国有企业存量土地依法盘活问题研究.pdf

南昌大学 硕士学位论文 国有企业存量土地依法盘活问题研究 姓名 朱赣洪 申请学位级别 硕士 专业 工商管理 指导教师 摘要 摘摘 要要 随着我国城市的发展 城市用地面积在加速扩大 城市建设用地与耕地保 护 土地资源集约利用的矛盾十分突出 如何充分盘活国有企业的存量土地资 源 作为城市建设用地的积极有效补充 优化城市土地利用结构 提高城市土 地集约化水平 是我国当前应当研究的重点 国有企业存量资产当中的土地资源既是重要的生产力要素 也是扭转国有 企业沉淀闲置资产的最有效手段 搞好国有企业存量土地的依法盘活工作成为 当前国有企业改革攻坚工作的重中之重 由于历史原因和现实国情因素 如何 有效盘活和重新利用好这些国有存量资产是当前我们亟需破解的一道难题 探 索新形势下国有企业存量资产尤其是土地资产的盘活工作必须要严格依法办 事 避免国有企业改制工作走入误区 依法成为当前盘活国有企业存量土地的 重要保证 当前我国在依法办事方面还存在相当多的问题 目前的政策执行依 据多为行政规章制度 对违法征用和使用土地 浪费土地资源的行为的惩处力 度十分薄弱 为此我们一方面应采取各种对策推进土地的集约节约利用 加强 土地规划和供应的管理 严控增量 努力盘活国有企业存量土地资源 科学合 理地利用好国有企业的存量土地 解决当前闲置和浪费的现状 另一方面要积 极建立土地利用政策与其他调控政策相互配合和制约的法律调控体系 尤其是 探讨加快配套的法律法规的制定和实施 使得国有企业存量土地在城市建设用 地中发挥有效补充作用 本文将从历史和现实的两个角度 紧紧围绕依法盘活 这条主线 从国有资产保值增值的最终目标出发 对如何依法盘活国有企业存 量土地的手段和方法进行探讨 力求找到一种当前有效和可行的依法解决之道 关键词关键词 土地集约利用 国有企业 存量土地 盘活 依法 abstract abstract along with our country city s development the urban land area is accelerating to expand the urban construction and the farming protection the resources intensive use s contradiction is very prominent how to stimulate the nationalized business storage quantity land resource fully take the urban construction land as a positive effective supplement and optimize the city land utilization structure and raise the urban land intensification level is key point which all levels of the government in our country must study in the middle of the nationalized business storage quantity property land resource is not only the important productive forces essential factor but also the reverse nationalized business precipitation idle asset most effective measure doing well the nationalized business storage quantity land to stimulate the work become the most important work of the current state owned enterprise reform the nationalized business s complete property is our country all taxpayer s common wealth to the nationalized business property inflation proofing and appreciation is the responsibility which our party and the government department must undertake how to effectively activate and make good use of the nationalized capital is currently we need to solve a problem under the new situation and explores stock assets of state owned enterprises especially the land assets revitalize the work must be in strict accordance with the law such ability avoid state owned enterprise