（中外政治制度专业论文）我国乡镇政府责任问题及其对策.pdf

摘要 政治学研究无法回避国家权力问题，对国家权力研究既要研究权力的配 置，也要探讨政治权力合法性问题。政府责任一方面可以解答政府权力的合 法性，另一方面对政府的治理也能起到推动作用。政府责任在经济全球化、 政治民主化的大背景下，成为各国人民和政府关注的现实问题。 一方面，乡镇政府作为基层政府，其政权的职能和作用已经不能满足社 会发展的需要。如何更好地实现政府责任已经逐渐成为乡镇政府改革必须重 视的问题。另一方面，面对腐败造成干群关系紧张导致的政治危机以及政府 无为催生的信任危机，要求对乡镇政府责任问题进行深入思考。 本文认为乡镇政府责任具有有限性，并可以划分为积极责任和消极责任 两种类型。我国乡镇政府责任方面存在的问题：一是我国乡镇政府责任主体 权责不相称；二是乡镇政府消极行政；三是乡镇政府工作人员的责任意识不 足：四是公民权利没有得到保障。并在文章中分析了每个问题产生的具体原 因。 通过分析乡镇政府责任方面存在的问题及原因，本文提出乡镇政府责任 建设的对策。简而言之，就是实现乡镇政府职能理性位移，找准乡镇政府权 责结合的最佳点，更好承担乡镇政府责任。具体来说，一方面强化乡镇经济 发展、社会管理和公共服务等方面的积极责任；另一方面约束好政府权力。 这要求进一步完善人大权力机关的监督制度，建立透明的“阳光政府”，同时 还要积极培育参与主导的公民社会，也就是要运用制度内外的各种力量来保 障乡镇政府权力的正确行使。 本文主旨在于通过政府责任及其实现路径这一认识纽带，找到一条完善 乡镇政府体制、促进城乡发展的道路。 关键词：乡镇政府责任向题对策 a b s t r a c t p o l i t i c a ls c i e n c ec a n ta v o i dt h ei s s u eo fs t a t ep o w e lt h er e s e a r c ho ns l a t ep o w e ri s f o c u so np o w e ra l l o c a t i o na n dt h el e g i t 曲a c yo fp o e t i c a lr i g h t s g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yi s h e l p f u lf o ra n s w e r i n gt h el e g i t i m a c yo fg o v e r n m e n t a lr i g h t s ，a n dp r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n t o fg o v e r n a n c e - t h e o r y o nt h e b a c k g r o u n d o fe c o n o m i c g i o b a l i z a l i o n a n d p o l i t i c a l d e m o c r a t i z a t i o n ，t h ei s s u eo fg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yi sc o n c e r n e db y p e o p l e sa n d g o v e r n m e n t s c u n e n t l y , w i t ht h ee m e r g e n c eo ft o w n s h i pg o v e r n m e n tl e g i t i m a c yc r i s i s , t h ev o i c e so f r e f o r m i n ga n da b r o g a t i n gt h es y s t e mo ft o w n s h i pg o v e r n m e n tc o n t i n u a l l yg r o w , a n dt o w n s h i p g o v e r n m e n tl e g i t i m a c yi sw i d e l yq u e r i e d t h i sd i s s e r t a t i o na t t e m p t st of i n do u tt h ep r o b l e m sa n da n a l y z et h er e a s o nf i o mt h e a s p e c to ft o w n s h i pg o v e m m e n tl e g i t i m a c y t h i sd i s s e r t a t i o nr e v e a i st h a t t o w n s h i p g o v e r n m e n tl e g i t i m a c yh a si t sl i m i t a t i o n s ，a n di tc a nb ed i v i d e di n t ot w ot y p e sn a m e dp o s i t i v e l e g i t i m a c ya n dn e g a t i v el e g i t i m a c y b e s i d e s ，t h i sd i s