（地图学与地理信息系统专业论文）市、县级建设用地审批的若干技术研究.pdf

中文摘要 本文是笔者通过学习研究我国建设用地管理知识、w e b g i s 技术应用，并参加建设用地 审查报批系统开发实践之后，对建设用地审批中的现代技术应用的理论和技术总结。 首先，文章从建设用地审批相关理论着手，归纳总结了传统工作模式下建设用地审批存 在的问题，分析了我国近年来建设用地审批业务信息化的发展状况以及存在的不足，对建设 用地审批业务信息化需求以及技术要求做了初步探讨。 然后，文章对建立市、县级建设用地审查报批系统进行了模型分析，对系统的业务流程、 数据库构成、数据的分布式管理、数据交换、系统网络设计等方面做了深入分析，引入w e b g i s 技术，建立了基于w e b g i s 三层网络结构的应用架构。 最后，依托江苏省国土资源厅电子政务建设项目，以泰州市建设用地审批业务为例，设 计构建了泰州市建设用地审查报批系统，实现了泰州市建设用地审批的省、市、县三级联网 的协同远程办公。 本文研究的内容主要包括以下几个方面： 1 分析我国建设用地审批的制度、程序、权限、以及传统审批办公所存在的问题，探 讨目前建设用地审批的信息化需求和技术要求。 2 对市、县级建设用地审批业务进行建模分析，利用a r c l m s 、a r c s d e 和j a v a 技术设 计基于w e b g i s 三层结构的市、县级建设用地审查报批系统，以期实现建设用地审批的网络 化、图文一体化、多层部门协同办公的信息化管理。 3 在前两者的基础之上，设计和构建了实例系统泰州市建设用地审查报批系统， 实现了省、市、县三级部门间的建设用地审批的联网协同作业。 关键字：w e b g i s 。建设用地审批，a r c i m s a b s t r a c t t h i sp a p e ri st h eg e n e r a l i z a t i o no f t h em o d e mt h e o r ya n dt e c h n o l o g yi nt h ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v i n go fc o n s t r u c t i v el a n d i ti sb a s e do nt h er e s e a r c ho fc o n s t r u c t i v el a n dm a n a g e m e n t ，t h e w e b g i sa p p l i c a t i o na n dt h ep r a c t i c eo f t h ei n f o r m a t i o ns y s t e mo ft h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n g c o n s t r u c t i v el a n d f i r s t l y , t h i sp a p e rr e s e a r c h e st h et h e o r yo ft h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n go fc o n s t r u c t i v e l a n d i tc o n c l u d e ss o m ep r o b l e m si nt h et r a d i t i o n a le x a m i n a t i o na n da p p r o v i n go fc o n s t r u c t i v e l a n d , d i s c u s s e st h ed e v e l o p m e n ts t a t u sa n dp r o b l e m s o ft h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n go f c o n s t r u c t i v el a n di nr e c e n ty e a r si nc h i n a t h e n ，t h i sp a p e ra n a l y s e sp r i m a r i l yt h ed e m a n di n i n f o r m a t i o n i z a t i o na n dt e c h n o l o g yo f t h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n go f c o n s t r u c t i v el a n d s e c o n d l y , t h ep a p e rc o n s t r u e st h es y s t e mm o d e l o ft h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n go f c o n s t r u c t i v el a n do fc i t y - l e v e