restructuring work into error even is the important guarantee of failure but with the current in the aspects of the problem much more than the current policy implementation basis for administrative rules and regulations the illegal land requisition the behavior of the waste of land resources punishment very weak therefore on the one hand we should take all kinds of measures of intensive land use save land planning and strengthening the management supply to revitalize severely increment and stock land resources of state owned enterprises scientifically and rationally use solve the stock land idle and present situation of waste on the other hand we must establish the land utilization policy to abstract coordinate and the restriction legal regulation system mutually positively with other regulative policy particularly discusses to speed up the necessary laws and regulations the formulation and implementation causes the nationalized business storage quantity land to play the effective supplement role in the urban construction land this article from the perspectives of history and reality closely regarding the master line which will stimulate legally from embarking to the state asset inflation proofing and appreciation s ultimate objective how to stimulate the nationalized business storage quantity land legally the method and the method carries on the discussion made every effort to find one kind effective and the feasible solution legally key words land intensive using nationalized business stock of land tap the idle assets legally 学位论文独创性声明 i 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果 据我所知 除了文中特别加以标注和致谢的地方外 论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不包含为获得 南昌大学 或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料 与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 手写 签字日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解南昌大学有关保留 使用学位论文的规定 有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 允许论文被查阅和借 阅 本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存 汇编本学位论文 同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库 并通过网络向社会公众提供信息服务 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 手写 导师签名 手写 签字日期 年 月 日 签字日期 年 月 日 第 1 章 绪论 1 第1章 绪论 1 1 选题背景及现实意义 土地是稀缺的自然资源 随着经济的不断发展 人口数量的不断膨胀 人 们对土地的需求量越来越大 人地矛盾越来越尖锐 城市土地更是成为非常宝 贵的资源 