（行政管理专业论文）我国政府采购存在的问题及其对策研究.pdf

硕 学位论文 摘要 政府采购制度是构建公共财政体系的重要组成部分 是我国政府进行宏观经 济调控的重要手段之一 在世界上 政府采购制度至今已有2 0 0 多年的历史 但 在我国还是新生事物 形成于市场经济初期 理论和实践都还不完善 在借鉴各 国的成功经验和符合国际惯例的基础上 怎样规范并完善我国的政府采购制度将 对我们国家的经济建设 社会政治发展产生深远的影响 本文从政府采购的基本理论以及政府采购的深远意义出发 系统阐述了政府采 购制度的历史沿革和政府采购与公共财政的关系 分析了我国政府采购的现状 并揭示出政府采购工作中存在的一些问题 同时分析了外国的比较完善的政府采 购体系的特点 总结出一些国际通行做法对我国的启示 对规范和完善我国政府 采购体系进行了框架设计 对解决现阶段我国政府采购体系中存在的问题的方法 进行了深入的研究 本文从不同的角度分析了我国政府采购工作中存在的问题 采用了分析鉴别的 方法 注重理论联系实践 力求找到比较好的解决方法 希望本文的研究对于我 国建立完善政府采购制度 推进我国法治建设能够起到一定的作用 关键词 政府管理 公共财政 采购制度 l i 鍪里堡垒耋塑至 塑塑墼竺兰竺茎竺圣 a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m 6 p s a ne s s e n t i a lp a r to fp u b l i cf i n a n c e s y s t e m i sa ni m p o r t a n tm e a s u r et oc o n t r o lm a c r o e c o n o m y g p sh a sah i s t o r yo fo v e r 2 0 0y e a r si nt h ew o r l d b u ti no u rc o u n t r y g p si sf o r m e di nt h ee a r l yd a y so fm a r k e t e c o n o m ya n dg p si san e wt h i n gw h i c hi si n c o m p l e t eb o t hi nt h e o r ya n dp r a c t i c ei n o u rc o u n t r y s oo nt h eb a s i so fb e n e f i t i n gf r o md i f f e r e n tc o u n t r y se x p e r i e n c ea n d a c c o r d i n gw i t hi n t e r n a t i o n a lp r a c t i c e s t a n d a r d i z i n ga n dr e g u l a t i o n st h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e mi no u rc o u n t r y h a sf a r r e a c h i n gc o n s e q u e n c ef o rm a r k e te c o n o m i c c o n s t r u c t i o na n de v e nf o rt h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n dp o l i t i c t h i st h e s i sb e g i n sw i t ht h eb a s i st h e o r ya n dt h es i g n i f i c a n c et oe s t a b l i s hag p si n o u rc o u n t r y i ts y s t e m a t i c a l l yd i s c u s s e st h eh i s t o r i c a lo fg p sa n dt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dt h ep u b l i cf i n a n c e t h e r e o ft h ep a p e ra n a l y z e st h e p r a c t i c eo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti no u rc o u n t r y t h r o u 曲t h i s w ec a l lr e v e a l sm a n y p r o b l e m se x i s t i n gi n0 1 1 1 g p s t h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h e f e a t u r ec o n t r i b u t i n gt o i m p r o v et h eg o v e r n m e n tr e g i m ei nf o r e i g nc o u n t r y t h e nt h et h e s i ss u g g e s t