（思想政治教育专业论文）中国信访机制的分析及其对策研究.pdf

摘要 信访是民众参与政治，宣泄不满，要求和维护自己合法权益的有效途径；是党 和政府体察社情民意，听取群众呼声的重要渠道。然而随着我国政治经济的迅速发 展和逐步转轨，各类社会矛盾和冲突的日渐凸现和加剧，信访活动也呈现出新的特 点：数量上不断增多，层次上不断加深，领域上不断扩大，程度上日益尖锐复杂。 面对新的问题，新的局面，信访制度陷入了困境，信访工作人员难于应对，于是社 会各界纷纷就解决信访难题献计献策。笔者试图结合自己所调查的信访案例和所统 计的数据，详细地阐述县级信访机制的运行状况，理性地剖析中国信访的现状，从 而提出使中国信访摆脱困境的一些对策。 本文首先科学地界定了信访的内涵，客观地描述了中国信访的漫长发展历程， 概括总结了信访工作的各项基本职能，清晰地表明信访在中国政治生活中的重要地 位；随之，运用戴维伊斯顿所提出的“输入一输出一反馈”政治系统分析理论理性 地分析信访工作的具体环节、运行机制、职能定位、渠道畅通等问题，并且指出信 访主体( 即信访者和信访工作者) 和信访渠道是促使信访机制正常运行的两个关键因 素；同时，主要运用政治心理学、社会心理学的相关理论和政治文化现代化的相关 知识全面地解析影响信访主体行为形成、变化的心理因素( 如：需要、动机、态度、 行为等因素) 及文化因素( 如：政治参与意识、人治文化、官本位文化、求同文化 等因素) ：在此基础上，运用政治心理学的相关理论剖析信访者和信访工作者在当前 形势下存在的心理误区( 如：欲求不满、盲目心理、信“访”不信“法”、以“闹” 取胜和恐惧心理、褊狭与刻板、冷漠态度等) ，而且运用政治学的相关原理及塞缪 尔亨廷顿关于社会转型时期公民政治参与的相关理论全面地对影响信访工作的制 度因素( 如：功能错位、责重权轻、程序缺失等) 及目前信访工作机制在渠道畅通 机制、终结机制、激励机制等方面存在的缺陷进行分析；最后，笔者理性地提出了 发展经济、调整职能、调节心态、整合力量、畅通渠道、改进方式、创新机制等一 些使信访工作摆脱困境的对策。 关键词：信访机制；信访主体；信访渠道；输入一输出 a b s t r a c t “l e t t e r sa n dc a l l s ”i sa ne f f e c t i v ew a yi nw h i c ht h em a s s e so ft h ep e o p l e c a np a r t i c i p a t ei np o l i t i c sa n dg e tr e s e n t m e n to f ft h e i rc h e s t sa n ds a f e g u a r d t h e i ro w n1 e g a lr i g h t sa n di n t e r e s t s f u r t h e r m o r e ，i ti sa ni m p o r t a n tc h a n n e l t h r o u g hw h i c ht h ep a r t ya n dg o v e r n m e n tc a nt r yt ou n d e r s t a n dt h es o c i a l s i t u a t i o na n dp o p u l a rw i l la n dh e a dt h eo p i n i o n so ft h em a s s e s h o w e v e r w i t h t h ep o l i t l o sa n de c o n o m yd e v e l o p i n gr a p i d l ya n dt r a n s i t t i n gp r o g r e s s i v e l y ， w i t hk i n d so fs o c i a lc o n t r a d i c t i o n sa n de o n f l i c t se m e r g i n ga n da g g r a v a t i n g g r a d u a l l y ，t h ea c t i v i t yo f “l e t t e r sa n dc a l l s p r e s e n t sn e wc h a r a c t e r ss u c h a sg r o w i n gi nq u a n t i t yc o n s t a n t l y ，d e e p e n i n gi nl e v e lu n c e a s i n g l y ，e x t e n d i n g i nf i e l dc o n t i n u o u s l ya n dc o m p l i a t i n gi nd e g r e eg r a d u a l l y f a c i n gn e w d i f f i c u l t i e sa n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o n st h es y s t e mo f l e t t e r sa n dc a l l s s i n k si n t op r e d i c a m e n ta n dt h ew o r k e r so f l e t t e r sa n dc a l l s ”c a n td e a lw i t h t h