lo rc o u n t r y l e v e l a n dt h e n ，t h ep a p e rr e s e a r c h e sd e e p l yt h e w o r k f l o w , t h ec o m p o s i n go fd a t a , t h ed a t ad i s t r i b u t e dm a n a g e m e n t ，t h ec h a n g eo fd a t aa n dt h e d e s i g no f n e t w o r k ；i m p o r t st h et e c h n o l o g yo fw e b g i s ，a n dd e s i g n sw e b g i sa p p l i c a t i o nm o d e lo f t h r e el a y e r s f i n a l l y , b a s e do nt h eb u i l d i n ga b o u te g o v e r n m e n to fm i n i s t r yo fl a n da n dr e s o u r c e si n j i a n g s up r o v i n c e ，t a k i n gt h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n gc o n s t r u c t i v e l a n d i nt a i z h o uc i t y , t h e p a p e rd e s i g n st h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n go fc o n s t r u c t i v el a n di nt a i z h o uc i t y , a n dc a r r i e so u t t h ec o o p e r a t e de x a m i n a t i o na n da p p r o v i n gc o n s t r u c t i v el a n do fp r o v i n c e l e v e l ，c i t y - l e v e la n d c o u n t r y - l e v e lb yn e t w o r k t h ep a p e r sp r i m a r yc o n t e n ta sf o l l o w s ： 1 a n a l y z i n gt h es y s t e m ，t h eo r d e r ，t h el e g a lr i g h ta n dt h ep r o b l e mi nt h ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v i n g c o n s t r u c t i v el a n di n c h i n a d i s c u s s i n g t h ed e m a n di ni n f o r m a t i o n i z a t i o na n d t e c h n o l o g i e so f t h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n go f c o n s t r u c t i v el a n d 2 a n a l y z i n gt h es y s t e mm o d eo ft h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n go fc o n s t r u c t i v el a n do f c i t y - l e v e la n dc o u n t r y l e v e l u s i n ga r c l m s ，a r c s d ea n dt h et e c h n o l o g yo fj a v a , b a s e do nt h e w e b g i sa p p l i c a t i o nm o d e li nt h et h r e el a y e r s ，t h ep a p e rd e s i g n st h ei n f o r m a t i o ns y s t e mo ft h e e x a m i n a t i o na n da p p r o v i n gc o n s t r u c t i v el a n do f c i t y l e v e la n dc o u n t r y - l e v e l ，a n dt r i e st oc a r r yo u t t h ei n f o r m a t i o n i z a t i o no ft h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n go fc