（环境与资源保护法学专业论文）我国海洋观测预报法律问题初探.pdf

我国海洋观测预报法律问题初探 我国海洋观测预报法律问题初探 摘要 海洋观测预报是国家的一项基础性公益事业。它对于国家安全、公众健康、 社会经济发展、海洋环境保护、海洋资源可持续利用等都具有极其重要的作用。 在建设法治国家的今天，我们应当利用好法之利器，从法律的角度来完善海洋观 测预报，构建我国海洋观测预报系统的法律体系，完善相应的法律制度，为海洋 观测预报工作提供明确的法律保障。本文的研究目的也正在此。 全文共分为五个部分。 第一部分是对基本问题的分析，给出了海洋观测与海洋环境预报的概念、内 容，并指出了我国海洋观测预报系统的构成。第二部分是国外海洋观测预报的基 本状况，介绍了一些发达国家海洋观测预报的管理模式以及法律规制，并总结了 对我国的借鉴意义。第三部分介绍了我国海洋观测预报的管理模式以及法律体系 的现状，分析了我国海洋观测预报涉及的法律关系。第四部分则着重介绍我国海 洋观测预报法律制度的基本内容。第五部分在分析我国海洋观测预报法律体系存 在的问题后，试图从框架性立法和专项立法两方面来构建我国的海洋观测预报法 律体系，并对完善相关的法律制度提出建议：将海洋观测预报工作纳入国家和地 方的国民经济和社会发展计划，明确海洋观测的法律地位，完善志愿船观测制度 和海洋环境预报和海洋灾害预、警报的统一发布制度，建立和健全海洋资料管理 制度，建立并完善海洋灾害应急管理机制。 关键词：海洋观测预报；法律体系；海洋灾害应急机制 我因海洋观测颅报法律问题初探 i n i t i a lp r o b ei n t os e v e r a ll e g a li s s u e so f o c e a no b s e r v i n ga n df o r e c a s t i n gi nc h i n a a bs t r a c t o c e 粗o b s e r v i i l g 姐df o r e c a s t i i l gi s ab a s i cp u b l i cw e l f a f e r v i c ef o re c o n o m i cd e v e l o p i n c n t ， n a t i o n a ld e f e n ，s o c i a ld e v e l o p m e n ta n dp e o p l e sw e l lb e i l l g w i t ht h ed e v e l o p m e n to fd e m o m c y w es h o u l di m p r o v et h e1 e g a ls y s t e mo fo c e a no b s e r v i i l ga n df o r e c a s t i n g ，w h i c hi st h ep u 唧o f t h i st h e s i s t t l et h e s i si sd i v i d e di n t of i v es e c t i o n s t h ef i r s tp a n 柚a l y s e ss e v e 豫lb a s i cp r o b l e 傩，柚dg i v e st h ec o n c e p t s ，c 0 皿o t a t i o no f0 c e a n o b s e r v i n ga n df 0 豫c 舔t i n g t h ea u t h o ra l s op r 0 v i d e sab r i e fi n t r o d u c t i o nt 0t h eo c e a no b s e r v i n g 姐df b r e c a s t i n gs y s t e mi i lc h i n ai nt h ef i r s ts e c t i o n t h e ns o n l el e g a la n da d m i n i s t r a t i v es y s t e m so f 0 t h e rc o u n t r i e sa r ed i s c u s s e da n dt h ei m p l i c a i i o no ft h e s es y s t e m st 0o u rc o u n t d ri sp o i n t e do u t 1 n t h et h i r ds e c t i o n ，t h ea u t h o ra n a l y s e st h ec u r r e n tl e g a la n da d i t l i n i s t r a t i v es y s t e mi nc h i i l aa n dt h e l e g a lr e l a t i o n s h i po fo c e 锄o b s e i n g 姐df b r e c a s t i n g t h ef o u r t hp a ni sf o c u do nt h