e m ，t h e r e f o r e ，k i n d so ft r a d e si ns o c i e t ys u g g e s tt h e i rw a y sa n dm e a n sf o r t h i sd i f f i c u l t yo n ea f t e ra n o t h e r t h ea u t h o ra t t e m p t st oe l a b o r a t et h e o p e r a t i n gc o n d i t i o no fc o u n t y “l e t t e r sa n dc a l i s ”m e c h a n i s mo b j e c t i v e l yi n t h el i g h to ft h ei n v e s t i g a t e dc a s e sa n dt h es t a t i s t i c a ld a t aw h i c hh a v eb e e n i n v e s t i g a t e da ts e v e r a lc o u n t y l e t t e r sa n dc a l i s ”b u r e a u xo nt h el a s ts u m m e r v a c a t i o na n ds e et h r o u g ht h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n e s e “l e t t e r sa n dc a l l s r a t i o n a l l ya n dp u tf o r w a r dt h ep r o p o s a lw h i c he x t r i c a t e sc h i n e s e “1 e t t e r s a n dc a l l s ”f r o mt h ed i f f i c u l tp o s i t i o n f i r s to fa 1 1 ，t h ea u t h o rd e f i n e st h ec o n n o t a t i o no f “l e t t e r sa n d c a l l s ”，t e l i sa b o u tt h el o n gh i s t o r yi nd e t a i lw h i c h “l e t t e r sa n dc a l l s p o s s e s s e s ：t h e n ，t h ea u t h o rs t a t e sc l e a r l yt h a t “l e t t e r sa n dc a l l s ”i su n d e r a f ti m p o r t a n tc o n d i t i o ni nc h i n e s ep o l i t i c a la f f a i r s t h e n ，t h ea u t h o ra p p l i e s t h e “i n p u t o u t p u t f e e d b a c k ”p u tf o r w a r db yd e a s t o nt oa n a l y z et h e s ep r o b l e m s s u c ha s s p e c i f i cs e c t o r ，o p e r a t i n gm e c h a n i s m ，f u n c t i o nl o c a t i o n ，c h a n n e l u n i m p e d i n ga n ds oo nr a t i o a l l ya n dp o i n to u tt h a t l e t t e r sa n dc a l l s s u b j e c t s ”a n d “l e t t e r sa n dc a l l sc h a n n e l s ”a r et w ok e yf a c t o r sw h i c hp r o m o t e “l e t t e r sa n dc a l l sm e c h a n i s m ”t oo p e r a t er e g u l a r l y a tt h es a m et i m e t h ea u t h o r a p p l i e s t h er e l a t e dt h e o r i e so fp o l i t i c a lp s y c h o l o g ya n d t h er e l a t e d k n o w l e d g eo fm o d e r n i z e dp o l i t i c a lc u l t u r e t oe x c a v a t e p s y c h o l o g i c a l f a c t o r s ( f o re x a m p l e ，n e e d s ，m o t i v e s ，a t t i t u d e s ，b e h a v i o u ra n d s oo n ) a n d c u l t u r e sf a c t o r s ( f o re x a m p l e ，s e n s eo fp a r t i c i p a t i