（政治学理论专业论文）论转型期我国政府形象的重塑.pdf

摘要 良好的政府形象是政府的一项重要资源，是政府治理好一个国家或地区的基本条件随着我国社会进入 转型社会，人民生活水平的提高，民主意识的增强，广大社会公众对政府的要求越来越高，政府形象的好坏 关系到政府能否领导全国人民进行现代化建设，共同建设小康社会：关系到对外开放的成效；关系到政府的 兴衰和国家的存亡关于政府形象的重塑问题的理论研究也就越来越重要，其理论价值和现实意义都是巨大 的。 本文依据政治学和公共行政学的原理、政府形象与政府本质的关系的视角来研究转型期我国政府形象的 重塑问题。首先从政府形象的基本理论出发，介绍了政府形象的构成要素、影响因素及政府形象与政府本质 的关系；其次，分析了我国政府形象的现状，回顾我国政府形象建设取得的成就并指出政府形象存在的主要 问题；再次，从政府职能转变，官本位思想、公民的民主意识和能力三个层面对政府形象存在的主要问题进 行了原因分析，并在此基础上提出了重塑政府形象的理念、目标；最后，从政府职能、政府行为、公民社会 三个方面探索和研究转型期重塑我国政府形象的具体对策。 本文系统地论述了政府形象的涵义及其基本理论，全文把政府形象与政府本质的关系作为重塑政府形象 的关键，借鉴国外政府形象建设的经验，较为系统地提出了转型期重塑我国政府形象的对策。 关键词：转型期；政府形象；政府本质 东南大学硕士学位论文 a b s t r a c t a g o o dg o v e r n m e n ti m a g ei sav i t a ll r e s o u l t c l 。o fg o v e r n m e n t ，w h i c hi sa b a s i cc o n d i t i o nt h a tt h eg o v e m m c r l t m a n a g c $ l i k ea 删o n o l tr e g i o n w i t hg e t t i n gi n t ot h ei r a n s f o r m a t i o ns o c i e t y , t h ei m p r o v e m e n to fp e o p l e sl i v i n g s t a n d a r d sa n dt h ed e v e l o p m e n to fd e m o c r a c yc o n s c i o u s n e s s , s o c i a lp u b l i c sd e m a n db e c 0 l e sh i g h e ra n di l i g l a e r , i g o v c r n m c n ti m a g eh a sab e a r i n g 蛆w h e t h e rt h eg o v e r n m e n t 啪l e a dt h ep e o p l ei nt h ee o n s t n l e t i o no fs o c i a l i s t m o d e r n i z a t i o na n db i i n daw d l o t is o c i e t yt o g e t h e r ；t h ee f f e c t i v e n e s so fo p i n g ；a n dt h es u r v i v a lo ft h eg o v e m l m n t a n dt h ec o u n t r y t h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ho fr e m o l d i n gg o v e m m ti m a g ei sn k a a dn x i m p o r t a n ti nt r a n s i t i o n p e r i o d , a n di t st h e o r yv a l u ea n dr e a l i s t i cm e a n i n ga m 自l l o l 3 n l o u $ t h i st e x ts t u d i e sr e m o l d i n go i i t l tg o v e r n m e n ti m a g ei nt r a n s i t i o np e r i o di nt e r mo fp o l i t i c a ls c i e n c e dp u b l i c a d m i n i s t r a t i o np r i n c i f l e sa n dt h ea n g l eo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ti m a g ea n dt h en a t u l o fg o v e r m l a e n t f i r s t l y , i n t l _ 0 d u c e st h eb a s i ct h e o r ya b o u tg o v e r n m e n ti n l a g e , i