s e r t a t i o nr e v e a l st h a t t h e r e r ef o u r p r o b l e m se x i s t i n g i n t o w n s h i pg o v e r n m e n t ：t h ea s y m m e t r yp r o b l e mo fp o w e ra n d r e s p o n s i b i l i t y ；n e g a t i v ea d m i n i s t r a t i o n ；l a c ko fr e s p o n s i b i l i t yc o n s c i o u s n e s s ；v i o l a t i o no f c i v i lr i g h t a n dt h ed i s s e r t a t i o na l s oa n a l y z e ss p e c i f i cr e & s o nf o re a c hp r o b l e m t h e n t h i sd i s s e r t a t i o np r o p o s e st h ec o u n t e r m e a s u r e st or e a l i z et h ec o n s t r u c t i o no f t o w n s h i pg o v e r n m e n tl e g i t i m a c y i nb r e lt h ea p p r o a c hi sr e a l i z i n gt h er a t i o n a lr e p l a c e m e n t o ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t s f i m c t i o n , a n di d e n t i f y i n gt h eo p t i m u mp o i n to nt o w n s h i p g o v e r n m e n t s p o w e ra n dr e s p o n s i b i l i t y i nd e t a i l ，p o s i t i v el e g i t i m a c yi nt h ea s p e c t so f e c o n o m i cd e v e l o p m e n t , s o c i a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cs e r v i c es h o u l db es t | e n g t h e n e d a n d g o v e r n m e n tp o w e rs h o u l db er e s t r a i n e da sw e l l t h i sr e q u k e sp e r f e c t i n gt h ep e o p l ec o n g r e s s s u p e r i o rs y s t e m , e s t a b l i s h i n g “s u n l i g h tg o v e r n m e n t a n dc u l t i v a t i n gc i v i ls o c i e t y i no t h e r w o r d s i ti sn e c e s s a r yt ou s ea l lt h es t r e n g t ho fi n s i d e s y s t e ma n db e y o n d s y s t e mt os t a n d a r d t h er u n n i n go ft o w n s h i pg o v e r n m e n t s p o w e r 1 naw o r d t h ep u r p o s eo ft h i sd i s s e r t a t i o ni st of m do u ta l le f f e c t i v ew a yo fp e r f e c t i n gt h e t o w n s h i pg o v e r n m e n ts y s t e ma n dp r o m o t i n gr u r a ld e v e l o p m e n t , b yc o n s t r u c t i n gt o w n s h i p g o v e r n m e n tl e g i t i m a c y k e yw o r d s ：t o w n s h i pg o v e r n m e n t ；r e s p o n s i b i l i t y , p r o b l e m ：c o u n t e r m e a s u r e 原创性说明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明 引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 签名： 日期： 韩呜 诃s 坯 f 堑堑盘堂硒主堂僮垃塞 我国垒焦亟应盍暨衄壁霆基丑筮 1 导言 1 1 问题的缘起 政治学研究无法回避国家权力问题，对国家权力研究既要研究权力的配置， 也要探讨政治权力合法性问题。