o ni np o l i t i c s ，t h ec u l t u r e o fr u l i n gb ym e n ，t h ec u l t u r eo fr a n k i n go fo f f i c i a l s ，t h ec u l t u r eo fs e e k i n g c o m m o no fg r o u n da n ds oo n )c o m p r e h e n s i v e l yw h i c hi n f l u e n c et h ea c t i o n so f “l e t t e r sa n dc a l l ss u b j e c t s ”t of o r ma n dd e v e l o p ；b a s e do nt h ea b o v ed i s c u s s i o n t h ew r i t e ra p p l i e st h er e l a t e dt h e o r i e so fp o l i t i c a lp s y c h o l o g yt oa n a l y z e t h ep s y c h o l o g i c a lm i s u n d e r s t a n d i n g s ( f o re x a m p l e ，t h ed i s c o n t e n t m e n o f d e s i r e ，t h eb l i n dp s y c h o l o g y ，w i n n i n gv i c t o r yt h r o u g hr e s e n t m e n t ，b e l i e v i n gi n c a l l sa n d1 e t t e r s ”i n s t e a do f “l a w a n dt h ef r i g h t e np s y c h o l o g y ，n a r r o wa n d h a r s hp s y c h o l o g y ，t h ei n d i f f e r e n ta t t i t u d ea n ds oo n ) t h a t “l e t t e r sa n d c a l l ss u b j e c t s ”o w na tp r e s e n t f u r t h e r m o r e ，t h ea u t h o ra p p l i e st h er e l a t e d p r i n c i p l eo fp o l i t i c sa n d t h er e l a t e dt h e o r i e sa b o u tc i t i z e n sp o l i t i c a l p a r t i c i p a t i o nd u r i n gs o c i e t yt r a n s f o r m a t i o np u t f o r w a r db yh u n t i n g t o nt o a n a l y s et h es y s t e me l e m e n t s ( f o re x a m p l e ，t h ef u n c t i o n a ld i s l o c a t i o n ，t h e g r a v er e s p o n s i b i t ya n dl i t t l ea u t h o r i t y ，t h ew a n to fp r o c e d u r ea n ds oo n ) w h i c h e f f e c t “l e t t e r sa n dc a l l s ”w o r kr a t i o n a l l ya n dd e f e c t s ( f o re x a m p l e ，t h e m e c h a n i s mo fc h a n n e lu n b l o c k i n g ，e n d i n gm e c h a n i s m ，e n c o u r a g i n gm e c h a n i s ma n d s oo n ) w h i c ha r ep r e s e n ti nt h e “l e t t e r sa n dc a l l s ”m e c h a n i s ma tt h em o m e n t a t l a s t ，t h ea u t h o ra d v a n c e ss o m em e a s u r e ss u c ha sd e v e l o p i n ge c o n o m y ，a d j u s t i n g f u n c t i o n ，r e g u l a t i o nm e n t a l i t y ，c o n s l i d a t i n gf o r c e ，u n b l o c k i n gc h a n n e l ，m a k i n g t h ep a t t e r nb e t t e r ，b r i n g i n gf o r t hm e c h a n i s ma n ds oo nw h i c hs p u r l e t t e r s a n dc a l l s ”w o r kt ob r e a