n c l u d i n gg o v e r n m e n ti m a g e sm a i nc o m p o s i n g d e m e n t s ，i m p a c tf a c t o r s , a n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ti m a g ea n dt h en a l u r eo fg o v e r n m e n t ；s e e o r , d l y , a n a l y z e st l a cp r c r 站n tc o n d i t i o no fo u rg o v e r n m e n ti m a g e ，r e v i e w st h ea c h i e v e m e n t so fo u rg o v e r n m e n ti m a g e e o n s l r a c t i o na n dp o i n to u tm a i np r o b l e m st h a to u rg o v e r n m e n ti m a g es t i l le x i s t s ；t h i r d l y ，a n a l y z e sc a u s e so ft h e s e p r o b l e m sf r o mt h et h r e ed i m e n s i o n st r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf t m e t i m m s , o f f i c e rb a s i st h o u g h t , a n dc i v i c d e m o c r a c yc o n s c i o u s n e s sa n da b i l i t y , p u t sf o r w a r dt l a ep r i n c i p l e s , t a r g e t sw l a i c l ar e m o l d sag o v e r n m e n ti m a g e0 1 1t h i s f o t m d a t i o n ；f i n a l l y , f r o mt h et h r e er e s p e c t sg o w r a m e n tf u n c t i o n s ，t h eg o v e m m c n tb c l m v i o r s , a n dc i v i ls o c i e t y , e x p l o r e sa n ds t u d i e sc o n c t e l l ：c o t t n l e l m e a s u r e s0 1 1r e m o i d i n g rg o v e r n m e n ti m a g e i nt r a n s i t i o np e r i o d t h i sl e x td i s c u s s e st l a ec o n n o t a t i o l la n db a s i ct h e o r i e so fg o v e r n m e n ti m a g es y s t e m a t i c a l l y tt h ef u l lt e x tr e g a r d s g o v e r n m e n ti m a g e a n dt h en a t u r eo fg o v e r n m e n ta st h ek e yw h i c hr e m o l d sag o v e r n m e n ti m a g e d r a w i n gl e s s , o i l s f r o mf o r e i g ng o v e r n m e n ti m a g ec o n s t n l c t i o ne x p e r i e n c e ，p u t sf o r w a r dc o i i i i i t e l n m a , $ u l r e $ o n r e m o l d i n g o u r g o v e r n m e n ti m a g e i nt r a n s i t i o np e r i o ds y s t e m a t i c a l l y k e y w o r d l s ：t r a n s i t i o np e r i o d ：g o v e r n m e n ti m a g e ：t h e n a t u r eo f g o v e r n m e n t 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 塑蕉日期：互2 坐 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包 括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名： 塑丝 导师签名：垄2 兰兰兰 日期：。