（环境与资源保护法学专业论文）我国生态安全的环境行政法思考.pdf

摘要 2 0 世纪科学技术长足发展，人类的生存状况和生活质量极大改善。然而在人类利用 与改造自然的过程中，社会出现了人口激增，城市膨胀、环境污染、过度消耗自然资源 等一系列问题，人类的生存环境普遍恶化，主要表现为粮食短缺、资源枯竭、土地沙漠 化、森林覆盖率降低、生物多样性锐减、全球气候变暖、臭氧层破坏、酸雨腐蚀和有毒 废料发生全球转移等，构成所谓的全球生态环境问题。 随着生态环境问题逐步上升发展成为生态安全问题，它便与人们的日常生活如影随 行，危及人们的生命和健康，甚至危及国家安全和社会发展。生态安全问题逐渐成为一 个涉及到生态安全、经济安全、社会安全和国家安全等的公共安全问题。正在经济迅猛 增长的中国的生态安全形势严峻。 本文主要讨论我国生态安全的环境行政法思考：首先笔者从变革环境行政法的基本 理论入手，阐述了环境行政法基本理论变革的生态伦理学基础，审视和创新了环境行政 法调整对象，提出了环境行政法坚持生态安全的原则，并从立法理念上指出了追求生态 安全价值的必要性；而后从我国环境行政管理体制、我国保障生态安全的立法对策、环 境行政执法机制的完善与生态安全的保障等三个大的方面来展开及剖析如何保障我国生 态安全。最后提出结论：加强对于国家生态安全的环境行政法思考，遵循生态规律进行 行政管理，在中国国情的基础上实现人与自然的协调发展，强化执法、完善救济，确保 国家生态安全的行政管理在良好的法制轨道上运行，会更好地维护与保障国家生态安 全；并同时提出鲜明倡议：维护国家生态安全，需要全社会的积极参与和共同努力。 关键词生态安全；环境；行政法 a b s t r a c t w i t ht h eg r e a tp r o 掣嘴o ft e c h n o l o g yi nt h et w e n t i e t hc e n t u r y , m a n sq u a l i t yo fl i f eh a s i m p m v e dal o t i nt h ec o u r s eo fp e o p l eu t i l i z i n gn a t u r ea n dt r a n s f o r m i n gn a t u r e ，t h e r ec o m e sa s e r i e so fq u e s t i o n s ，f o re x a m p l e , p o p u l a t i o ne x p l o s i o n u r b a ne x p a n s i o n 、e n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o n 、e x c e s sc o n s u m i n gr e s o u r c e sa n ds oo n h u m a ns u r v i v a lc i r c u m s t a n c e sd e t e r i o r a t e ， m o s t l yr e p r e s e n tl a c ko ff o o ds u p p l i e s 、r e s o u r c e sd r y i n gu p 、s o i ld e s e r t i f i c a t i o n 、l o w b e s t r o wo ff o r e s t 、d i v e r s i t yo fb i o l o g yd e c r e a s i n gs h a r p 、c l i m a t eo ft h es e v e ns e a sw a n n i n g u p 、o z o n o s p h e r ed e s t r o y i n g 、a c i dr a i ne r o d i n g , a l lt h i sc o n s t i t u t e st h es o - c a l l e de n v i r o n m e n t q u e s t i o n so ft h ew o r l d w i t hq u e s t i o n so fe n v i r o n m e n tb e c o m eq u e s t i o n so fe c o s y s t e ms e c u r i t y , i ti sv e r yc l o s e l y a s s o c i a t e dw i t h e a c ho t h e r , t h r e a t e nh u m a n sf i f e 、h e a l t h 、n a t i o n a l s e c u r i t ya n ds o c i a l d e v e l o p m e n t q u e s t i o n so fe c o s y s t e ms e c u r i t yb e c o m eq u e s t i o n so fp u b f i cs e c u r i t y t h e s i t u a t i o no fe c o s y s t e ms e c u r i t yo fc h i n ai