ka w a yf r o md i f f i c u l tp o s i t i o n s k e yw o r d s ：t h em e c h a n i s i l lo ft h e “l e t t e r sa n dc a l l s ： t h es u b j e c to f “l e t t e r sa n dc a l l s ：t h ec h a n n e lo f “l e t t e r sa n d c a l1s ：i n p u t o u t p u t 引言 中国信访机制的分析及其对策研究 引言 在我国建设社会主义市场经济和改革开放的过程中，由于利益格局的调整，制度 建设的漏洞，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信 访活动。群众集体访、重复访和赴京上访幅度大，人数多，规模大，持续时间长， 行为激烈，并且在一些地方和行业引起了连锁反应，严重影响了社会稳定，也使我 国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。为了摆脱信访面临的困境，目前学 术界主要提出三种变革的观点： 一种是以社科院农村发展研究所于建嵘研究员为代表的一些学者提出的“休克疗 法论”，即弱化甚至取消信访机构。于建嵘博士主持的课题组出台的信访的制度性 缺失及其政治后果的调查报告，首次对信访制度的合理性及其意义提出质疑，他 们认为信访制度虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多 缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要 渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果；有些学者认为，对 各级国家机关信访部门而言，将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承 担，是一件“不可能的任务”，也不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访 工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮，信访制度 运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力，这样的制度安排和社会现 实之间的巨大反差，使得政府和民众两方面都陷入了困境。一种是以北京大学法学 院教授陈瑞华为代表的一些学者所提出的“要权论”，即强化信访机构的职能。陈瑞 华指出，在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济。但是，中国 的司法救济体系目前比较薄弱、滞后，不能吸纳解决所有的社会矛盾，大量地方性 的、部门性的、并且大多数很小的争端不得不求助于社会，导致“信访洪峰”现象 时常发生；国家信访局张彭发主任认为，应该强化信访，加强现行信访部门的权力； 著名学者傅国涌先生也主张对现行信访制度进行改良，他认为由于现行信访条例没 有涵盖立法，司法机构及其工作人员，才造成信访部门没有权力履行条例上的承诺。 因此，首先要在法律上完善信访制度，甚至可以设立“信访法庭”，专门用以处理信 访案件。在对信访部门的职能定位上，以中国政法大学副教授应显为代表的学者属 1 中国信访机制的分析及其对策研究 于“中间派”。他们认为，从严格的法治角度讲，将权利救济的希望寄托在诸多偶然 因素尤其是首长的指示上，扬人治抑法治的上访制度，是法治的“敌人”，但对于偏 重程序正义的法律救济来说，信访救济又是一种替代性纠纷解决方式，对于某些在 当要投告无门的上访者来说是一个可能的出路，对于被司法不公困扰的社会是一个 必要的安全阀和矫正机制。因此，信访又是法治的“朋友”。 尽管国外许多发达国家存在许多类似中国信访部门的机构，e l a n ：瑞典、芬兰、 欧盟、比利时的申诉专员署，韩国的国民苦衷处理委员会、日本的总务省等，但是， 这些机构的性质、职能、工作方式都有别于中国的信访机构。因此，笔者认为信访 制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，对于中国信访制度出现的困 境，国外大多数学者认为：使中国信访走出困境，不能采取彻底取消的方式，而须 在观念上树立改革的稳定观，在法治的框架下对信访制度进行渐进式的改革。 以上所述观点仅仅从制度和法治层面，职能定位的角度对当前我国信访体系中存 在的问题进行了分析，因此尽管政府为解决信访难题已经付出了高昂成本，却仍然 没有化解一浪高过一浪的“信访洪峰”，也未能满足民众对信访制度的过高期许，这 其中是否值得我们追问和反思呢? 笔者认为信访制度遭到众多质疑，信访部门及信访干部背负着沉重的工作压力， 不仅与这些学者所提到的社会体制、部门职能等因素密不可分，而且还与传统与现 代文化，个体及群体心理因素息息相关。为了能够真实深刻地了解我国信访的实际 状况，笔者在省内的几个县城进行了为期三个月的社会调查活动，在这段时间主动 与上百名信访者接触交谈，其中有规模宏大的集体上访代表者，有零零星星的个体 上访者；有生活拮据的弱势群体，有实现自我的生活爱好者；有初次初访的陌生面 孔，有重复上访的信访老户。