saf r a m e d e s i g nf o rr e g u l a t i n gt h eg p si no u rc o u n t r ya n dm a k e st h ep r o b ei n t oc o u n t e r m e a s u r e t os o l v et h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h eg p sw o r k m e a n w h i l e i tm a k e sd e e pt h o u g h to f r e g u l a t i n ga n di m p r o v i n go u rg p s t h et h e s i si si nd i f f e r e n ta n g l e st oa n a l y z et h ee x i s t i n gp r o b l e m si no u rg p sw o r k a n dt h ew a yt oc o m b i n et h e o r ya n dp r a c t i c e i tt r i e st of i n do u tt h eb e t t e r c o u n t e r m e a s u r ea n da p p r o a c hw h i c hc a ns o l v et h ep r o b l e m s a n dih o p ei tw i l lb e u s e f u lf o rp r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to fo u rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb o t hi nt h e o r y a n dp r a c t i c e k e y w o r d a d m i n i s t r a t i o no fg o v e r n m e n t p u b l i cf i n a n c e p r o c u r e m e n ts y s t e m i i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果 除了文中特别加以标注引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体 均 已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担 作者签名 刘静日期 血刁年f 2 月牛日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文被查阅和借阅 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 1 保密口 在年解密后适用本授权书 2 不保密囹 请在以上相应方框内打 作者签名 j o l 静 日期 劲司年胆月4 日 导师签名 杰幺习 隰7 年嗍严日 1 1 选题背景与意义 第1 章绪论 1 1 1 选题背景 政府采购制度是公共财政体系管理中一项重要内容 是实行市场经济体制国 家管理支出的基本手段 也是我国现阶段节约财政资金最直接 最有效的一种符 合国际惯例的财政制度 政府采购制度起源于西方市场化国家 经过两百多年的 发展而日趋完善 其实施范围从最初的国内延伸到国外 是国际政治经济生活中 不可缺少的组成部分 但是我国还处于探索完善阶段 我国正处于并将长期处于 社会主义初级阶段 建立和完善社会主义市场经济体制 发展社会主义民主政治 将伴随着中国特色社会建设的整个过程 江泽民同志在党的十五大报告中指出 深化行政管理体制改革 要 进一步转变政府职能 改进管理方式 推行电予政务 提高行政效率 降低行政成本 形成行为规范 运转协调 公正透明 廉洁高效 的行政管理体制 采购制度既是政府管理适应市场经济体制的内在要求 同时 也是深化行政体制改革 转变政府职能 提高行政效率的需要 改革开放以后 随着计划手段的淡化 由于没有及时建立适应我国社会主义 市场经济体制要求的政府采购制度 政府采购行为缺乏相应的约束 从而导致了 盲目采购 重复采购等现象 采购资金使用效率低下 在一定程度上滋生了腐败 现象 为了加强财政支出管理和规范我国的政府采购行为 在借鉴国际经验的基 础上 我国从1 9 9 6 年开始开展政府采购试点工作 1 9 9 8 年试点范围逐步扩大 2 0 0 0 年试点工作迅速在全国范围内推开 短短几年的时间 得到迅速的发展 政 府采购的规模和范围也迅速扩大 采购对象也从小汽车 计算机等标准商品扩大 到工程和服务领域 全国的政府采购规模 1 9 9 8 年为3 1 亿元 1 9 9 9 年为1 3 l 亿 元 2 0 0 0 年上升到3 2 8 亿元 2 0 0 1 年达到6 5 3 亿元 2 0 0 2 年达1 0 0 9 6 亿元 2 0 0 3 年为1 6 5 9 4 亿元 2 0 0 4 年更达到2 1 3 5 7 亿元 呈快速增长势头 资金节约率一 般在1 0 以上 虽然我国政府采购工作取得了一定的成绩 但在总体上仍处于起 步阶段 规模偏小 范围有限 政府采购的发展潜力还远远没有得到发挥 