sv e r ys t e m t h i sp a p e rm a i n l yd i s c u s s e st h o u g h to fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v el a wo ne c o s y s t e m s e c u r i t yo fc h i n a f i r s t l yip r o c e e dw i t hu a n s f o m i n gt h et h e o r yo fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v e l a w , s e lf o n ht h ee t h i c a le c o l o g yb a s i so ft r a n s f o m a t i o nt h et h e o r yo fe n v i r o n m e n t a d m i n i s t r a t i v el a w , i n n o v a t ec o n t r o l l e dm e m b e ro fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v e l a w , b r i n g f o r w a r dt h ep r i n c i p l eo fp e r s i s t i n gi ne c o s y s t e ms e c u r i t y , a n dp u tf o r w a r dn e c e s s i t i e so f s e e k i n g t h ev a l u eo fe c o s y s t e ms e c u r i t y ；t h a nis p r e a da n dt a k ep a r ti nh o wt op r o t e c tc h i n e s e e c o s y s t e ms e c u r i t yi nt h r e ea s p e c t s ：e n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o ns y s t e m , l e g i s l a t i o n sf o r e c o s y s t e ms e c u r i t y , a n dc o n s u m m a t i o no fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o n a tl a s t id r a wa c o n c l u s i o n ：s t r e n g t h e nt h o u g h to fe n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v el a wo ne c o s y s t e ms e c u r i t yo f c h i n a , f o l l o wt h er o l e so fe c o l o g yt oc a r r yt h r o u g ha d m i n i s t r a t i o n , i m p l e m e n tt h eh a r m o n y b c t w e e nh u m a na n dn a t u r e ，i n t e n s i f yl a we n f o r c e m e n t , c o n s u m m a t er e l i e g u a r a n t e en a t i o n a l e c o s y s t e ms e c u r i t ye v a nm o r e ；a tt h es a m et i m ep r o p o s et h a tt oe n s u r en a t i o n a le c o s y s t e m s e c u r i t yn e e d sp o s i t i v ep a r t i c i p a t i o na n dj o i n te f f o r t k e y w o r d s e c o s y s t e ms e c u r i t y ；e n v i r o n m e n t ；a d m i n i s t r a t i v el a w n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得盎韭盎些盘堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：i 佥震签字日期：2 i ，b 7 年6 月修日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解盔韭盎些盘堂有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查 阅和借阅。