7 7 牛 引言 引言 从传统农业社会向现代工业社会转变，从计划经济体制向市场经济体制转轨，是上世纪末期至本 世纪初期中国社会发展的伟大历史转变，我们称这一历史时期为社会转型期。转型期，社会在经济、 政治、文化等诸方面都经历了逐渐深入、逐渐全面的转型。在经济层面主要表现为工业化和市场化； 在政治层面表现为民主化；在社会层面主要表现为都市化；在文化层面表现为世俗化；在观念层面表 现为理性化。这一时期是发展与阵痛、稳定与波动并存的复杂的历史过程。决定转型成功的因素很多， 其中关键因素之一就是政府能否有效地引导全国人民齐心协力、共同完成转型期的伟大事业，而良好 的政府形象又决定政府的威信、凝聚力及号召力，是转型期政治稳定和社会发展的不可缺少的支持力 量。 政府形象的好坏关系重大，关乎政府的威信、凝聚力、号召力，关乎政府在国际社会上的影响及 本国的外交工作等。而我国建基于计划经济基础上，至今没有完成革命转型的现代政府形象，是一个 非常值得研究的重大问题。 从成立“中国政府形象战略”研究课题组至今虽然仅十年的时间，但是，作为构建和谐社会的关 键环节，良好的政府形象受到的关注和重视是空前的，良好的政府形象已成为我国迈向现代社会的重 要标志之一。对良好政府形象塑造的研究在我国有着重要的理论意义和现实意义。 从理论意义上讲，一方面，对政府形象的研究是对政府研究的一个崭新课题，能够弥补过去学术 界对政府、行政领域研究的漏洞，并拓展政治学和行政学的研究视角。另一方面，如何塑造良好的政 府形象又是对政府形象研究的一个新思考，从而有利于激发学术界的研究灵感，并对我国政府的行政、 管理工作提供借鉴。 从现实意义上讲，我国正在努力构建和谐社会，在此过程中，政府形象越来越受到关注和重视， 特别是在转型的攻坚阶段，我国的经济、政治、文化等层面都发生深刻的变革，塑造良好的政府形象， 有利于提高政府的威信、领导力，从而在政府的领导下，全国人民齐心协力，共同完成和谐社会的构 建及社会主义转型大业。 1 9 9 7 年中国成立了“中国政府形象战略”研究课题组，“中国政府形象战略”课题是1 9 9 7 年国家 社会科学基金“九五”规划项目政治学类组自选课题中唯一入选的项目。政府形象问题被提到了重要 议事日程。2 0 世纪9 0 年代以来，国内学术界对政府形象进行了大量研究，取得了丰富的研究成果 出版了大量学术专著和学术论文。据不完全统计，1 9 9 4 年以来，出版政府形象研究专著7 部，发表 学术论文3 0 0 余篇。 目前学术界对政府形象的主要研究视角有： 一、树立良好政府形象的意义。如袁曙宏认为，人民政府形象具有凝聚力稠j 感召力，政府形象是 引导人比胜利前进的光辉旗帜，是鼓舞人民战胜困难的精神支枉是统一人k 思想认识的客观基础。 熊水龙从柑会t 义市场经济的角度研究塑造良好的政府形象的重人意义：有利丁提高政府的组织力和 东南大学硕士学位论文 号召力，有利于提高政府的吸引力和凝聚力，有利于增强政府( 对市场经济) 的监控力，有利于提高政 府的行政效率 二、政府形象的概念及内涵。如胡宁生、廖为建等从不同视角给政府形象的概念及内涵予以界定 胡宁生等人认为，。政府形象是政府这一巨型组织系统在运作中即在自身的行为与活动中产生出来的 总体表现与客观效应，以及公众对这种表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价。政府形象主要 包括两个方面：一个方面是政府组织系统作为有内在结构功能与行为活动的体系在运行中所产生出来 的客观总体效应；另一方面是政府所服务的社会公众在对政府组织系统的客观总体效应进行评价时所 产生出来的综合印象”廖为建认为，政府形象是公众对政府综合认识后形成印象的总和，它是通过 政府的建筑物、领导人、公务人员、方针政策、日常施政行为等具体而客观的东西作用于公众思想感 情而产生的一种主观的综合印象。 三，政府形象的构成。廖为建、赵劲夫、颜如春、熊水龙等从不同角度阐述了政府形象的构成。 廖为建认为，各种形象因素相互联系，构成一个完整的政府形象系统，主要包括八个形象子系统：政策 形象子系统；组织形象子系统；人员形象子系统；环境形象子系统；宣传形象子系统；标识形象子系 统；文化形象子系统；社区形象子系统。可以相应地将政府形象划分为三大系统：政府形象的理念系 统、政府形象的行为系统和政府形象的视觉系统。胡宁生等人认为政府的价值理念、政府行为、政府 产品与政府绩效等共同构成政府形象的内在结构。赵劲夫等人把政府形象分为有形形象与无形形象： 总体形象与局部形象；真实形象与虚假形象；现实形象与理想形象。熊水龙认为，政府形象是由外观 形象、结构功能形象和思想观念形象构成。 四、政府形象的形成过程。袁曙宏对此有研究，他认为政府形象是在认识过程中形成的，并把政 府形象的形成过程分为四个阶段，即偶然映像阶段、暂时映像阶段，定型映像阶段及政府形象阶段 五、政府形象的塑造胡宁生有专门的研究，胡宁生主编的中国政府形象战略非常详实地从 政府能力、法治、政府决策、领导者、廉政建设、政府绩效、危机管理、政府公共关系等方面论述了 政府形象塑造的途径 六、政府形象的传播，刘小燕在政府形象传播的本质内涵( 国际新闻界，2 0 0 3 6 ) 中进行了 专门研究。