（财政学专业论文）对我国财政监督及其改革的探讨.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本 文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：! ：垂堇日期：! ! ：主j z论文作者签名：羔! ：尘兰日期：兰：! ：! ：。6 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他 复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：! ! 垫羔导师签名：褪遂日期：避! ：三占论文作者签名：兰! 些兰导师签名：慢i 兰瑟日期：避! ：三6 山东大学硕士学位论文 中文提要 财政监督是国家财政管理的重要内容，也是整个国家经济监督体系 的重要组成部分。本文从理论、实践、政策结合的高度，分析了财政监 督的内涵和范围，论述了在公共财政框架下强化财政监督职能，提高财 政监督工作的有效性是适应我国社会主义市场经济完善性要求的需要， 是构建新型公共财政框架的需要，是整顿国内市场经济秩序尤其是整顿 财经秩序的需要，是提高财政资金使用效益的需要，也是社会经济发展 的必然要求。 本文主要对中国财政监督发展中存在的现实问题进行了分析研究， 着重分析了财政监督方式和内容、其他财政监督主体以及财政监督法制 建设对财政监督工作效果的影响，并在借鉴国际经验的基础上，较为深 入地探讨了进一步完善我国财政监督体系、创新财政监督方式、提高财 政监督效果的思路建议，并提出了如下政策建议：一是改革创新财政监 督工作新方式、新方法；二是建立健全财政监督法规体系；三是建立和 完善财政监督管理的新机制；四是建立科学完善的预算监督体系；五是 建立和规范会计秩序的监督制度；六是建立财政监督与其它经济监督的 有效协调机制。 本文的创新之处在于：一是尝试建立不同标准下的财政监督效益( 成 果) 评价模型。二是重点论述了财政监督方式对财政监督效果的影响， 并且对于内部监督的重要性研究，进行了初步性的理论探索。三是对于 构建财政监督网络控制系统这一先进的监督方法进行了开拓性研究。在 研究方法上，以规范研究为主，并适当辅以实证研究。本文旨在通过研 究财政监督的有关理论来指导我国财政监督实践为提升财政管理水平、 财政资金使用效益以及财政监督质量献计献策。 主题词：财政监督公共财政财政监督效益 坐垄叁堂堡主堂篁堡奎 a b s t r a c t f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ni st h e i m p o r t a n tc o n t e n to fn a t i o n a l f i s c a la d m i n i s t r a t i o n ，a n dt h ei m p o r t a n t c o m p o n e n to ft h ew h o l e n a t i o n a le c o n o m i c s u p e r v i s i o ns y s t e m t o o t h i sa r t i c l eh a s a n a l y z e dt h ei n t e n s i o na n dr a n g eo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o nf r o mt h e t h e o r y ，p r a c t i c ea n dp o l i c y t h i sa r t i c l eh a se x p o u n d e dt h ef a c t t h a ts t r e n g t h e n sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nf u n c t i o nu n d e rt h ep u b l i c f i n a n c i a lf r a m ea n d i m p r o v e s t h e v a l i d i t y t h a tt h ef i n a n c e s u p e r v i s e sw o r k ，i ti st h en e e do fm e e t i n gt h en e e d so fp e r f e c t i n g o fs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m yo f o u r c o u n t r y ，i t i san e e do f s t r u c t u r i n gt h en e w t y p ep u b l i cf i n a n c i a lf r a m e ，i ti st or e c t i f y t h ed o m e s t i cm a r k e te c o n o m yo r d e r ，e s p e c i a l l yn e e do fr e c t i f y i n g t h ef i n a n c ea n de c o n o m i c so r d e r ，i ti san