o n s t r u c t i v el a n di nn e t w o r k ，t h e i n t e g r a t i v em a n a g e m e n to f p a p e ra n di m a g e ，c o o p e r a t i o na m o n gm u l t id e p a r t m e n t sa n ds oo n 3 b a s e do np o i n tia n dp o i n t2 ，t h ep a p e rd e s i g n st h es y s t e m t h ei n f o r m a t i o ns y s t e mo f t h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n gc o n s t r u c t i v el a n di nt a i z h o uc i t y t h es y s t e mc a r r i e so u tt h e c o o p e r a t e de x a m i n a t i o na n da p p r o v i n gc o n s t r u c t i v e l a n d o fp r o v i n c e - l e v e l 、c i t y - l e v e la n d c o u n t r y l e v e lb yn e t w o r k k e y w o r d s ：w e b g i s ，t h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v i n gc o n s t r u c t i v el a n d ，a r e i m s i i 刖吾 我国人多地少，耕地后备资源不足，人口的持续增加，国民经济持续高速增长，工业化、 城镇化进程的加快，给耕地保护带来了巨大压力。如何在城市化和工业化进程加快的同时保 护好耕地资源，稳定农业的基础和战略地位是国家直非常重视的问题。建设用地审批管理 是合理组织土地利用，实施土地用途管制和建设用地总量控制，保证耕地面积总量平衡，实 现土地宏观调控和微观管理的重要手段，国土资源部为了严格进行建设用地审批，切实执行 最严格的耕地保护制度，制定了系列的规程、规定和办法，形成了较规范的用地审批管理 机制，但由于缺乏信息技术手段的支持，切实实施规范化、科学化管理还存在一定的问题。 传统手工作业模式下的建设用地审批管理，其信息加工、处理、查询等环节的技术水平 较低，审批周期长，工作效率低，办理过程不透明，国土资源部门之间数据共享困难。这在 国土资源信息化全面推进的今天，已经不能满足新形势下建设用地审批管理工作的需要。为 更好地满足建设用地审批业务的需要，明晰审批流程，规范审批行为，优化管理模式，提高 工作效率，促进审批监督，共享信息资源，促进依法行政，政务公开和廉政建设，提高建设 用地审批管理水平，加强建设用地审批工作的信息化建设，建立现代化、网络化的建设用地 审查报批系统已经成为保证科学、合理的建设用地审批机制有效实施的重要技术保障。 2 0 0 0 年以来，我国部分地区的国土资源部门逐步开展了建设用地审查报批系统的研发 工作，并取得了一定的成果。吉林、深圳、江苏、浙江等省市的建设用地审批信息化建设发 展较快，设计开发的各种建设用地审批系统已经相继投入使用，并逐步推广。但是，系统的 建设还都处于起步阶段，还有若干不尽完善之处，如：( 1 ) 系统一般只能按确定的技术路线、 数据处理流程进行开发，系统缺乏柔性、灵活性差，业务流程的改变意味着整个系统的重新 设计与开发。( 2 ) 审批业务基本上是各级国土资源部门单一信息化办公，然后再由下级部门 通过传统手段将有关材料呈报上级部门审批，而很少能实现上下级在业务处理过程中实时互 动办公。另外，上级部门很少能够通过信息系统对下级的审批业务进行实时监督，限制了上 层领导履行责职。( 3 ) 建设用地审查审批系统没有从整体和信息工程数据规划的角度考虑业 务过程和数据管理的优化，多数对业务过程的计算机化仅仅是“手工作业”的翻版。( 4 ) 系 统开发时，缺乏专业的土地管理业务人员参与，缺少统一的国土资源数据标准，系统需求分 析不彻底，系统需要反复修改才能成功。( 5 ) 系统的网络化建设，跨平台性不彻底，为以后 系统更新、移植留下隐患。另外，随着计算机技术、网络技术、g i s 技术和o a 技术的迅速 i 发展，建设用地审查报批系统也需要不断升级完善，采用先进的技术手段提高系统性能，从 而更好地为建设用地申报审批业务服务。 本文试图通过对我国建设用地审批制度、程序、权限、以及传统建设用地审批中存在的 问题进行探讨，分析当前建设用地审批信息化建设的需求和技术要求，并以此为基础进行建 设用地审查报批系统的模型分析，引入w e b g i s 技术，构建基于w e b g i s 三层网络结构的建 设用地审查报批系统，以期能为我国建设用地审批电子政务系统的现代化、信息化、网络化 发展提供较为完善、可行的解决方案。 