eb 弱i c c o n t e n to ft h el e g a ls y s t e mo fo c e a no b i n g 柚df o r e c a s t i n gi nc h i n a a f t e rd i s c u 豁i n gt h e c u n e n tp r o b l e m si nt h el e g a ls y s t e mo f0 c e 柚o b s e r v i n ga n df b 陀c a s t i n gi 1 1c h i n a ，t h ea u t h o r p r o p o 驼ss 0 m es u g g e s t i o n so nt h ec o n s t m c t i o no fl e g a ls y s t e mo fo c e 柚o b s e r v i n ga n df 0 他c 筋t i n g t h ea u t h o ft r i e st ob u i l dl e g a js y s t e mi nt h ew a y so f 丘a m el e g i s l a t i o na n ds p e c i a ll e g i s l a t i o na d m a k e ss o m es p e c i f i cp r o p o s a l s f i r s t ，t h eo c e 柚0 b s e r v i n g 柚df b r e c a s t i n gs h o u l db ei n c o 叩r a t e d i n t 0p l a sf o fn a t i o n a le c o n o l n i c 姐d c i a ld e v e l o p m e n t a n dt h e nac l e 盯l e g a ls t a t u so fo c e a n o b r v i n gs h o u l db ed e f m e di nt h el a w i m p r o v i n gt h es y s t e mo fv o s 柚dt h em e c h a n i s mo f p r e w a m i n gt 0m a 血ed i s 弱t e 娼，t h em 疵ei n f o 珊a t i o nm a 蚰g e m e n ts y s t e m ，柚dt h ee m e r g e n c y m a n a g e m e n ts y s t e mo f m a r i n ed i s 勰t e r sa 陀a l n s i d e r e d k e yw b r d s ：o c e a no b s e r v i n ga n df o r e c a s t i n g ，l e g a ls y s t e m ，t h ee m e 唱e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m 2 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 注! 垫遗直墓丝重垩挂型直塑的! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 躲守舟册产 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学 技术信息研究所将本学位论文收录到 中国学位论文全文数据库，并通过网 络向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： j 司捏嗯 导师签字： 乃囊丛 签字吼砷年月缸日 签字日期7 年月j ，日 我困海洋观测预报法律问题初探 j - 一 月l j吾 进入新世纪以来，全球的自然灾害呈迅速增长的态势，诸如台风、风暴潮、 巨浪、海啸、赤潮等海洋灾害占所有自然灾害的9 0 以上。我国濒临西北太平洋， 海洋环境条件多变，导致海洋灾害频繁发生，属海洋灾害的“重灾区”。海洋灾 害的频发，不仅直接威胁到人民生命财产的安全，而且使各类海洋生产活动受到 很大限制，使国民经济遭受严重损失。海洋自然环境条件的变化，已成为制约沿 海经济发展的重要因素之一。中国国家海洋局公布的中国海洋灾害公报显示， 2 0 0 8 年我国共发生风暴潮、海浪、海冰、赤潮及其他海洋灾害1 3 4 次，海洋灾 害造成直接经济损失2 0 6 0 5 亿元，死亡( 含失踪) 1 5 2 人。1 无论对于哪一种海洋灾害，想要减轻其对社会安全、人类健康和经济破坏带 来的损失，都必须知道灾害形成的机理、灾害的来源、移动和强度变化。要获得 这些知识，主要是依靠对海洋环境要素长期的观测、对各种因素的相互关系的模 式化分析。因此，海洋观测预报系统是海洋灾害防控必不可少的技术基础。先进 的预报技术和科学的管理制度能最大限度地减少因海洋灾害给经济发展和人民 生命财产造成的损失，保障人民的生命、财产安全。 