政府责任一方面可以解答政府权力的合法性， 另一方面对政府的治理也能起到推动作用。政府责任在经济全球化、政治民主 化的大背景下，成为各国人民和政府关注的现实问题。 当前学者对政府责任问题的研究大都关注宏观层面的政府责任，其实政府 责任最终还是由各级政府共同分担来实现的。一方面，乡镇政府作为基层政府， 其职能和作用已经不能满足社会发展的需要。如何更好地实现政府责任已经逐 渐成为乡镇政府改革必须重视的问题。另一方面，面对腐败造成干群关系紧张 导致的政治危机以及政府无为催生的信任危机，要求对乡镇政府责任问题进行 深入思考。孙佑民、黄淑军认为乡镇政权存在三大危机：债务雪球带来的财政 危机、干群关系紧张导致的政治危机以及政府无为催生的信任危机。【1 】俞蓓芬 认为，从政府职能的角度看，乡镇政府已出现空壳化现象。【2 1 以华中师范大学 教授徐勇、胡星斗等为代表主张“乡派”，即变乡镇政府为县级政府的派出机构 乡公所【3 】；以于建嵘【4 1 、沈延生等为代表主张撤消乡镇一级政府，实行乡镇自 治；还有人主张撤并乡镇1 5 1 等等论述。 究竟乡镇政府存在哪些责任? 又存在哪些问题以至于乡镇政府的合法性受 到如此质疑? 这是本文尝试从政府责任的角度来解答的问题。 1 朱有志 2 俞蓓芬 3 】胡星斗 “ 于建嵘 5 藏均良 中国乡村发现( 第1 辑) c 湖南：湖南人民出版社，2 0 0 6 ：1 5 4 中国乡镇非统治型体制构思 j 】北方工业大学学报，2 0 0 2 ( 6 ) ；2 3 希望尽快撒消乡镇政府 j 江苏农村经济，2 0 0 4 ( 1 ) 乡镇自治：根据和路径 j 战略与管理，2 0 0 2 年( 6 ) 撒井乡镇推动小城镇健康发展 j 中国改革，2 0 0 0 ( 1 2 ) 监婆左堂亟兰僮堡塞嚣国兰焦亟应重廷回题丛基殖筮 1 2 论文选题的依据 1 2 1 论文选题的现实依据： 1 2 ，1 1 乡政社会的变迁发展对乡镇政府责任的要求 我国历史上，“皇权不下县”，政权只设到县一级，并且缺乏一级政府应具 的职能。梁漱溟认为传统中国缺少国家应有之功能，从来中国政治上所表现都 是消极无为，历代相传。“事实上，老百姓与官府之间的交涉，亦只有纳粮、涉 讼两端。河北省民谚，说交了粮，自在王，意思是完过钱粮，宫府就再管不 到我( 亦更无其他管制) 。至于讼事，你不诉于官，官是不来问你的。不论民刑 事件，通常多半是民间自了。”1 6 相应地，乡村社会历来对政府的要求也只能 限于减少赋税和兵役。 新中国成立之后，国家政权设到区、乡一级，后来改为人民公社体制。改 革开放以后，又取消了人民公社体制代之以建立乡镇政府，并且在农村取消生 产队体制实行村民自治，也就是目前所形成“乡政村治”格局。这种体制基本 上适应并促进着农村经济社会的发展。乡村社会的发展，使农民对政府的依赖 性和信任感不断加强。同时，弊端也随之显现出来。首先是政府的服务职能严 重“退化”，正如有旬顺口溜所讲的。农村干部两件事，计划生育、宅基地”。 其次，建立乡镇一级财政和相应的预决算制度之后，乡镇机构和人员的膨胀使 政府对乡村社会的汲取变本加厉，致使农村矛盾越来越多。对此，中央和各级 地方政府对农民负担也难逃其责任。 税费改革之后，新的政府体制也迫切需要建立和完善。随着民主的发展， 政府对农村关注的加强，农村的乡镇政权理所当然担负着中央对农村的扶持和 保护的责任。农村社会对政府的需求不仅仅是减负，而是更多。从马斯洛的需 求层次理论上来说，除了满足基本温饱和安全需要之外，对健康、文化、政治 参与需求也会随之增加。无论是从政府的目的还是功能上来说，基层政府承担 着越来越重的经济、社会和治理责任。基层政府承担更多应有的责任，无疑也 有利于增强农村和农民对政府的信任和依赖，有利于政府政策、方针的执行。 6 粱漱溟中国文化要义 1 i 上海：上海人民出版社，2 0 0 4 ：1 4 0 - 1 4 1 2 1 2 1 2 “三农”问题对乡镇政府责任的要求 针对本文就乡镇政府责任而言，目前乡镇政权存在很多问题，有机构膨胀 的问题，有乡镇干部有责而无权的问题，有乡镇干部有权而无责的问题，有乡 镇财政体制不顺而无能兴政的问题，有乡镇干部通过寻租的方式腐败的问题， 有乡镇干部态度粗暴造成干群关系紧张的问题等等。而其根本性问题还是乡镇 的职责和权力关系，也就是国家与乡村社会关系的边界问题。 因此，乡镇体制改革一个根本目标就是将对上负责和对群众负责有效统一 起来，使乡镇政府的运作真正落实到为人民服务上来。乡镇政权是我国全面建 设小康社会和构建和谐社会的基石。当前乡镇政府的主要职能在于执行上级的 指令任务，但作为一级政府，应当按照完善社会主义市场经济和实现城乡经济 社会协调发展及惠民、便民、利民的要求，建立公共服务主导、社会管理高效、 内设机构简洁、工作运转透明的乡镇行政管理体制。在这种意义上，我们可以 说，建立现代乡镇体制，完善基层政府责任不失为解决中国“三农问题”的基 本思路之一。 1 2 1 3 农村公共产品供给对乡镇政府责任的要求 农村公共产品的供给，能够为农村经济的发展和人民生活水平的提高提供 一个良好的环境条件。公共物品是“市场失灵”的领域，应该主要由政府提供， 农村公共物品也不例外。可是从乡镇政府自身的角度来看，目前农村公共物品 供给机制有很多不合理之处。首先，农村公共物品供给责任不清、供给主体错 位。