与土地利用变化关联分析；经济发展和土地利用变化关联的 分析；弹性规划方法；基于遗传算法的多目标模糊优选动态规划决策分析 方法等项内容。 ( 4 ) 以自贡市为例进行可持续土地利用规划的实证研究。该部分主要包 括以下几个方面的内容：自贡市上一轮土地利用规划问题分析；自贡市土 地利用现状分析；土地利用动态规划决策分析。 1 3 中外土地利用规划的对比 1 3 1 中外土地利用规划体制的政治经济基础 一个国家的意识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经 济结构、发展阶段以及土地资源状况等决定了其土地利用规划的体制，正 如b m c l o u g h l i n ( 1 9 8 5 ) 所认为的那样，“规划不只是一系列理性的过程， 而且在某种程度上，它不可避免地是在特定的政治、经济和社会的历史背 景的产物 【5 】。不同的政治经济体制和经济学取向在基础上决定了土地利用 规划的目标、内容和实施手段。以混合经济体制为特征的法国、德国、日 本的模式主要基于以凯恩斯为代表的政府干预的经济学观点，强调市场机 制发挥基础性作用的同时，政府通过采取较多的经济干预政策来弥补市场 力量的不足，土地利用规划则以制度构建和政策的制定为特点i s 。以发达的 市场经济体制为特征的美国和英国模式选择了以哈耶克为代表的新自由主 义的经济学观点，强调市场的作用；在私人物品领域和可竞争性领域，政 府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上，土 地利用规划以土地的用途管制为核心。俄罗斯模式则具有典型的体制转型 西南交通大学博士研究生学位论文第3 页 特征，政府土地利用规划功能经历了从高度计划的模式到基本放弃，之后 又进行恢复和重塑的过程。我国当前的土地利用规划是以社会主义市场经 济体制为基础，与俄罗斯相比，除了没有震荡式的中断过程外，也具有体 制转型期特征。规划的理念、方式和模式上比较杂乱，尚无完全可操作的 土地利用规划技术路线。两轮土地利用规划实施期间出现的“市场失灵， 规划失效两难问题的暴露将促使我国土地利用管理体制的改革：相关学 者和官员对土地利用规划的方法和管理方面异常活跃的探讨已取得积极的 成果【7 一。 1 3 2 中外土地利用规划体系和方式 在规划体系上，欧洲各国为便于实行国家适度干预政策，建立了与行 政区划的设置相对应的规划体系。大多实行三级制，即全国性( 或全地区 性) 规划，区域性规划和地方性规划。如英国规划体系由国家级规划、区 域性规划、郡级规划、区级规划所组成。国家级规划称“规划政策指南”，提 出全国性的土地利用方针政策，以白皮书文件的形式下发。地区规划又叫 区域规划指南，通过召开区域协调会议制定。郡级规划也称“结构规划”，由 每一个郡级的规划机关在土地测量基础上，与相关委员会协商后提出本郡 土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也称“地方规划”，是一 种详细的发展和实施规划，与民众最有直接关系，其法律效力对民众有约 束力。目前，我国的土地利用总体规划体系主要分为三个层次，即土地利 用总体规划、土地利用专项规划( 含土地开发整理规划、基本农田保护规 划、土地综合整治规划等) 和土地利用详细规划( 含城镇土地利用规划、 乡村土地利用规划、土地开发整理项目规划设计等) 。在这一体系下，根 据1 9 9 8 年8 月2 9 日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订 通过的土地管理法第三章第十七条“各级人民政府应当依据国民经济 和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各 项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”的规定，我国土地利 用总体规划实行的是全国、省( 自治区、直辖市) 、地( 市) 、县( 县级 市、区) 和乡( 镇、街道、场) 5 级规划体系。 