当前 政府采购的范围 还仅仅限于有限的一些品种 主要是围绕着对行政事业单位的 日常办公用品等一些非生产性开支的采购活动 而对大型工程与劳务的采购活动 还很少 人们对政府采购的认识不深 政府机构设置不够规范 政府采购预算过 江泽民高举邓小平理论伟大旗帜 把建设有中陶特色社会主义事业伞面推向2 1 世纪人民日报 1 9 9 7 9 2 2 财政部国库司 2 0 0 4 年全国采购信息统计分析h t t p w w wc c g pg o v c n t o n g j i 2 0 0 4 r e p o r t h t m 2 0 0 5 6 我l g 歧呐署赌仃 j 的i 题埂苁肘镱 究 于粗糙 政府的信息建设相对滞后 政府采购队伍的素质也有待提高 对政府采 购过程存在的违规操作现象缺乏有效的监督 因此 要在深入地分析现阶段我国政府采购制度存在的问题和矛盾上以及借 鉴国外政府采购经验的基础上 进一步完善与国社会主义市场经济体制相适应的 规范 科学高效的政府采购制度 规范政府采购工作 着力推进我国政府采购的 发展 1 1 2 选题意义 建立政府采购制度是市场经济条件下政府公共资金支出的客观要求 发展社 会主义市场经济 财政职能及其公共支出供给范围也需要进行相应的调整 如何 认识和界定公共支出的供给范围 不仅关系到财政宏观调控作用的发挥 而且也 关系到公共支出总量能否得到有效的控制 界定和规范公共支出的范围 就是要 明确哪些事项应该由政府负责 哪些事项应该由市场负责 以此作为公共支出分 配的依据 政府采购的特点决定了它是为了满足社会共同需要的活动 符合政府 公共资金支出的范畴 实行政府采购制度能够引入市场竞争机制 是我国公共支 出管理的需要 也能够有效地控制公共支出的水平 是市场经济条件下政府公共 资金支出的客观要求 通过规范化的采购行为 才能加强财政支出管理 提高财 政资金使用效率 实现政府的宏观调控 反腐倡廉 减轻财政负担的作用和效果 由于我国政府采购制度有许多先天的不足 所以存在着不少的缺陷 使政府 采购的整体效果难以有效的发挥 因此 有必要结合我国社会经济发展的形势对 我国政府采购工作进行完善 通过本文研究中提出的政府采购工作的建议及政府 采购制度的框架和建议 解决现行政府采购工作和制度中存在的一些问题及缺陷 使我国政府采购工作有完善的法律法规体系作为坚强的后盾 制度化的政府采购 程序 有效的采购方式及严密的监督制约体系和科学合理的政府采购机构设置作 保证 形成有中国特色的并与国际接轨的政府采购工作 并在政府采购制度的规 范下 使政府采购财政资金使用效率达到最大 减少腐败现象 促进宏观经济的 运行 进而推动建立和完善社会主义市场经济的作用 因此 对我国政府采购的规范化研究显得尤为重要 更有利于我国政府采购 理论的完善 对我国的经济发展具有一定的指导意义 1 2 文献综述 1 2 1 国外文献综述 政府采购制度最早形成于l8 世纪的西方自由资本主义国家 2 0 0 多年来逐步 苏明政府采购北京 中国财政经济出版社 2 0 0 3 5 6 硕1 学位论文 成为许多发达国家公共支出管理中普遍采用的一种有效的手段 随着实践的发展 也形成了较为完善的理论体系 邹进文 余英和曹富国研究表明 国外政府采购理论研究大致可分为几个阶 段 1 福布斯的政府采购思想 1 9 2 9 年他出版了 政府采购 这是政府采购理 论史上第一部论述政府采购问题的专著 福布斯关于政府采购的论述就是在工业 采购经验的基础上展开的 该书从三个方面讨论了政府采购问题即政府集中采购 的优点 缺点和政府采购官员的选拔与考核 2 鲍莫尔的政府购买论 2 0 世纪3 0 年代资本主义危机后 凯恩斯主义渐行 在此背景下 鲍莫尔1 9 4 7 年在英国 经济学 杂志上发表 政府购买论 一文 在政府采购理论史上第一次探讨了政府购买与物价及宏观经济的关系 作者将政 府购买方法分四种 他认为不同的政府购买方法对宏观经济运行效果不一样 3 公共选择学派的政府采购思想 布坎南和他的公共选择学派主张恢复古典 预算平衡的财政理论 削减政府采购支出规模 制定周密而严格的采购程序 从 制度上最大限度地防止政府采购腐败发生 另外要使政府采购有效率 还要求公 众对它实施有效的监督 4 莱玛李 道布勒和佩奇的政府采购思想 美国斯坦福大学教授李 l a m m a r l e e j r 美国科罗拉州立大学商学院教授道布勒 d o n a l dw d o b l e r 与1 9 7 7 年合 著 采购与物料管理 中第2 8 章论述了有关政府采购的问题 他们认为政府采购 人员应由推选有经验的私人采购人员从事政府采购工作 而不应由行政任命 并 对当时普遍采用得竞争性招标采购的低效率提出了批评 认为竞争性指标采购费 时费力且缺乏弹性 因此有必要发展协商采购 调价采购 单一来源采购等方法 同时对国防采购市场作了专门探讨 最后比较了私人采购与政府采购的异同 美 国专家佩奇 h a r r yr o b e r tp a g e 在1 9 8 0 年出版的 公共采购与物料管理 一书 中详尽分析了政府采购和私人采购的区别 另外 美国学者亨瑞之 s t u a r t e h e i n r t s 在 采购原理与应用 o 和英国学者贝雷 j h b i l l y 在 采购与供应 管理 中分别阐述了这些内容 5 麦克阿菲和麦克米兰的政府采购思想 1 9 8 9 年他们在 国际经济学 