本人授权壅韭盎些盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有 关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论 文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名；王金雇 签字日期：厶7 年i 月f 矿日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 孪讹叶竖忐噶 毫删牡犬学 导师签名：【 签字嗍砷年6 月f c 日 电话：f ；j 7 聒f 弦6 邮编：心和 1 绪论 1 1 课题背景 在传统上，国家安全往往只被理解为国防的安全，这种想当然的认识自然十分片 面。从古到今，国家安全的内涵一直都十分丰富，它不仅包括国防安全，而且还包括政 治安全、经济安全、科技安全、生态安全等，所有这些构成人类的整体安全。 诺曼迈尔斯博士曾说过，。今天对于任何一个国家来说，真正安全的最大保障已 经不再是军队、坦克、炸弹和导弹之类的传统军事力量，而是越来越多地包括我们物质 生活的环境资源。这些资源包括土壤、森林、气候以及构成一个国家的环境基础的所有 主要成分【1 1 。”随着现代经济与社会的发展，世界环境遭到严重的破坏，传统的国家安 全内容必然要与时俱进，生态安全理所应当地被纳入了国家安全的范畴。 生态安全是政治安全、经济安全、军事安全的物质基础，它不但是国家安全的组成 部分，而且是重要的基础。古代楼兰古国的毁灭，就是忽视生态安全的最好例证之一。 作为一种全新的现代国家安全观，生态安全现在已经为世界上多数国家所接受。 自从1 9 7 7 年美国著名生态环境学者莱斯特r 布朗( l e s t e r r b r m m ) 将环 境问题引入国家安全范畴以来，有关国家生态安全的研究，随着经济的发展、全球环境 的恶化而在全世界兴盛起来。1 9 8 7 年世界环境与发展委员会发表的我们共同的未来 报告正式使用了“环境安全”这一词语，并在此报告的第l l 章“和平、安全、发展和 环境”中明确指出，安全不仅包括对国家主权的政治和军事威胁，而且包括环境恶化及 其发展条件遭到破坏。 国外较早提出生态安全概念的有俄罗斯等国家。1 9 9 1 年1 2 月1 9 日颁布的俄罗斯 苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法中首次正式使用了这一概念。该法第8 5 条规定；“实施生态犯罪行为，即实施危害俄罗斯联邦的生态法律秩序、社会生态安全 和对自然环境及人体健康造成损害的社会危害行为，并具有过错的公职人员和公民，承 担俄罗斯苏维埃社会主义共和国刑法典规定的刑事责任翻。”此外，这个概念在俄罗 斯联邦安全法、俄罗斯联邦宪法、俄罗斯联邦生态鉴定法和俄罗斯联邦环境保 护法等联邦法律中相继出现【3 1 我国首次将生态安全作为环境的目标并纳入国家安全的范畴是开始于2 0 0 0 年底国 务院发布的全国生态环境保护纲要，里面清楚表达出：“如果生态环境继续恶化，将 严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态环境安全” 何谓生态安全? 目前国内外并无成熟而统一的定义首先从称呼上，生态安全在世 界各地的称谓也不一样，如在俄罗斯、乌克兰、波兰等国家，习惯称之为“生态安 全”，而在美国、日本等国家则习惯称作环境安全，在中国，生态安全也被称为环境安 全、生态环境安全，但大体上，我国的国家生态安全可以简称为生态安全。其次，我国 1 绪论 生态安全的定义虽然不确切，国内的研究也处于探讨阶段，但是从法律角度如何定义的 方面看却是大同小异的，一般都认为，生态安全是国家安全的一项内容，是指一国生态 环境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好支撑和保障能力的状态1 4 1 。也就是说， 它的基本内涵是差不多的。生态安全包含两重含义：其一是生态系统自身是否安全。即 其自身结构是否受到破坏；其二是生态系统对于人类是否安全。即生态系统所提供的服 务是否满足人类的生存需要，并强调生态系统自身的安全是生态安全的基础。 当前世界生态环境问题十分严重，主要体现有以下特点：全球交暖、臭氧层破坏、 酸雨污染、生物多样性锐减、淡水短缺、森林破坏、荒漠化、海洋污染和破坏、有毒化 学品和危险废物越境转移等等。在这样的世界环境背景下，影响我国生态安全的主要问 题有以下四个方面：第一，国土资源安全问题。主要指的是：水土流失严重、土地荒漠 化严重、水安全问题、生物安全问题、能源安全问题等；第二，环境安全问题。目前我 国环境污染最严重的问题是大气问题、水污染、海洋污染、土壤污染和化学品等；第 三，自然灾害问题。近十年期间我们的灾害呈上升趋势，年均达1 5 7 8 亿元，相当于年 均g n p 的3 8 ，占全国财政年均收入的2 7 2 n 。第四，国家环境安全问题。主要包 括国际环境问题对我国环境安全的影响与外国对我国的主权干涉以及对我国经济安全的 威胁。 2 l 世纪是一个经济、政治、文化等全球化的时代，这是一个不可逆转的潮流，全球 化不仅深刻地影响着世界经济和各国的经济运行机制和发展方式，同时也对各国的生态 环境保护政策和法律制度以及全球环境资源的配置和组合产生巨大的影响。