在规划方式上，欧洲发达国家在2 0 世纪3 0 - 5 0 年代，就已结束了人 为割裂城市和农村土地利用规划的不合理状况；进入2 0 世纪8 0 年代以来， 土地利用规划纳入了区域综合开发规划，其内容包括环境、农村、乡镇、 第4 页西南交通大学博士研究生学位论文 土地利用、社会经济、资源保护和开发等各个领域，即土地利用规划大多 与区域规划、国土规划、城乡规划、都市计划等联系在一起，全面实行了 空间规划l t o j 。 与英国、法国、德国等相比，美国实行的是一种国家不统不控、政策 引导型的土地利用规划。虽然没有相对固定和直接的国家计划，但联邦政 府下设的各委员会和部局都有各自部门的详细规划，并通常通过法案的形 式发挥作用。同时，联邦政府也根据国家战略的需要临时制定相关规划， 比如阿波罗登月计划、信息高速公路计划和田纳西河谷开发计划等。各州 实行的土地利用总体规划总的指导思想可归纳为三条：保护农业土地； 控制大城市扩大用地规模；保护森林及生态环境。土地利用总体规 划内容比较广泛，涉及土地利用形式、交通、居住地、空旷地、保护地、 安全设施和防噪音污染。因此，美国的土地利用规划主要就是各州依据具 体情况实行的涉及土地利用的专项规划。 日本土地资源缺乏，土地利用规划具有国家强烈干预的特征。但在规 划方式上较多吸收了德国空间规划的经验。土地利用规划在日本称为土地 利用计划，它隶属于国土综合开发计划和国土综合计划。国土利用的最基 本内容有：关于国土利用的基本设想；按国土利用目的划分的用地 规模指标及其分地域的概要；安农用地、森林、道路、宅地( 住宅地、 工厂用地和其他用地) 等地类及街市用地( 人口集中地区面积) 划分的计 划；计划所必需的措施。土地利用基本规划包括城市区域、农业区域、 森林区域、自然公园区域、自然保护区域五个区域的划分和对土地利用主 体之间利益的调整。 目前，我国尚未建立包括国土规划、土地利用总体规划、区域规划和 城市规划在内的空间规划体系。我国这四种规划具有政府主导性质，分属 不同的行政条块分割，在一些方面具有一定的交叉和重叠，为编制、实施 和管理带来了诸多难题。伴随我国社会主义市场经济体制的不断完善，政 府职能的不断转变以及工业化、城市化的快速发展，建立统一的空间规划 体系是必然的趋势，土地利用规划将吸收相关规划的有益经验，发挥其独 特的作用和功能剐o l 。 1 3 3 中外土地利用规划的技术水平 土地利用规划是一项涉及国民经济各个产业部门的系统工程，为了提 西南交通大学博士研究生学位论文第5 页 高规划的工作效率和决策的科学性，国际上注重高新技术的应用：土地 利用规划的方法已由定性描述、对比分析等传统方法转变为普遍采用系统 工程、灰色系统控制、系统动力学模型和多目标决策模型等现代规划方法。 模型技术的运用为模拟土地利用的动态发展过程提供了可能，实现了多领 域要素及其制约因素的综合分析，提高了规划方案的精准度；3 s 技术 等现代技术引入土地利用规划，使土地利用系统诊断、数据处理、计算模 拟和目标决策、规划成图到监督实施的全过程向信息化方向发展。一些国 家还在3 s 技术基础上建立具有实时性的土地利用规划管理决策支持系统。 信息技术对加强各类空间规划的编制以及规划管理的科学性、动态性和整 体性以及增强不同类型、不同层次规划的衔接起到了重要作用。 美国是在土地利用规划中普遍运用信息技术的代表。在美国，地理信 息系统成为规划编制的基本手段，地理信息系统与遥感和自动制图相结合 构成的现代空间分析技术在空间规划中从图像输入和处理、空间数据分析、 规划决策到自动制图等项工序中全程贯通，实现了快速编制，极大地提高 了效率，为规划方案的选择调整创造了条件。网络技术的应用更是方便了 信息的流通与公众的查询，三维空间建模为公众直接感受规划进而理解规 划提供了便捷途径【1 。 