杂 志上发表了 政府采购与国际贸易 一文 从国际贸易角度探讨了政府采购在国际 贸易中的地位与作用 6 普雷姆詹德的政府采购思想 1 9 9 3 年他出版的 公共支出管理 一书从 组织管理学的角度对政府采购作了综合探讨 他认为资源的分配和有效利用是公 共支出管理的核心 政府采购本质上是公共支出管理的一个重要手段 s t u a r tfh e i n r t sp u r c h a s i n g p r i n c e p l e sa n da p p l i c a t i o n sp r i n t i c eh a l l 1 9 8 6 4 l h b a i l y p u r c h a s i n ga n ds u p p l ym a n a n g e m e n t c h a p m a na n dh a l l 1 9 7 8 6 我阻政h 罡恂扛 的 题段苴时繁研究 7 麦肯尼的政府采购腐败论 2 0 世纪末防范政府采购腐败成为政府采购制 度建设突出的问题 钊 对这种情况 麦肯尼1 9 9 5 年出版的 公共部门和非赢利机 构的有效财务管理 一书 麦肯尼着重论述了政府采购部门或采购代理公司中的舞 弊问题及其控制与防范对策 主张从建立健全内部控制制度入手加以防范与治理 1 2 2 国内文献综述 对比国外的研究 我们国内的研究也有其独到之处 我国政府采购作为一项 制度进行专门的研究是从二十世纪九十年代中后期开始的 国内政府采购研究主 要集中在以下几个方面 1 对政府采购的立法工作的介绍 主要从我国政府采购的立法模式 立法的 基本原则 政府采购立法的国际比较等方面进行探讨的 其中代表作有于安编著 的 政府采购制度的发展与立法 中国法制出版社出版 朱少平 张通主编的 中华人民共和国政府采购法与政府采购项目运作实务全书 中国财政经济出版 社出版 李剑1 9 9 9 年发表的 关于我国 政府采购法 的立法探讨 张丽琴 文杰1 9 9 9 年写的 我国政府采购立法的基本原则 及曹富国写的 政府采购法主 体之比较研究一一兼谈我国政府采购法主体之立法政策 等等 2 政府采购与经济全球化及w t o 的关系研究 其中代表作有曹富国 何景 成编著的 政府采购管理国际规范与实务 企业管理出版社出版 以及刘小川 王庆华编著的 经济全球化的政府采购管理 经济出版管理社出版 等 3 关于政府采购与政府的财政改革的讨论 主要介绍政府采购与公共财政之 间的关系 如李达昌主编的 有中国特色的公共财政探索 西南财经大学出版社 出版 董霞飞主编的 财政改革研究与探索 经济科学出版社出版 贾康 阎坤 编著的 转轨中的财政制度变革 上海远东出版社出版 等 4 关于政府采购招标投标的研究 主要介绍招标投标的具体研究方法 其中 主要代表作有 孟春主编的 政府采购理论实践 经济科学出版社出版 方芳 赵海洋 方强编著的 政府采购招标投标指南 上海财经大学出版社出版 是偏 重于政府采购招投标具体研究等 5 关于国外政府采购制度经验与借鉴的研究 主要从各国的政府采购原则目 标模式 采购方式 门槛价的确定 采购程序 采购中质疑与申诉 采购的法律 责任等方面进行分析的 其主要代表作有 王长江与1 9 9 8 发表的 政府采购制 国际经验及其借鉴 肖渭明1 9 9 8 年发表的 从国际背景看我国政府采购市场的 开放战略 孙静1 9 9 9 年发表的 德国政府采购法的最新发展 李宝民1 9 9 9 年 发表的 政府采购制度的国际比较及对我国的启示 杨灿明 李景友2 0 0 4 年介 绍了世界各国政府采购制度框架 政府采购的国际规范 发达国家和发展中国家 的采购模式 杨占武2 0 0 4 年从政府采购的监督 法律支持体系和采购模式比较各 硕 琦 位沦文 国政府采购制度 财政部国库司政府采购考察团 2 0 0 4 分别从政府采购设置 采购范围 管理模式 程序和采购方式 集中采购管理和电了化采购 政府采购 支付方式等角度考察西班牙 俄罗斯政府采购制度 刘尚希 杨铁山 1 9 9 9 从 政府采购目的与原则 采购模式 机构设置 采购方式 争议与仲裁等方面介绍 了国外政府采购制度的基本框架 6 政府采购运作技术方面的研究 其代表作有倪东生编著的 政府采购有效 运作 中国物资出版社出版 但是从总体来说 由于政府采购制度在我国实行时间比较短暂 实践和理论 研究相对较少 对国外相关论著的引进也比较少 因此本课题在理论方面参考的 文献也比较少 1 3 研究的主要内容与研究方法 1 3 1 主要研究内容 本论文分共分成五大部分 第1 章 绪论 主要包括本文的选题背景与意义 国内外研究文献综述 本 文的研究内容及研究方法三个方面 第2 章 政府采购与公共财政 本章介绍了包括政府采购的含义 特点 我 国实行政府采购的必要性以及政府采购和公共财政的重要关系 第3 章 我国政府采购的现状及存在的问题 本章先介绍了政府采购的历史 沿革以及中国政府采购制度的历史沿革 依法采购的推行 政府采购规模的扩大 其次介绍了我国政府采购的现状 包括 集中采购模式的实现和采购方式的多样 以及政府采购信息量的增加和采购资金管理的增强 然后从政府采购的规模 机 构设置 现行评标办法中存在的问题 政府采购队伍素质 政府采购的运作程序 质疑与投诉机制等几个方面介绍了我国近年来政府采购工作中存在的一些问题 并分析了其原因 第4 章 发达国家政府采购的比较与借鉴 本章对国外政府采购制度进行了 