这样就导致农村公共物品供给严重短缺，远不能满足农民的现实需求。其 次，供给渠道单一，无法满足农民对公共物品供给多样性的要求。现行体制下， 政府提供的公共物品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共物品多样性和 质量上的要求。第三，农村公共物品供给实行自上而下的供给决策机制。在“政 绩”考核和经济利益的驱动下，农村基层政府权力部门的行为目标和农民要求 的目标并不总是一致，同时由于民主法制意识薄弱且缺乏有效的供给谈判制度， 农民无法在公共物品供给决策中体现自己的意志，导致农村公共物品的供给和 需求不相适应，效益低下。r 7 】 农村税费改革后，2 0 0 6 年我国全面取消了农业税，也取消了“三提五统”。 7 杨菊花税费改革后的农村公共产品供给的思考 j 甘肃农业，2 0 0 6 ( 2 ) ：9 0 3 瑟廷盍堂亟土兰僮监塞嚣垦垒煞熟应童廷回区区基盈董 农村公共产品供给的建设资金主要靠上级转移支付，基层政府筹资的能力大为 下降。在为农民减负的同时也衍生出了原来由农民负担所支撑的公共产品将由 谁和怎样提供的难题。因此，乡镇政府体制改革面临的是一场深入全面的变革， 保证农村公共产品有效供给是乡镇政府不可推卸的责任。建立起权力与责任相 匹配真正负责的政府势在必行。 1 2 1 4 社会主义新农村建设对乡镇政府责任的要求 乡村两级组织则是新农村建设的主体，而目前以精简机构和人员为导向的 乡镇体制改革则弱化了乡村两级组织的权力，在使乡村干部无法做坏事的同时， 也做不成好事，这与新农村建设的精神是相违背的，如果没有强有力的乡村组 织，再好的新农村建设方案都是一纸空谈。i s 因而，从社会主义新农村建设角 度来看，现阶段，乡镇政权不但不能取消，而且在一些方面还应当加强。构建 一个强有力的乡村两级组织体系。为农村提供更多的公共产品和公共服务，正 是新农村建设所必需的。【9 】 政府是公共权力组织，公共权力必须面对公共问题，以保证公共利益的实 现。我国农村存在的经济社会问题，同样属于公共问题，解决这些问题，政府 负有重大的责任。在各国农业和农村的发展中，政府都扮演了一定的角色。 因此，建设社会主义新农村首当直面现行体制机制存在的问题，从新的起 点，新的角度、新的需求研究和解决这些问题。无论是客观需要还是着眼现实 条件，建设社会主义新农村，都要求政府发挥主导作用。通过体制改革，转变 政府职能，强化乡镇政府服务职能，提高管理和服务效能。建立公共服务主导、 社会管理高效、内设机构简洁、工作运转透明的乡镇行政管理责任体制，真正 担负起社会主义新农村建设的历史使命。 以上四个现实因素既是研究的依据所在，也体现出了乡镇政府责任研究的 必要性。 8 申端锋乡村体制改革必须对接新农村建设 j 小城镇建设，2 0 0 6 ( 3 ) ：9 0 9 申端锋新农村建设与乡镇体制改革 j 】中国社会导刊，2 0 0 6 ( 3 ) ：3 7 4 1 2 2 政府责任研究的理论依据： 1 2 2 1 权力的委托代理关系 权力的委托代理关系是政府责任存在的基础。论述国家及其权力的起源过 程中，从霍布斯、洛克到卢梭的社会契约理论，都蕴含着一种权力的委托与被 委托关系。人民把权力交给国家和政府，国家和政府就以主权者的身份来行使 各种公权力。现代经济学意义的委托代理的概念最早是由罗斯( r o s s s ，1 9 7 3 ) 提出的：“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些 决策权，则代理关系就随之产生了。”因此，政府接受人民的委托，政府就成 了政治代理人，人民与政府之间存在着一种委托代理关系。人民是整个国家权 力的赋予者，政府作为权力的最终行使者，政府所拥有的公共权力，不过是人 民委托的。这就决定了政府在有限的职权范围之内，要承担起管理公共事务、 提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任等义务，如果不是这样，政府就 是失职，就要受到追究。 i o i 正是存在着这样一个基本关系，即权力的本源在于人民，所以作为政治代 理人的政府在行使管理社会公共事务的权力过程中，必须对作为委托人的人民 承担应负责任，成为一个对人民负责任的政府。 1 2 2 2 权责一致原则 权责一致原则是政府责任存在的内在要求。政府的权力由人民授予，政府 理当承担起与这份权力对等的责任，对人民负责。政府是权力与责任的统一体。 权力与责任是一对相互依存的矛盾，相互依赖，不可分割。从来就没有无权力 的责任，也没有无责任的权力。有多大的权力，就要承担多大的权力，不受责 任制约的权力必然走向腐朽。卢梭的“人民主权论”也反映出：其一、人民主 权是政府权力的逻辑基础，如果没有人民主权，也就不可能有政府权力；其二、 政府权力是有限制的权力，它必然要受人民主权的制约：其三，政府权力是有 责任的权力，它必然要对。公意”负责。政府履行责任，对人民负责正是人民 主权的体现。英国政治思想家斯图亚特密尔在其名著代议制政府中，反复 强调了权力与责任相统一的原理。他甚至认为，如果能够将权力和责任统一起 1 0 】汪玉凯主编公共管理 - i 北京：中共中央党校出版社，2 0 0 3 ：2 8 7 5 堑垄态堂亟生位亚窑鸯国墨焦亟应量壁匈壁厦基牡簋 来的话，那就完全可以放心地将权力交给任何一个人。 