e e do f i m p r o v i n gt h e u t i l i z a t i o nb e n e f i to ft h ef i n a n c i a lf u n d ，i ti st h ei n e v i t a b l e r e q u e s tf o rs o c i a le c o n o m i ed e v e l o p m e n tt o o t h i sa r t i c i eh a sm a i n l ya n a l y z e da n dr e s e a r c h e dt h er e a l i s t i c p r o b l e me x i s t i n g i nc h i n a sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ，a n dh a s p r o p o s e ds i xf a c t o r st h a ti n f l u e n c ef i n a n c i a lw o r k ，a m o n gw h i c h h a s e m p h a t i c a l l ya n a l y z e d t h ei n f l u e n c eo f t h er e s u l tt ot h e f i n a n c ea b o u tf i n a n c i a l s u p e r v i s i o nw a y a n d c o n t e n t ， o t h e r f i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns u b j e c t s a n d 1 e g a l c o n s t r u c t i o no f f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n o n t h eb a s i so f u s i n g i n t e r n a t 】o n al e x p e r i e n c ef o rr e f e r e n c e ，t h i sa r t i c l eh a v ea l s op r o b e di n t oa n d p e r f e c t e d f i n a n c i a l s u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h ew a y t oi n n o v a t e f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n d t h ei d e a so fi m p r o v i n gt h ef i n a n c i a l s u p e r v i s i o ne f f e c t ，a n d h a s p u t f o r w a r dt h e f o l l o w i n gp o l i c y r e c o m m e n d a t i o n sc r e a t i v e l y ：f i r s to fa 1 1 ，t h en e ww a ya n dm e t h o d a b o u tf i n a n c es u p e r v i s ew o r ks h o u l db er e f o r m e da n di n n o v a t e d ： s e c o n d l y ，t h el e g a ls y s t e mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns h o u l db es e t 2 山东大学硕士学位论文 u p ：t h i r d ，t h e n e wm e c h a n i s mo ff i n a n c i a l s u p e r v i s i o n a n d m a n a g e m e n t s h o u l db ep e r f e c t e d ：f o u r t h ，t h eb u d g e ts u p e r v i s i o n s y s t e mw i t hp e r f e c ts c i e n c e s h o u l db ee s t a b l i s h e d ：f i f t h ，t h e s u p e r v i s i o n m e c h a n i s i l lo ft h e a c c o u n t i n g o r d e rs h o u l d b e s t a n d a r d i z e d ：t h el a s t ，e f f e c t i r ec o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mb e t w e e n f i n a n c i a ls u p e r v i s i o na n do t h e re c o n o m i cs u p e r