分析以及这些制度对我国的借鉴 首先介绍了英国 美国 韩国的政府采购工作 应遵循的基本原则以及基本运作方式 其次 针对我国政府采购实践中存在的问 题和不足 对这些国家的政府采购进行了分析和借鉴 其中 美国政府采购中对 中小企业的扶持和保护 英国政府采购的 使用价值最大化 的做法以及韩国政 府采购的完备法制建设都是值得我们好好学习的 第5 章 完善和规范我国政府采购工作的对策 本章对我国政府采购制度基 本框架进行了全面的分析 针对我国当前政府采购实践工作提出了建议和思考 首先明确政府采购制度应遵循的基本原则和目标体系 这是保证我国政府采购改 玻阔歧昀z 哟盘 r 的门题 上前对镱研究 革和发展沿着j f 确方向前进的基础 在这一基础上对完善我国政府采购模式的选 择及完善监督机制等政府采购框架层面上的问题进行了思考 并提出了一系列完 善我国政府采购工作的近期选择 涉及到加强政府采购队伍的人员素质 培育和 发展采购代理机构 完善政府网络采购体系 完善现行评标办法以及逐步开放采 购市场 结语 这一章对我国政府采购的规范化研究作了一个简要总结 1 3 2 主要研究方法 本文主要运用了比较法 实证法 图示法等分析方法 1 比较法 通过对国外政府采购的研究和与我国政府采购实践的对比 寻找 适合我国国情的政府采购制度的实施框架 2 实证法 为了充分证实作者的观点 本文对近几年的有关资料进行整理分 析 以事实和数据作为论据资料 努力使论证有力 论点可靠 3 图示法 为了使一些理论表述更加直观 使论据更清楚 说理更充分 本 文根据有关文献资料制作了相关的示意图来加以说明 硕i 学位论文 第2 章政府采购与公共财政 2 1 政府采购概述 2 1 1 政府采购的概念 政府采购也称公共采购 是指各级政府及其所属机构为了开展同常政务活动 的需要或为公众提供服务的需要以法定的方法 方式和程序从国内外市场上为政 府部门及所属事业单位 社会团体购买商品和劳务的行为 其实质是市场竞争机 制与财政支出管理的有机结合 具有政策性 公平性 守法性和社会责任性等一 般特点 我国2 0 0 3 年颁布的 中华人民共和国政府采购法 对政府采购的定义是 政府采购指各级国家机关 事业单位和团体组织 使用财政性资金 采购依法制 定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物 工程和服务的行为 虽 然在政府采购定义的认识上目前还存在一些歧异 但关于政府采购的目标 原则 及特点基本是一致的 2 1 2 政府采购的特点 政府采购与私营领域及一般的采购行为有许多方面的相似性 美国著名采购 专家h a r o l d e f e a r o n 等人在 采购手册 中指出了两者根本目标之一致性 采购 之根本目标在于识别所需材料的来源 并在需要的时候以尽可能经济的方式按可 接受的质量标准获得这些商品 采购部门必须能够快速有效地满足需求 并且采 购政策和程序必须同商业惯例相吻合 采购部门利用专业技术和现代方法 聘用 专业采购员和管理人员 以保证采购项目能完全符合使用部门的需要 但是政 府采购与私人采购相比较 又有自己鲜明的特征 第一 政府采购资金来源的公共性 政府采购资金来源于政府财政拨款 即 由纳税人的税收所形成的公共资金 而私人采购的资金来源于采购主体的私有资 金 资金来源的不同决定了政府采购与私人采购在采购管理 采购人员责任等方 面有很大区别 实际从本质上来讲 正是采购资金来源的不同才将政府采购与私 人采购区别开来 第二 政府采购的非营利性 政府采购的目的不是为了营利 而是为了实现 政府职能和公共利益 而私人采购是为了生产 销售和营利 政府采购管理者没 楼继伟 政府采购 北京 经济科学出版社 1 9 9 8 1 8 全闰人民代表大会常务委员会中华人民其和闰政府采购注中国政府采购 2 0 0 2 1 2 自h r o l def e a r o n d o n a l dw d o l d e ra n dk e n n e t hh k i l l e n t h ep u r c h a s i n g h a n d b o o k 5 t i l e d m c g r a w h i l l i n c n e w y o r k 1 9 9 3 8 1 8 2 0 我隧败盯震帅口打的嗣题幢奠埘链 究 有私人采购需要营利的动机 第三 政府采购的管理性 现代国家都制定了系统的政府采购法律和条例 并建立了完善的政府采购制度 政府采购活动几乎毫无例外的在严格的法律和管 理限制下进行 而私人采购则没有这么多限制 第四 政府采购的公开性 政府采购的有关法律和程序都是公开的 采购过 程也足在完全公开的情况下进行的 一切采购活动都要作出公共记录 所有的采 购信息都是公开的 没有秘密可言 而在私营领域 管理当局则没有这个义务 第五 政府采购的政策性 公共支出管理是国家管理经济的一个重要手段 而作为公共支出管理一个重要环节的政府采购 必须承担执行国家政策的使命 同时 一国政府也可将政府采购作为保护本国产品和企业的手段 而私人采购则 没有这种责任 第六 政府采购的广泛性与复杂性 政府采购对象从汽车 家具 办公用品 到武器 航天飞机等无所不包 涉及货物 工程和服务等各个领域 没有一个私 营组织的采购能与政府采购相比 第七 政府采购的数额巨大性 政府始终是各国国内市场最大的用户 据统 计 欧盟各国政府采购的金额占其国内生产总值的1 