加强城市土地的管理和开发利用 特别是做好对国有企业存量土地 的开发利用 科学合理地规划和调整城市土地使用结构 提高城市土地使用功 能和利用效益 对发展城市化建设和社会经济的进步都具有重大意义 当前国有企业土地资产因企业改制等原因存在着大量流失或者闲置的现 象 为此需要深入思考国企改制中如何对土地资产进行合理处置 更好的对土 地资源进行符合社会主义市场经济体制的配置 进而做好国有企业资产的保值 增值工作 传统的无偿划拨用地方式限制土地使用者无权进行土地使用权的转 让 出租和抵押等经营活动 显然不符合市场经济条件下对国企改制的要求 因此 必须重新妥善合理合法处置土地资产 以明晰土地产权 显化土地资产 使之符合现代企业制度的要求 在国企改制中进行土地资产的重新处置 充分 挖掘和盘活国有企业内部存量土地资产的潜力才是适合我国今后一段时期加快 经济发展所必须做好的工作重点 是在建立现代企业制度的要求和在市场经济 体制下显现的问题 盘活国有企业存量土地资产 对保护国有土地收益不受侵 害 保障国有企业资产保值增值 都是具有重要的现实意义和深远的历史意义 的 基于上述背景下 我们对依法盘活国有存量土地这一问题的研究意义在于 以下四个方面 一是深化土地有偿使用制度改革的需要 随着社会主义市场经济体制的逐 步完善和建立 各级政府和用地单位已越来越认识到土地资产的重要性 供地 方式也逐渐以出让 出租为主 土地有偿使用制度的改革越深化 土地的资产 性及其价值就体现得越充分 全面 盘活开发利用国有存量土地 作为城市化 建设用地的有效补充 可节约耕地和合理利用土地 发挥市场机制对土地资源 优化配置作用 使土地利用取得经济 社会和环境的最佳综合效益 当前对盘 活国有存量土地 合理进行恰当的资本运作 是可以提升国有资产的优化和保 值增值的目标 也可以达到保障国家对国有土地所有权在经济上的实现 对优 第 1 章 绪论 2 化资本结构 深化企业改革 推动企业转换经营机制 促进建立现代企业制度 具有积极作用 还可以保障国家对国有土地所有权在经济上的实现 对优化资 本结构 深化企业改革 推动企业转换经营机制 促进建立现代企业制度具有 积极作用 二是合理利用好城市存量土地 促进用地结构优化的需要 很多城市的中 心地段商业用地等黄金地段 却大都被一些经济效益不太好 甚至亏损 有污 染的工业企业所占据 土地的投人产出率许多地块为负值 用地结构很不合理 以市场为导向 按照价值规律重新配置土地资源 地方政府则少征用土地 保 护了耕地 有利于城市土地利用结构的合理化 促进市区产业结构的调整 做 到地尽其用 充分发挥土地资源综合利用效益 确实使城市土地价值得到体现 三是通过盘活国有存量土地资产 是充分发挥土地资产价值的需要 国有 存量土地资源都有其资产评估价值和资产的使用价值 如何盘活利用好这笔巨 额土地资产 既是土地管理部门深化土地使用制度改革 加强土地资产管理的 重要课题 也是国有企业解决钱从哪里来 为企业改造 发展筹措更多资金的 一个重要渠道 通过盘活国有存量土地获取技术改造所需资金 使得企业活力 大大增强 通过优化企业用地 既可以少交土地使用费 取得更多企业发展资 金 又提高了企业经济效益 节约了生产和建设成本 投资效益显著 四是积极推进对国有土地资产实行多种实现形式的有益探索 目前正在进 行的国有企业改革 正是努力寻找促进生产力发展的公有制的多种实现形式的 一种尝试 同样在企业转制过程中 国有土地资产也要努力寻找能够充分体现 其资产价值的公有制多种实现形式 根据我国宪法规定 中华人民共和国土地 实行社会主义公有制 城镇土地为国家所有 以往国有土地的使用方式全都以 行政划拨方式提供 资产性无从体现 国有企业进行改革 改制 努力寻找公 有制的多种实现形式 同样土地资产也有一个如何探索其多种实现形式的问题 逐渐缩小乃至最终取消土地资产的行政划拨方式 代之而实行的是以出让为主 体的土地资产的多种有偿取得的方式 使土地资产得到根本显现 1 2 本文主要内容 本文从国有企业存量土地的形成 开发的涵义以及当前我国大量国有企业 存量土地存在严重的浪费和闲置现象来引入依法盘活国有企业存量土地工作的 第 1 章 绪论 3 命题 再从国有企业存量土地利用的现状及存在的问题来阐述依法盘活工作的 重要性和必要性 同时对当前依法盘活工作存在的一些问题进行分析研究探讨 具体分析依法盘活国有存量土地工作的主要方法 操作程序和相关应用的思考 并结合有关案例来总结主要经验和教训以及对今后工作的一些启示 得出依法 盘活国有企业存量土地工作的总结和展望 文章主要章节内容如下 第一章是绪论 主要是介绍本文选题的背景及现实意义和本文主要内容的 简略概述 第二章是对国有企业存量土地开发的概述 主要介绍有关概念的涵义及当 前开发的主要情况 对选题的背景和现实意义进行更为详细的阐释 第三章是谈国有企业存量土地依法盘活的现状及存在的问题 主要是分析 当前我国国有企业开展这项工作的利弊所在 第四章是对国有企业存量土地依法盘活的方法探讨章节 是详细讲述当前 我国国有企业开展盘活存量土地所采用的主要方法和操作程序 同时对运用的 方法和操作程序的应用思考阐述 藉以分析依法盘活国有企业存量土地工作采 用的方法及程序重要性和必要性 第五章通过对南昌市国有企业盘活存量土地运作的案例分析来印证本文的 选题观点 以及从分析探讨依法盘活存量土地工作对我们今后相关方面工作的 启示和经验的总结 第六章是本文的结论和展望部份 