v i s i o ns h o u l db es e t u p i n n o v a t i o n so ft h i sa r t i c l e ：f i r s t ，t r y i n gt os e tu pt h em o d e l s t oe v a l u a t ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nb e n e f i t ( a c h i e v e m e n t ) u n d e r d i f f e r e n ts t a n d a r d s ：s e c o n d ，d e s c r i b i n g t h e i m p a c t o ft h e f i n a n c i a ls u p e r v i s i o nw a yo nf i n a n c i a ls u p e r v i s i o nr e s u l t ，a n d c a r r y i n go n ，p r e li m i n a r yt h e o r ys t u d y t ot h ei m p o r t a n c eo ft h e i n s i d es u p e r v i s i o n ：t h i r d ，c a r r y i n go np i o n e e r i n gr e s e a r c h i n s t r u c t u r i n gt h en e t w o r kc o n t r o ls y s t e m so ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n w h i c ha r et h ea d v a n c e ds u p e r v i s i o nm e t h o d t h er e s e a r c ha p p r o a c h o f t h i sa r t i c l er e l i e s m a i n l y o n e m p i r i c a l r e s e a r c ha n d c o m p l e m e n t l yo np o s i t i v er e s e a r c h t h i s a r t i c l ea i m sa tg u i d i n g t h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o np r a c t i c eo fo u rc o u n t r ya n dp r o m o t i n g f i n a n c i a lm a n a g e m e n tl e v e l ，f i n a n c i a l f u n du t i l i z a t i o nb e n e f i t a n df i n a n c i a ls u p e r v i s i o nq u a l i t yt h r o u g hs t u d y i n gt h et h e o r i e s o ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o n s u b j e c tt e r m s ：f i n a n c i a l t h ee f f i c i e n c y s u p e r v i s i o n p u b l i cf i n a n c e o ff i n a n c i a l 3 山东大学硕士学位论文 引言 随着我国经济体制市场化进程的不断深入，财政职能也发生了较大 变化，为适应市场经济和公共财政的要求，财政监督职能日趋重要，它 存在并渗透于资源配置，收入分配、调控经济三大职能当中，它与其他 的财政职能是平行和互相促进的，只有监督有力，社会资源配置才能优 化、收入分配措旌才能到位、财政调控经济政策才能真正落到实处，因 此它是财政工作的一个重要组成部分。但是在人们的传统观念中，特别 是在计划经济体制下往往认为财政监督只是对违反财政规章制度的人和 行为进行的处罚，是一种事后惩戒性监督。由于没有充分认识到财政监 督与财政管理之间密不可分的内在联系，片面地把财政监督与财政管理 割裂开来，造成财政监督与财政管理相脱节。由于重分配轻监督、重收 入监督轻支出监督、重外部监督轻内部监督，忽视在财政管理过程中开 展财政监督，造成了经济分配秩序混乱、浪费腐效在一定范围内还存在、 财政资金的使用效率总体不高等问题。因此，随着社会主义市场经济体 制的日益完普和公共财政的逐步确立，财政监督如何与之相适应，已成 为一个迫切需要研究解决的重大现实问题。 一、财政监督理论分析 ( 一) 财政监督的概念 广义的财政监督是一个多层次、多主体的监督体系，包括人大监督、 审计监督、司法监督、财政部门监督、税务部门监督、社会中介机构监 督和纳税人监督等。财政部门监督是其中的重要组成部分，它以监督财 政收支为核心，同时对税务部门的监督、社会中介机构的监督实行再监 督。 狭义的财政监督仅指财政部门监督，本文所论述的财政监督除非特 别指明，一般是指狭义上的财政监督。