1 1 1 曾经担任过美国副总 统的蒙代尔在其所著掌权者的责任一书中也指出，当年美国制宪者所致力 于解决的一个基本问题，正是想通过制度的设计，使各种权力的主体都能够负 起行使权力的责任，以避免不负责任的权力。1 1 2 1 正因为政府一经产生便具有了 强制性力量即行政权力。因此，要求政府负责任，是对其执掌权力所提出的重 要规范，由此可以抑制政府权力的任意性和张力，从而把权力的行使限制在合 法的范围之内，使权力不越界。权责一致原则是政府责任存在的内在要求，也 是政治文明发展的重要成果。 1 2 2 3 新公共服务理论 新公共服务理论是政府责任存在的新生态。新公共服务是建立在公共利益 的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服 务之上的。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式， 他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：第一、服务面非掌舵；第 二、公共利益是目标而非副产品；第三、战略地思考，民主地行动；第四、服 务于公民而不是顾客；第五、责任并不是单一的；第六、重视人而不止是生产 率：第七、超越企业家身份，重视公民权和公共服务。新公共服务重新定位政 府的角色，新公共服务理论认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并 不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的 管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”， 将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。 以新公共服务理论为基础建立服务型政府体现了以人为本，为人民服务， 对人民负责的政府理念。服务型政府实际上就是“在整个社会民主秩序的框架 下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以人民服务为宗旨并承担服务责 任的政府。”【1 3 】可见，服务型政府同时也是充分实现其政府责任的政府。 1 3 研究现状综述 政府的责任问题，已经成为一个全球性的热点问题。“1 9 9 9 年国际行政管 t 1 密尔代议制政府 剐北京：商务印书馆，1 9 8 2 ：1 9 2 1 2 美 瓦尔特蒙代尔，曾越晴等译掌权者的责任 岫北京：商务印书馆1 9 7 8 ：1 9 2 1 3 高崇友政府职能刨新 j 云南行政学院学报2 0 0 4 ( 4 ) ：4 7 6 疆迤鑫堂熊主芏焦监窑 鑫巨兰埴亟匠童廷回壁题基盟筮 理学会召开了第一次专题性的国际学术研讨会，大会主题就是( 政府) 行政管 理的负责性。使政府责任问题在经济全球化、资讯网络化、权力社会化的大背 景下，成为学术研究的理论前沿和各国人民和政府关注的现实问题。”【1 4 】搜索 中国学术期刊网也可以发现，1 9 9 9 年之前，符合“政府责任”主题的文章共5 2 篇，2 0 0 0 年之后共6 4 9 篇。政府责任特别是对当代中国基层政府责任这一问题 的理论研究尚处于未成熟阶段，理论研究在很多问题上还有待解决，这不得不 说是一个遗憾。在已有的相关研究中，大部分是围绕着行政责任、公共管理者 责任展开的，这些论述虽然不是对基层乡镇政府责任问题的专门研究，但依然 有助于丰富我们对这一问题的认识。 1 3 1 国外学者对政府责任问题的研究 国外学者，尤其是美国的一些学者，对公共管理中的责任问题涉足较早， 并围绕这一问题展开过较多的相关研究。 当代美国行政伦理学家特里l 库伯所著的行政伦理学：实现行政责任 的途径一书，可以说是公共行政责任问题研究领域的一本标志性著作。该书 立足行政伦理学的视角，认为责任是构建行政伦理学的关键概念，而行政人员 的责任则可分为主观责任与客观责任。主观责任即个人内心主观认为其所应担 负的责任，或是基于相关价值或原则等决定于信念中的一种实践，其往往是在 个人的社会化过程中形成的。客观责任则是伴随“职位”而成立，凡在同一职 位的个人均有相同的客观责任，其又可分为课责及义务( o b l i g a t i o n ) 两个面向， 前者是指对某人或某群体负有责任，针对人；后者则指对确定的任务、下级人 事和目标的达成负有责任，针对事。客观责任由外界的标准所决定，其表现形 式有三种： 第一、支持法律对民选官员课予责任一公务人员服从上级权威者的意愿， 是由法律条文所规定。另外，法律责任还包括了对宪法的支持。 第二、对上级及部属的责任一除了法律之外，公务人员客观责任的来源， 还包括组织规则和政策、工作说明书，以及专业标准。 第三、对公民的责任一实现公共利益的责任，这也是公务人员的终极目 n 4 扶松茂责任政府与政府改革 j 】学术论坛，2 0 0 2 ( 1 ) ：5 8 - 6 1 7 堑堑盘堂亟主茎焦监童毯国兰焦亟盟童廷衄鳇厘基盟鬓 标。进而，库伯又从权力冲突、角色冲突和利益冲突这三个方面入手，分析了 主观责任与客观责任之间的冲突问题，提示了行政伦理学的责任困境之所在。 面对这种困境，库伯重申了维持公共组织中负责任行为的两种途径：内部控制 和外部控制。内部控制主要诉诸于个体的职业道德和价值准则，外部控制主要 依靠外在于个体的、强加在个体身上的制度与规范体系，在实践中，只有将这 两种控制模式结合起来，既关注组织结构、制度、也关注个体道德品性、组织 文化等，负责任的行为才有望实现。 