针对“市、县级建设用地审批的若干技术研究”这一课题，本文的研究思路与成果如下： 首先，文章阐述了我国当前建设用地审批的制度、程序、权限，归纳总结传统建设用地 审批工作中存在的问题，分析近年来我国建设用地审批的信息化建设状况以及存在的不足， 并对建设用地审批信息化需求及其在技术上的要求进行了初步探讨。 其次，文章从建设用地审查报批系统的业务流程、数据库构成、数据的分布式管理、数 据交换、系统网络设计等方面进行了建模分析，建立了基于w e b g i s 三层网络结构的应用架 构。根据建设用地审批的业务需求和技术要求，选用a r c i m s 作为地图网络发布服务器， a r c s d e 作为空间数据引擎，结合j a v a 的j 2 e e 技术，设计建设用地审查报批系统模型，以 期实现建设用地审批的信息化、网络化、图文一体化、多层次的业务实时互动管理。 最后，文章依托江苏省国土资源厅电子政务建设项目，以泰州市建设用地审批业务为例， 采用a r c l m s 为地图发布服务器，a r c s d e 为空间数据引擎，利用j a v a 的j 2 e e 技术，设计 构建了多层次、跨平台、网络化、图文一体化管理的泰州市建设用地审查报批系统，实现了 泰卅i 市建设用地审批的省、市、县三级联网的协同远程办公。 由于笔者水平有限，对于本文研究的内容，文中难免存在疏漏、不足、甚至谬误之处， 敬请专家学者批评、指正。 i v 图表目录 图2 - 1 地级市建设用地分批次审查报批流程 图2 - 2 单独选址项目用地的审查报批流程 图2 - 3 三层网络应用结构图 图3 1 建设用地审批、供地、备案系统关系图 图3 - 2 市、县级建设用地审查报批系统的功能模块 图3 - 3 国土资源基础地理数据库体系 图3 - 4 系统数据体系 图3 - 5 文件交换 图3 - 6 国土资源部门内外网布局 图3 7 县级国土资源部门专线网络拓扑结构 图3 - 8w e b g i s 三层网络结构 图3 - 9 系统结构设计 图3 1 0j a v a 应用体系结构 图3 - 1 1g i s 的系统集成 图4 - 1 建设用地申请表单 图4 2w e b g i s 实现架构 图4 3 系统图形操作主界面 图4 4 区域地块分析 图4 - 5 土地利用现状分析 图4 - 6 系统空间共享数据库存储模式图 图4 7 报件远程上报 图4 - 8 省、市、县三级网络结构 8 9 1 3 15 l6 18 1 9 2 0 2 1 2 2 2 3 2 5 2 6 2 7 3 0 3 1 3 2 3 3 3 3 3 4 3 5 3 6 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均己在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：监互型茏 日 期：竺丑：【：卫 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 日期： i 援盘堕垒 、p 略、y 忉 第章绪论 第一章绪论 改革开放以来，我国社会经济发展迅速，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中 我国各项事业发展的最快时期。同时，随着社会经济的发展，建设用地需求不断增加耕地 面积不断缩小，土地利用中的问题也日益加重。如土地资源使用不当，造成土地质量下降， 土地生产力降低；对森林滥砍滥伐，造成水土流失；过度放牧，造成草场退化，土地沙化： 围湖造田，滥捕滥渔，造成地区水域环境恶化：建设用地的过度扩张，使农业用地面积不断 缩小，耕地质量下降：此外，工业“三废”和生活垃圾的非法排放，造成许多地区生态环境 污染【1 1 。 面对日益严峻的土地资源形势，我国政府实行了最严格的耕地保护制度，“保护耕地、 控制非农业建设用地”已经成为我国国土资源管理的重要任务，而建设用地审批管理是实麓 耕地保护制度的重要手段。但随着经济社会的发展，传统的建设用地管理模式已经难以满足 新形势下的建设用地审批业务，因此建立现代化、信息化、网络化的建设用地审查报批系统 显得尤为必要。 1 1 本文的研究背景与意义 随着经济建设的发展，各项建设对土地的需求量不断增大，我国土地资源紧缺问题也日 益严峻。特别是随着城市化进程的加快，使得城市建设用地的扩充不断以牺牲农业用地为代 价。为此，国土资源部门不断加强建设用地的严格管理，对建设用地的审查报批工作严格把 关，严格控制非农业建设性用地，防止国有土地流失以及非法占用耕地。 为了建立现代化的建设用地管理机制，提高建设用地审批工作的管理水平，我国政府和 国土资源部门在法律、行政、经济、科技等方面做了大量的研究工作。特别是在科技方面， 不断加强信息化建设，将遥感( r s ) 、地理信息系统( g i s ) 、专家系统( e s ) 、办公自动化 ( o a ) 、计算机网络工程等现代技术应用于建设用地管理中，研发建立可操作的建设用地审 查报批系统和自动化办公系统。 2 0 0 5 年5 月，国土资源部向国家申报的“金土工程”项目( 即国土资源电子政务建设 项目) 得到国家发改委正式批准。