调查过程中我随时记录下了一些信访案例的具体内容 和相关数据，因此在这篇论文中笔者主要以县级信访工作的相关情况为研究对象， 同时参考其它关于我国信访工作的相关资料，通过案例分析、资料分析、文献分析 等方法来透视我国现行信访制度中存在的问题，挖掘影响信访机制正常运行的心理、 文化、制度原因，在此基础上提出相关的解决措施。 在本篇论文中，作者主要运用伊斯顿的“输入一输出一反馈”政治系统分析理论客 观地分析了中国信访工作从“登记”到形成“决策”的运作机理。在此基础上，运 用政治心理学、社会心理学的相关理论，以需要一欲望一动机一行为、态度一行为为两 条主线，剖析了影响信访主体的心理因素以及目前信访主体存在的心理误区；运用 政治文化现代化的相关知识分析了影响中国信访的文化因素；同时运用相关的政治 2 中国信访的作用及其现状分析 学原理、亨廷顿的关于社会转型时期公民政治参与的相关内容对影响信访工作的制 度因素及目前信访工作机制中存在的缺陷进行论述。最后笔者理性地从心理、文化、 制度等角度提出了解决中国信访问题的一些对策。 本篇论文分为五大部分，第一部分：中国信访的作用及现状分析：第二部分：中 国信访机制的分析；第三部分：影响信访机制运行的文化因素和心理因素；第四部 分：信访机制存在的问题与缺陷；第五部分：完善中国信访机制的主要措施。下面 我将依次加以阐述。 一、中国信访的作用及其现状分析 1 1 信访的发展历程及其作用 1 1 1 信访的内涵及分类 信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访 等形式，向各级人民政府，县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见 或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 一般的信访活动可分为三种：第一，参与类信访：主要指对各级人大常委会、 政府及司法机关工作提出建议，意见及批评的信访事项；第二，求决类信访：主要 指信访者遇到了一些困难问题找各级政府信访部门以求解决，这类信访在信访事项 所占比例最大。它是一定时期政府工作的“晴雨表”；第三，诉讼类信访：信访者对已 经终审生效的法院判决表示怀疑，提出申诉。 1 1 2 中国信访的发展历程 根据信访在中国社会政治经济发展中所起的作用，可将其发展历程划分为以下几 个阶段： 第一阶段：萌芽阶段( 1 9 2 1 年一1 9 4 8 年) 中国共产党在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种关于中 国革命的建议和意见。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，中央领导人亲自批 阅来信，亲自接待来访。然而，这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。 因此谈及中国信访的发展历程时，习惯于从其“初步发展阶段”开始。 第二阶段：初步发展阶段( 1 9 4 9 年一1 9 6 6 年) 1 9 4 9 年8 月，中共中央正式成立了中央书记处政治秘书室，这就是共产党历史上 。信访条例，中国法制出版社，2 0 0 5 年版，第2 页。 3 中国信访机制的分析及其对策研究 最早的专职信访机构。主要负责处理群众来信来访，不久全国人大常委会办公厅又 设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。 1 9 5 1 年，中国的信访制度正式确立，在第一次全国信访工作会议上，确立了“分 级负责、归口管理”的原则；1 9 5 1 年5 月，毛主席作了必须重视人民的通信的批 示，批示指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正 当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。”。1 9 5 4 年一1 9 5 7 年，来信来访迅猛，信访机构开展了若干重要的信访工作活动，创立了领 导活动，创立了领导接待采访日，县市长定期接见人大代表，与调解委员会合作， 对集体上访妥善处理等方法。 在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛 开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”反映给他们， 这应该是一种特殊类型的信访。 第三阶段：瘫痪阶段( 1 9 6 6 年- 1 9 7 6 年) “文革”开始后，党的各级组织普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪 状态，信访工作难有作为。 第四阶段：恢复完善阶段( 1 9 7 6 年一今) “文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定了相关工作规程，1 9 8 0 年6 月，发布了最高人民法院信访处接待来访细则，1 9 8 6 年1 2 月发布了最高人民 检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则。 1 9 9 5 年1 0 月2 8 日国务院颁布信访条例，对于密切党和政府同人民群众联系， 保护信访人合法权益，发挥了重要作用。 一 2 0 0 5 年1 月l o 日，温家宝总理签署了第4 3 1 号国务院令，公布了新修订的信访 条例。