登哈特在新公共服务：服务，而不是掌舵一书中提出了新公共服务的 理论。书中提出，公共行政官员在其从事公共事务管理和执行公共政策时应该 集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政 府这艘船掌舵，也不应该是为其划桨，而是应该建立一些明显有完善整合力和 回应力的公共机构。同时，他们指出，公共服务中的责任问题并不简单，“它意 味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职 业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”公共管理者既不是 价值中立的专家，也不是从事经济活动的企业家，他们应该成为一个复杂治理 系统中的负责任的行动主体。做名公共管理者“是一项社会需要的、富有挑 战性的，并且有时是英勇的事业，它意味着要对他人负责，要坚持法律、坚持 道德、坚持正义以及坚持责任。”1 1 5 】 戴维罗森布鲁姆在公共行政学：管理、政治和法律的途径一书中专 辟一章从管理、政治和法律的视角考察公共行政的责任与伦理问题。罗氏指出， 国家护卫者( 施政官员) 之所以需要被监督，乃是因为他们工作中的许多因素 都可能导致对公共利益的曲解、引发腐败与颠覆破坏行为，由是引起“责任的 链条在官僚体系的某些环节发生断裂”。此外，罗氏分析了建立完善责任制度的 无法突破的困境，包括专业知识、技术和信息的增长、专职地位的优越性、人 事制度的保护、反制的法则、协调的问题、政治领导的缺乏、机关结构与功能 的分裂、公共行政规模与范围的庞大、“第三部门”的管理这九个障碍，并在对 传统管理途径、新公共管理途径、政治途径和法律途径的观点的考察基础上， 他得出了公共行政责任与道德之提升最终要依赖于有效地唤起个体内在的责任 1 5 ( 美】珍妮特v 登哈特罗伯特 登哈特，丁煌译新公共服务：服务，而不是掌舵 m 北 京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 ：1 1 4 1 3 3 8 堑堑鑫堂熊土堂焦丝童嚣尽墨焦噬应壶廷回匿厘甚盟煎 意识的结论。【1 6 l 格罗弗斯塔林在公共部门管理一书中也用了一章的篇幅来讨论管理 的职责和伦理问题。他认为管理职责主要包含了“回应、公正、灵活性、诚实、 负责和能力”这几个方面的价值观。为了确保管理过程中这些价值的实现，斯 塔林还提供了十二种具体的方法，并将之分成了四个类别：正式外部、正式内 部、非正式外部、非正式内部。正式与非正式的、外部与内部的区别在于：正 式的方法所涉及的关系在宪法中明确无误地加以确认，而非正式的方法则没有： 外部控制方法是指存在于行政部门以外的控制方法，内部控制则是指行政部门 以内的控制方法。 z t j 他们都谈到了责任对于行政部门的重要性，把责任分为不同的类型，并对 责任进行了伦理、政治和法律等角度的阐述与思索。国外对政府责任的研究主 要集中在对公共管理中行政责任问题的研究上，其出发点是提高行政组织的效 率，实施更有效的管理。通过他们的论述，我们得知行政责任就是，公共行政 官员在其从事公共事务管理和执行公共政策时应当承担一定的职责和义务，同 时对违背或没有履行义务的官员应当课以惩罚。这也体现出现代行政的一大特 点：问责性。这些理论研究都为本文研究提供良好的理论基础。 1 3 2 国内学者对政府责任问题的研究 近年来，在我国，政府的责任问题已日益成为政府与群众关注的焦点，在 法学、政治学、伦理学等领域，有越来越多的学者对这一问题进行研究，但不 足的是相当一部分研究仍处于对西方学人观点的转述阶段。目前有代表性的学 者及研究成果有： 张成福教授是国内较早研究责任问题的学者之一，早在上个世纪九十年代 中期他在一些文章，如公共行政的“公共精神”中就已开始关注到责任问 题。在随后发表的责任政府论一文中，他探讨了责任政府的性质和政府应 承担的几类责任。他认为，从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会 利益、真正履行责任时才具有合理性与合法性。张先生把政府责任视为政府社 1 6 美 截维罗森布鲁姆公共行政学：管理、政治和法律的途径 m 】北京：中国人民大学出版 社，2 0 0 3 ：5 5 5 - 5 8 1 1 7 美 格罗弗斯塔林公共部门管理 m 上海：上海译文出版社，2 0 0 3 ：1 3 0 - 1 4 6 9 堑堑盍堂熊主堂僮监塞嚣旦垒焦亟瘟置堡间壁凰基盟筮 会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念，包括政治责任、道德责任、行 政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任五个方面的内容。他认为责任 政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控 制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应 社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；必须积极履行其社会义务、 承担道义上的、政治上的、法律上的责任；必须接受来自内部的和外部的控制 以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任的实现 的同部或是外部的责任控制机制。