中国通过1 9 8 6 年和1 9 9 6 年启动的两轮土地利用规划工作，初步建立 了符合中国国情的规划方法。建立了包括准备工作、确定土地利用问题和 规划目标、编制规划方案、规划报告的审议和报批四个阶段的基本程序； 提出了综合分析、公众参与、基于计算机技术的多目标决策的数学模型等 土地用规划的基本方法并用于规划的编制实践中。尤其是全国规划的5 个 专题研究中( 全国土地利用现状研究、全国土地粮食生产潜力及人口承载 潜力研究、全国不同地区耕地开发治理的技术经济效益研究、全国城镇用 地预测研究、全国村镇用地预测研究) ，采用a e z 进行了耕地的预测和分 析：采用经济分析的方法，探讨村镇用地的预测方法的研究；建立了基本 的预测和评价的方法：采用了g i s 技术进行了全国土地利用分区的研究等， 为后来我国土地利用规划的开展奠定了良好的基础。我国土地利用规划技 术水平总体上与国外有一定差距，但在一些方面都显示出与国际水平接轨 的成果，如范海生将g i s 和g p s 技术应用于山区土地利用遥感变化、信息 提取研究【5 8 】；傅炜2 0 0 1 利用g i s 在乌鲁木齐河流流域建立了土地合理利 第6 页西南交通大学博士研究生学位论文 用规划决策专家系统【5 9 】；郭怀成等构建了流域可持续灰色多目标规划系统， 达到了动态的土地利用结构调整效果。 1 3 4 中外土地利用规划方式的调整和变化 2 0 世纪7 0 年代以前，国外多数国家的土地利用规划大都限于研究土地 利用方式的实体设计和布局，即所谓理性规划。理性规划的实质就是将规 划存在的背景进行理性主义的简化，实际上就是忽略土地利用系统相关影 响因素的复杂问题，利用自然科学的简单办法解决复杂的规划问题，信任 规划师可以按照一定的科学技术程序对特定系统的空间发展做出设计。实 践期间，正是人口、资源、环境和发展问题日益凸现的时代，这种规划化 方式不能解决土地利用系统引致需求和协调社会、经济和生态各个方面的 关系，受到了尖锐的批评。2 0 世纪8 0 年代以后，各种新规划思想的碰撞和 融合使人们认识到空间问题是与社会问题联系在一起的，解决空间发展问 题需要对社会形成一种整体性和协调性的理解，而不是简化。空间规划的 过程和内容发生了根本性变革。从内容上来说，空间规划不仅包括实体性 物质设施和环境空间的适宜性安排，还要包括不同利益主体之间冲突和关 系的协调，而且后者成为空间规划的关键。进入2 l 世纪，发达市场经济国 家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化，而重点领域的 专项规划和空间规划的地位在不断提高。根本原因在于经济社会发展的阶 段和国家在国际经济环境中所处的相对地位在变化。市场经济越发达，市 场力量越强大，国家在国际上的经济优势越领先，政府的产业政策则越弱 化。与此相适应，社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定 性化方向转变，政府功能也就越偏重对公共资源、公共产品和服务以及社 会协调发展的规划与引导。 我国土地利用规划尚处于理性规划阶段。土地利用规划还具有计划经 济色彩，规划的重点不突出，既包括为产业发展配置土地资源的服务型特 征，又包括对公共产品规划的保护型特征。由于土地利用管理体制的缺陷， 实行中公共产品的保护往往落空。 1 3 5 中外土地利用规划的编制程序和规划法体系 规划编制程序是否规范和民主直接决定着规划的可实施性和权威性是 否能够得到保障。发达市场经济国家大都具有相应的规划法体系，对规划 的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的 西南交通大学博士研究生学位论文第7 页 规定。规划的制定都要遵从公开性和透明度，民众大都具有广泛的参与度， 规划都要经过权力机构的审批，一旦通过则通常以法案或法律的形式发布 实施。