刘小燕认为，政府本身就是媒介，政府施政的过程，就是政府传播自己形象的过程。 在国外，政府形象也很受重视，对政府形象的研究也有一些，国外学者重视对政府职能、政府行 为的研究来研究政府形象，尤其是在政府再造运动、新公共管理运动中通过对政府自身建设的研究， 并把企业管理理念引入政府研究中，塑造高效的政府形象；明确政府职能是“掌舵而非划桨”等，向 公众塑造有限政府形象等，同时开展问卷调查研究方法进行信息反馈，从而进一步向政府部门提出建 议、要求，使政府形象不断向公众期望的目标迈进。当然，也有一些学者从政府日常的具体活动中加 以分析，研究塑造政府形象的良好途径有关方面的主要译著有：美国的特里l 序伯所著的行 政伦理学：实现行政责任的途径( 中国人民大学出版社) ，美国的戴维奥斯本特德盖布勒著的 改革政府：企业精神如何改革着公营部j ( i - 海译文出版社) 。澳人利弧的欧文e 休斯所著的 公共管理导论( 中国人比人学出版社) 、美国的盖伊b 彼得斯蒋的 政府未来的治理模式( 中 2 引言 国人民大学出版社) 、戴维奥斯本，彼德普拉斯特里克著的摒弃官僚制：政府再造的五项战略) ( o e 国人民大学出版社) 、美国政治学家菲利普j 库伯等著的( - - 十一世纪的公共行政：挑战与改 革 ( 中国人民大学出版社) 等 在政府形象建设方面，我国取得了一些成就，但就目前的政府形象来看，也存在诸多问题，如公 务员的腐败问题依然严重，政府形象离公众期待的有限、高效、服务的政府形象还有一定差距，如何 解决这些问题，重塑政府形象，呈现给公众及国际社会一个良好的政府形象则成为公共行政理论需要 迫切解决的课题。学界相关著述、论文颇丰，但理论视角不同，研究又不甚深入，笔者试图为这个课 题的解决尽绵薄之力。 本文从政府本质与政府形象关系的视角对我国政府形象进行全新的分析，提出重塑政府形象的对 策。政府具有政治性和社会性，政府本质上就是进行阶级统治和管理社会的组织。政府本质和政府形 象是内容和形式的关系，是辩证统一的。政府本质的内容决定政府形象的内容，政府本质的实现程度 决定政府形象的实现程度；政府形象是政府本质的外在表现，反映政府本质，促进或阻碍政府本质的 实现笔者从政府形象的一般理论为切入点，分五个部分探讨转型期我国政府形象的重塑。第一部分， 首先厘清了政府形象的含义，介绍了政府形象的特征及构成要素，并在此基础上分析了政府形象的影 响因素，进而阐述了政府本质与政府形象的关系，从政府本质的角度揭示了政府形象的重要性及重塑 的现实意义。第二部分运用历史考察和现代政治理论分析了我国政府形象的现状。首先追溯了转型期 我国政府形象建设取得的若干成就；其次，指出了我国政府形象存在的问题。第三部分对我国政府存 在的问题进行了原因分析。主要从政府职能、行政文化及公众意识等方面进行分析。第四部分提出了 重塑我国政府形象的理念及目标，从执政理念、行政理念、价值理念等方面提出重塑政府形象的理念， 并确定政府形象的战略目标。第五部分在借鉴国外经验的基础上对政府形象的重塑进行了对策研究。 从转变政府职能、优化政府行为、培育公民社会等方面重塑我国的政府形象 研究方法上，在运用马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义基本理论进行分析的基础上，结合 了政治学、公共行政学、公共管理学、公共政策学的相关知识，并运用现代政治理论的分析工具，试 图运用这些领域的理论和方法为本文提供一个理论框架。 3 东南大学硕士学位论文 论转型期我国政府形象的重塑 第一章政府形象与政府本质 第一节政府形象及其构成要素 一、政府形象的含义及特征 l 、政府形象的含义 随着经济的发展、民主政治的深化及公众觉悟的提高，政府形象问题越来越引起人们的重视对 “政府形象”的理解目前主要有两种第一种是广义的理解，认为政府形象是公众对政府综合认识后 形成印象的总和。根据这种理解，政府通过其建筑物、领导人、公务人员，组织机构及其设置、方针 政策、日常施政行为等具体而客观的东西作用于公众，从而使公众产生一种主观的综合印象。这种理 解涵盖了关于政府的方方面面，从而使人们对政府形象的认识太泛而不易把握研究的主要方面。另一 种是狭义的理解，它着眼于政府的行为化，人格化特征，认为政府形象的特定内涵是“政府的行政形 象”或“官员的行政形象”狭义的政府形象不够全面，但有针对性，有利于督促政府部门及政府的 工作人员不断规范自己的行为，依法履行自己的职责，树立良好的形象，以便公众能直观地感受政府 的形象并期待更好的政府形象的塑造。 结合以上要点，可以给政府形象下这么一个定义：政府形象是作为行政主体的政府组织及其工作 人员在自己的行为和活动中产生的外在表现和客观效应，以及作为认识主体的公众对这种表现和效应 的认识及做出的评价 2 、政府形象的特征 ( 1 ) 、政府形象是政府客观存在与公众主观认识的统一 虽然政府形象是政府在其行为和活动中产生的外在表现及客观效应，政府行为和活动本身是客观 的，但是。政府形象的形成却是主观的，是公众对政府的实际作为及活动的主观认识。