即指国家财政部门为保证财政分 配活动的正常进行，在财政分配过程中依法对国家机关、企事业单位、 社会团体和其他组织或个人涉及财政收支、财务收支、国有权益及其他 有关财政管理事项的真实性、合规性和效益性进行监控、检查、稽核、 督促和反映。 山东大学硕士学位论文 财政监督的概念包含了以下几个方面的要素： l 、财政监督的主体 就理论分析而言，财政监督的主体只能是国家，然而从实践来说， 它只能有由相关的国家机关和有关机构来实施。因此这里的财政监督实 施主体是财政部门，包括各级财政部门的专职财政监督机构和其他业务 机构。专职财政监督机构是指财政部门专司财政监督职责的机构，业务 管理机构主要是从事财政日常管理业务，同时负有日常监督的职责，其 开展监督活动是和日常管理结合起来的。按照我国目前的财政管理体制， 中央财政专职监督机构主要包括财政部监督检查局和财政部驻各地财政 监察专员办事机构。地方财政专职监督机构主要包括省、市、县各级财 政部门的专职机构( 财政监督处或科以及财政监督分局) 。中央财政专职 监督机构和地方财政专职监督机构构成了我国的财政监督体系，共同对 财政资金收支活动和运行全过程进行监督管理。 2 、财政监督的范围与内容 关于监督主体行使财政监督权的范围，主要有两种理解：一种是仅 对财政收支活动进行监督：另一种是对政府财政运行全过程进行监督， 包括预算监督、税务监督、国有企业财务监督、国有资产监督等。从国 外市场经济国家看，市场经济实质是宪政经济，一切公共权力行为都会 受到内在制约与监督，财政行为也不例外，财政监督权的范围呈不断扩 大趋势，从财政分配行为到影响这种分配行为的相关信息都纳入行使财 政监督权的范围。从我国的财政监督实践看，全国人大、审计部门、财 税部门，不论是谁作为监督主体，行使监督权的范围都呈扩大的趋势， 这种较大范围的监督可以表述为“对被监督单位涉及财政收支、财务会 计、国有资产管理及其有关财政事项的审查、稽核和检查。” 财政监督的内容是由财政分配活动所覆盖的范围决定的，因而财政 监督的内容十分广泛。在当前工作的实践来看，财政监督的内容主要包 括了以下几个方面：( 1 ) 预算管理监督，主要对预算编制、预算执行、 预算调整及决算等预算活动全过程的合法性和有效性实施监督。( 2 ) 财 政收入监督，是财政部门对税收收入征收机关和财政性资金征缴部门征 山东大学硕士学位论文 管质量的监督，主要包括税收收入征管质量的监督、行政性收费和基会 收缴执行情况的监督以及其他财政收入缴纳情况的监督，也包括各级国 库办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付情况监督。 ( 3 ) 财政支出监督，是指为保证财政资金使用的安全、可靠和高效而对 财政支出的范围、规模、结构和效益进行监督。它主要包括行政管理费 支出监督，教育、科学、文化、农业等事业性支出的监督，以及基本建 设支出监督、社会保障资金监督、各级转移支付资金监督等。( 4 ) 国有 权益监督，指财政部门为了保障依法、合理、有效使用国有资产，防止 国有资产的损失，保证国有资产保值、增值，实现资源的优化配置，提 高国有资产的使用效益而对国有资产的使用者和经营者的监督。( 5 ) 会 计监督，指财政部门依照会计法、注册会计师法及国家有关财务 会计法规对行政事业单位和企业的各项财务会计活动的合法性、真实性 以及对经济鉴证类社会中介机构执业质量的监督。( 6 ) 财政内部监督， 是财政部门的专职监督检查机构或人员，对财政部门其他业务机构的财 政收支管理、预算编制执行、内部制约制度以及所属单位的财务收支和 会计信息质量、政府采购等方面实施监督。 3 、财政监督方式 财政监督的形式，根据监督客体是直接归属于财政部门还是存在于 财政部门之外来划分，主要包括内部监督和外部监督。内部监督是由财 政部门内部设置的专门机构对财政管理机构、下属业务单位实施的监督。 外部监督是对财政管理相对人实旌的监督，通常有两种具体形式，为日 常监督和专项监督。日常监督主要由财政管理机构组织，专项监督主要 有财政监督机构开展。财政日常管理与日常监督必须保持同步，要贯穿 于经济活动的全过程。事前、事中、事后监督，是从另一视角来研究财 政外部监督的形式。事前监督属于制度监管型的监督，事中监督属于措 施监控型的监督，事后监督属于机制监护型的监督。事前和事中监督更 多地趋向于财政管理的内容，事后滥督是完善经济管理工作的重要手段。 ( 二) 财政监督必要性分析 随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，财政部门保障国家 6 山东大学硕士学位论文 机器正常运转、维护经济秩序、促进经济持续稳定增长的宏观调控职能 作用日益重要，客观上要求必须强化财政监督。 l 、强化财政监督是市场经济正常运行的客观要求。按照市场化改革 取向，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。市场经济的核 心是竞争，通过竞争实现优胜劣汰，将资源配置到最具有效率的方面去。 要竞争就必须有平等竞争机制和市场环境，财政监督则是保证市场主体 平等竞争的最重要的外部环境之一。因为通过财政监督，有利于引导市 场主体之间的自由和公平的竞争，促使等价交换、平等竞争在体制公平、 政策公平、制度公平中得到有效的贯彻。 市场经济在一定意义上说是法制经济，这也客观上要求市场经济必 须在健全的法律的保护和约束下，按照一定的规则运作。