是对本文所选命题的研究探讨成果做出 总结和评价 对当前依法盘活工作中仍然存在的问题以及一些思考做出未来的 展望 希冀对今后的资产盘活工作提供有益的建设性的建议 本文通篇围绕如何依法开展对国有企业存量土地资源这条红线展开论述 是探索当前我国国有企业如何加快建设现代型企业制度 探索如何更好开展实 施国有企业资产保值增值工作的文章 由于社会制度差异及各种尚处探索阶段 的实践工作需要时间来检验 因此本文论述不足之处可能较多 但仅以此文的 论述来表达一种思路 为当前相关国有存量资产的盘活工作提供研究探讨之用 第 2 章 国有企业存量土地开发概述 4 第 2 章 国有企业存量土地的开发概述 2 1 国有企业存量土地涵义 国有企业存量土地是存量土地资源的一种 它也是国有资产范畴的一种 所谓国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称 有广义和狭义 之分 广义的国有资产 即国有财产 指属于国家所有的各种财产 物资 债权和其他权益 包括 1 依据国家法律取得的应属于国家所有的财产 2 基于国家行政权力的行使而取得的应属于国家所有的财产 3 国家以 各种方式投资形成的各项资产 4 由于接受各种馈赠所形成的应属于国家 的财产 5 由于国家已有资产的收益所形成的应属于国家所有的财产 狭 义的国有资产在法律上被定义为国家所有的并能为国家提供未来效益的各 种经济资源的总和 按照国有资产的定义 在我国可以对占国民经济总量 70 左右的国有 资产分为以下三类 一是经营性国有资产 经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中 依法拥有的资本及其权益 具体的说 经营性国有资产 指从事产品生产 流通 经营服务等领域 以盈利为主要目的 依法经营或使用 其产权属 于国家所有的一切财产 经营性的国有资产具有流动性 增值性和经营方 式多样性的特征 二是行政事业性国有资产 行政事业单位国有资产是指由行政事业单 位占有 使用的 在法律上确认为国家所有 能以货币计量的各种经济资 源的总和 包括 国家拨给行政事业单位的资产 行政单位按照国家政策 规定运用国有资产组织收入形成的资产 以及接收捐赠和其他经法律确认 为国家所有的资产 三是资源性国有资产 资源性国有资产指国家拥有的土地 森林 矿 藏等资源 从上述国有资产的定义和分类来看 所谓国有企业存量土地实质主要就是 城镇土地范围里的土地 它是政府经营城市 土地储备工作中出来的名词 广 义上泛指现有国有企业原有的厂区占用地 由于企业经营不善造成的低效利用 第 2 章 国有企业存量土地开发概述 5 的 破产闲置的建设土地 以及需要调整的不符合城市规划的其他建设土地 地方政府可以通过征用 收购 收回方式将这部分土地拿过来 而后依照规划 进行招标 挂牌 拍卖的方式进行出让 这部分土地就叫城市建设中的国有企 业存量土地 狭义上是指在现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用 不充分 不合理 产出低的土地 即具有开发利用潜力的现有国有企业的未使 用土地 简而言之国有企业存量土地是指国有企业已经占用而未得到正常使用 的闲置土地 是由于历史的和现实的原因 事实造成了企业土地的大量闲置 使土地的经济价值不能得到实现的一种土地资源 2 2 国有企业存量土地开发的主要情况介绍 2 2 1 当前开发的主要情况 1986 年以前 我国基本上实行土地无偿 无限期使用 无流动的 三无 制度 由于土地使用者无需付出代价或承担的代价很小 用地多少与其经济利 益没有关系 故很多用地单位不从实际出发 多征少用 致使大量土地闲置 土地利用率低下 土地资源浪费严重 据2000年统计 在全国仍有19000多户国有大中型企业亏损 亏损面占35 尽管相当一部分国有企业实际已经严重资不抵债 但这些企业还拥有相当规模 的土地和厂房设备 尤其是其占有的土地规模占全国国有企业土地规模的一半 以上 当前国有企业存量土地利用主要按以下三种途径开发 第一 企业自用开发 这类土地不用办理出让手续 是企业在建设生产基地 办公设施的同时 配套建设了大量的生活设施 如住房 学校 幼儿园 食堂 等等 建成的建筑物或形成企业的固定资产 或销售给职工 主要是指住房 但资产均不能面向市场进行公开地经营和销售 在 1998 年时国家还允许企业利 用存量划拨土地建经济适用住房 解决企业内部职工的住房困难 建经济适用住 房是这一时期企业利用土地的最主要方式 而目前在城市中可以充分利用的存 量土地资源主要包括以划拨或者出让的方式取得土地使用权 以及因为迁建等 原因所形成的闲置土地和低效利用的建设用地以及未利用的土地 在这些存量 土地资源中 利用潜力较大的是国有企业因为迁建或经营不善停产关闭滞后留 下的大量闲置土地 由于在过去计划经济时期这些国有工矿企业都是依靠行政 划拨方式获得土地的 而且这些位于城市的许多工矿企业不仅占有大量的土地 第 2 章 国有企业存量土地开发概述 6 而且随着社会经济发展 其良好的区位优势体现出来 有些企业甚至处在城市 的中心区域 而在市场经济体制下 一方面不少国有企业缺乏应变能力 在激 烈的市场竞争中处于劣势 这些企业的用地低效运用或闲置 使土地资产不能 得到充分利用 另一方面 在建立现代企业制度过程中 对企业实行股份制 破产 兼并等机制转换时 土地作为有价资产 在企业这类活动中有着举足轻 