同年9 月，国土资源部转发了国家发展改革委关于金土 工程一期( 中央投资部分) 可行性研究报告的批复( 发改高技 2 0 0 5 1 7 1 7 号) 。同时，正式 对各地开展“金土工程”建设作了部署口j 。“金土工程”的启动加快了国土资源电子政务建 第章绪论 设步伐。其中，科学合理地保护耕地，控制非农业建设用地，建立以建设用地审查报批系统 为主线的建设用地管理系统就是“金土工程”的重要内容。建设用地审查报批系统的主要目 标是建立贯穿国家、省、市、县四级国土资源部门的现代化、信息化、网络化的建设用地审 查报批系统，实现对建设用地审批的信息化管理，促进我国土地资源的合理配置和可持续利 用。 目前，我国大部分国土资源部门的建设用地审批工作还采用传统手丁办公模式，信息加 工、处理、查询等环节的技术水平较低，审批周期长， j 作效率低，办理过程不透明，士地 管理部门之间数据共享困难。此外，传统的建设用地审批管理中，虽然国家制定了详尽的管 理制度，但人为因素介入较多，从而容易造成管理上的疏漏，出现浪费土地、乱占耕地的现 象。因此，为提高建设用地审批管理工作的效率和质量，增强行政行为透明度，实现信息的 共享与社会化服务，杜绝各种违法违纪行为的发生，更好地为国家经济建设服务，加快建设 用地审批管理信息化已迫在眉睫吼 建设用她审批的业务特点和g i s 技术对空间地理数据的综合管理和再现能力，使得g s 技术必然成为国土资源部门对建设用地审批管理的重要技术支持。由于建设用地审批工作需 要多层次、多部门协同办公完成，因此将网络技术与g i s 技术相结合，建立基于w e b g i s 的建设用地审查报批系统是建设用地审批信息化的必然选择。 1 2 建设用地审批的信息化发展状况 2 0 世纪9 0 年代以来，随着计算机、网络、g i s 等先进技术的发展，建设用地审批的信 息化建设在我国部分地区已经逐步展开。由于各地区经济、社会、科技等方面发展水平不同， 因此建设用地审批的信息化发展水平也不尽相同。 2 0 0 0 年，吉林省土地管理信息中心开始开发吉林省建设用地管理软件。该软件由省、 市、县三级系统组成，采用数据库与文本相结合的方式，以建设用地审批管理为核心，实现 了建设用地各类数据的存档、统计等，数据通过已经建成的吉林省地政网络系统进行传输。 2 0 0 1 年，深圳市国土资源局信息中心应用g i s 技术、关系数据库技术、海量数据处理 技术、网络技术开发了深圳市建设用地审查报批系统。该系统基于网络的窗口受理、审批、 发布过程，并实现土地划拨、出让、租赁等日常审批工作，有效地解决了建设用地审批过程 中各种条件下的自动流转审批，实现了建设用地审批和发证的无纸化办公、网上办文。 2 0 0 2 年底，国土资源部信息中心主持完成了图文一体化的国家级建设用地审批管理信 2 第一章绪论 息系统的开发，实现了建设用地项目受理、主办司局审查、会审司局审查、部长审批全流程 的电子化、网络化和基于土地利用规划数据、土地利用现状数据、遥感影像数据的用地辅助 审查，各级领导能对项目办理情况进行实时跟踪与督办，能对部用地审批情况和省级备案情 况进行各项实时统计、汇总和分析。 2 0 0 3 年，浙江省建设用地审批管理信息系统项目启动，系统采用了g i s 技术、网络技 术、o a 技术，由省、市、县三级子系统组成，通过国土资源主干网络实现各级系统间连接， 实现信息的远程交换与共享。系统内容主要包括单独选址项目、城市分批次项目、建设用地 预审项目、具体项目供地项目、违法用地补办项目、盘活农转用项目、征用集体存量土地项 目、土地开发、整理、复垦项目。 2 0 0 4 年江苏省国土资源厅设计开发江苏省省级建设用地审批管理信息系统，并正式投 入运行，该系统与2 0 0 3 年江苏省国土资源厅统一部署开发并投入使用的市、县级建设用地 报件系统成功衔接过渡，实现了从市、县( 市、区) 建设用地审查报批报件的编制、审查和 呈报，到省国土资源厅电子政务中心接收、各业务处室审查流程的网络化，进一步规范了省 国土资源厅建设用地会审的办事程序，严格了我省建设用地审查报批和审批制度，规范了建 设用地审查报批数据的标准，促进了省国土资源厅各业务处室协同工作与数据共享，推进了 依法行政和政务公开，大大提高了省国土资源厅建设用地审批工作的效率和技术水平。 在建设用地审批中的技术应用的理论方面，近年来不少学者也作了研究，并发表了若干 研究论文，如土地信息系统建设模式探讨( 沈震宇2 0 0 0 1 、基于| n t e m e t 的建设用地审 批信息系统关键技术研究( 徐凯2 0 0 2 年1 、( ( w e b 服务在电子政务系统中的应用研究( 刘 信陶2 0 0 3 年) 、省级国土信息资源与信息整合思路探讨( 赵晓鸥2 0 0 3 ) 、建设用地审批 管理信息系统解决方案( 王亚华2 0 0 3 ) 、建设用地审批电子政务系统模型分析与设计研究 ( 2 0 0 4 年曾洪云1 等。 在建设用地审批信息化的相关应用技术方面，各种先进的网络技术、g i s 技术、数据库 管理技术、软件架构技术也在迅速更新换代。 网络方面，过去多数软件系统采用c s 体系结构，现在已经逐渐被基于b s 模式网络架 构体系所代替。