全球化是经 济发展的客观规律，在各全球化方面中，经济的全球化是最核心的内容，当今的世界 中，一个活跃的经济体往往不仅仅影响着一个或者几个区域国家的经济发展。而且也对 世界不同地域的其他国家产生不同程度的影响，比如现今经济快速发展的中国，已经成 为世界经济发展的火车头，中国经济的高速度发展为世界其他国家的经济发展提供了旺 盛的活力和动力，成为其他国家经济发展水平的晴雨表，中国经济发展的起起落落也会 在遥远的欧洲造成震动，这些都是经济全球化所带来的影响和结果。 全球化使环境与资源的优化空间从一个国家扩展到全球，并在各生产因素自由流动 和自由配置的基础上，为解决全球性的生态、环境、资源与贸易问题提供了方便。但 是，全球化也将有意或者无意地改变全球的生态环境，改变各国的宏观生态调整体制， 并且使国家生态安全产生如复杂化、综合化、扩散化、多因化等新的发展趋势。 全球化为生态环境保护的全球合作创造了便利条件，使全球生态的整体性保护变得 更容易，同时可以优化全球环境资源的配置，方便了生态环境保护的技术、信息方面的 支持。而对我国两言，全球化更有利于从更大范围解决我国的生态问题，有利于借助全 球的资金、技术和信息开展我国大规模的生态建设，并有利于按国际规则有效的解决跨 国生态问题。然而，全球化进程是在旧的世界经济秩序的基础上开始的，是以资本主义 经济为主导，兼有其政治和文化的全球化，这种发达国家主导下的经济全球化使发达国 家受益较大而受到的冲击较小，而发展中国家受到的冲击较大我国作为发展中国家， 1 绪论 全球化和贸易自由化程度的提高对我国生态环境的影响是巨大的，它加速了我国自然资 源的短缺和浪费，使我国的自然资源后继供给越发成为问题：使发达国家可以利用自由 贸易规则向我国转移污染：全球化促使我国的市场迅速转型，弱化了国家生态安全保护 的能力；经济全球化对我国的环境保护产业带来了巨大的冲击，妨碍我国刚刚开始起步 的环境保护产业顺利发展嘲 从以上我们可以看出，生态安全关系到国家的可持续发展，又由于其具有扩散的特 点，解决环境问题时闻长，代价高，一些环境问题更是具有不可逆转的特点，甚至引起 国际政治上的敏感性。正如世界环境与发展委员会主席布伦特兰夫人所说“环境问题在 许多地方已经成为影响安全的一个最重要的因素”“世界观察研究所”也预言：“环境 生态问题将成为2 1 世纪战争的根源。”因此，国家生态安全问题有趋势成为未来国家政 治斗争的焦点甚至国与国之间战争的导火线。 保障国家生态安全，是生态与环境保护的首要任务，也是新时代我国环境行政法的 内在要求。 行政是国家行政机关对于国家与公共事务的决策、组织、管理和调控当前我国的 环境保护与生态安全保护的职责也是以一种制度化的形式为我国的环境行政管理机关所 行使，即：我国的环境行政管理职能主要是通过各级政府环境保护主管部门的行政活动 来实现的，因此通过国家生态安全的环境行政法思考，不仅可以提高我国生态安全的保 护能力，深刻理解国家生态安全的内容，有利于建立完善的国家生态安全保障机制，而 且还可以从环境行政的角度找到解决国家生态安全问题的新思路、新方法。此外，通过 国家生态安全的环境行政法思考，也有利于我国环境行政管理体制与环境行政立法的完 善，促进我国环境行政机关积极依法行政，确保国家生态安全的行政管理在良好轨道上 运行，从而更好地维护生态安全。 1 2 国内外研究现状与发展趋势 1 2 1 国内外研究现状 国际上对生态安全的研究是从对“安全”定义的扩展开始，主要围绕着“环境变 化”和“安全”之同的关系展开，大致可以按照时间的先后和研究内容分为四个阶段。 第一阶段：安全定义的扩展。最早将环境变化含义明确引入安全概念的学者是莱斯 特r 布朗。他早在1 9 7 7 年就提出要对国家安全加以重新界定，并在1 9 8 1 年的一本 著作 建立一个持续发展的社会中指出：。目前对安全的威胁，来自国与国间关系的较 少，而来自人与自然间关系的可能较多”。“土壤侵蚀，地球基本生物系统的退化和石油储 量的枯竭，目前正在威胁着每个国家的安全”川。1 9 8 0 年代早期，各种机构和学者开始关 注超出严格军事意义上的却影响到整个国家的安全问题。联合国裁军和安全委员会对集 体安全( c o l l e c t i v es e c u r i t y ) 和共同安全( c o m m o ns e m - u r i t y ) 做了区别：前者指的是更传统的 国家间的军事安全问题，而后者指的是日益增多的非军事威胁，包括经济压力、资源缺 乏、人口增长和环境退化唧随后，前苏联领导人戈尔巴乔夫的新政治思维提出把“全 1 绪论 面安全( c o m p r e h e n s i v es e c u r i t y ) ”作为国际政治的基石。1 9 8 9 年，w 髂伽g 扩展了“全面 安全”的概念，指出其包括两个相互联系的内容：政治安全和环境安全，前者由军事、经 济和人道主义等组成；后者包括保护和利用环境【引。而u l l m a n 则明确了对安全带来威 胁的定义：对国家安全造成威胁的是一项行动或一系列事件，它们形成极大的威胁并在相 当短的时间内使一个国家的居民生活质量受到恶化，或造成的威胁使得一个国家的政府 或使这一国家的私人或是非政府实体( 个人，团体，公司) 可用的政策选择范围显著地减小 1 1 0 l 。