重的作用 企业将自己拥有的划拨土地自发地进入市场 以转让 出租 抵押 联营 改变土地用途用于经营或开发等方式 在一定程度上盘活了土地资产 促进了企业的发展 但由于企业国有土地入市方式不一 不少企业对土地资产 的真正价值和土地政策不了解 而且企业的自发行为又多是只顾眼前利益的短 期行为 以至于出现无序 无规范的流动 在产权关系上造成混乱 使国有土 地资产大量流失 第二 依靠划拨存量土地用做营利性经营 可以协议出让或将收益中属于 土地收益的部分上缴国家 对于企业在划拨土地上建盖的经营性设施 由于难 以明确界定经营性资产中划拨土地使用权收益所占的金额或比例 所以 在实 际管理中 是由获得经营性收益的划拨土地使用权人向土地管理部门申请 缴 纳土地评估价值一定比例的出让金 即可改变土地的使用性质和用途 由原划 拨的工业用地变更为可用于市场开发的经营性用地 土地出让金的比例一般在 评估地价的 5 20 之间 即企业只需缴纳很少的土地出让金就可以改变土地 的使用性质和用途 企业从存量土地的盘活中初试端倪 形成了固定资产或获 得了开发收益 积累了资金和经验 加之近年来我国城镇化和工业化的快速发 展 城市建设用地需求极大 从而使得国家出台了一系列控制土地使用 提倡 节约集约用地的法律法规 最典型的就是提出建立工业园区 城里的工矿企业 退城进郊 和 退城入园 的发展工业模式 许多工业企业的厂区从城市市区 或城市中心区域搬迁到工业园区进行集中布局 这些搬迁的工矿企业和一些因 经营不善停产倒闭之后剩下的闲置土地就成为城市里最珍贵和具有商业居住利 用潜力和价值的存量土地资源 这些闲置土地面积较大 又集中成片 地理位 置较好 而且土地的 七通一平 都比较完善 地面再次开发平整的成本也不高 因此很容易获得开发商和投资者的青睐 这些存量土地资源很容易开发成为商 贸 旅游 娱乐等行业的用地 如果合理利用和开发这些地块 发挥其经济效 益和社会效益 其升值空间巨大 此外有些工矿企业建设项目的土地利用率比 较低 由于初期的周围交通条件或者设计缺陷以及生活配套设施跟不上等原因 第 2 章 国有企业存量土地开发概述 7 造成一些地块未能充分利用 也形成了一些存量土地资源的闲置浪费 这些未 利用的存量土地资源随着城市建设规模和条件的改善 也能够成为开发商和投 资者看好的建设用地 总的来说城市中国有企业有着大量的存量土地资源 其 利用和再开发的潜力很大 其未来升值的空间巨大 第三 政府通过土地储备制度对国有企业存量土地进行征用 形成了对土 地一级市场的垄断 然后通过土地 招拍挂 形式将土地进行有偿出让 获取 土地收益并作为政府的财政收入 用于政府项目的支出资金 因此我国开始实 行最严格的土地用途管制制度 凡用于经营性开发的土地用途必须符合城市规 划和土地利用总体规划的要求 而不单指土地证登记的用途 这样国有企业以 划拨方式取得的存量土地的出让开始受到制约 而对于国有企业存量土地的盘 活利用工作目前则有如下法律规范调控 我国宪法总纲第十条规定 城市的土 地属于国家所有 农村和城市郊区的土地 除由法律规定属于国家所有的以外 属于集体所有 宅基地和自留地 自留山 也属于集体所有 国家为了公共利 益的需要 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 任何组织 或者个人不得侵占 买卖或者以其他形式非法转让土地 土地的使用权可以依 照法律的规定转让 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地 但是随 着市场经济体制的确立 我国 宪法 和 土地管理法 等法律相继规定 土 地的使用权可以依照法律的规定转让 并出台了 城镇国有土地使用权出让和 转让暂行条例 这些法律条文和相关政策确认的就是土地有偿使用制度 由于 土地所有权不进入流通领域 故土地有偿使用的是土地的使用权 它作为一种 商品 可以进行让渡 在新形势下必须破除资产守住才能保值的陈腐观念 树 立资产流动有利于保值增值的新观念 只有开发利用和盘活好土地资产 才能 实现土地资产效益最大化 2 2 2 当前开发国有存量土地的研究观点 在我国 自实行改革开放政策以来 面对市场经济的竞争格局 我国原有 的计划经济格局发生天翻地覆的变化 因而大量计划经济时代的国有企业有的 落伍了 有的停产了 有的甚至被淘汰 对于国有企业存量土地资源的研究和 探讨很多都是一种新课题 主要是由于国有企业存量土地资源问题只是在社会 主义国家中会大量存在 但是由于涉及的是土地资源问题 而土地有是生产力 三大要素之一 不管在资本主义国家还是社会主义国家 对于土地资源的利用 第 2 章 国有企业存量土地开发概述 8 途径和方式方法还是异曲同工的 都是想方设法把土地资源盘活 提升其社会 价值和经济价值 仍然是把它当成一种生产力的要素来发挥作用的 国外的一些研究观点主要是把土地要素当成一种资本看待 而且是作为一 种私有财产性质用法律手段直接加以保护的 他们直接把土地依法进行拍卖转 让给私人持有 对于全国的土地主要是采用土地管理的法律加以调控 一视同 仁 因此他们不存在国有和私有企业性质的区分 不会存在我国这种计划经济 体制下产生的国有企事业单位行政划拨用地 也就不会产生国有企业存量土地 的说法 具体来说 国外有如下研究观点 第一是存量土地资本化运作的观点 就是直接把土地当成一种资本 根据 社会和经济需求用规划固定 用法律保障实施 讲求程序合法性 