内部的政府责任机制至少包括职业主义的作 用、代表性的重要性及其伦理道德的考虑。外部责任机制在现代政府体系中， 至少包括组织的或监督的义务，行政控制、立法监督以及司法争议的解决。l l s 在公共管理学一书中，张先生专辟一章讨论公共管理中的责任控制机制。 张康之教授对责任问题也给予了较多的关注。在其寻找公共行政的伦理 视角一书中，他从对公共行政中的责任与信念观点的辨析切入。指出官僚制 作为一种责任中心体系的局限性，认为责任与信念是统一的，公共行政是交换 正义的供给者，具有提供社会正义的道德责任。( 1 9 1 此外，在其著作公共管理 伦理学中，张教授更是从责任义务的概念辨析、类型划分与历史发展入手， 探讨了作为一种新型社会治理模式的公共管理中责任义务之归属、属性、结构 及其实现，以及道德责任义务的社会价值。在此基础上，张教授还对公共管理 者的责任义务范畴做出列举，他认为，在以往的社会治理模式中，仁爱、公正、 求实、宽容和节制等往往被看作是社会治理者的美德，这些在以往社会治理模 式中被当作美德的东西，在公共管理中则被视为责任义务的内容。选择了从事 公共管理活动为自己的职业，也就无可逃避地被赋予了这些责任义务。1 2 0 j 张贤明的论政治责任是目前国内较为系统地研究政治责任的一部力作， 作者从政治责任的主体、范围和内容结构等三个方面界定了政治责任的内涵， 认为政治责任就是政治官员履行制定符合民意的公共政策和推动符合民意的公 共政策执行的职责，以及在没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁。作 者从对公共权力的期待和对公共权力的怀疑两个层面论证了政治责任的逻辑基 1 8 张成福费任政府论 j 中国人民大学学报2 0 0 0 ( 2 ) ： 1 9 张康之寻找公共行政的伦理视角 岫北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 2 0 张康之公共管理伦理学山 北京= 中国人民大学出版社，2 0 0 3 l o 础，并在比较政治责任与法律责任、道德责任之间异同的基础上分析了政治责 任的政治性、现实性和有限性等特征。关于政治责任的实现方式，作者认为主 要依赖自我追究、政党追究、权力机关追究和社会追究机制。此外，作者还结 合中国政治体制改革，在分析我国政治责任实现机制及其政治文化环境的基础 上有针对性地提出了完善政治责任实现机制、转变政治责任评价观念的实际措 施。1 2 1 1 国内目前对政府责任开展总论性研究唯一的一本著作是王成栋的政府责 任论。作者注意廓清政府责任的涵义，详细介绍了在几种不同视野( 管理论、 控权论、平衡论) 中的行政法律责任的特征及内涵。在作者看来，政府行政责 任包括三方面的责任：主权与行政赔偿责任、合法性审查与行政违法责任和行 政机关的刑事责任。作者用较大的篇幅对行政机关是否应承担刑事责任作了大 胆而有益地探索。认为对行政机关作为公法人犯罪应采取双罚制。至于刑罚， 作者认为，除罚金外最适宜行政机关公法人身份的，当属资格刑( 如给予否定 性名誉、暂停办公一日等惩罚措施) 。作者还就与政府责任相对应的一个概念一 一责任政府，展开了较系统的论述，认为，责任政府是一个约定俗成的“内阁 制”政府的代名词，责任政府的理论基础在于人民主权、三权分立与制衡学说、 法治学说和积极政府理论。法律对权力的制约是传统责任政府理论基础的特征。 而现代行政所谓的。积极行政”方面的特征使责任政府发生了许多新的变化， 其中最主要的变化是现代政府不仅要求承担传统意义上的消极责任，而且还要 承担“积极责任”，即道义上的或政治上的责任。这本著作多是从法律角度来分 析政府责任，而忽略了对政府的其它责任，如行政责任、政治责任、道德责任 的分析。【2 2 1 此外，在法学界，学者们通常认为行政法把政府和责任连在一起。在众多 有关行政法学的著作中，都或多或少涉及到了责任问题。如罗豪才先生认为， 行政责任就是行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务 而依法应承担的行政法律后果。【2 3 j 国内学者在对责任政府研究的同时，对政府责任也作了一定的阐述，主要 2 1 张贤明论政治责任一民主理论的一个视角 m 吉林：吉林大学出版社，2 0 0 0 2 2 1 王成栋政府责任论 m 北京：中国政法大学出版社，1 9 9 9 t 2 3 罗豪才行政法 邮北京：北京大学出版社，1 9 9 6 ：3 1 8 1 1 堑匹盔堂亟主堂僮：| 幺塞毯巨兰焦熟应童延间壁厦基盟筮 涉及政府责任体系，以及构建政府责任的途径。责任政府是一种政府权力控制 体制，无论在何种政治体制下，只要对政府的行政权力达到制约的目的，以此 来保证政府“不为非”，承担义务来增进人民的福祉，这样体制的政府都可以叫 做责任政府。纵观有关责任政府的各种表述，从不同侧重点大致表述了责任政 府的问责性和责任性两个方面。责任政府也要求政府必须承担责任和义务，为 此还设计了完善的责任控制体系。 李景鹏教授提出的，他认为，责任政府的关键就是一个责任心，只有当一 个政府能够很好地转变了政治观念，明确了政府在各项工作中的责任，在实践 中认真地实现这些责任，并能建立起严格的责任追究制度的时候，这个政府才 能称得上是责任政府。