世界环境与发展委员会( w c e d ) 1 9 8 7 年的报告我们共同的未来中明确指出： “安全的定义必须扩展，超出对国家主权的政治和军事威胁，而要包括环境恶化和发展条 件遭到的破坏”。冷战结束后，重新界定安全概念、引入环境含义的讨论日渐增多他们 提出的安全概念从把环境压力作为主权国家安全的一个重要的威胁到把环境变化看成全 球安全的共同问题。这些对安全的再定义关注更多的是“全球的”或是“全面的”安全 的概念，而不是注重国家层次上的概念。同时，一些学者强调了对环境变化与安全之间的 联系进行经验性研究的需要。 第二阶段：环境变化与安全的经验性研究。第二阶段的研究主要是在1 9 9 0 年代初 期进行。为了给早期的概念和理论上的争论提供一些根据，科学家们对环境变化和安全 之间的关系进行了大量的经验性研究。第一阶段的研究大都是一些似是而非的假设，缺 少严密的研究。这一阶段的研究正是为了解决这一问题。这些研究重点主要放在环境退 化与暴力冲突的关系上【1 1 】。 对环境变化与安全进行经验性研究的主要项目有：( 1 ) 环境变化和剧烈冲突项目 ( e n v i r o n m e n ta n da c u t ec o n f l i c tp r o j e c t , e a c p ) ；( 2 ) 环境与冲突项目( n ee n v i r o n m e n t a n dc o n f l i c tn o j e 螂n c o p ) 等。e a c p 的总结论是在许多发展中国家，环境资源亏缺已经 导致暴力冲突。经常性的暴力行为发生在国内，且具有分散性和持久性，由于发展中国家 的贫穷落后。难以应付环境资源的枯竭及由此引起的社会危机，所以极易受暴力行为的影 响。资源枯竭大大增进了对一个国家实行社会和经济改革的需要，然而与此同时资源的 枯竭大大削弱了国家满足这种需要的能力这样的压力使一个国家要么支离破碎，要么 更为专制的机率增大。几乎所有的国内冲突都会对其邻国产生相应的影响。上述的研究 计划得出了让人直观上可以接受的结论：环境变化与不安全相关的条件有不平等、制度 的缺陷和贫穷i “ 第三阶段：环境变化与安全的综合性研究。进入1 9 9 0 年代后期，围绕环境变化与安 全的相互关系，美国、英国、德国和加拿大等国以及北约、欧洲安全与合作组织、欧 盟、联合国等国际组织和研究机构开展了大量研究和讨论，出现了一批代表性研究报告 和著述【“1 4 1 。这一阶段关于环境变化与安全关系的讨论已远远超出学术界的争论。学 术界与公共政策界对环境变化与安全是如何联系在一起的讨论也存在着相当多的争论。 第四阶段：环境变化与安全内在关系的研究前面的概念和经验的研究工作已经揭 示了部分环境变化和安全关系的复杂性。通过上面三个阶段的研究，进入2 0 0 1 年后。人 们已经发现“环境变化”和“安全”是两个相差极大的概念，将它们结合到一起，就使得 1 绪论 。生态安全”具有很大的模糊性、复杂性和争议性要让谁获得安全? 怎样的环境变化 以及什么类型的变化能对安全带来威胁，使得环境变化成为一个安全问题? 这些基本的问 题还困扰着学术界这一阶段的研究已从以往对环境变化与安全关系的广泛讨论进入劲 其内在关系的探讨，并且深入到影响环境安全的具体因素，如全球环境变化的风险、脆弱 性、全球化、人1 ：3 、传染病和资源等1 1 5 l ，而且基于各种案例的经验性研究仍在继续。尤 其值得注意的是，科学家们已经将生态安全和人类的生计安全联系起来，考虑如何同时实 现和平衡生态安全和人类生计安全。 国内对生态安全的研究是从2 0 世纪9 0 年代起步，到1 9 9 0 年代后期才逐渐为人们所 重视，尤其是近年来已成为科学界和公众讨论的热点问题。2 0 0 0 年1 2 月2 9 日国务院发 布了全国生态环境保护纲要，我国首次明确提出了。维护国家生态环境安全”的目 标，认为保障国家生态安全，是生态傈护的首要任务。但由于对生态安全没有一个统一的 认识，国内的研究不成系统，不少学者都做了一些初步的研究工作。 程漱兰对国家生态安全概念、特点和衡量标准等方面做了论述。提出了实现国家生 态安全的条件和机制。以洪德元院士为首席科学家所主持的国家重点基础研究发展规划 项目：长江流域生物多样性交化、可持续利用与区域生态安全的研究，于2 0 0 0 年4 月至 2 0 0 5 年3 月进行，旨在进行生物入侵及其生态安全评价，提出生物多样性保护的区域生态 安全格局模式。曲格平在讨论了生态安全的概念后，介绍了影响我国的一些生态安全问 题和生态安全问题的特点，并提出我国生态安全的战略重点和措施。徐海根对丹顶鹤自 然保护区的生态安全设计的理论和方法做了研究，采用迭代法、整数规划法和阻力面分 析等方法对丹顶鹤自然保护区网络做了优化设计，研究了不同保护目标下盐城自然保护 区核心区和缓冲区的生态安全阈值肖笃宁讨论了生态安全的基本概念和研究的主要内 容，认为生态安全研究的主要内容包括生态系统健康诊断、区域生态风险分析、景观安 全格局、生态安全监测与预警以及生态安全管理、保障等方面。区域生态安全研究具有 宏观性和针对性的特点，评价标准则具有相对性和发展性，生态安全预警与设计要针对某 一生态问题体现人类活动的能动性。邹长新在调研已有生态安全研究成果基础上，从生 态安全的概念、特性、国内外研究现状、研究意义和研究方法方面，对生态安全研究进 行了评述。