体现私有财 产神圣不可侵犯的法理原则 一切土地交易都实行了货币化和交易程序司法化 便于直接交易买卖 便于采用诉讼程序加以保护 比如张瑜 1989 在 各国 土地制度比较研究 一文中指出国外采用存量土地依法盘活的原则 欧美各国 在制定的土地管理法律当中体现了社会公共利益为土地利用最高原则 划分了 各种土地利用 并且分区实行用途管理 土地未经规划不得开发利用 土地规 划一经确定及具有法律效力 非经法律途径不得更改 第二有关存量土地资源盘活具体方法和程序的研究观点 国外很早就开始 重视存量建设用地的使用 特别在存量建设用地调查 评价和监测等方面有一 套成熟的思路和具体做法 都是值得我们借鉴的 比如蔡玉梅 张晓玲 杨枫 2007 在 英格兰是怎样管理和利用存量土地的 一文中专门阐述了有关英 国政府对于存量土地的开发利用上采取政府组织存量地调查 为土地再开发提 供基础依据的工作 开展存量地调查与监测 通过数据分析存量地现状的工作 评价存量地开发潜力 制定合适的土地利用政策的工作以及调查居住用地来源 情况 了解存量用地使用程度这几项工作来搞好存量土地资源的开发和利用 第三是对存量土地的盘活与社会经济发展的其他方面相互影响关系的研究 观点 主要是与社会公益 生态环保 农业开发等方面的结合 比如对于农业 用地予以特别保护 同时确保生态环境不受破坏等 在这些方面政府通过制定 相关的特殊法律来盘活存量土地资源 减少完全市场经济手段的做法 来达到 促进和保障社会公益 生态环保以及农业开发的利用便利 如李闽 张妙玲 1994 土地市场与土地资源优化配置 对城市化存量土地资源探讨就做了 相关的分析研究 第 2 章 国有企业存量土地开发概述 9 在我国实行改革开放政策以后 探讨盘活这些国有存量资源的课题对于我 国政府 经济学界 企业家来说都是一种新事物和新问题 我国在盘活国有存 量土地资源的方法和途径都借鉴和学习了西方欧美国家的一些做法 但是我国 的社会制度 特殊国情和经济发展模式等因素又使得我国的依法盘活存量资产 工作具有中国特色 主要是在实际工作中采用比较灵活的方法 没有完全的依 照法律来办事 而当前在我国理论界对于国有存量土地资源盘活的具体研究观 点如下 第一种研究方向是研究盘活国有存量土地资源利用的方法与途径的 同时 对于如何搞好国有企业存量土地资源盘活的流程进行了分析研究 具体就是探 讨当前建设社会主义市场经济形势下 我国盘活国有存量土地如何实施以及怎 么实施的问题 这个方面的探讨研究比较多 熊伟 2007 盘活存量土地 促进经济发展 沈伟民 2005 用 六个一批 方法盘活存量土地 范宝杰 2005 做好存量土地文章 临沂市城区节约集约用地的几点做法 沈华 祥 2004 转变用地观念 创新管理方法 盘活存量土地 集约高效用地 朱 耀吉 2003 盘活存量地要迈四道门槛 何晓玲 2003 盘活旧区存量 土地机制的探讨 唐程杰 陈莹 2003 促进城市存量土地集约利用的途 径与对策研究 高全明 2002 严格控制总量盘活土地存量促进城市建设 健康发展 陆江山 2001 盘活存量土地 重在制度创新 沈永胜 1999 盘活存量土地的思路与实践 等人在其文章中都对如何盘活存量土地资源的 方式方法进行了研究总结 第二种研究方向是研究如何把国有存量土地资源当成生产力要素 讨论国 有存量企业土地资源对于我国城市化进程中有关房地产 城市化土地使用制度 的研究 把存量土地资源当成一种对我国社会主义市场化经济建设的有效资本 补充和促进因素来研究的 陈淮 2008 主编的 地产 中国 引导我国房地产 业健康发展研究 一书中 李品 2006 城市土地储备问题研究 叶裕民 2001 中国城市化之路 经济支持与制度创新 李煜晖 骆晓鹏 2001 从盘 活城市存量土地看城市地域结构重组 陈宗胜 吴浙 谢恩全 1999 中国 经济体制市场化进程 等人的文章对上述观点做了详细阐述和分析 第三种研究方向是把盘活国有企业存量土地资源与探讨如何防止国有资产 流失 促进国有资产保值增值工作 王林芝 2008 盘活存量土地资产 提 高城区土地利用集约化水平 周淑娟 杨绍梅 陈丽英 2007 挖潜存量 第 2 章 国有企业存量土地开发概述 10 土地 加快城市建设 陈晓羽 2006 国有土地资产流失情况与防范研究 黄潍连 2006 立足存量土地挖潜加快旧城改造步伐 李彦普 2005 做 好存量土地文章 保障社会经济发展 熊伟 2005 我们是如何盘活存量土 地促进经济发展的 郭旭 曹雪峰 2005 企业在盘活城市存量土地的潜 力 丁斌 2005 管紧用活闲置土地 优化配置土地资源 王国强 王 令超 刘桂枝 2001 河南省城市存量土地潜力与可持续利用研究 李煜 晖 骆晓鹏 2001 从盘活城市存量土地看城市地域结构重组 上述作者 通过自己的文章对当前我国国有资产流失和如何保值增值等方面的措施做了详 尽的探讨 第四种研究方向是在当前我国国有企业正处于向现代企业转制建设过程 中 探讨制定适应盘活国有企业存量土地资源工作如何依法依规开展工作的 这方面研究者不多 主要有以下研究文章 罗莉 2005 我国政府土地征用权 研究 卢步东 夏积亮 2000 城市存量土地统一收购性质定位研究 胡 新华 2000 盘活土地存量资产的法律分析 赵月望 2000 我国城市土 地使用制度与土地市场研究 等文章中对我国盘活国有存量土地资源的法制建 设方面进行了研究探讨 