4 左右 不包括公用事业部 门的采购 因此 政府采购成了公众关注的一个热点问题 各国也通过立法和建 立完善的政府采购制度来保证政府采购资金的使用达到经济有效 2 1 3 我国推行政府采购制度的意义 1 推行政府采购制度有利于实施政府宏观调控 由于政府采购支出在社会总需求中占有举足轻重的地位 政府采购的数量 结构等的变化必然会对整个国民经济带来重大影响 1 通过政府采购可以调节社 会供求总量 在经济过热时 可减少或推迟政府采购以缩减社会总需求 经济偏 冷时 可增加或提前进行政府采购以增加社会总需求 这样政府采购能够调节经 济周期 平息经济波动 2 通过政府采购还可以调节产业和产品结构 政府可以 增加或减少对某些行业产品的采购 来刺激或抑制这些行业的生产规模 以达到 调整产业和产品结构的目的 3 1 另外 政府采购还是政府体现政策意图 达到一 定政策目标的手段 如政府以市场为纽带通过带有政策倾向性的政府购买 支持 民族产业发展 平衡地区差异 吞吐存货 平抑物价 维护生产者和消费者利益 等 2 推行政府采购制度有利于加强财政支出管理 提高财政资金的使用效率 以往我国财政一直采取以货币形式向各预算单位拨付经费 再由各单位分散 岛培勇政晰采购管理北京 经济科学出版朴 2 0 0 3 4 9 倪东生政府采购的有效运作 北京 中国物资出版礼 2 0 0 3 2 5 碗l 学位论文 采购所需要物品的办法 由于没有统一的政府采购制度 财政对占财政支出较大 比重的购买性支出难以实施有效的控制 效率极其低下 而政府采购制度加强了 政府对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的管理 有效地规范了政府购买 行为 另外 政府采购采用招标等方式 又实行集中采购 且量大于一般的私人 采购和单位采购 在市场上能获得比较优惠的价格 从而会降低采购成本节约财 政支出 3 推行政府采购制度有利于防腐倡廉 整顿财经秩序 政府采购与以往的分散采购相比 有实质性的突破 突出的是透明度大大提 高 监督机制较为健全 它使得政府的支出行为在公开 公平 公正的环境中运 作 在财政 审计 供应商 社会公众等监督下进行 有效抑制了公共采购中的 各种腐败现象 4 推行政府采购制度有利于开拓国际市场 壮大民族经济 我国在1 9 9 6 年向亚太经合组织提交的单边行动计划中明确表示最迟于2 0 2 0 年向各亚太经合组织成员对等开放政府采购市场 因此我国必须建立政府采购制 度 它有助于我国从国际市场中获得价廉物美的产品和劳务 实现国际贸易中的 比较优势 同时也有助于我国利用从现在到正式开发政府采购市场的这段时间 锻炼和培养国内企业 促使其提高竞争能力 以开放的姿态迎接国际挑战 2 2 政府采购与公共财政的关系 政府采购是政府购买和提供公共产品和服务的重要方式 是公共财政的重要 内容 与公共财政有着紧密的关系 2 2 1 实行政府采购制度是建立公共财政框架的必然要求 所谓公共财政就是与市场经济类型相适应的一种财政类型和模式 它是以国 家为主体 凭借国家的行政权力 通过政府收支活动集中一部分社会资源用于履 行政府职能和满足社会公共需要的经济活动 在市场经济条件和公共财政框架之 下 国家对经济的管理由直接管理转变为间接管理 资源配雹由政府配置全部资 源方式转变为以市场为主体的配置方式 对 市场失灵 的领域如国防 外交 行 政事务 社会治安 公共设施 基础教育 基础科研 卫生保健 环境保护 物 资储备等等这些基本公共服务和公共产品的生产和提供则作为社会公共需要范畴 仍需政府继续发挥职能 其具体表现为政府向社会和居民提供公共产品和服务 所以政府为履行其职能必须以税收等形式筹集资金 再用这些资金去采购公共需 要的公共产品和服务 圆所以说政府采购是公共财政管理的一个重要执行阶段 曹富国 何景成政府采购管理一捌际规范与实务北京 企业管理出版社 1 9 9 8 2 0 o 刘铭达 陈秋华公共财政与支出管理制度改革 南宁 广西人民出版社 2 0 0 3 9 1 我嘲趋町震购仃 的问题慢茛聍繁研 究 公共财政框架包括收入框架和支出框架 政府采购是公共财政支出框架中的 一个管理环节 政府公共支出以是否获得等价物为标准分为转移支出和采购支出 转移支出是政府对企业 居民的补助以及上级政府对下级政府的财力补助 采购 支出就是政府直接用于采购公共工程 货物和服务的支出 在西方国家 采购支 出一般占财政支出的3 0 以上 占g d p 的比重一般为1 0 左右 这也说明了政府 采购是公共财政发展的一个基本趋势 国际经验表明 由于政府采购支出在财政 支出中占有较大份额 而且政府采购引入了竞争机制 因此 建立政府采购制度 是实现公共财政支出管理目标的有效管理机制 没有政府采购制度的配合 建立 公共财政管理框架也要大打折扣 2 2 2 政府采购制度是实现公共资源优化配置的一种机制 社会资源的有效配置和利用是市场经济的中心职能 公共资金资源的分配和 有效利用是公共支出管理的核心问题 也是许多国家及其政府和公众关注的焦点 问题 如果说编制预算是有关资源的分配的话 那么确保资源的有效利用则是政 府采购的使命 经验表明 在公共资源的配置过程中 依靠道德自律或互相监督是不能杜绝 小集团与政府部i j 采购官员之间的合谋和腐败现象的 而公开竞争机制的引入则 大大降低了其合谋的概率 实行政府采购制度 将公平竞争机制引入财政管理后 供应商 