由于我国的市 场经济尚处于发育和完善中，法律法规建设尚不健全规范，各市场主体 行为还带着种种的盲目性和随意性，经济的无序状况在一定范围内还严 重存在。因此，要保证市场经济的有序运行，必须建立健全各项财政法 规制度，依法实施财政监督，促进财政法规制度的有效实施。 2 、强化财政监督是建立公共财政框架的必然选择。在社会主义市场 经济条件下，建立公共财政不仅要强化财政监督，而且还要强化对财政 的监督，这是公共财政作为民主财政和效率财政的基本内涵之一。因为， 在市场经济条件下，对政府财政行为进行有效的约束，确保政府财政行 为严格限定于国家法律规定范围之内，实现政府财政资源的有效利用， 维护财政经济秩序是公共财政理论的内在逻辑要求。 公共财政作为效率财政的一个重要涵义是政府作为公共部门，往往 通过设立财政资助的公共机构来处理市场失灵问题。与私人企业不同的 是，这些公共机构的存在并不需要经过市场的检验，就能得以存在，因 此，这些公共机构在很大程度上实现公共目标或增加社会福利主要取决 于预算和监控其运行的努力程度与动机。公共机构的这一特殊属性使财 政监督变得十分重要，因此，如何确保财政资金能够得到有效利用，客 观上对财政监督提出了新的要求。 3 、强化财政监督是楚顿经济秩序、严肃财政纪律的迫切需要。目前 山东大学硕士学位论文 我国经济领域违法违纪势头尚未彻底遏制，财经纪律松驰的状况尚未根 本好转。偷、逃、骗、抗税、随意减免税等现象大量存在；预算约束软 化，随意突破预算，违规挤占、挪用、挥霍财政资金的行为时有发生： 企业会计基础工作薄弱和会计信息失真的问题较为普遍，设立帐外帐、 小金库的问题十分突出：社会审计机构执行质量参差不齐，无序竞争的 状况非常严重，等等。财经秩序的混乱状况，在一定程度上反映出当前 我国财政监督的薄弱环节和真空地带。因此，献我国现实闯蘑看，加强 财政监督势在必行。 ( 三) 财政监督的理论依据 根据公共财政理论，政府为公众提供公共服务，具有为公众提供包 括制度、秩序、物品和劳务在内的公共产品的职能，本质上是公众委托 政府来提供私人部门无法通过市场配置而实现的有效供给。即政府作为 国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托的责任，而居民需向政府 纳税，这样在居民与政府之间及政府组织内部便构成了“委托一代理” 关系。由于政府中的公共机构是由众多个人组成的，追求个人利益和部 门利益的动机与行为往往会违背委托人的期望，从而不可避免地产生了 一个“逆向选择”和“道德风险”问题。 解决这一问题的基本思路有两个：一是设立激励机制；二是建立监 督机制。由于政府组织和企业组织的结构安排差异，决定了政府组织系 统内部解决代理人问题不能依靠激励机制，而主要依靠建立监督机制。 分析原因，首先政府组织属于公共部门，利益激励的空间有限，但对官 员的制约、检查、反馈和监督的作用，对政府官员的评价却很有效。实 际上，在效用最大化的行为假设下。官员的目标完全可能是权利最大化， 因此有条件利用权力发生寻租行为，所以必须强化其监督。第二，从公 共产权特性来分析：政府组织无法解决代理人“激励相容”问题。公共 产权的不可分割性、非排他性、外部性决定了公共产权在运用中往往容 易被侵蚀而得不到保护，具体表现为使用中的“公地悲剧”，消费中的“搭 便车”，生产中的“偷懒”和“内部入控制”等问题。因此，在公共产权 的“激励不足”的情况下，加强对其内、外部监督就必不可少。第三， 山东火学硕+ 学位论文 从管理者在公共决策中的“经济人”行为来分析：公共权利的激励作用 有限，容易出现官员损害社会公众利益的现象。因为公共决策的策划者 与执行者都是具有自身利益和个人偏好的人，他们与其他的市场主体一 样，同样具有“经济人”的行为特征，比如，在决定公共产品如何生产、 分配、为谁生产、为谁分配、分配多少等重大决策时，他将在自己力所 能及的范围内最大限度地追求和满足自身利益。特别是对于财政部门和 其他掌控国家财产的部门来说，在预算编制和执行中往往有较大的自主 性，于是行政机关及其官员在追求自身利益最大的驱动下，就可能做出 偏离以至违背委托人目标的行为。 以上分析表明，在尚未解决政府系统代理人问题的情况下，只有依 靠建立一套健全的政府公共权利控制、约束、监督系统，运用严密和完 善的财政经济内、外部监督机制，最大限度地缓解委托人与代理人的信 息不对称关系，才有利于将在公共决策过程中“经济人”追求个人利益、 地方利益和部门利益行为造成的损失与危害，降低或限制在最低的程度， 并确保公共资源使用的合规性，实现公共财政支出效果的最大化。 从我国的体制看，人民代表大会委托政府来行使公共产品提供的职 能，政府委托财政部门执行这方面的职能。但是由于委托代理关系存在 着一定的制度障碍，很容易造成财政性资金的部分使用不能够充分地代 表广大人民群众的利益。所以，需要有专门的机构来对财政性资金的使 用效益以及使用结构进行监督。从这个角度来说，财政监督的一个主要 方向是要监督财政资金的来源以及使用是否符合广大人民群众的利益， 与公共财政体制下财政支出目标一致，能够而且必须有利于社会经济发 展，有利于广大人民群众福利水平的提高。 二、当前我国财政靛督存在的问题及成因分析 我国政府历来重视财政监督工作，把严肃财经纪律、整顿财经秩序 作为经济工作的一项长期方针。