g i s 技术方面，可选用的商品化g i s 平台种类繁多，特别是近年来，w e b g i s 开发型软件已经逐渐被各大g i s 软件供应商所重视，w e b g i s 软件的实现功能也有了很大提 高，已经能够满足w e b 应用系统开发对复杂g i s 功能实现的需要。空间数据库方面，过去 常见的以文件格式存储空间数据的管理方式，正逐渐被以大型关系型数据库的管理方式所取 代。另外，各种先进的软件设计模式也在不断更新1 4 j 。 3 第一章绪论 1 3 本文的研究目的与内容 本文通过对市、县级建设用地审批中的若干现代技术应用的研究，分析了我国建设用地 审批管理业务以及信息化的发展状况，提出通过计算机网络技术和g i s 技术的结合，对建 设用地审批管理实行网络化、图文无缝集成的信息化管理，建立了基于w e b g i s 三层网络结 构的建设用地审查报批系统。本文的研究思路如下： 首先，文章探讨了我国建设用地管理，建设用地审批制度、程序、权限等相关理论，分 析了传统建设用地审批中存在的问题、目前建设用地审批的信息化发展状况以及存在的不 足。对我国当前建设用地审批信息化的需求，以及信息化建设的技术要求做了初步探讨。 其次，文章从业务流程、数据库构成、数据的分布式管理、数据交换、系统网络设计等 方面对建设用地审查报批系统进行了建模分析，并对系统同引入w e b g i s 技术，建立基于 w e b g i s 三层网络结构的应用架构做了深入探讨。根据建设用地审批的业务需求和技术要求， 选用a r c l m s 、a r c s d e 和j a v a 技术具体实现系统设计，并对技术实现做了分析。 以a r c l m s 为地图发布服务器，a r c s d e 为空间数据引擎，利用1 a v a 的j 2 e e 技术实现 了建设用地审批的信息化、网络化、图文一体化、多层次的业务实时互动管理。 最后，文章以江苏省泰州市建设用地审批业务为例，以a r c i m s 为地图发布服务器， a r c s d e 为空间数据引擎，利用j a v a 的j 2 e e 技术，对泰州市建设用地审查报批进行系统建 模，建立了多层次、跨平台、网络化、图文一体化管理的泰州市建设用地审查报批系统。 4 第二章建设用地甲批管堙的研究 第二章建设用地审批管理的研究 2 1 建设用地管理概述 建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，主要包括城乡住宅和公共设旋用地、工矿用 地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。 对于建设用地的分类，可以根据不同的依据分为多种类型。按土地利用性质可将建设用 地分为农业建设用地和非农业建设用地。按建设用地的权属性质可将其分为国有建设用地和 乡( 镇) 村农民集体所有建设用地。按建设项目可分为大型项目建设用地、中型项目建设用 地和小型项目建设用地。按建设用地的用途分为城乡住宅和公共设施建设用地、工矿建设用 地、交通水利设施建设用地、旅游建设用地、军事设施建设用地。按建设用地的试用期限可 分为永久性建设用地和临时性建设用地【5 l 。 建设用地的管理主要是指国家调整建设用地关系，合理组织建设用地利用而采用的行政 的、法律的、经济的和工程技术的综合性措施。目前，我国提供建设用地的主要方式有：国 有土地划拨、国有土地有偿使用、集体土地征用和集体土地划拨。我国对建设用地管理的具 体内容主要有【6 l ： 1 保障国家经济发展用地需求，严格控制建设用地供应总量。根据国家经济发展战略 的需求，按照土地利用规划的要求，充分考虑挖掘现有建设用她和其他未利用土地的潜力： 严格控制非农业用地建设新增占用农地，充分盘活存量土地，优化土地利用结构；逐步实现 供给制约和引导需求，挖掘存量，限制增量，有效控制建设用地规模。 2 改革建设用地审批方式，规范划拨用地审批管理。根据国家产业政策和土地供应总 量情况，适应建设用地供应逐步由划拨供地向有偿用地转变；做好划拨建设用地审批管理政 策、法规和制度的配套。 3 加强和完善农村集体非农业建设用地管理。根据土地管理法有关集体土地管理的职 责和土地用途管制的要求，对集体非农业建设用地的管理，特别是乡镇企业等经营性用地管 理与农村改革、经济改革的要求基本同步。 4 完善建设用地标准，为建设用地管理提供科学依据。将建设用地标准作为用地管理 的重要技术手段；采取有效措施，将建设用地标准纳入国内工程设计技术规范：完善建设用 地技术规范管理机制，将用地标准的制定和应用制度化、规范化，保障建设用地标准随技术 第二章建设用地审批管理的研究 进步和经济发展定期更新：借助和运用3 s 技术和信息技术，审核建设用地图件资料，提高 审批效率和质量。 2 2 建设用地审批的理论探讨 建设用地审批是指法律授权的机关依据法律授予的职能和权限，对建设项目用地的申 请、审查、审核、呈报、批准以及与之相关的各个环节所实施的行政管理。它是为了保持耕 地总量动态平衡，控制非农业建设用地，合理、有序的利用土地而采取的审批措施【6 1 0 2 2 1 建设用地审批制度 目前，我国建设用地审批制度设立了农用地转用、土地征用、具体项目用地审批程序等， 其具体内容包括： 1 实行建设用地预审。