各国规划的编制过程基本相同，都要遵循科学和民主的决策机制。 德国空间规划方案的制定的三个阶段过程大致可以反映发达国家决策 机制的民主性： 编制阶段。政府有关部门组织人员编制规划的初稿。编写人员可以 包括内部职员，也可以包括外部聘请的专家。商讨阶段。政府邀请有关 利益各方对规划的初稿进行商讨，讨论过程往往要重复多次。政府综合有 关利益各方的意见后，发布规划的最终稿，有关利益各方仍可以对最终稿 发表反对意见。审议阶段。政府将规划的最终稿、有关利益各方对最终 稿的反对意见以及政府对反对意见的解决办法一并送交议会。议会讨论有 关资料，最终表决通过之后，规划就成为具有法律约束力的文件。 可耕地资源少的日本和韩国，在国土资源管理方面非常有特色： 土地立法统一完善，执法严明。日本、韩国的国土资源管理的法律、 法规数量多、涉及面广，相互补充，综合配套；最大的特点是其制定、颁 布和实施都是全国统一的。 规划体系完善、分工明确、依法实施。日本的土地利用规划体系包 括国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和部门土地利用 规划几大类。各种规划分工明确，重视部门协调、专家审议和公众参与。 日本政府十分重视以法律手段保障规划工作的顺利开展和规划内容的具体 实施。如分别制定国土综合开发法、国土利用计划法、都市计 划法、农业振兴地域整备法、森林法、自然公园法、自 然环境保护法等，以确保国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用 基本规划、城市规划、农业用地规划等的实施。 严格保护农用地，强调土地的可持续利用。日本国土利用计划法 明确规定了其国土利用的基本方针是优先发展公共福利、保护自然环境， 并强调要防止公害、保护自然环境及农林地、治山、治水等。农业振兴 地域整备法、森林法、自然公园法、自然环境保护法，更 是以资源和环境保护为重点制定的法律；国土利用计划法明确划定保 护的农业地域，农地法规定了“农地转用许可制”，农地转用许可 标准制定办法规定了农地转用许可条件，农业振兴地域整备法规定 了在农业地域内的开发限制，土地改良法对土地改良和农地整理进行 第8 页西南交通大学博士研究生学位论文 了规定，c - e 地利用促进法则对促进农用地所有权、使用权转让和规模 经营进行规定，农住组合法则引导农民住宅由分散向集中建设。韩国 类似的法律有农地法、农地保护利用法、农地扩大开发促进法、 土地区划整理法等十几个法律法规。 强力抑制土地投机。日本和韩国对土地投机问题制定了各种法律法 规，包括地价公示制度、土地交易规制制度、土地利用计划制度、土地租 税制度、土地登记制度等各种法律制度，从方方面面想方设法来阻止土地 的投机行为。 我国中华人民共和国土地管理法相当于日本的土地基本法和 韩国的国土利用管理法，但相配套的各种单行法律法规如涉及土地管 理部门的职责、权利、土地利用规划、土地登记、土地征用、土地估价、 房地产交易、耕地保护、土地保护、土地租税、土地监察等方面的法律法 规尚不完善。第二轮土地利用规划实施期间出现的最大问题就是以极其低 廉的价格征用农用土地用于非农建设的现象时常发生，导致耕地的大量损 失。这其中的关键就是我国目前还缺乏土地征用方面的专项法律、法规。 此外，由于中国土地在集体和国有之间的交易在法律上是不平等的，国家 给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即征地是低价征用，高 价出售。中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征 用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。我国城市除了过 去通过工农产品价格剪刀差从农村积累资本外，现在则通过对农村土地的 不平等交易向城市提供积累。如果这种征地方式不予以改变，按照经济发 展和城市化用地的需要，2 0 多年以后，无地农民的规模将达到1 5 亿左右。 