这部重要法规已于2 0 0 5 年5 月1 日起正式施行。这次修改的内容主要有以下几 个方面：一是对信访工作原则做出重大修改和补充。确立了“属地管理、分级负责、 谁主管、谁负责，依法、及时，就地解决与疏导教育相结合”的原则。二是确立了信 访工作的新格局，明确了信访工作的领导负责制。县以上各级人民政府要建立“统一 领导，部门协调，统筹兼顾，标本兼治，各负其责，齐抓共管”的信访工作格局。三 是明确规定了信访工作机构的设置，性质及职责。县级以上各级人民政府就设立专 门负责信访工作的机构，同时赋予信访机构提出改进建议权、行政处分建议权，完 。刁杰成：人民信访史略，北京经济学院出版社1 9 9 6 年版，第2 5 页。 刘絮、聂玉春主编：信访工作手册，高等教育出版社版，1 9 8 8 年版，第2 6 页。 固刁杰成：人民信访史略，北京经济学院出版社，1 9 9 6 年版。第8 5 页。 4 中国信访的作用及其现状分析 善政策解决问题建议权等三项全新职权。四是明确规定了各级人民政府应建立信访 工作责任制和将信访工作绩效纳入考核体系。五是进一步突出了畅通信访渠道。六 是强化了对信访人合法权益的尊重和保护。七是进一步强调维护信访秩序，规范信 访行为。八是进一步细化和明确了受理，办理程序。九是明确规定了信访事项实行“三 级终结制”。同一信访事项最多经过三级行政机关进行办理、复查、复核做出决定。 十是强化依法行政，将法律责任贯穿于信访事项的产生、提出、受理和办理的全过 程。 1 i 3 中国信访的作用 尽管在不同的历史时期，信访工作发挥着不同的作用，但是纵观中国信访的漫 长发展历程，可以总结出信访工作如下的五项基本职能：一是利益表达。公民通过 信访的方式来表达愿望，提出建议，宣泄不满，实现诉求，维护自身合法权益。二 是联系群众。信访工作开启了了解民情民意的窗口，是党和政府联系群众的重要渠 道，是我们党的一项重要政治制度。三是维护稳定。信访工作在这方面的功能要通 过法规予以强化，使信访监督成为法定的民主监督。四是实施监督。信访是公民直 接参与国家机关及其工作人员监督的重要途径，是一种最广泛、晟直接的群众民主 监督。国家机关工作人员的官僚主义作风和违纪违法行为都可以通过信访渠道反映 出来。信访工作在这方面的功能要通过法规予以强化，使信访监督成为法定的民主 监督。五是决策参考。在前面已经提到过，求决类信访是一定时期政府工作的“晴 雨表”，通过这个渠道不仅可以为领导提供决策参考，而且可以了解到决策实施中的 情况，以便及时调整、完善决策。 1 2 当前形势下，中国信访的主要特点 随着改革的不断深化和利益格局的调整，日益尖锐复杂的社会矛盾，通过信访 表现得淋漓尽致，中国信访呈现出前所未有的新特点和新问题： 1 2 1 信访总量的持续上升 自2 0 0 0 年以来，全国信访数量一路高涨，媒体形象地用“信访洪峰”来形容这种汹 涌的上访潮。据国家信访局统计，2 0 0 3 年国家信访局受理群众信访量上升1 4 ，省级 上升o 1 ，地级上升0 3 j 据笔者调查县信访局2 0 0 4 年全年受理群众来信来访比2 0 0 3 年度上升3 4 ， = t 2 0 0 2 年度上升5 7 。 1 2 2 信访内容的相对集中性 在目前各级政府机关受理的信访事件中，求决类信访所占比例为7 0 ，而且在 。于建嵘：中国信访制度批判，w a s h e n gn e t ，2 0 0 4 一1 2 _ 0 9 。 5 中国信访机制的分析及其对策研究 城市，信访问题主要集中于国企改革，城市拆迁安置，下岗和分流，城市管理等。 而在农村，信访问题主要表现在村组财务不清，干部作风，山林水土权属纠纷等矛 盾上。 1 2 3 信访主体的多元化 从信访主体的身份看，不仅有工人，农民等传统习惯上的信访群众，而且有城 市拆迁户，机关分流人员，私营企业主等带时代特色的信访群体；既有残疾人等弱 势群体，又有企业军转干部，复员退役士兵等特殊群体。 1 2 4 信访规模的集群性，信访者的趋上性增强 从信访规模看，群体性上访显著增多。在利益格局调整的情况下，具有相同利 益关系的社会成员对共同的利益问题极易产生共鸣，他们通过有目的，有组织的沟 通进行集体上访。 信访者的趋上心理非常明显，他们认为找的官越大，问题越好解决，本来找当 地可以解决的问题，也要越级上访。据国家信访局统计，2 0 0 3 年6 月2 5 日至9 月3 0 日 期间，国家信访局的群众信访数量增加了近6 0 ，全国人大2 0 0 3 年的信访数量比2 0 0 2 年增加了三分之一，而2 0 0 4 年上半年的上访人数继续保持上升趋势。” 1 2 5 信访活动的组织性和对抗性明显增强 有些集体上访事件是经过事前周密计划，充分准备，呈现出明显的组织化倾向， 有的集体访成员在聚集、串联等过程中出现了偏激情绪，采取了过激的行为，有的 人拉横幅，打铜锣，喊冤叫屈，有的围堵，冲击党委政府机关，有的还搞“抱团上访”， 甚至采取自杀行为，给党委、政府施压。 1 2 6 信访问题的复杂性 信访问题时间跨度大，有历史遗留问题，有改革发展中的问题；信访问题触及 的层面深，既有社会矛盾，经济利益矛盾，还有体制矛盾，思想观念矛盾，处理难 度大。 l i2 7 集体访发展呈现精英化趋势 在集体上访的群体中，有些人熟悉相关的法律政策，有些人甚至有一定的现代 政治知识，更有可能的是他们曾经有过漫长，复杂的上访历程，因此他们有影响力， 策动力，能够将上访者分散的共同利益实现某种组织化的表达。我们称这些人物为 “精英人物”，他们无论是在台前还是幕后都有不容忽视的作用。 