公众因其知识 背景，生活环境及社会地位不同而对政府的行为及活动产生不同的认识，甚至对同一政府行为的认识 中，会出现一部分人高度赞成，而同时另一部分人则极力反对的情况。公众总是根据自己的实际利益 获得的多少来决定自己对政府的认识的。因此，政府在决策时一定要深入调查研究，并根据实际情况 制定出符合大多数公众利益的政策，同时对那些利益受损者又要通过政务公开等渠道使其对政府的决 策目的及过程有一定的认识，从而降低其不满情绪，这样良好的政府形象就树立起来了。另外，政府 在实际工作中一定要本着公正、客观的态度，并增加其工作透明度，给公众一个公l e 、真实、透明、 负责的印象，从而塑造自己的良好形象。由此，政府形象不能主观臆造而成，它是政府客观存在与公 众主观认识的统一。 ( 2 ) 、政府形象是内在精神与外在表现的统一。 事物的现象是由其本质决定的。任何一种事物的外在表现都是由其内在本质决定。一个人的为人 4 第一章政府形象与政府本质 处世及其他外在行为形成人们对他的印象，同时一个人的为人处世及其他外在行为也折射出它的内在 思想、文化修养等同理，公众对政府的印象及评价也是通过政府的政策法规、开展的各种活动以及 日常行为等得以形成。因此，政府的行为、活动及其颁布的政策法规也不是随心所欲的，而是由政府 自身的理念、价值及宗旨等内在精神决定的。离开了内在精神的政府形象则如同无本之木、无源之水， 定然不会长期存在的。当然，违背其内在精神而主观制造的形象，也不是真实的形象，必然不会长久。 政府形象是政府内在精神的具体体现，但又必须通过外在表现形式才能得以体现。由此可见，政府形 象是内容和形式的统一，本质和现象的统一、内在精神和外在表现的统一 ( 3 ) 、政府形象是稳定性与变化性的统一。 政府组织的人员结构及政府的政策法规等在一定时期内具有相对稳定性，公众对政府的认识及评 价在短期内也具有稳定性。比如政府在其路线、方针、政策的指导下开展的各项活动及日常行为在一 定时期内赢得了公众的好评，并在公众心中树立了良好的形象。政府形象一旦在公众头脑中形成，就 具有稳定性，即使政府的行为和活动有所改变，这种形象也不会在短期内改变，可能会在一定时期内 继续存在于公众的心目中。但指导政府行为的目标、方针、政策等会随着社会历史的更替及政治、经 济和文化观念的变革而变更。这就要求政府自身要随之变革，并调整其内部关系等。这种内在的变革 必将影响政府的行为和活动，从而改变政府在公众心中的形象。当然，即使在相对稳定的历史时期， 随着公众自身知识的增长及观念的更新，他们对政府的要求和期望也在不断变化，这也必将影响政府 在公众心目中的形象政府形象除了具有相对稳定性外，还具有一定的变化性。由此可见，政府形象 是稳定性与变化性的统一 二、政府形象的构成要素 1 、政府的理念 理念是一个组织得以存活并不断发展的决定因素，是组织的生命所在。它反映一个组织的基本价 值观念，是驱动组织行为的内在力量，也是外界了解并评价组织的影响因素之一政府的理念是政府 的内在素质，在政府形象生成和确立过程中具有核心地位，是政府形象的灵魂。政府理念是由政府的 价值观念，精神追求、发展定位、管理哲学、法律知识、道德观念、文化认同、审美观念等构成的。 政府形象涉及公众对政府的认知、情感及评价，当一个政府的价值理念、精神追求、管理哲学等 被公众认同时，政府的良好形象就很容易确立：相反，当一个政府的价值观念、精神追求、管理理念 等被公众否定甚至抛弃时，那么。在这种理念指导下的政府行为也很难赢得公众的肯定，毫无疑问， 政府形象很难树立，更不能得到公众的认可。 政府理念是构成政府形象的核心要素，是政府形象的灵魂，是政府行为的指导原则，也是公众认 识并评价政府的影响因素之一科学、民主的政府理念是政府形象塑造的前提。 2 、政府的行为 政府行为是政府行为主体对利= 会公共事务实施管理的行为主要体现在政府的行为目标、政策制 定及实施的全过程中：体现在政府的组织结构、认识政策、财政制度、政府礼仪、沟通方式、福利政 5 东南大学硕士学位论文 策、文化活动、公益活动等方面；以及政府公务员的行为准则、职业道德中政府行为体现在政府的 各种各样的活动中，它对政府形象的形成起着重要的作用 即使政府的理念得到公众的认同，倘若政府的行为不能得到公众的肯定，公众对政府的良好印象 就很难形成，从某种程度上讲，政府的形象取决于政府的实际行动，在政府的各种实际行动中。政府 政策的制定及实施对政府形象的形成影响很大，如果政府不深入调查，广泛听取各方意见，从最广大 人民的根本利益出发制定政策，良好的政府形象不可能确立另外，公务员的行为更是成为公众关注 的焦点，作为政府的公务员，更应该注意自己的言行举止，从而为良好的政府形象的树立打下基础。 3 、公众的认知 政府形象是社会公众对政府行为和活动产生的外在表现和客观效应的认知和评价，是政府行为和 活动的理性再现就每一个公众自身而言。由于他们的知识背景、生活环境、社会地位及文化修养不 同，以及自身利益的得失不同，使其对关于政府的各种信息的印象也必然不同。但就大多数公众而言， 在一定时期内，人们感受到的只是政府的外观形象，对政府的评价也会有偏差。但时间一长，公众对 政府的印象就会由表及里，由形象到抽象，进入政府的行为结构。认识其功能和效用，最后，对政府 的价值观念、管理理念等做出理性的判断，从而形成对政府的认同、信任和支持的态度，而这种认同、 信任和支持反过来又会进一步充实和完善政府形象。