【纠 以上关于国外和我国政府责任的研究，都还是局限于在理论方面，基本上 没有超脱对政府责任的概念的阐述和修正、对责任体系的构建、如何实现政府 责任的途径这三个主要方面进行研究，可是对基层政府有无责任、负何责任、 怎样负责等方面还是没有专门的著作和研究。当前对基层治理的研究，也还没 有从政府责任方面对乡镇政府加以深入研究。对基层政府责任进行较为系统的 研究，是本文的主要思路，也是本文的创新之处。 1 。4 责任及政府责任的基本涵义 1 4 1 责任 古今中外的学者对“责任”一词作过不同的解释。汉语中有这样三种解释： 其一，责任指份内应做的事，即份内之事。这里责任的含义与义务的含义相同， 表达义务的意思。其二，责任指导致未能做好份内之事的过错或过失。其三， 责任指因未能做好份内之事所引发的不利后果。培根就将“责任” ( r e s p o n s i b i l i t y ) 理解为维护整体利益的善，因此提出“力守对公家的责任， 比维持生存和存在，更要珍贵得多”的思想。【2 5 】柏格森在他的学说中把“职 责”( o b l i g a t i o n ) 当作位居中心的范畴，“把它看作是人们之间的约束，首先是 2 4 李景鹏政府的责任和责任政府 j 国家行政学院学报，2 0 0 3 ( 5 ) 2 5 周辅成西方伦理学名著选辑 町北京：商务印书馆，1 9 6 4 ；1 5 5 2 1 2 堑垄盔坐勉芏焦监窑越垦堑焦亟匠重壁间壁丛基盟垂 我们对我们自己的约束。”嗍康德认为，人们履行自己的义务就是善的美德， 违背义务就是恶德。马克思则把“责任”看作是一种使命和任务。从这些论述 中，我们可以深刻地认识到“责任”是社会生活伦理中的重要范畴。“责任”一 词1 9 世纪出现在伦理学术语中。在法律和大众文化的背景下，“责任”被定义 为在多元化、技术性的现代社会中重建义务的方法，“包括主观责任和客观责任” 两个主要方面。 通过以上论述，笔者以为“责任”有积极和消极两层解释。积极的“责任” 是指在政治、法律或道德等方面应当作为的程度和范围；消极的责任则指违反 某种( 政治的、法律的或道德的) 义务所应承担的后果，这种后果往往与谴责、 惩罚联系在一起，因而是不利的后果。 1 4 2 政府责任 政府责任中的“政府”也要首先界定。蒋劲松认为，在传统的责任政府概 念上，政府指狭义政府，即行政机关。政府的含义取决于：在特定的政体下， 谁构成政府责任的责任人。【2 7 l 在我国，由于在政治体制上的特殊情况，国家权 力之外，政党是国家的执政党和领导党，政党领导人民治理国家。于是就形成 了政党人民人大政府的政权结构。我国在责任政府研究上由于刚起步，对政 府主体首先应当解决的问题还没有形成一直认同。蒋劲松主张是让国务院成为 独立的政府责任主体，当然这需要改革很多具体的任用制度。本文认为不同的 是，我国乡镇是农村基层行政区划，乡镇政府就是农村基层政权，主要包括乡 镇人民政府和及其职能部门。乡镇政府执行中央和上级政府政策、方针、路线， 完成上级政府的各项任务，维护农村稳定，发展经济提高城乡居民福利。 政府之所以需要负责任，是由于其执掌着社会公共权力，拥有强制性的力 量。要求政府负责任，是对其执掌权力所提出的重要规范。“政府责任”可以从 两个角度进行考察。就积极意义层面上分析，政府责任意味着政府组织及其公 职人员履行其在整个社会的政治、法律或道德等方面职能和义务，即法律和社 会所规定的义务。这种社会职能和义务不仅仅要求政府正确地做事，即不做法 z 8 周辅成西方著名伦理学家评传呻】上海：上海人民出版社，1 9 8 7 ；1 7 0 6 2 7 蒋劲松责任政府新论 m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 ：1 5 1 3 逝匹盘堂亟芏堑亚塞 毯国墨焦亟匠置堡咀堕丑基盟筮 律禁止做的事，而且意味着政府应当做正确的事情，即促使社会变得更美好的 事情，而不做有损于社会的事情。我国政治学者张贤明将这种责任成为“积极 意义的政治责任”。【姐1 就消极意义层面上分析，政府责任指当政府机关及其工 作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的( 政治的、 法律的、道德的) 后果。借民法学的术语，就是“不利后果”。对于维持执政权 为战略目的的政府而言，丧失执政权就是他的后果。这种责任与违法、失责相 联系，意味着国家对政府机关及其工作人员违法、失职行为的否定性反应和谴 责。我国政治学者张贤明将这种责任成为“消极意义的政治责任”。陋l 从这个 意义上讲，当政府机关对其违法行为承担相应后果时，政府责任便得到了最低 限度的保证。 1 5 研究意义及基本思路 1 5 1 研究意义 乡镇政府责任问题的研究主要有三个方面的意义： 首先，对我国乡镇政府体制改革提供新的视角。 乡镇体制经历了几个阶段的改革，根据张新光的概括，大体上可分为四个 阶段即：1 9 8 0 年至1 9 8 5 年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1 9 8 6 年至 1 9 8 9 年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1 9 9 0 年至1 9 9 7 年的县乡综合改革 试点和建立健全农业社会化服务体系；1 9 9 8 年至今的农村税费改革和乡镇管理 体制创新。在全面取