将建设用地的审查程序前置于建设项目立项审批阶段，规定建 设项目可行性论证时，建设单位应向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出用地预 审申请，由土地行政主管部门依法对用地相关事项进行审查并出具意见。 2 强化农用地转用审批。凡涉及农用地的建设用地，建设单位应申请办理农用地转用 审批手续，并提出占用农用地的初步方案，承担征地补偿的相关义务。 3 规范土地征用审批权。建设项目需要征用农村集体所有土地的，建设单位必须依法 办理土地征用审批手续，同时提出征用土地初步方案，承担征地补偿相关义务。 4 集中审批权限。农用地转用及征地审批权在省级以上人民政府，其中省会城市等部 分城市的审批权全部在国务院。农村村民申请使用宅基地的，由乡( 镇) 人民政府审核，县 级人民政府批准：宅基地使用涉及农用地的，也要依法办理农用地转用审批手续，审批权同 样在省级以上人民政府，其中部分城市的审批权在国务院。 5 完善报批程序。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内使用土地的，必须 先由县人民政府按照土地利用总体规划分批报省级以上人民政府办理农用地转用、土地征用 审批手续后，方可统筹安排具体建设项目用地，即必须先“批发”后“零售”。而在土地利 用总体规划确定的城市建设用地范围外使用土地的，仍以项目为单位上报由省级以上人民政 府审批。 6 实行项目用地审批。具体建设项目用地审批是建设项目落实到具体地块的最后审批 环节。其中在土地利用总体规划规定的城市建设用地范围内使用土地，并已批准农用地转用 6 第二章建设用地审批管理的研究 的，由市、县人民政府在省政府规定的权限范围内具体确定；在土地利用总体规划确定的城 市建设用地范围外使用土地的，具体建设项目用地审批一般由省级以上人民政府直接审批。 7 明确供地方式。根据项目性质的不同，实行土地有偿使用、划拨使用或集体土地使 用等不同方式供地。 2 2 2 建设用地审批程序 建设用地审批程序根据报批内容的不同、办理部门级别的不同，其程序也有所不同。根 据报批内容的不同，建设用地审批可以分为：分批次审批和单独选址项目用地的审批。 分批次建设用地申请、审查、报批大体按以下程序进行( 程序根据办理部门级别的不同 略有差异) ：市、县人民政府土地行政主管部门凭土地利用年度计划等用地指标和预审通过 的建设项目需求及其他供地需求预测，初步编制分批次用地预安排方案，经同级人民政府协 调认可后向省、市土地行政管理部门预报、预审市、县人民政府土地行政主管部门拟定 农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地预案，并编制建设用地项目呈报说明 书预审原则同意的，报同级人民政府审查由市、县人民政府提出用地申请一逐级 报省审查、审批须报国务院审批的由省政府上报国务院批准后公告和实施征地 分项按建设用地审批权限批准供地。地级市建设用地分批次审查报批流程如图2 - 1 。 7 第二章建设用地审批管理的研冗 地级市人民政府 组织批次指令 地市级国土资源局 组织编制与审查 批次报件 呈报叫面丽广 接收j 叁垦坚堕里堕i 申报省国土资源厅 审查 i ；毳蟊，： 叫报省人民政府审核 自动转a j l 一 i 建设用地备案管理i 图2 - 1 地级市建设用地分批次审查报批流程 单独选址项目的建设单位向项目所在地的县级以上人民政府提出申请；由同级的国土资 源部门组织对项目进行预审；建设项目的地块经过同级的国土资源部门的审查之后，可以编 制单独选址的项目报件；如果该项目所在地在县( 市、区) ，则该报件经过项目所在地的县 ( 市、区) 人民政府审核后由县( 市、区) 国土资源局上报地市级国土资源局审查；经地市 级人民政府审核后由地级市国土资源局上报省国土资源厅审查和省人民政府批准；或由省国 土资源厅上报国土资源部审查和国务院批准。审批的结果由最终审批的部门逐级下达，项目 所在地的市、县( 市) 人民政府在收到批文之后就可以直接供地，但在供地正式批文下达前 8 第二章建设用地审批管理的研究 需履行“两公告一登记”( 征用土地方案公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记) 和 征地“听证”程序。单独选址项目用地的审查报批流程如图2 - 2 。 i 引裹妊罗刚t - 一 两笆翥蔷斗一 4 曩蠢聪旧转入 获取批文“ 1一昕证r 一 1 供地批文r 8 ”“ 图2 - 2 单独选址项目用地的审查报批流程 9 第二章建设用地审批管理的研究 2 2 3 建设用地审批权限 建设用地审查报批权限包括农业用地审批权限、土地征用审批权限和供地审批权限。 1 农用地审批权限：在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇确定的规划建设用 地范围内，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。由国务院、 省级人民政府直接行文批复的单独选址建设项目，或经国务院、省级人民政府批复的单独选 址建设项目占用土地，涉及农用地转用的，由国务院批准。