还有一些学者对生态安全的概念做了讨论，并对建立国家或区域的生态安全 预警与维护体系提出了一些粗略的框架。一些学者则对生态安全的评价做了探讨 总的来看，生态安全研究在我国处于起步阶段，研究主要集中在区域水平上，并对生 态安全的监控、评价和保障体系作了初步探讨，对生态安全的理论与实践的研究还不够 深入。特别是应用研究在国内尚未全面展开，目前还没有系统的生态安全理论、方法和 实践的研究报道。 1 2 2 发展趋势 笔者认为，生态安全关系到国家的长治久安。当前环境问题日益严重，生态安全问 题逐渐突出，成为备受瞩目与研讨协作的全球性话题但无论是对于生态安全问题研究 1 绪论 较早的西方发达国家，还是近些年经济高速发展的同时生态与环境却越发恶化的中国， 对于生态安全理念和实践都存在着理解上的异议，研究深度也需要进一步挖掘，这对于 解决生态安全这一全球性问题是极为不利的，虽然这与学界对于国家生态安全的相关研 究和各国的司法实践有所欠缺或者是技术操作层面上不无关系，但为了更好地解决生态 危机，非常有必要摆脱不顾生态规律的做法与传统法理学对于人与自然关系的羁绊，从 理念上更新对于生态问题的认识，从而加强环境行政机关的执法能力，确保国家生态安 全的行政管理在良好的法制轨道上运行，维护国家的生态安全。 1 3 本文主要研究内容 ( 1 ) 为保障我国的生态安全，环境行政法的基本理论需要做出变革其中包括分 析生态伦理学基础；环境行政法调整对象之反恩，即环境行政法的调整对象不仅要调整 人与人的关系，还要调整人与自然的关系；环境行政法基本原则之反思，即要坚持生态 安全原则；环境行政法立法理念之反思，即环境行政法的立法要追求生态安全价值。 ( 2 ) 为保障我国的生态安全，环境行政管理体制需要进一步完善。阐述了我国环 境行政管理体制存在的问题，提出了完善的具体措施，包括建立我国的生态安全管理体 制，以及建立保障生态安全的预警防控及救助机制。 ( 3 ) 为保障我国的生态安全，环境行政立法部门需要科学制定环境行政法律法 规。分析了国内外环境行政立法现状，提出保障我国生态安全的立法对策。 ( 4 ) 为保障我国的生态安全，环境行政执法部门要肩负起自身责任，依法行政， 严格执法。指出环境行政不作为和环境行政乱作为是造成生态危机的重要原因，提出完 善环境行政执法机制的对策。 2 环境行政法基本理论变革 2 环境行政法基本理论变革 基于当前无论是国际生态安全还是国内生态安全都十分严竣的形势，以往的环境行 政管理以及环境行政法律制度已经远远不能适应新形势下的生态保护，必须要有新的思 想、新的举措来应对新的生态环境发展趋势，而在所有的环境行政法变革中，最重要和 最根本的是环境行政法的基本理论变革，因为基本理论的变革是一切基本制度变革和指 导实践的基础 2 1 基本理论变革的生态伦理学基础 与生态伦理学产生与发展的时期基本相同，可持续发展战略酝酿于2 0 世纪印至7 0 年代的第一次环境革命，成熟于2 0 世纪年代末9 0 年代初的第二次环境革命。而可 持续发展的生态伦理观，则是学术界研究可持续发展和生态伦理学过程中形成的一种新 型的生态伦理理论i 阍 2 1 1 我国传统的生态伦理观 我国古代便存在着朴素的自然生态思想。最早的记载见于物候历之一的月令、 医书素问等书。而朴素的生态学思想，远在春秋战国时代作为一种普遍的认识而被 某些学者所谈论，其中有代表性自争人物是管仲、苟况等人。他认为“人民鸟兽草木之生 物虽甚多，皆有均焉，而未尝变也，谓之则”。( 管子七法) 他主张。审大时，物 地生”，可见，当时的管仲已认识到自然界万物复杂多样但又具有共同性的规律，要求 人们了解并顺应天时，物色地之所宣，这己具有生态学自争含义了。而苟况的生态思想则 除了对于生物生存的环境和生物群居规律的阐释外，还反映在生物之间相互依赖，互柑 协调的关系苟子天论中有这样一句话：“万物各得其和以生，各得其养以 成”。 以上管仲、苟况的思想，只是我们甩今天的生态学理论对其进行审视，虽然存在着 相当的局限性，但反映出了当时人们尊重环境与自然规律，注意保持自然平衡的朴素生 态思想【 】。由此可见，我国几千年的封建社会虽战乱和灾害不断，丽自然生态环境仍保 持良好状况的根源所在这从我国古代环境保护的思想与实践中，可以得到更明确的证 明。 我国最早有关环境保护的记载见于史记中关于商汤爱鸟网开三面的故事，说明 古人已经认识到，要想利用自然资源，尤其是生物资源，保持良好的生存环境，必须注 意保护，合理开发，反对过度利用。尽管初时认识不明确，但逐步深化，不断完善，到 宋代，已初步认识到生态平衡的问题。 此外，我国自周代就有了较完普的环境保护机构及制度，加之中国人对祖先崇拜及 几千年礼仪制度遵从的心理态势，使得这些古训和制度得到普遍的、严格的执行。上至 2 环境行政法基本理论变革 i i 一i _ _ - _ _ _ 一 国君诸候，下至平民百姓，把保护自然。爱护环境作为人们共同遵守的准则，这实质上 已形成了一种历史文化环境观念，把人、自然、文化( 礼仪、古训、法规等) 看成一个相 关的整体，另外，我国古代的环境观、自然观及许多相关理论如风水相地学、。天人合 一”的思想等，都是传统伦理观的具体体现。 2 1 2 可持续发展的生态伦理观 2 0 世纪以来，伴随着科学技术的进步和社会生产力的高度发展，人类社会进入全面 进步的世纪，人与自然的关系也发生了根本性的变化。