改革开放以来，我国的财政监督在总体 上得到了加强，随着财政、审计、税务、社会审计日常监督机制的不断 完善，财政监督正在逐步从全国性的专项重点治理向经常、规范、综合 的监督检查转变，突出了财政监督检查的及时性和规范性，提高了财政 山尔大学硕十学位论文 监督的整体监管成效，为规范市场经济秩序、纠f 公共收入和公共资产 流失，强化财政管理做出了积极贡献。 然而，必须看到，尽管财政监督工作取得了突出成绩，但当前我国 的财税秩序仍较混乱，规范的财政自主监督体系还没有真正建立起来， 特别是过去长期以来，我们往往习惯于主要依靠专项检查的手段，对地 方、部门和单位利益盲目扩张的冲动缺乏有效的执法监督机制，使现行 财政监督的法制建设、工作方式和监督手段等还不能很好地适应市场经 济条件下加强财政管理的需要，财政监督的权威性、及时性、有效性手 段未能充分发挥。这里，着重就我国财政监督存在的主要问题作一些分 析。 ( 一) 当前我国财政监督存在的问题 l 、财政监督的覆盖范围仍然不能适应形势发展的需要 近年来我国的财政监督力度有所增强，在预算执行情况检查、小金 库清理、预算外资金收支清查、收支两条线检查等方面做了大量卓有成 效的工作，这是应予充分肯定的。但财政监督的广度和深度仍然不够， 其覆盖范围仍不能适应财政经济发展形势的要求。这里存在突出问题是， 财政的宏观监督力度仍有待大力加强。众所周知，我国市场经济运行的 一个显著特征是国有资产占有很大的比重，现在我国的国有资产总量已 达1 0 万亿以上，因此，如何确保国有资产的保值增值，防止国有资产的 流失，是国家宏观调控和财政监督管理面临的重大任务。但从当前看， 仍缺乏严密完善的财政监管手段履行好这一职责。特别是面对企业改制、 资产重组等这些改革中出现的新的经济行为，作为国家财政如何确保国 有经济的合理权益，仍是需要研究解决的新课题。与此相关的问题是， 随着改革的推进，国有经济的企业财务己不再由财政直接管理，改为由 社会审计机构进行决算审计，这是市场化发展的必然选择。问题在于， 目前企业会计信息普遍失真，社会审计机构执业质量较差，甚至帮忙造 假，财政监督又未能到位，由此造成的后果是当前我国的国有经济财务 r 益成为国家监管的空白，从而进一步诱发了企业财务管理的失控。 2 、财政监督方式尚不规范 山东大学硕士学位论文 长期以来，受财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要 是针对财经领域的某些突出问题进行专项检查治理，这在当时一定的形 势背景下，无疑是十分必要的。但总体看，财政监督的方式方法仍比较 单一，也不尽规范( 如资料i ) 。从方式上看，表现为专项性和突击性检查 多，日常监督少；从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检 查多，事前、事中监督少：从监督内容看，表现为对公共收入检查多， 对公共支出监督少；对某一事项检查多，全方位跟踪监督少。由于财政 监督往往偏重于事后监督，使很多违法违纪问题都在既成事实后才被发 现，从而造成财政、税收等经济领域的违法违纪现象屡查屡犯，而且呈 逐年上升的趋势，给国家带来了巨大损失。 资料1 ：山东省2 0 0 2 2 0 0 3 年违纪项目资料分析表 金额：万元 2 0 0 2 链2 0 0 3 矩 项目 金额比例 金额 比例 总违纪额 4 4 5 7 5 6 1 0 0 6 5 7 2 2 31 0 0 一、财政收入检查 7 8 5 6 41 7 6 2 9 4 1 1 64 4 7 5 其中；1 、税收征管质量检 5 2 0 1 1 7 4 4 7 4 36 8 查 2 、非税收入征管质量 i 8 6 7 24 2 2 3 3 6 5 l3 5 5 5 3 、其他收入的检查 7 7 8 21 7 1 5 7 2 22 3 9 二、财政支出检查3 4 8 6 47 8 5 2 3 3o 7 9 其中：1 、基本建设支出 4 1 30 ，o 5 2 00 0 8 2 、社会保障支出 4 7 4 11 0 6 2 2 40 0 3 3 、支持农业支出 2 1 2 3 0 4 8 3 7 70 0 5 4 、其他专项支出 2 7 5 8 76 1 9 4 1 1 20 6 2 $ 三、企业会计信息质量检查 3 1 6 9 0 67 i i 3 5 5 9 1 4 5 4 。1 5 山东人学硕十学位论文 根据以上资料，作如下图表( 单位：万元) ： 如圜：在总连纪全甥中r 涉及到财玫收入的检查金颤较夫财改支出的检查 全新簸小j 专项检查薮颧太，日爹监督款额小。 3 、财政的内部监督较为薄弱 如前所述，财政监督可分为外部监督和内部监督。过去我们往往重 视外部监督，即对使用财政资金的有关部门、机关、单位，在不同时期 有针对性地采取了许多重大监督措旌，收到了明显成效。但相比较而言， 财政的内部监督，也就是财政对自身的监督显得更为薄弱，力度远远不 够，为国家财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞和隐患。近年来一 些地方财政部门内部管理松懈，加上社会不良风气的影响，财政系统违 纪问题时有发生，且呈不断上升趋势，有的还相当严重。财政部门腐败 现象的蔓延与财政监督尤其是内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制 有很大关系。