单独选址的建设项目确需占用基 本农田的，应调整土地利用总体规划，补划数量和质量相当的基本农田，依法办理农用地征 用审批手续。 2 土地征用审批权限：征用基本农田、基本农田以外的耕地超过3 5 公顷或其他土地超 过7 0 公顷的需经国务院审批：征用前述规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府 批准，并报国务院备案。单独选址建设项目用地是否占用基本农田，按经批准的土地利用总 体规划重新调整划定的基本农田保护区范围认定。确需占用基本农田，且被占用基本农田属 农村集体土地，需要征用的报国务院审批。 3 土地供应审批权限：不涉及农用地转用和征地的，具体建设项目用地可以由市、县 人民政府批准；涉及征用的，同征用的审批权限：不涉及征用但设计农转用的，同农转用的 审批权限。 2 2 4 建设用地审批的相关概念 1 建设项目用地预审：指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法 对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。 2 单独选址项目：指在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围以外 选址进行建设的建设项目用地，包括能源建设项目、交通建设项目、水利建设项目、矿山建 设项目、军事设施建设项目等。 3 分批次建设用地审查报批：指在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用 地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按照土地利用年度计划分批次由 原批准土地利用总体规划的机关批准，是一种建设用地审查报批制度。 4 建设用地备案：指为了掌握各地建设用地审查报批情况而建立的对省级人民政府批 准的农用地转用和征收土地及供地状况报国土资源部备案的制度。 0 第二章建设用地审批管理的研究 5 地块：指一个或多个已经勘测定界并形成勘测定界成果的闭合土地区块。如果拟用 地项目区被县级( 含县) 以上行政界线分割，需沿行政界线细分成几个独立地块；如果拟用 地项目区被国有线状地物( 河流、道路、铁路) 分割，也要细分为几个独立地块；如果项目 拟用地分期实施，应以功能分区划分几个独立地块，单独选址项目用地可以涉及一个独立地 块，也可以是几个独立地块。地块是市、县( 区) 政府组成批次或单独选址项目，进行用地 申请的原始资料，其可能与具体建设项目相关，也可能与具体项目无关。 6 新增建设用地：指依法通过农用地转用审批，获取批文后尚未供应给土地使用者的 地块。 7 农用地转用审批：指将土地利用现状确定的农用地依据土地利用总体规划、土地利 用年度计划以及国家规定的审批权限报批后转变为建设用地的行政审批。 8 征收土地审批：指国家为了公众利益的需要，依据法律规定的程序将集体所有土地 转变为国有土地，改变土地所有权的行政审批。 2 3 建设用地审批的信息化探讨 2 3 1 传统建设用地审批中存在的问题 目前，我国建设用地审批在纵向上由国家、省、市，县四级国土资源部门垂直管理，涉 及多层次部门问的协同操作：在横向上采用会审制度进行审查，审查内容复杂，包括规划、 地类面积，补充耕地、压覆矿产、地质灾害等内容的审查，涉及国土资源管理的众多业务。 建设用地审批管理上报材料繁多，包括土地利用总体规划图、土地利用现状图、项目勘测定 界图、政府请示文件、项目科研性报、各种批复文件等，有图形、表格、文档等多种形式。 建设用地审批还具有较强的流程性，业务采用流程化管理，整个业务流程涉及部门多，流程 分支多。另外，为了满足经济社会迅速发展的需求，建设用地审批工作模式也要不断变化， 其业务的要求、业务流程、业务表单、上报材料等也在不断变化【7 】。 我国国土资源部门在日常建设用地审批工作中，大多采用传统手工作业的工作模式。这 种工作模式在国土资源信息化全面推进的今天，已经不能满足新形势下建设用地审批工作的 需要，其自身固有的弊端和问题也不断显露出来，具体可以归纳为以下几个方面： 1 信息化程度低。信息的加工、处理、查询等环节的技术水平较低，大部分信息处于 纸介质状态。材料的组织、报送要花费大量的人力、物力、财力。 第二章建设用地审批管理的研究 2 缺乏图文体化管理。建设用地审批缺少图文管理的有机结合，审批地块不能精确 定位、定界。 3 数据管理方式落后。传统的数据管理方式和数据支持手段使信息的来源缺乏实时性 和可靠性，影响数据的有效利用，同时也增加了支出费用。 4 审批周期长。建设用地审批工作涉及多个部门，尤其还需要跨地域操作。传统的建 设用地审批不能利用先进快速的网络传输技术，大大延长了工作时间。 5 各部门资料相对孤立和分散，信息渠道不畅，国家、省、市、县各级国土资源部门 之间数据共享困难。 6 建设用地审批办理过程不透明，人为因素在工作中影响过多。另外，经济社会的迅 速发展对用地需求量不断增大，建设用地审批工作量不断加大，人员少、工作多的矛盾也越 来越突出。 2 3 2 目前建设用地审批信息化的问题分析 建设用地审查报批系统可以很好地满足