然而人类创造的社会财富却是在 自然环境的巨大破坏的基础上取得的，人类在不断对于环境进行攫取的同时，超过了环 境的负荷，社会各方面因此出现了一系列尖锐的矛盾，环境危机的不断涌现。渐渐人们 认识到，自然环境不仅是人类征服和主宰的对象，而且是人类共同的财富。保护自然， 就是保护我们自己以及我们的子孙后代的家园，它是我们对l 刍然应该承担的环境道德义 务和责任，也是我们对自己和我们的子孙后代应该承担的义务和责任。因此，要使人类 走出目前的困境，就必须反思和改变这种长期统治人类的主导思想。人类只有首先树立 了正确思想，在人与人、人与自然之问建立了一种以尊重为基础的和谐关系，把人类的 地位从“自然的主人”变成所谓的“自然之友”，将道德的义务范围扩展到了整个生态 系统，全球性的环境危机和生态失衡问题才有望从根本上得到解决。正是基于这样的背 景，生态伦理学作为生物学和哲学的交叉学科，在2 0 世纪逐渐成熟和发展起来了。 可持续发展生态伦理观作为一种新型的生态伦理理论，认为影响当代环境问题的两 大重要关系，即人与人之间的关系以及人与自然之间的关系，具有同等重要地位。前者 对环境的影响虽然是间接的，但它是更为深刻的社会因素，处理好前者的关系对处理后 者的关系具有决定性的意义。处理好两大重要关系，应立足于“可持续发展”概念，这 一发展观所追求的是促进人类之间的和谐以及人与自然之间的和谐。它具备三个基本特 征：维持全面的生活质量，维持对自然资源的永续利用，避免持续的环境损害1 1 明。因 此，可持续发展包括生态可持续性、经济可持续性、社会可持续性，它具有多元的指标 体系。不仅包括经济的、社会的，也包括生态环境的；不仅包括物质的、技术层面的， 也包括制度和文化价值层面的。 可持续发展生态伦理观要求人类的一切活动必须首先遵循自然规律，遵循生态规 律，其次才是经济规律。任何人为的破坏，都是对自然的犯罪，都是自毁家园。当然， 遵循自然规律并不等于不要发展，对于我们这样的发展中国家来说，发展甚至具有优先 重要性，只不过这种发展应该是可持续性的。 可持续发展生态伦理观体现出了不同以往的革命性，它在强调人际平等、代际公平 的同时，强调自然也应该受到人类具有伦理与道德的保护，应该用道德来调节人与自然 的关系。今天全世界的人民不仅对于环境保护有了共识，而且这种环保意识还越来越趋 于理性，环境保护已成为很多国家的国策和十分关注的热点。人对自然不仅要承担责 任，而且还要有尊重环境道德的义务随着生态伦理进入发展的新阶段，可持续发展生 2 环境行政法基本理论变革 态伦理观更加体现了时代发展所赋予的非凡意义。 综上，可持续发展的生态伦理观的涵义可以概括如下： 1 、一切自然人享有其所生存的生态环境不受污染与破坏，从而过健康和健全生活 的权利，并且承担保护生态环境，使子孙后代满足其生存需要的责任。 2 、生态系统中的所有要素都有其自身存在的客观价值，不应以人类评判的工具价 值为标准。并且享有不受污染与破坏，与人类共生的权利，入类承担保护生态安全的责 任。 可持续发展的生态伦理观对于保障国家生态安全的意义在于，首先是它的科学性。 可持续发展的生态伦理观在指导环境行政行为时，处处体现着尊重自然规律、生态规 律，这种科学性的做法有助于环境行政机关在做出行政行为时，注重环境保护与生态保 障，由此可以看出这种观点对于科学决策和科学保护环境资源是必不可少的；其次就是 代内公平与代际公平相平衡，可持续的涵义与特点就是能使子孙后代满足其生存需要； 最后就是可持续发展的生态伦理观承认自然界的权利，把自然的权利提到了一个更为重 视的层次，从而更注重对于自然与生态的保护。 2 2 环境行政法调整对象之反思 无论是人与入的关系还是人与自然的关系都并非是人们凭空创造出来的，而是现实 生活中人与人、人与自然关系的产物。法总是一定社会关系的体现。环境行政法的调整 对象必然要反映出现实中人与人、人与自然的关系1 1 9 1 。 2 2 i 传统行政法谓整对象的局限 从上个世纪九十年代初开始，我国行政法学界的一批学术论者，就行政法基础理论 展开了热烈而又具有高度开放性的大讨论。这方面的争议从未停止过，各种论点百花齐 放，至今已有平衡论、控权论、管理论为代表的1 0 多种观点诞生。作为基础理论的重 要组成部分，关于调整对象的讨论也一直争执不休，例如平衡论的代表人物罗豪才先生 所说盼“行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督 行政关系的法律规范和原则盼总称，或者说是调整因行政主体行使其职权而发生的各种 社会关系的法律趣范和原贝4 的总称这一系列法律规范和原则调整的对象是行政关系 和监督行政关系，所谓调整行政关系和监督行政关系，就是规定行政关系和监督行政关 系各方当事人之间的权利义务关系倒。”目前总的来说，主流观点认为，行政法是调整 行政关系的法。行政关系是指在行政管理中行政主体与相对人之间的关系，也就是说法 律调整的对象是针对人与人之间来说的，不调整人与自然的关系。 美国著名的海洋生物学家、环境伦理的奠基人之一的雷切尔卡尔森( r a c h e l c a r s o n ) ，也就是寂静的春天一书的作者，在1 9 6 3 年1 月7 日接受动物福利研究所 的施威泽勋章时曾指出，“如果我们自己关心的只是人与人之间的关系，那么我们就不 会真正变得文明起来。真正重要的是人与所有生命的关系。” 