由此可见，公众的认知也是构成政府形象的关键 要素。 总之，政府形象是由政府的理念、政府的行为、公众的认知构成在这三个层面中，政府理念是 核心，是决定政府形象的内部因素；公众的认知是公众通过对政府的整体认识形成的印象及评价，是 政府形象的外部因素；而政府行为则是两者的联结者，三种因素的有机结合构成了政府形象。 第二节政府形象的影响因素 一，政府职能 政府职能，也称政府功能，是政府在管理社会公共事务中所具有的职责和功能的总和。政府职能 主要体现在以下几个方面：经济调节、市场监督、社会管理及公共服务。首先，在经济调节方面，如 果政府能够在宏观上有效地调节经济。使经济得以有效、高速运转，政府则是现给公众一种有限，高 效的政府形象。其次，在市场监督方面，政府主要任务就是保证市场在资源配置中基础性作用的正常 发挥，有效地对付市场失灵，从而使市场良性运转最后，在社会管理及公共服务方面，政府必须充 分发挥自身能力，政府若能在管理社会过程中，政府的政策、法律法规具有高度的透明度，稳定性， 政府公平、正直、没有偏私，处理公共问题时依法办事，一视同仁。同时，简化办事程序，增强整体 效能，本着全心全意为公众服务的宗旨，提供高质量、多样化的服务，以满足不同公众的需要。这样， 社会事务就能得到及时、有效的处理政府的社会管理职能就能得纠充分实现。 政府职能是政府形象的重要影响因素之一，政府职能的性质、实现程度及内容和特征等从不同方 面影响政府形象。 一方面，政府职能的性质决定政府形象的性质，全能型的政腑职能决定政府形象必然是全能的。 6 第一章政府形象与政府本质 政府在经济调节、市场监督、社会管理及公共服务等方面，不分主次、重点，全部包揽，公众的一切 需要都由政府解决，公众在社会生活中没有自主独立性，一切都是政府说了算，政府展现给公众的形 象必然是一个全能的政府形象，政府的精力和能力也是有限的，它不可能在有限的时间内快速、高效、 公正地解决所有社会事务，满足各方需要全能的政府职能不仅使政府形象成为全能，与此同时，低 效、人治、不负责任的政府形象也树立起来相反，政府职能若是有限的，在经济生活、政治生活、 社会生活等方面，政府能把握重点，分清轻重主次，集中精力对宏观经济进行指导，对政治生活和社 会生活中关乎公众切身利益的事务积极有效的解决，而对一些政府可为可不为的经济、社会事务，政 府应放弃而交由企业、社会组织等自行解决，政府只进行宏观指导，提供服务。这样，有限的政府形 象就塑造起来了，与此同时，公正、高效、透明，服务的政府形象也会得以树立 另一方面，政府职能的实现程度影响政府形象的优劣。政府明确其职能之后，其职能的具体实现 会和政府最初愿望有一定差距，倘若政府明确自己只是管理宏观经济，而关乎公众利益的事情尽全力， 即所谓群众利益无小事，但在具体实现程度上政府是否真正完全做到自己的目标，公众对政府的满意 程度如何等，这就影响政府形象的优劣，有限、服务、法治、高效的政府形象能否有效树立就成问题 另外，不同内容和特征的政府职能也影响政府形象的不同。同种性质的国家，在不同的历史时期 或不同的经济发展阶段下，政府职能也表现出不同的内容和特征，政府形象也会因此受到影响 在资本主义发展的不同历史阶段，公众心中的政府形象也并不相同，其中一个关键因素就是政府 职能不完全相同。在早期自由主义资本主义阶段，政府主要扮演“警察”角色，充当社会的。守夜人”。 很少干预经济，自由放任是当时奉行的信条，人们都认为“最好的政府，最少的管理”。那时的政府 形象就是有限的政府形象。但在资本主义进入垄断阶段以后，由于市场失灵，在凯思斯主义的影响下， 政府职能从自由放任转向国家积极干预。西方各国在经历经济“滞胀”阶段后，高失业率和通货膨胀 迫使资本主义国家对政府干预做出很大调整，从“看不见的手”到了“有限度的干预”。直到现在， 西方主要资本主义国家的政府职能还在调整，以此来不断满足社会公众的需要。与此同时，政府形象 也经历了一个不断变化的时期。从高效、有限到低效甚至失效再到效能、服务、有限等。 就中国而言。在计划经济体制下，由于中央高度集权的政治经济体制，使得政府职能带有。全能 主义”的特点。其具体表现在以下几个方面：一是政府全面干预经济，并且对企业进行全方位掌控， 企业几乎没有自主权，市场在政府面前软弱无力；二是在政府行政方面，行政权力运行以绝对服从为 主官本位思想根深蒂固，民惧官，官官相护，暗箱操作相当严重，政府及其官员行政带有浓厚的人 治色彩，另外，政府机构臃肿，人浮于事，效率低下，这一切严重影响了政府在人民心中的形象：三 是政府凌驾于社会之上，政府对社会的控制渗透到社会的方方面面，甚至思想层面。民众眼中的政府 形象就是全能、人治、低效、不公1 e 的政府形象。但是，随着计划经济向市场经济过渡，中国社会进 入转型期，旧的政治经济体制逐渐被新的体制所代替，政府职能也在逐渐转变，“全能政府”逐渐向 “有限政府”过渡，政府对经济的直接微观管理转变为宏观调控，同时政府在幸 会生活的其他方面也 在逐渐缩小范用，并在社会管理方面逐渐改变策略，逐渐以服务代替管制，k 士、有限、责任的政府 形象逐渐取代全能、人治、低效的政府形象。