因此，忽视内部监督，将给财政工作带来极大的危害，对 此一定有清醒的认识。 4 、财政监督与它经济监督的关系有待进一步理顺 在我国，财政监督、税务监督、审计监督和社会审计机构监督共同 构成完整的经济监督体系，负责对经济运行秩序实施监督。几大监督主 体职责分工应该明确，监督内容各有侧重，但允许适当交叉，逐步形成 2 山东火学硕十学位论文 相互监督、相互制约、相互促进的工作格局。现在存在的问题是财政监 督与其它经济监督的关系尚未理顺，各个经济监督主体之闻的职责分工 还不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生。在检查计划上不 能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，造 成不必要的人力、财力和时间的浪费，使得监督成本提高，监督效率降 低。 5 、财政监督法制建设滞后 市场经济是法制经济，经济活动及其经济监督要有相应法律法规来 保障。现在的突出问题是，财政监督的法制建设十分滞后，与其它有关 经济主体形成鲜明的反差。众所周知，税务部门可以理直气壮地依据税 收征管法及其实旖细则开展税收征管和税务监督工作，审计部门可以 理直气壮地依据审计法开展审计监督工作，但迄今为止，我国还没 有一部系统地规定财政部门实施财政监督的法律法规，财政监督缺乏独 立完整的法律保障。尽管我国已相继出台了预算法、预算法实施细 则、会计法、注册会计师法等财税法律，但由于这些法律有其自 身独特的规范对象，对财政监督仅限于原则性规定，并不完整和系统， 对财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细 规定。财政监督立法滞后带来的明显后果是财政监督手段弱化。现行的 财政法律法规中对财政资金实施保全措施无明确规定，这就使得国家财 政资金的安全与完整在受到严重威胁、有可能流失的情况下，财政部门 因无法规依据不能采取有效措施，从丽损害了财政监督的权威性与严肃 性，给财政监督工作带来困难，有时导致不必要的行政复议或行政诉讼。 使得财政监督工作不易深入，监督检查的成果难于巩固，影响财政监督 效能的发挥。 ( 二) 影响我国财政监督效果的成因分析 由于上述问题的存在，使得我国财政监督工作效果低下，不能充分 发挥在市场经济中监督警示作用，结合我国财政监督工作实践，主要有 以下几方面影响因素： i 、财政监督方式对财政监督效果的影晌 山尔大学硕士学位论文 财政监督工作能否取得预期的效果，还在于需要根据不同的经济活 动特点和专业部门实施财政监督的不同需求，采取科学的、恰当的监督 形式，以保证财政监督工作的有效性。 内部监督和外部监督是财政部门在组织开展财政监督工作的过程中 采用的两种基本形式。而日常监督和专项监督是财政部门在组织实施外 部监督的过程中经常运用的两种具体监督形式，这两种形式基本上是按 照财政部门内部设置枫构的工作职责范围来进行划分的。财政日常监督 实质上完全寓于财政日常管理之中的经济活动，既是对各个监督客体当 中产生的经济行为、财务会计行为、国有资产管理行为、实施的一种全 过程、全方位的监控，又是对这些行为实施的一种经常化、程序化的监 控，始终与财政日常管理保持同步。与财政日常管理所不同的是，对于 存在于财政日常管理工作各个方面的各种缺陷以及各类问题都可以在财 政日常监督中被及时发现，并且通过财政日常监督工作及时加以纠正， 将其消灭在萌芽状态。专项监督是财政监督机构开展外部监督工作时经 常采用的一种重要形式，是规范各类经济行为、财务及会计行为、国有 资产管理行为的一个非常有效的手段。我国开展的系列影响大、成效 大的监督检查工作，都是通过专项检查形式来取得的。专项检查的一个 显著特征就是检查工作能够开展得深、透、准，而且收效快。事前监督、 事中监督、事后监督是从另一个角度来研究的财政外部监督形式，三者 是相对于财政监督过程和事情发生的先后j 顺序而言的。它们在财政监督 工作的性质、监督工作的基础、监督工作的重点等方面各有侧重。 内部监督主要是指由财政部门中履行财政监督职责中机构及检查人 员，根据本部门决策层的授权，对财政部门内部设置的其他机构、业务 单位开展的管理活动以及产生的业务行为的合法性、合规性和真实性、 完整性实施监督检查的一种经济管理活动。从财政管理角度讲，财政部 门当中的各个管理机构、下属业务单位也负有对自身的工作和由此而影 响到财政收支、财务收支、国有资产管理的行为，以及有关的经济活动 进行监督的相应工作职责。但是各个管理机构、下属业务单位对于财政 收支、财务收支等行为以及有关的经济活动情况实施监督时，既不能是 山东火学硕十学何沦文 唯一的监督者，更不能是最后一个监督者。否则，在财政经济工作中产 生的风险会更大。因为由执行者来主观评价自己所组织开展的工作，很 可能会有未被发现的不足之处，甚至可能会出现某些严重疏漏的地方， 即我们所说的“灯下黑”的问题，所以需要由他人求实施监督。这是需 要财政部门实施内部监督的一个重要理由。需要实施财政内部监督的另 一个重要理由，就是通过内部监督，有利于完善财政管理制度和强化财 政部门内部的约束机芾g ，进而从根本上和源头上及时地预防、制止不规 范的行为，提高财政管理的质量，提高财政管理的综合效益。因此财政 内部监督工作既需要针对财政部门内部的各个管理机构、下属业务单位 的管理行为是否符合国家的法律、行政法规、规章制度的规定来开展， 又需要针对财政部门内部的各个管理机构、下属业务单位执行内部规章 制度以及遵守业务工作流程方面的情况来进行。 