2 环境行政法基本理论变革 人类自从其诞生起就同时生活在两个世界中，一个是由空气、水、土壤及动植物等 要素组成的自然世界，另一个则是人类用自己的勤劳与智慧所建立起来的社会结构和物 质文明的人类社会，与此对应的是，在人类社会中也存在两大基本关系，即人与人的关 系和人与自然的关系。环境污染也好，生态破坏也好，面对种种的环境问题，当我们仔 细分析生态环境问题时，就会发现传统行政法基础理论越发暴露出其局限性，尤其是对 于调整对象的认识方面存在着片面性，这导致了现今国家生态安全出现了种种问题。究 其原因，是因为它。掩盖了自然界的真实价值，没有把人与自然置于一种生态互动、对 等相对的关系中考虑，法律成为人类自创的反作用于人类内部事务的规则。” 2 2 2 环境行政法调整对象的创新 尽管传统的行政法调整对象理论一直延续到现在，但是可喜的是，善于探索和研究 的国内学者们相继对于环境法的调整对象理论和主流法理学进行了反思与补充，提出了 一些创新和有益于当前保障国家生态安全的观点。其中较为突出的就是我国环境法学界 资深教授蔡守秋先生。他编著的调整论对主流法理学的反思与补充一书中，详 细地阐述了环境与资源保护法的调整对象，强调“法律在调整人与人的关系的同时能够 调整人与自然的关系环境资源法的目的、任务、作用和功能之一，就是保护环境、 合理开发利用资源，就是调整人与自然的关系。” 笔者认为，从唯物辩证法来看，任何事物都是联系和发展的，发展具有普遍性、 永恒性和过程性，法的调整对象当然也不例外；从法的历史发展进程来看，法的调整 对象当然要随着经济和社会形势的发展变化而不断变化，从调整个人与个人之间、个 人与国家之间、到调整个人与社会之间、法律实体之闯、法律实体与国家之间、国与 国之间关系等，法的调整对象理论在随着历史的进步而不断得到深化与完善，而且这 种趋势是开放性的、扩张性的，正如孙国华教授所指出的，“法律调整对象发展的主要 倾向是扩大和加测2 1 p 。可以说，法律调整对象的理论变化是顺应了历史发展的潮流 因此将人与自然的关系加入到法的调整对象当中是顺势而为 当今所有的环境资源法律或者法规，几乎都毫无例外地包含、反映、调整人与自 然的关系，而有关环境资源的法律之所以能够调整人与自然的关系，首先是由人与自 然关系的重要性决定的。人与自然关系的发展演交是环境资源法调整人与自然关系的 主要动力，这种关系发展演变到一定程度，无论当时的伦理道德或者政策法律是否调 整人与自然的关系，都会要求伦理道德或政策法律去调整人与自然的关系；其次，环 境资源法律之所以能够调整人与自然的关系的主要原因是，环境资源法律是人们的环 境行为的行为规则。环境资源法律通过规范人的环境行为而调整人与自然的关系；再 次，环境资源法律之所以能调整人与自然的关系，是基于法律的目的、任务、作用和 功能以及人与自然的关系是一种可以为人调整的关系这一基本性质，环境资源法的目 的、任务、作用和功能之一，就是保护环境、合理开发利用资源，就是调整人与自然 ：至墨至氅鎏量奎登兰銮兰 的关系；最后，环境资源法律之所以可以既调整入与入的关系，也可以调整人与自然 的关系，是因为在环境与资源保护活动中人与人的关系和入与环境的关系并不是水火 不容的关系，而是一种共存、互容，密不可分的关系。只有用调整人与自然的关系的 法学理论，从人与自然的关系的本质特点出发，阐明环境法以保护环境资源为主，以 调整人与自然的关系为主，既调整人与自然的关系又调整与之相关的人与人的关系、 既保护自然环境又保护社会环境、既维护自然秩序又维护社会秩序，才能解释清楚珂： 境法的本质与特征。 既然有了以上关于行政法以及环境资源法的调整对象必须随着新形势而有所改变的 事实，那么现在我们分析环境行政法的调整对象如何变化就有了可靠的依据作为部门 行政法，环境行政法的调整对象必须有所创新，要勇敢地冲破理论研究的局限。从当前 行政法学界的蕊点来看，环境行政法是调整环境行政机关与环境行政相对人之闻的行攻 关系的法律规范如果按这个思路发展下去，对于保障国家生态安全，对于生态环境祁 会产生不可避免的损害基于此，笔者认为，环境行政法的调整对象应该不仅包括人与 人之间的关系，而且还应该包括人与自然的关系。并以此来构建环境行政法的基础理论 和基本制度。除此之外，还可以作为佐证的是，环境行政法之所以可以调整人与自然自q 关系，是因为无论是环境行政主体( 享有环境行政管理权的行政机关和法律、法规授捉 盼组织) ，或者环境行政相对入( 又叫环境行政相对方，指的是在具体的环境行政法律 关系中处于被监督管理地位并与环境行政主体相对应的另一方当事人) ，他们的行为最 终都产生了对于环境的直接或间接的影响。举个例子，比如环境行政机关使用环境行政 许可权批准环境行政相对人林木或者草原资源的使用权时，一般的理解是，这个过程有 两个行为，一个是环境行政机关的行政许可行为，一个就是环境行政相对人的使用环境 资源的行为，但只要我们深思熟虑后，就可以知道行政机关的行政许可行为以及相对入 的使用行为都对涉及到的环境有影响，自然也无法避免人与自然之间发生利益等的冲 突。人的行为必然要遵循自然规律，要合理利用自然资源，人类在满足自身的同时也减 少对于生态的破坏，保持人与自然的和谐相处，这样才能对保障国家生态安全做出贡 献。 经过以上的分析，我们可以得知，环境行政法不仅可以调整人与人的关系，而且还 可以调整人与自然的关系“