o 信访制度将寿终正寝了? b b sn e w s1 6 3e ，0 1 1 1 ，2 0 0 4 1 1 - 2 2 。 6 中国信访机制的分析 促使当前的信访问题呈现上述特征的原因是多方面的，既有客观原因，也有主 观原因，既有政策上的原因，也有工作上的原因。目前多数学者仅从制度层面、职 能层面对信访形势作出分析，显得有些单薄欠缺，下面笔者将运用政治系统分析理 论、政治心理学、政治文化的有关原理分析中国信访的机制问题。 二、中国信访机制的分析 2 1 构建“信访机制运行简图”的理论依据 为了能够深刻理性地论述中国信访机制的运行状况，笔者在本文中运用了戴 维伊斯顿提出的“输入一输出一反馈”政治生活系统分析理论，因此下面首先阐释 这理论的相关内容。 2 1 1 伊斯顿“政治生活系统分析”理论的简图( 图1 ) ： 政治生活系统分析筒图( 图1 ) 环境 调节输入输出 愿望一要求一政治系统一决策 tl 环境 反馈 2 1 2 相关概念的内涵 愿望：指社会成员希望得到的是什么，同时也包括期待、意向、动机、意识形 态、利益与偏见等思想和态度。 要求：是指要求实现以自我为核心的目标或者说是意欲通过政府部门形成政治 决策，以便把各种职责和繁多的义务强加于系统的全体成员。 决策：指权威性的决定、法令和政策等。 守门者：在愿望转换为要求和要求从输入到形成决策最终输出的过程都离不开 守门者的操纵；它是分布在整个系统运行通道上的许多结构性位点，在其位点上， 有相当数量的特殊或一般成员通过其适宜的角色活动对要求的内容进行调节、修正 直到最后输出，而这角色的扮演者，不管是个人还是集团，我们都称为守门者。 2 1 3 系统的运行机制 从“政治系统分析”的图表和上述概念的介绍，可以看出，输入和输出是伊斯顿 政治系统分析模式的两个中心概念，“愿望的提出者”和“守门者”是其模式的两个 7 中国信访机制的分析及其对策研究 行为主体。在守门者的操纵与控制下，在各种文化、心理、制度因素的调节下，各 种外部环境中所产生的“愿望”通过调节机制转换为“要求”，输入政治系统，“要 求”经过政治系统内各种流通模式的加工，形成“决策”输出到外部环境，但输出 并非终点，输出给环境带来的变化反过来又影响输入，使要求在质和量上发生变化， 这一过程即为反馈，借助于反馈，输入和输出就形成一个循环往复连续不断的过程。 2 2 信访工作的具体环节 在这一部分，笔者对照信访工作流程图( 附图1 ) 就信访工作的每一环节作出详 细阐释： z 2 1 登记：这是信访工作的最初阶段。信访登记内容主要包括：一是信访人的 基本情况，二是信访人反映的主要事实情况；三是信访人的具体要求，四是相应的 理由和依据；五是信访事项的来源，即信访事项由信访人直接提出，或由上级信访 工作机构转送；六是信访事项的处理方式。 2 2 2 告知：指行政机关收到信访事项后，在法定的期限内( 一般为1 5 日) ，作 出是否受理的决定，并告知信访人。 2 2 3 受理：是信访工作机构认为公民、法人或者其他组织提出的信访事项属于 受理范围，决定进行处理的行为。受理程序的参照标准： 转送：信访条例规定，转送适用两种情形：一是对依照法定职责属于本级人 民政府或者工作部门处理的信访事项：二是信访事项涉及下级行政机关或其工作人 员。 交办：信访条例规定，对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的， 可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交 办结报告。 通报、报告：县级以上各级人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访 工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访 工作机构报告转送信访事项的办理情况。 2 2 4 办理：是指有权处理的行政机关依据职权，对已经受理的信访事项进行研 究论证或者调查核实后，依法作出处理意见，予以处理的行为。 2 2 5 复查与复核：信访条例规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理 意见不服的，可以白收到书面答复之日起3 0 日内请求原办理行政机关的上一级行政 机关复查。如果信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起3 0 日内向复 。国家信访局研究室：“信访条例知识讲座”人民信访，2 0 0 5 年第6 期，第2 0 页。 8 中国信访机制的分析 查机关的上一级行政机关请求复核。 2 2 6 督办：县级以上人民政府信访工作机构有权对同级人民政府工作部门和下 级行政机关所办理的信访事项的运行状况进行监督。督办程序的参照标准： 跟进督促：信访事项交办后，人民政府信访工作机构应当主动对有关办理和执 行情况进行一般性的跟进督促或者要求下级人民政府信访工作机构代为跟进督促， 直到办结。 专门立项：人民政府信访工作机构在对信访事项处理情况进行跟进督促的过程 l 丰l ，如果发现有关行政机关有下列6 种严重不当的情形：( 无正当理由未按规定的办 理期限办结信访事项的；未按规定反馈信访事项办理结果的；未按规定程序办理信 访事项的；办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；不执行信访处理意见的；其他需要 督办的情形) 要予以专门立项，及时督导。 