良好的政府形象义进而促进政府职能的进一步转变与更 7 东南大学硕士学位论文 新，从而促使政府工作的高效运转，并达到良性循环 二、政府行为 政府行为是政府行为主体对社会公共事务进行管理的行为。u 】政府职能是关于政府做什么的问题， 而政府行为则涉及政府怎么做的问题，政府行为是政府的实际的具体的活动，它直接向社会公众展现 政府做了什么，效果如何，政府的能力如何，政府的态度如何，积极主动还是消极被动，政府公务员 廉洁与否等，给公众最为直观的印象，从而使得公众对政府形成自己的印象，进而评价政府。政府行 为的优化与否直接影响政府形象的优劣，如政府的重大决策失误，管理不善，调控不当及腐败行为都 会使国家蒙受巨大的经济损失，会对国家的政策、目标及整体规划造成影响，尤其会带坏社会风气， 影响公众对政府的信任及支持，严重损坏政府形象 在现代市场经济条件下，从广义上讲，凡是和政府有关的行为都属于政府行为，政府行为从宏观 上可以分为五种：政府的政治行为、政府的经济行为、政府的社会行为，政府的文化行为及政府的法 制行为。从狭义上讲，政府行为主要是指政府及其行政人员对社会公共事务进行管理的行为在此种 意义上可以将政府行为分为政府的决策行为、政府的计划行为、政府的沟通行为、政府的协调行为及 政府的监督行为。 政府行为的目标有： 1 、职责，政府行为最基本的职责就是调控宏观经济活动，规范微观经济活动，保证国民经济持 续、健康、稳定地发展。在宏观经济活动中，政府的行为应该科学、合理、规范，在微观经济活动管 理中，政府行为又要遵守法律法规，同时又要受道德规范的约束，体现社会公平和正义 2 、服务，在整个社会的经济、政治、文化活动中，政府要充分履行自己的服务职能，全心全意 为社会、公众服务一方面，政府要在公共设施、公共物品、社会保障、文化卫生等方面提供优质服 务，另一方面，政府部门必须深入调查，密切联系公众，并提高服务效率，真正为公众提供其急需的 满意的服务。 3 、效率，效率是组织的生命线，政府行为的效率代表国家的经济和社会系统的运行效率，高效 的政府行为是在最短的时间在完成政府工作且最大限度地节约政府成本，在政府的决策、执行、反馈 与监督等环节都要有高效，使政府运行的环节少，周期短，见效快且达到预期的目标 4 、廉洁，廉洁自律、克己奉公是政府行为追求的目标，在社会政治经济活动中，政府行为的廉 洁与否是政府能否行使管理职能的关键，也是影响政府形象的关键因素。 从政府行为的目标我们可以看出，政府行为不仅是政府形象的重要组成部分，也是影响政府形象 的重要因素。政府的决策行为、计划行为、沟通行为、协调行为及监督行为都影响公众心中的政府形 象。政府的决策行为是政府行为的核心，政府的决策是政府具体行为的目标，公众从政府的决策中可 以寻找自己的利益所在，从而对政府形成初步印象。政府的计划行为把决策目标具体化，是政府行为 的先导，之后政府行为就进入沟通、协凋阶段，这西个阶段是政府行为的重要阶段。政府通过沟通不 颜如春现代政府形象管理 钔成都：四川人学：版 2 0 0 4 1 5 6 8 第一章政府形象与政府本质 仅使不同政府人员之间加强联系，提高工作效率，并且可以了解公众，从而最大限度地完成政府制定 的目标，最大程度地满足公众的需要及利益政府协调工作人员之间、不同利益群体之间的利益，以 及政府工作的目标和具体行动，使其行为最大限度地体现大多数公众的利益。从而使其行为达到最优 当然，政府行为也因而获得了大多数公众的认可和赞同。有利于良好政府形象的形成。政府还要及时 监督自己的行为，监督是政府行为正常运转的保障，通过监督，政府不断改正其工作失误，从而促进 政府工作的良性循环，也影响更好政府形象的树立 三、公众的政府观 公众对政府的观点和看法，称为公众的政府观。公众在社会生活中起着重要作用，政府形象的优 劣，最终还是由社会公众来评价。公众的政府观在其对政府的评价过程中起着潜在的影响。 公众的政府观有以下特点： 1 、主观性。公众不可能深入政府部门进行调查研究，但也会有自己的政府观，他们通过政府的 具体行为及活动等形成自己对政府的看法，进而认识政府但他们不可能充分参与或了解政府的所有 行为及活动，仅凭一两次政府行为来判断政府是否符合民意，就形成自己对政府的看法及印象。使其 政府观带有主观性。另外，不同文化背景、生活环境、知识层次的公众。对同一政府行为或政府活动 的认识也不完全相同，从而形成不同的政府观。不同的政府观影响公众对政府评价，进而影响政府形 象。 2 、从众性。在社会生活中，每个人都有不同程度的从众倾向，总是倾向与跟随大多数人的想法 或态度，公众的政府观亦是如此。在研究从众现象的实验中，最为经典的莫过于“阿希实验”1 9 5 2 年，美国心理学家所罗门阿希设计实施了一个实验，来研究人们会在多大程度上受到他人的影响， 而违心地进行明显错误的判断。他请大学生们自愿做他的被试，告诉他们这个实验的目的是研究人的 视觉情况的当某个来参加实验的大学生走进实验室的时候，他发现已经有5 个人先坐在那里了，他 只能坐在第6 个位置上事实上他不知道，其它5 个人是跟阿希串通好了的假被试( 即所谓的。托 儿”) 阿希要大家做一个非常容易的判断比较线段的长度。他拿出一张画有一条竖线的卡片， 然后让大家比较这条线和另一张卡片上的3 条线中的哪一条线等长。