财政内部监督的工作内容应该包括：一是对财政收支预算的监督， 主要对部门预算编制质量进行监督：二是对财政支出预算执行的监督， 具体指对部门预算执行机构在支出预算执行的期间内，是否按照核定的 支出指标、规定的支出用途以及资金使用单位的资金需求计划及其工作 进度拨付财政预算资金；三是对预算调整情况的监督；四是对政府采购 的监督以及下属事业单位财务收支情况等。 将上述讨论的各项内容归纳起来，可以看出内部监督形式的主要特 征：( 1 ) 财政内部监督具有两重性。既服务于微观管理，又符合国家宏 观控制的要求。( 2 ) 财政内部监督具有独立性，履行内部监督的机构不 受本部门内部管理机构、下属业务单位的干预。( 3 ) 财政内部监督具有 经常性或即时性。相对于来自外部的监督如审计监督，具有成本小、收 效大、针对性强的优势。( 4 ) 财政内部监督具有灵活性。财政内部监督 工作可以根据不同的工作内容和不同的工作需要采取不同的监督工作方 式，既可以对本部门所属管理机构及业务单位经济管理情况实施全面检 查，又可以分别从事前、事中和事后不同的角度对其中的某些环节进行 重点监控。 外部监督是相对于内部监督形式而言的，但是，财政外部监督工作 山东人学硕十学位论文 所涉及的内容是比较广泛的。具体讲，财政外部监督工作的内容主要包 括：财政收入预算执行的监督、预算外资金收支的监督、国有资产的监 督、财务收支管理的监督、会计监督和对会计师事务所及其注册会计师 社会监督的再监督。很明显，财政外部监督具备以下三个特征：一是具 有广泛性。财政外部监督所涉及的监督客体既包括国家机关，又包括事 业单位，还包括企业和其他经济组织：财政外部监督检查的内容不仅涉 及财政收支、财务收支行为，而且涉及国有资产管理、会计管理工作行 为，同时还涉及社会监督工作行为。换言之，一切与财政管理内容有内 在联系的部门、单位以及经济活动行为，都属于财政外部监督的工作范 围。( 2 ) 财政外部监督具有强制性。财政外部监督是财政部门在维护国 家利益的基础上，依据国家的财经法律、法规、规章制度和财政监督的 工作标准对监督客体实施的检查。( 3 ) 财政外部监督具有常规性。财政 外部监督是加强宏观经济管理和促进微观经济管理的一个重要手段，贯 穿于财政管理的全过程，因此需要经常对监督客体中发生的各类经济活 动情况及其产生的相关行为进行连续、系统、深入的检查，通过不间断 的监督检查工作及时了解经济活动情况，反映并解决存在的问题。 通过以上分析，内部监督、外部监督作为我国财政监督两种基本形 式，二者同等重要，不可偏颇。我国多年来一直重视外部监督，忽视内部 监督，削弱了财政监督效果。比如在1 9 8 5 年至1 9 9 7 年期间连续开展的 “大检查”工作，就是一种典型的突击性较强的专项检查形式。连续1 3 的“大检查”工作，及时纠正和查处了在经济工作领域中出现的许多违 法违纪问题，为国家挽回了大量的经济损失，维护了财经工作秩序，并 且对端正党风和社会风气也起到了很好地促进作用。根据有关资料的显 示，在历时1 3 年的“大检查”工作中，全国共查出各种违法违纪问题的 金额为2 0 4 4 亿元，先后挽回了流失的财政收入1 3 3 1 亿元。然而由于这 种检查工作的方式比较单一，主要局限于事后监督，而且以突击方式来 开展，没有能够很好地起到对各类问题进行预警及时防范的作用，使得 财政监督的作用在“大检查”工作中发挥得并不充分。另外一个原因， 参见监督定位的历史转变，中国财经报1 9 9 9 年1 0 月1 6e t 第二版 山东人学砺+ 学位论文 每年的“大检查”是由财政部i 为主组织，联合税务、物价、审计等部 门配合参加检查，并邀请和吸收各级人大、政协、民主党派人士参加工 作，声势浩大，成本消耗也颇为巨大。加上其固有的历史局限性，1 9 9 8 年开展了1 3 年的“大检查”正式取消。 2 、监督范围与内容对财政监督效果的影响 国内外研究和实践经验表明，在现代经济条件下，财政监督的范围 十分宽泛，可以说凡是有财政收支与财政管理业务的领域，就必然有财 政监督。财政监督覆盖的范围窄了，就意味着某些财政收支、财务收支 或羼孝政管理业务，失去了监督，也就影响了财政监督的公平性和权藏性， 削弱了财政监督的整体效益。 现在我闺正处于市场化转型时鳞，国家对经挢的管理敛如强宏观诵 控为主，财政改革的目标是向公共财政迈进，财政监督的范围与内容发 生了很大的变化，客观上要求里于政监督的范围大大拓宽，具体围绕八个 方面进一步扩展工作领域：一是围绕财政收入征收部门和霄库的征收、 划分、留解、退付的各个环节扩展；二是围绕着财政资金分配、管理、 使用的各个环节扩展；三是需要围绕着各类专项资金管理、使用的各个 环节扩展；四是围绕政府采购资金管理、使用的各个环节扩展；五是围 绕社会保障基金管理、使用的各个环节扩展：六是围绕着涉及会计信息 质量的各个环节扩展；七是围绕猎固有资产资源配置的各个环节扩展： 八是围绕财政内部管理工作的各个藿础性环节扩展。 3 ，财政监督的工作方法与检查人员素质砖舫政鉴营效粟豹影婀 财政监督的工作效果在很大程度上取决于在实施监督检查的过程 中运用的工作方法。在财政监督捡奁的具体工作中运用恰当的监督工作 方法，不仅可以增强监督检查工作的主动性，而且有利于提高监督检查 工作的效率和质量。 具体组织开展一项监督检