虽然理论上的上述研究方向都使得盘活国有存量土地资源工作在实践中不 断地发展 但是上述各位专家学者都是从自身所关注的角度和层面对盘活国有 存量土地资源的应用上进行的一般性理论探索 研究成果并不具普遍适用性 缺乏具体针对性 特别是在依法研究方面相当薄弱 由于我国经济转型太快 相适应配套的法律跟不上新的国有企业发展变化形势 往往造成一种既成事实 或者摸着石头过河的现象 因而使得大量国有资产在盘活过程中流失 这些现 象的产生根源就在于适应经济发展的法制建设过于滞后 不能依法约束和保护 国有资产 因此改革迫在眉睫 对探讨如何制定适应盘活国有企业存量土地资 源工作的法律法规当前还是一种空白 需要我们在这方面加大研究力度 本文 就是基于当前现状对依法盘活国有存量土地资源做一点理论探讨 第 3 章 国有企业存量土地依法盘活的现状及存在的问题 11 第3章 国有企业存量土地依法盘活的现状及存在的问题 土地作为一种资源 也是生产力的一个主要要素 因而土地实质上是一种 资产 是一种资源性资产 国有企业存量土地是城市建设用地中的低效利用的 破产企业闲置的可供建设的土地 它还是国有资产的重要组成部分 当前对国 有存量土地资源进行合理有效盘活和利用必须适用上述法律依据和政策依据 但事实上在我国目前存在相当大的土地开发利用违法活动 加强对国有存量土 地开发利用的法律保护亟待实施 依法盘活国有存量土地资源成为社会主义市场经济活动手段中的重中之重 一环 也是当前我国社会主义初级阶段各级政府发展市场经济所必须加以重用 的有效工具 在人口高密度的发展中国家 城镇土地高度稀缺 如果仅凭盲目 的征用农地 无限扩张城镇区域面积 将会产生巨大的社会成本 导致失地人 口与城镇承载能力之间巨大矛盾 而各级政府应该提供的 公共物品 不仅仅 是物质资料 还包括相关法制建设和秩序稳定的维护 土地资源有效率的运行 依赖对土地资源产权的维护 没有产权保护 就谈不上对土地资源的有效率利 用 因此依法盘活国有存量土地也必须立足于对其占有的国有存量土地资源产 权的维护 在法律维护产权的前提下 提升国有存量土地资源的合法合理盘活 开发 真正使盘活的国有存量土地资源成为各级政府经营城市的有效利器 也 成为城市化发展的重要支柱 3 1 国有企业存量土地依法盘活的现状 3 1 1 国有企业存量土地依法盘活的发展阶段 国有企业存量土地是社会总资产的重要组成部分 盘活国有企业存量土地 就是要通过市场化的资本营运手段 催化闲置和浪费的资产和资源变现 推进 经济结构的调整 实现资金投入多元化和产权多元化 盘活国有企业存量土地 对于集聚城市建设资金 壮大城市实力 加快对国有企业的发展 都有着十分 重要的现实意义 盘活国有企业存量土地必须走依法之路 对其采用市场化运 作才能上述的目的 而实行市场化经济的必要保障就是完善的配套法律措施 只有完善的法制才是市场经济良性发展的保护 我国国有存量土地依法盘活实 第 3 章 国有企业存量土地依法盘活的现状及存在的问题 12 际经历了两个发展阶段的演变 第一个阶段是自 1949 年建国以来至 1978 年的改革开放期间 我们一直奉 行的是计划经济发展模式 当时很多国有企业都是计划经济年代的产物 不存 在盘活存量土地这种概念和做法 它们的全部资产包括土地都是采用行政计划 手段划拨和配给的 企业生产经营都是按照政府下达的指令实施 而且受制于 当时的技术 设备及产量的制约 很少产生闲置资产的问题 但是却存在较大 的资产浪费现象 当时国有企业占有使用的土地是没有制订利用规划 基本都 是照搬苏联工业建设模式 土地并没有当成企业的一种资产 更不用说当作生 产要素来看待 国家划拨下给国有企事业单位的土地指标一般都比较充裕 很 多企业的工业用地都是无偿划拨来的农用耕地 很多企业都存在大量土地闲置 的现象 囿于当时的政治环境和对经济建设认识的偏差 大量的国有土地没有 当作资产来看待 相当多的国有企业在安排完生产厂房和职工生活配套设施用 地后 对于闲置的土地基本无人管理 无人规划 很多闲置土地处于抛荒状态 最后很多闲置土地又被周围农民拿去当作农田进行复垦 这种现象并不是本文 探讨的国有存量土地 也就不存在依法开展盘活工作的必要了 第二阶段肇始于 1987 年开始实行的国有土地有偿使用改革至当前 在此期 间国家在土地使用制度方面进行了改革 具体就是把城市土地由拥有所有权的 国家授权各地政府 依照法律规定将土地使用权出让给使用者使用 这种土地 使用权出让同样有年限规定 出让时政府收取出让金 实行有期限有偿出让土 地使用权 从 1987 年深圳率先进行土地使用权有偿出让改革试点取得成功 1988 年七届全国人大通过宪法修正案 为国有土地有偿使用扫清了法律障碍 此后 经过十几年改革探索 我国在传统的国有土地 三无 制度基础上引入市场机 制 形成现行土地有偿使用制度 但是我国土地利用中的浪费现象非常严重 已经到了令人触目惊心的地步 一些地方随意改变划拨土地用途和转让划拨土 地使用权 竞相压低地价招商 不仅造成国有和集体土地资产大量流失 而且 助长了浪费土地资源的坏风气 导致耕地越占越多 土地利用效率越来越低 而且由于市场经济竞争激烈 原有的国有企业出现了大量闲置和停用的国有资 产 相当一部分国有企业缺乏市场竞争力而濒于破产停产的境地 也使得大量 的国有土地资源闲置形成目前数量庞大的国有存量土地资源 第 3 章 国有企业存量土地依法盘活的现状及存在的问题 13 3 1 2 国有企业存量土地依法盘活的现状 