判断共进行了1 8 次。事实上这 些线条的长短差异很明显，正常人是很容易做出正确判断的。然而，在两次正常判断之后，5 个假被 试故意异口同声地说出一个错误答案。于是许多真被试开始迷惑了，他是坚定地相信自己的眼力呢， 还是说出一个和其它人一样但自己心里认为不正确的答案昵? 从总体结果看，平均有3 3 的人判断是 从众的，有7 6 的人至少做了一次从众的判断，而在正常的情况下，人们判断错的可能性还不到l 。 当然，还有2 4 的人一直没有从众，他们按照自己的正确判断来同答。 由于公众不可能直接与政府官员交谈，也不可能参与政府部f 埔9 【：作，他们对政府的了解带有主 观性，但同生活环境，同一社区的人们在某段时期内对政府的评价可能会人致相同，公众有的可能 并不关心政府行为及政府活动，但若谈起对政府的认识时，他们就可能跟随人多数的观点，即所谓的 从众现象。返就使得公众的政府观呈现出从众性的特点。 9 东南大学硕士学位论文 3 、自私性公众对政府的认识及评价从来都是以自身利益为前提的，尤其在改革开放以来，公 众对政府的态度越来越利益化，人们很希望通过改革带来立竿见影的效果，甚至有高收入和潜在的暴 富心理，在早期的改革中，经济发展的巨大成就给社会多数人提供了生活条件的改善甚至致富的机会， 从而获得了他们的支持和拥护，为政府形象增添了很重的砝码。但随着改革的逐渐深入，利益重新整 合，资源重新分配，政府能够直接带给公众实际利益的改革资源越来越少，相反，很多改革措施必定 会触及或伤害部分既得利益者的利益，或无法满足部分人的利益需求，这就影响了这一部分人的政府 观。如长期得不到改善的农民负担过重问题，也影响农民对政府的认同，也必然会影响政府形象 从公众的政府观的特点，我们发现公众的政府观与政府形象密不可分，二者是辩证统一的关系， 公众的政府观从潜在方面影响政府形象，政府形象反过来又会影响公众的政府观。在不同时期的社会 生活中，公众对政府的看法及评价也不同，即使在同一时期的社会生活中，公众的自身利益的满足程 度，对政府的理解程度等都不相同，因而对政府的认识和评价不同，对政府的印象也会因此不同，政 府形象也就受到影响；同时，政府形象具有稳定性，公众对政府的印象会在一定时期内化于公众的心 目中并保持稳定，它又会影响公众的生活、思想等，进而影响公众对政府的看法和认识，亦即影响公 众的政府观，或者深化公众原有的政府观或者使公众抛弃原有的政府观。随着社会政治、经济、文化 以及政府行为等的不断变化，公众的政府观也在不断变化，政府形象也会产生变化。一旦政府形象得 以形成，进而影响公众的政府观。 第三节政府形象与政府本质 一、政府本质决定政府形象 1 7 世纪英国政治思想家洛克对政府给予了很好的解释，洛克认为，政府是人们自愿通过协议联合 组成的共同体，政府是一种责任，其目的是公民人身和财产的安全，政府就是代替大多数人行使权力 的裁判者。由此可见，政府存在的意义就是代表大多数公众的利益，并行使权力的。政府是国家机器 的主要组成部分，是阶级斗争的工具，也是经济、社会、文化的公共管理机关。政府的本质也就从其 政治性和社会性两个方面来体现，换句话说，政府本质上就是居于社会之上，具有普遍权威性，进行 政治统治、管理社会公共事务，提供公共产品、协调社会公共利益关系并提高社会公共利益的组织。 政府本质决定政府形象应是高效、服务、责任、廉洁的政府形象。 l 、政府本质的内容决定政府形象的内容。 政府本质就是进行阶级统治、管理社会公共事务、提供公共产品，协调并提高公共利益。在社会 生活中，政府本质就是通过以下四个方面来体现的。一是政治统治。政治统治是以阶级分裂对立为前 提和基础的。阶级矛盾越剧烈，政治统治就越具有暴力性质，公众对政府的认同是建立在暴力基础之 上，政府的统治必然不会高效，政府的形象是低效、全能、专制；阶级矛盾缓和，政治统治就以非暴 力的形式体现，其至逐渐以管理代替政治统治。在现代社会，尤其是社会主义丰十会，政府的政治统治 逐渐由管理，服务代替公众在政府管理、服务中逐渐认可政府并支持政府，政府的形象也不再是专 制，而是服务、责任等。由此可见，政治统治的形式决定政府形象的优劣。_ 二是管理社会公烛事务。 第一章政府形象与政府本质 社会生活分为私人领域和公共领域，与此相适应，社会事务分为私人事务和公共事务，私人事务由企 业、个人等自主处理，但对于涉及公共领域的公共事务，诸如制定国民经济计划、社会保障、环境保 护等关乎国计民生的公共事务却是企业、个人所不能解决甚至不愿解决的，因此要由政府来管理，政 府管理公共事务的目的就是服务社会，服务公众，公众在享受政府的服务中形成自己对政府的印象， 这就决定政府的形象应是服务的政府形象。在对公共事务的管理过程中，政府行为的公正或偏私，又 决定政府形象的公正与否。三是提供公共物品。社会产品分为私人产品和公共产品，企业、个人等通 过市场自行满足私人产品的供给，但对于国防，治安、道路、教育及公共卫生等的投资以及基础设施 的修建却是企业、个人等私人所不能提供的，这些任务由政府来承担。政府在提供公共产品与企业提 供私人产品大不相同私人产品在提供过程中，可能出现尔虞我诈、不平等竞争以及其它扰乱市场秩 序的行为，但政府在提供公共产品时，倘若出现质量、信用等问题，则会使政府形象