采购机关以及资金管理部门相互之间的合谋与不合谋的利益差别己不那 么悬殊了 而合谋还要承担被揭发或查处的风险 具体来说 由于要通过公开竞 争选出最优标 众多供应商在竞标中市场化的成本增大 中标的风险加大 中标 概率下降 其合谋的预期收益下降 合谋的欲望因成功率太低且风险较大而受到 制约 由于受供应商与采购机关的合谋欲望下降的影响 供应商 采购机关与资 金管理部门间的合谋也受到遏止 这样 一方面形成了三者之间不易再合谋的外 部环境 另一方面有利于采购机关 供应商和资金管理部i j 三者的内在目标一致 性 对采购机关来说 优中选优 获得价格质量比最佳的货物 工程和服务将激 励厂商更好地为政府这个最大的消费者服务 对供应商来说 可促使其适应市场 要求 自觉提高价格质量比 提高竞争力 对资金管理部门来说 有利于提高资 金分配和使用的透明度 节约支出 硬化预算约束 在此基础上 纳税人 公众 也就必然成为最大的受益方 以上分析说明 实行政府采购制度 对于优化公共 资源配置 提高财政运行效率具有不可低估的作用 2 2 3 政府采购制度是公共财政的重要内容 政府采购是财政实施宏观调控的重要手段 由于政府采购的数量 品种和频 郭小聪 政府经济职能与宏观管理 广州 中山人学 t 版社 1 9 9 9 7 硕 j 学位i 文 率影响着财政支出的总量和结构 反映一定时期的财政政策 政府采购制度能够 通过一定的政策对经济运行进行反周期调节 在实施扩张性财政政策时 政府可 以扩大支出 提高社会总需求水平 反之 可以通过紧缩性财政政策缩减政府采 购支出规模 政府的购买性支出发生任何较大的变化 由于其乘数作用 都会引 起社会的生产和分配在总量和结构方面产生相当大的反应 从而起到调控宏观经 济的作用 政府采购制度是保护民族产业 壮大民族经济 培植财源的财政政策的体现 在市场经济条件下 政府与企业的联接点应该在市场 政府对企业的限制与支持 应通过市场来实现 政府可以通过购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品 来保护民族产业 支持国有企业 从整体上提高民族产业和民族经济在国际市场 上的竞争力 从而起到培植财源 壮大国家经济实力的作用 政府采购制度是整顿财经秩序 加强财政支出管理 从源头上防止和治理腐 败的财政政策的体现 政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分 是财政分 配职能的延伸 政府采购制度使政府的采购活动在公开 公平 公正 透明的环 境中运作 而且形成了财政 审计 供应商和社会公众等全方位监督机制 有利 于抑制政府采购活动中的腐败现象 有利于保护政府的信誉和良好形象 因此 推行政府采购制度 不仅体现了财政政策的作用 而且健全和拓展了 财政政策的功能 是建立公共财政的必然要求 陈秋华预算管理创新与财政支 改革 北京 中国财政经济出版社 2 0 0 2 6 5 6 6 我i 司政晰采购存仃的问题及苁对簧甜究 第3 章我国政府采购的现状及存在的问题 3 1 政府采购的历史及在我国的发展 3 1 1 西方国家政府采购的历史沿革 政府采购制度最早形成于1 8 世纪末和1 9 世纪初的西方自由资本主义国家 1 7 8 2 年 英国政府首先设立文具公用局 作为特别负责政府部门所需办公用品采 购的机构 该局以后发展为物资供应部 专门采购政府各部门所需物资 美国联邦政府民用部门的采购历史可以追溯到1 7 9 2 年 当时有关政府采购的 第一部法律将为联邦政府采购供应品的责任赋予美国首任财政部长亚历山大 汗 密尔顿 之后 美国不断完善其政府采购立法 1 8 6 1 年制定的一项法案要求每一 项采购至少要三个投标人 1 8 6 8 年国会又通过立法确立公共开标和公开授予合同 的程序 1 9 4 7 年 美国国会通过 武装部队采购法 确立了国防采购的方法和 程序 并将军事采购的责任赋予国防部的后勤局 在军事国防领域内实现了集中 政府采购 1 9 4 9 年美国国会通过联邦财产与行政服务法 该法为联邦服务总署提 供了统一的采购政策和方法 并确立它拥有为联邦政府的绝大多数民用部门组织 集中采购的权力 也确立了美国集中采购的管理体制 完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物 在近代自由市场经 济阶段 市场是配置资源的绝对支配力量和方式 市场经济国家信奉 看不见的手 原理 政府基本上不参与或不干预国民经济活动 政府直接承担的公共工程和物 资采购也十分有限 因此 当时的政府采购市场并不发达和完善 在现代市场经 济阶段 市场经济国家的政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动 重要手段之一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公用事业 政府采购制度就 是这样大范围地发展起来了 国际政府采购制度是伴随着国际贸易一体化的进程而形成的 但却落后于这 一进程 1 9 4 6 年的关税与贸易总协定将政府采购的问题排除在外 由于国际贸易 的发展 政府采购的规模越来越大 而歧视性政府采购也成为国际贸易中的一个 严重障碍 随着贸易自由化的呼声越来越高涨 一些工业化国家亟待为本国产品 开拓海外市场 政府采购潜在的巨大市场在国际贸易领域月益受到重视 并利用 