调查协调：对己立项的督办事项，人民政府信访工作机构应当针对其情形进行调 查，分清缘由，了解办理执行的真实情况和效果。 提出建议：人民政府信访工作机构对专门立项督办的信访事项进行调查了解，掌 握实际情况后，应当针对信访事项处理过程中存在的问题及时向有关行政机关提出 建议。 审核结案：对信访事项有权处理的行政机关认为信访事项处理完毕的，应当向交 办、督办机关反馈结果，提交办结报告。交办、督办机关对办结报告进行严格的审 核，并依据有关规定决定是否结案。 2 2 7 立案归档 信访事项结案后，应当组成案卷归档，有条件的，应当输入信息系统，以各查 索。一个有生命力的组织不仅仅要概括性地反映其成员的政治性要求，它还须把他 们的愿望整理分类，概括总结，作出估计。上访，对于个人而言绝大部分是诉冤屈； 而对于一个国家而言，上访则是反映社会矛盾的晴雨表，因此我们应该加强信访信 息的收集、分析、筛选的职能，做好预测排查工作，发现信访案件的苗头，防忠于 未然，降低社会控制的成本。 2 3 信访机制正常运行的决定因素 2 3 1 结合伊斯顿的输入一输出原理图( 图1 ) 和信访工作流程图( 附图1 ) ，构 建信访机制运行简图( 图2 ) ： 国戴维伊斯顿：政治生活的系统分析，华夏出版社，1 9 s 9 年版，第1 0 4 k 。 9 中国信访机制的分析及其对策研究 环境 信访机制运行简图( 图2 ) ( 愿望)( 要求输入)( 政治系统)( 输出) 信访事项一登记、告知一受理一信访办理系统一决策 i 反馈 环境 从图2 可以看出信访机制的运行模式：信访人提出信访事项，经信访部门登记、 审核，告知信访者是否属于受理范围，如果属于受理范围则信访被输入信访办理系 统，经信访部门和各级职能部门( 守门者) 处理决定将其结果输出并且反馈于信访 者，若信访人对处理结果不满意，则可以重复上访。可以看出，提出信访事项者和 处理信访事项者构成了整个信访运行过程的主体，提出信访事项者即信访人，处理 信访事项者即各级信访部门和相关的职能部门。 从图2 不难看出，信访机制是否能够有效地运行，信访事项能否得到快速满意的 处理，与信滴事项被输入信访办理系统之前的受理渠道和信防事项被输出之前在信 访办理系统内的办理渠道是否畅通有密切关系。下面着重论述信访机制中存在的各 种流通渠道。 2 3 2 信访渠道 在“政治生活的系统分析”中，伊斯顿就“各种要求的流通模式”作了描绘， 运用这一模式，结合信访的实际情况，我们将各种信访渠道的模式描述如下：( 附 图2 ) 通道s ：这是一种常见的流通模式，即某种“要求”进入系统后，由于一些原因 而中途夭折。出现这种情况的原因可能有两个：其一，这种信访事项不属于信访部 门受理范围：第一，5 类职务行为范围以外的事项，五类职务行为包括：行政机关及 其工作人员的职务行为；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作 人员的职务行为；提供公共服务的企业，事业单位及其工作人员的职务行为；社会 团体或者其他企业，事业单位中由国家行政机关任命、派出人员的职务行为；村民 委员会及其成员的职务行为。第二，己受理正在办理之中，但信访者向上级提出的 同一信访事项。第三，人大、法院、检察院职权范围内的f 言访事项。第四，已经或 中国信访机制的分析 应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的信访事项。第二个原因是这种信访事项没有 引起信访工作人员或者其他职能部门工作人员的重视，他们对信访案件采取漠然处 之的态度，造成多数问题石沉大海或不了了之。 通道t ：这一通道代表了与通道s 性质相反的调节，即某些要求没有遇到任何困 难就运动到了输出阶段。据调查，5 的信访问题可由信访工作机构直接查办，也就 是说初次初访者的信访案例很顺利地得到解决的只占很少一部分。另外，还存在一 种情况不需要更多职能部门的介入，比如，公众对穷困状态突发事件或者天灾人祸 所带来的特殊境况的反应，它是一种对相似的境况作出的共同反应，这种反应几乎 是同时完成愿望转换并普遍蔓延开来。 通道u ：在这个调节模式中，要求已经被提出可是在某些阶段上。它被同质的要 求组合在一起，另一种可能是，它的性质和内容都被修改了，这种要求可能不会成功 地作为一个输出得到批准，可能拖延一段时间后最终消灭。通过这一信访渠道，政府 可以了解国家政策的执行情况，检验政策的实际效果，有利于调整和完善政策。综观 建国以来的信访实践，它为领导机关提供了大量的、重要的、苗头性的信息，成为行 政决策的可靠依据和参数。 通道f ：这一通道代表了信访者对于处理结果不满意，继续上访或者越级上访的 情况。根据笔者调查，个体信访中，重复上访约占1 1 3 ：集体信访中，重复上访约占 1 6 5 。输出并非政治系统的终点，当信访者对于决策输出不满意时，就会通过反馈 渠道再次将自己的愿望向本级信访部门或者上级部门提出。这一渠道能够反映出基 层信访部门及相关职能部门的工作效率，为了减少重复上访的数量，我们应该将信 访问题解决在源头，从而降低经济成本和政治成本。 2 3 3 信访机制正常运行的决定因素 从前面的分析可知：信访主体和信访渠道构成了信访机制的主体框架，决定了 信访机制运行的整体状况。 第一，信访主体 信访主体包括提出信访事项的主体和处理信访事项的主体。提出信访事项的主 体是信访人：处理信访事项的主体是各级信访部门及相关的职能部门，在本文中统 称为信访工作者。 信访机制的运行与守门者( 信访工作者) 的数量与能力有密切关系。从