如果不能安排一种征地补偿和土地增值收益与被征地农民社会保障挂钩的 制度，大规模的、无保障的流民将成为一个影响未来社会稳定的巨大危险 源。 1 3 6 中外土地利用规划编制机构体系和评估机制 一个分工明确和职能合理的规划编制机构及体系是保证规划编制工作 有序高效进行的重要前提。市场经济国家在联邦或中央政府大都设有专门 的规划部、局、署或者委员会，专门负责全国总体规划制定的组织、协调 工作。比如德国的规划权归三级政府所有，即联邦、州和地方政府。联邦 政府设有区域规划和城市发展部，主管立法，制定城市规划方针、政策、 西南交通大学博士研究生学位论文第9 页 法规，拟定全国经济区规划、区域规划大纲，协调地方、部门之间的工作， 掌握部分资金资助地方的城市建设。法国负责协调制定社会经济发展计划 的机构是计划总署。计划总署可以得到其他研究机构的支持，比如国际信 息与展望中心( 法国官方的国际经济研究机构) 、计划数理经济前瞻研究 中心、生活条件观察与研究中心等。 与此同时，各国都非常重视对规划执行结果的评估，并有一套进行评 估的法定程序和运行机制。法国政府在制定了规划后，为了使公民更清楚 政府公共政策的效果，使国家资源得到更好的分配，提高政府公务员的责 任心，都要对规划实施情况进行评估。评估工作由一个政府的部际评估委 员会负责，称全国评估委员会。该委员会由总理主持，由1 1 位专业独立人 士组成。全国评估委员会通过与计划总署协调建立评估机构，会同相关的 政府部门共同确定规划评估方案和评估费用预算，对规划实施情况进行跟 踪，对项目费用落实情况进行确认等，最后出具评估报告1 。 实行规划评估的内在机制是市场经济的发展需要。当市场对土地资源 的补充配置机制建立后，土地利用规划本身就是为不同的土地使用主体服 务的，不同的土地使用者主体自然会要求更多地参与到土地利用规划中来， 从而伴随形成一种公众参与机制。独立的评估机构和法定的评估程序是采 取由政府代言的公众参与方式之一。我国正处在社会主义市场经济体制的 完善时期，土地使用者主体主要是国家及其代理人政府，公众参与的基础 不太具备，故我国目前尚无此规划评估制度。在一些局部方面，如涉及环 境保护问题时建立了一些评估制度。如2 0 0 3 年8 月，国家环保总局颁布的 规划环境影响评价导则包括有对土地利用规划进行环境影响评价的要 求。但其所描述的有关土地利用规划的内容、方法、程序以及指标体系等 与我国土地利用规划五级空间体系不相对应，在实行中缺乏可操作性。 第10 页西南交通大学博士研究生学位论文 第2 章土地利用规划 2 1 土地利用规划的本质和功能 2 1 1 土地利用规划的本质 从行为学的角度，土地利用规划是人类按照一定的理念和动机对土地 利用系统的一种作为。 从系统动力学出发，土地利用规划是通过对土地利用系统输入负熵流 而寻求在其承载力内服务于人的需求或目标的控制过程，而这种负熵流的 输入是一个不间断的过程。由于土地利用系统的某些要素会在人类调控下 发生变化和发展，随着人的认识不断提高和外部环境的变化会导致人类新 的需求和理念更新，由此决定了土地利用规划总是发生在一定时间截面上， 而随着系统状况的改变和人的认识的提高，土地利用规划总是要随之“动 态的改变。自规划制定和实施伊始，每隔一定的时间段，就要修订和调 整原有规划目标，在不断调整的完善过程中，达成对土地利用系统发展方 向进行控制的目的【13 】。 符合系统优化理论，土地利用规划是在对土地利用系统的特征以及内 外部条件把握的基础上，考察不同条件下的目标和完成这些目标所可能采 用的形式和方法，对土地利用系同运动过程做出的一种目的性非常明确的 安排。它是规划主体有意识地、有科学根据地选择一种最适合于某一具体 条件的协调方案的过程，由此达到对系统过程的控制，保证特定系统在规 定的时间内发挥从一定标准看来是最优的作用，获得可能的最大效果。 