只有在我国开始实行改革开放政策后 引入土地有偿使用机制之后 才开 始形成我国国有企业存量土地的问题 国有企业存量土地的依法盘活问题的提 出 是与我国改革开放以后实行经济体制改革工作密不可分的 具体来说当前 我国国有企业存量土地依法盘活工作存在以下几种现状 第一种是土地资产处置不到位 在改制企业中 土地资产处置不到位 其 主要表现形式有 一是地方政府对企业用地仍然长期维持划拨方式 二是改制 国有企业本身不交纳土地使用权出让金或土地租金 或不将土地使用权折为土 地股等 使出让 出租 入股合同成为一纸空文 据对我国 6000 个股份制企业 的调查中 依法处置土地使用权的不足 9 三是对股份制企业采取国有土地租 赁方式 国家以出租方式将土地使用权租赁给股份制企业有偿使用 签订一定 年限的租赁合同 按年收取租金 该方式对企业而言 通过按年支付地租的形式 获得土地使用权 减轻了企业负担 国家亦可定期获得土地收益 且可以通过 定期调整租金标准与幅度的方法来增强其对土地市场的调控力度 防止国有土 地资产的流失 但是有些地方政府出于地方保护主义 对股份制企业租赁国有 土地应缴纳的租金任意减免 损害了国家利益 第二种是土地资产显化不合理 据不完全统计 从 1992 到 2003 年 全国共 完成了 78000 余家改制企业的土地资产评估工作 显化土地资产价值 3000 余亿 元 在取得成绩的同时 土地资产的显化亦存在不少问题 一是土地资产评估机 构过多过滥 造成土地资产评估价格偏差大 据统计全国多达 80 的土地评估 机构是直属政府行政部门的事业单位 且许多机构执业人员素质不高 行为不 规范 造成评估结果不客观 国有土地资产的大量流失 二是土地资产确认管 理不规范 土地资产的评估结果必须报有批准权的人民政府土地管理部门确认 但实际调查中发现 部分地方土地管理部门根本没有参与土地资产的确权 评估 处置等工作 如一些改制企业的土地资产评估结果没有经过土地管理部门确认 而直接就送到国资部门确认 因而造成土地资产确认管理十分混乱 三是国有 土地使用权协议出让中的 贱买 行为 采取出让方式处置土地资产时 应尽 量采用招标 拍卖方式出让土地使用权 只因多数改制企业资金短缺 因而出让 过程中掺杂了许多行政色彩 90 以上改制企业通过协议出让方式低价处置企业 转制中的土地资产 导致国有土地资产大量流失 第三种就是在 2003 年以后 国家相继出台多项土地严管政策 针对各地经 第 3 章 国有企业存量土地依法盘活的现状及存在的问题 14 济发展中存在的土地资源粗放利用存在的问题 为把好土地闸门 切实保护各 类土地资源 开展了对土地市场的专项治理整顿工作 认真清理整顿各类开发 区 遏制乱占滥用土地的歪风 国家及各地方政府开始关注依法盘活国有企业 存量土地的问题 提出走以存量补增量 走集约节约利用土地之路 在 2004 年 底颁布的 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 决定实行最严格的土地 管理制度 以促进土地利用方式和管理方式的根本转变 2008 年国务院下发了 关于促进节约集约用地的通知 中强调 为了切实保护耕地 就得大力促进 节约集约用地 走出一条建设占地少 土地利用效率高的符合中国国情的土地 利用新路子 其中又以严格控制城市规模 大力提高建设用地集约利用效率为 重点 这些规定对于盘活国有企业存量土地带来了新希望 也为国有企业走出 经营困境指明了新的途径 3 2 国有企业存量土地依法盘活面临的实际问题 在我国 自实行改革开放政策以来 面对市场经济的竞争格局 我国原有 的计划经济格局发生天翻地覆的变化 因而大量计划经济时代的国有企业有的 落伍了 有的停产了 有的甚至被淘汰 对于国有企业存量土地资源的研究和 探讨很多都是一种新课题 则主要是由于国有企业存量土地资源问题只是在我 国社会主义国家中大量存在 但是由于涉及的是土地资源问题 而土地有是生 产力三大要素之一 不管在资本主义国家还是社会主义国家 对于土地资源的 利用途径和方式方法还是异曲同工的 都是努力把土地资源盘活 提升其社会 价值和经济价值 是把它当成一种生产力的要素来发挥作用的 而近些年来 各地城市存量土地的利用为保障城市化发展进程和推进土地资源优化配置 促 进土地集约利用上取得了显著的成效 但是我们也要看到存量土地的开发和利 用工作存在以下三方面问题 第一 盘活国有企业存量土地数据管理亟待加强 目前有的城市国有企业 存量土地的每宗地块的面积 位置 四至 图片等数据尚未完全建立档案并立 卷归档 在城市里无论是各类闲置地 低效利用地或者未利用地 其地块布局 比较零散 再加上城市范围的扩大 如果缺乏数据资料的依据就难以被及时掌 握和利用 因此城市国有企业存量土地的每块应该有准确的数据资料 否则就 容易出现存量土地数量不实的问题 也会给国有企业存量土地利用工作造成被 第 3 章 国有企业存量土地依法盘活的现状及存在的问题 15 动 使之不能适应发展的需要 现阶段还存在着许多问题 主要有城市规划的 不到位甚至是缺位以及土地管理制度不健全 随意性大 土地的用途管制和规 划没有发挥应有的作用 土地证登记的用途随意就可改变 对于企业的自有土 地 企业决定在什么位置去盖的建筑物 基本上都能得到批准 无序的建设严 重影响了剩余土地的利用价值和规划 也影响了整块土地的合理集约利用 也 在一定程度上降低了企业现有存量土地再利用的价值 加大了存量土地的盘活