关贸总协定 东京谈判 的机会 在1 9 7 9 年制定了 政府采购守则 于1 9 8 1 年开 始生效 在关贸总协定 乌拉圭回合 谈判期间对 政府采购守则 的内容进行了 刘群美国的政府采购制度价格月刊 2 0 0 3 6 4 0 4 2 9 苏明 政府采购北京 中幽财政经济出版社 2 0 0 3 1 4 硕 学位论文 大幅度的调整 形成了已经取代关贸总协定的世界贸易组织的 政府采购协议 协议于1 9 9 6 年 月 同j 卜式生效 欧共体在其区域内建立国际政府采购制度的 努力要比关税与贸易总协定通过的 政府采购守则 及w t o 的 政府采购协议 要早 为了实现在欧共体范围内消除贸易壁垒 促进货物 资本和人员自由流动 这一欧共体条约目标 欧共体相继出台了六部法律和规则 并通过这六部指令建 立了其范围内的国际政府采购制度 世界银行为了保证其贷款资金的有效利用和 管理借款国的政府采购行为 于1 9 8 5 年颁布了可以强化对招标采购的严密监管而 著称的 国家复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南 联合国国际贸易 法委员会自1 9 6 6 年成立以来一直致力于通过制定国际协定或示范法等基本法律 的形式促进国际贸易法律的规范化和统一化 于1 9 9 4 年在其第2 7 属年会上通过 了 关于货物 工程及服务采购的示范法 目前 以上所论述的这几部国际采购 规则代表了国际政府采购的标准规范 3 1 2 我国政府采购的历史沿革 我国政府采购行为最早可以追溯到汉朝 自汉朝以来就长期存在着均输平准 和买等商业形式 也就是政府出资平价购买民众的粮草以及粮食以外的其他物资 可以说这就是中国政府采购制度的 种雏形 计划经济时期 政府采购行为是通 过计划进行管理的 改革开放后 计划手段开始淡化 为了规范政府采购行为加 强财政支出管理 国家加快了政府采购制度建设的步伐 上海在1 9 9 5 年开始试行对财政专项安排的设备购置 实施政府采购方法 并 制定了我国第一个政府采购试行办法即 上海市政府采购管理办法 而1 9 9 7 年 1 月 深圳也对行政事业单位的各项公司物资的采购实行了公开招标方式 并在 1 9 9 8 年l o 月2 7 日建立了我国政府采购的第一部采购法规 深圳经济特区政府采 购条例 从1 9 9 8 年以后政府采购在全国各地广泛的开展起来 并取得了较大的 发展 随着试点工作的推广 财政部也积极的构建政府制度框架 陆续颁布了一 系列规章制度 包括 政府采购管理暂行办法 政府采购招标管理暂行办法 政府采购合同监督暂行办法 政府采购品目分类表 政府采购信息公告管 理暂行办法 政府采购运行规程暂行规定 政府采购资金财政直接拨付管理 暂行办法 等等 而全国大部分地区也都根据财政部的规定制定了 些相应的办 法 中央和地方政府采购法规和规章制度的出台为依法开展采购活动提供了法律 依据 推动了我国政府采购制度体系的形成 特别是2 0 0 2 年6 月全国人大审议通 过了 中华人民共和国采购法 并于2 0 0 3 年1 月1 日正式实施 这就标志着我 曹富国 陶外政府采购理论研究国外社会科学 1 9 9 8 3 2 2 2 5 王砸星政府采购制度创新北京 中国时代经济出版社 2 0 0 2 苏明政府采购 北京 中国财政经济出版 十 2 0 0 3 刘尚希 孟春政府采购 理论与实践 北京 经济科学比版社 2 0 0 1 1 1 0 我i 司歧咐最鸭犀以的门题厦讨对策研究 国政府采购法律制度的j 卜式建立 政府采购工作开始步入法制化管理轨道 这部 法律是我国第一部有关政府采购的法律 涉及到政府采购活动的重大基本方面 对政府采购的功能 政府采购原则 范围 程序 方法 采购管理机构与仲裁机 构设黄 纠纷的协调与解决等等都做出了规定 该法从总体上来说是规定得比较 完备的 但在某些方面仍需继续完善 3 2 我国政府采购的现状 1 依法采购的推行 1 9 9 8 年 国务院根据建立政府采购制度需要和国际惯例 明确财政部为政府 采购的主管部门 履行拟订和执行政府采购政策的职能 随后地方人民政府也相 继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构的建立 为推动和规范我国政府采 购工作提供了组织保障 在加强政府采购管理机构建设同时 各地区又都设立了 政府集中采购执行机构也就是采购中心 专门负责组织实施本级纳入集中采购目 录范围的采购事务 2 0 0 3 年1 月1 日 政府采购法 的正式实施 标志着中国政 府采购进入到依法采购的时代 它不仅是中国政府采购管理走上法制化轨道的里 程碑 也是中国入世后应对国内 国际政府采购市场环境的有效措施 同时 随 着中国政府采购实践的大力推广 继 政府采购法 之后 政府又相继出台了 政 府采购投诉管理办法 等制度 许多规范地方政府采购活动的地方性规章也相继 颁布施行 这些法律法规大都结合了我国的实际和市场经济发展的规律 并参照 了国外的有关采购法规制度 比较适合在中国执行与操作 有较强的实用性和可 操作性 现在的中国政府采购法规体系遵循着 公开 公平 公正 的原则 规范 了中国政府采购的范围 程序和方法 明确了采购监督的原则 职责及奖励 处 罚方法 确定了组织机构的权限 确保了中国政府采购工作的有法可依 可以说 政府采购法 与这些关于政府采购的法规 规章已经共同构成了中国政府采购 上下衔接与配套