按照系统论观点，土地利用系统的结构表现为层次性，在不 同的层次面，组成系统的要素有不同的具体特性，由此决定了在 不同的时空尺度上具有不同的规划目标、规划方法和规划重点。 依照控制论的原理，土地利用规划是土地利用调控体系的组成部分。 土地利用规划是依据一定的结构框架而对土地利用系统所做出的一种设 计，所希冀于土地利用系统的一种功能。这种功能的确定，既要符合客观 规律，也含有人们和决策者的价值偏好和主观意图。它并不意味着系统会 自动按照它的预定轨道进行。土地利用系统处于社会和自然的复合大系统 西南交通大学博士研究生学位论文第”页 中，受到内部、外部环境中多方面因素的影响，面对环境变量的多样性， 存在各种不确定因素，导致土地利用系统运行的结果可能偏离预期的目标。 规划目标是预先存在于人的大脑中的关于活动的结果，是人对客观现实的 主观反映，但它并不是土地利用系统自发的运行轨迹，同时，规划目标并 未提供人们主动参与的激励机制，实现预期的目标还需要排除受到内部、 外部环境中多方面因素的干扰，即需要反馈控制。因此，在对特定系统的 调控过程中，作为正馈控制的规划与作为反馈控制的规划管理共同组成特 定系统的调控体系，两者之间各司其职又相互调适，由此构成动态的调控 过程【1 3 1 。 2 1 2 土地利用规划的功能 土地利用规划是通过约束和调控土地利用行为，达到调控市场生产某 种产品的供应量和相应地引致的土地资源配置量，促进经济社会活动在空 间上合理布局与分工协作，优化资源配置，提高资源综合利用效益，保证 公共利益得以实现的重要的公共管理手段。土地利用规划对土地利用行为 的约束和调控，主要表现在对土地需求与土地供给进行综合平衡与管理上。 从经济学的角度分析，土地利用规划是为克服土地利用外部效应而设 立的【1 5 1 。外部效应由不同主体的土地利用行为之间的相互影响引起，它导 致了土地利用的私人成本和社会成本、私人收益和社会收益之间发生偏离。 土地利用的外部效应，有的综合表现为正的外部收益i i p # i - 部经济，有的综 合表现为负的外部成本即外部不经济，而这种外部效应的影响并不都能通 过市场价格机制反映出来，比如，污染企业生产的产品其价格可能没有包 含对他人带来的污染成本，公共绿地的价格不可能将其对周围土地带来的 所有效益都计算在内。 在存在外部效应的情况下，某一土地使用者实施的经济行为可能使其 他成员获利但得不到任何补偿，或者损害他人利益而无需付费。而当某一 土地使用者实施的经济行为损害他人利益而无需付费时，该土地使用者就 会扩大其经济活动的量，以致大量的土地生产要素被不合理地配置到该企 业和该行业中，许多污染企业的用地就属于这种情况。而当某一土地使用 者实施的经济活动为社会福利做出了贡献而得不到应有补偿时，则该土地 使用者就会缩小其经济活动的量，从而致使其产品以及生产该产品需要的 土地生产要素供给不足，道路、公园、绿地等公共物品以及在一定程度具 第12 页西南交通大学博士研究生学位论文 有公共物品属性的农用地、生态环境等就是由于外部效应而最常见的市场 供给不足的典型。公共物品在消费和使用上具有非竞争性的特征，公共物 品一旦被生产出来，人们就很容易免费使用它，而要排除他人在公共物品 中获得利益或者对消费者收费往往要花费很高的成本，这使得私人无法生 产抑或无法全部生产公共物品。总之，外部效应使市场生产某种产品的供 应量和相应引致的土地资源配置量以至最后形成的土地利用结构，都会偏 离社会的最优水平。 在土地利用中普遍存在的外部效应，要求政府对私人土地利用行为必 须施加社会控制以保证土地利用符合社会需要，土地利用规划是最基本的 综合控制手段。土地利用规划对土地利用活动的直接控制方法包括：区 划。即通过划定商业区、工业区、居住区、农牧区等，将具有不同外部效 应的用地隔离开来，并保证土地资源在多种用途之间得到合理配置，保证 土地利用结构符合多样化的社会需求，尤其是保证社会必要的公共用地。 城市容积率控制。这种控制方法通过提高人口密度来限制城市扩张、控 制城市蔓