海洋观测预报的基础地位，使沿海国家和国际组织都非常重视近海和全球海 洋的观测预报，建立了一系列综合性海洋观测站、浮标站、观测平台、监测卫星 等监测系统和海洋环境预报机构。美国在8 0 年代制定的海洋开发服务工作目标 和任务，就提出在9 0 年代建立一个使用先进技术的新型海洋观测系统和信息系 统，提高海洋观测预报能力。政府间海洋委员会( i o c ) 组织全球海洋污染监测系 统、海洋资料情报国际交换系统、全球联合海洋服务系统和全球海平面观测系统 等制定的全球海洋观测系统( g o o s ) ，1 9 9 2 年己在巴西罩约热内卢召开的联合 国环境与发展大会上通过，并纳入了会议的最后文件2 1 世纪议程。目前，世 界各国正积极实施这一行动计划。 1 中国海洋灾害公报国家海洋局2 0 0 8 我困海洋观测颅报法律问题初探 因此，为适应这种形势的发展，国家应加强海洋观测预报服务系统的建设， 亟须加强对海洋环境的监视、监测以及建立反应迅速、准确的灾害预警、预报系 统，尤其是建立、健全海洋观测预报管理制度及管理体制对于改善海洋自然环境、 减少灾害损失等具有至关重要的作用。 国家经过4 0 多年的基本建设，初步建成了由海滨观测站、调查船( 包括志愿 观测船) 、海洋资源浮标、雷达观测站、“中国海监飞机和卫星遥感组成的海洋 立体观测网络，形成了海洋环境预报服务系统，预警范围基本上能覆盖渤、黄、 东、南海和邻近洋区，基本上满足了沿海经济和海洋环境预报工作的需要。但是 与之不相适应的是，我国海洋观测预报系统的法律体系依然存在着零散混乱、实 时性和操作性不强等问题，严重制约着海洋观测预报工作的发展。因此，从法律 的视角来完善海洋观测预报系统就成为必要且紧迫的工作。 2 我国海洋观测颅报法律问题初探 第一章海洋观测预报概述 第一节海洋观测 无论是对海洋实行综合管理，还是预报海洋环境，首先要认识海洋，了解和 掌握海洋资源状况和海洋环境的变化规律。因此，海洋观测系统是海洋灾害预报 系统的基础，是海洋减灾防灾工作的一个重要组成部分。海洋观测的工作就是对 海洋环境的变化规律和海洋资源的分布状况进行持久性观测，海洋观测系统主要 任务是为建立和确认海洋灾害预报模式和进行海洋灾害预报提供海洋环境长期、 连续、综合的基础观测资料。通过对海洋资源的观测，及时了解海洋资源的分布 状况、储存量等，做到科学、合理地开发利用海洋资源，调配海洋资源开发规模， 对海洋进行有效的管理，促进海洋资源持续永久利用。1 要对海洋环境的变化做 出预测，则必须对海洋环境的变化进行观测，只有掌握了海洋环境变化的机理， 才能及时做出海洋环境预报。如上所述，海洋观测工作是海洋管理和海洋环境预 报工作的前哨，也是发展海洋事业的基础。 一、海洋观测的内容及形式 对于海洋观测的概念，总体来说没有太多的争议，问题只在于论述这一概念 的角度不同而已。有人从观测的对象和要素来讲，认为利用各种探测技术手段， 对海洋物理、化学、生物过程和现象进行系统地观察和测量称为海洋观测。2 有 人则主张从观测的形式来概括海洋观测不仅包括海滨观测和海岸观测，还应当包 括空中、卫星、水底等各个方面。本文认为，对海洋观测的概念，从观测的内容 上来概括更恰当些。 ( 一) 海洋观测的内容 海洋观测是指通过海洋观测系统，采用一定的技术方法，对一定海域的海洋 要素和海洋现象及其变化进行的实时观察和测量。海洋观测包括了对各种海洋活 动现象的观测，具体来说，海洋观测的内容主要包括以下三个方面： 1 、海洋要素 1 许林之海洋环境观测预报在沿海经济建设中的作用海洋开发与管理，1 9 9 8 0 4 ：3 9 4 0 2 马毅我国海洋观测预报系统概述海洋预报，2 0 0 8 0 1 ：3 1 3 我困海洋观测颅报法律问题初探 “海洋要素是指反映和影响海洋状态和海洋现象的要素，在海水物理性质 方面，主要有海水温度、盐度、密度、透明度、水色等，它们随时间和空间而变 化。 2 、海洋现象 “海洋现象”是指海洋中发生的各种不同类型和尺度的海水运动及与之相关 联的海洋物理、化学、生物、地质等过程，包括潮汐、海浪、海流、海冰、风暴 潮、海啸、海发光、赤潮、海岸侵蚀等。 3 、海洋变异 “海洋变异”是指海洋状态由于自然变化和人类活动所至的相对于平均状态 出现的海洋异常现象，如厄尔尼诺现象、拉尼娜现象中的水温异常变化和某些地 区的海平面异常上升等。 ( 二) 海洋观测的形式1 海洋观测一般采用海滨观测和海上观测的形式。最近几年，由于遥感技术和 深潜技术的发展，又采用了气球、飞机潜水器等工具进行空中和水下观测。观测 项目除常规观测外，还有涡旋、污染物质、海水异常、海底和海洋中的各种特征 值的变化过程等内容。 1 、海滨观测 在海滨的固定地点所进行的水文观测叫做海滨观测，它是海洋水文观测的基 本方式之一。进行海滨观测的测站叫做海滨水文站，海滨水文站组成的总体叫做 海洋水文站网或简称海洋站网。海洋水文站网的主要任务是进行水文气象各要素 的定时观测及给有关单位提供危险性的水文气象预报的资料信息。然而，根据观 测内容和设备规格的不同，海洋台又可分成三种形式，即临时观测台、单要素观 测站和综合观测站。 ( 1 ) 临时观测站：是按特定任务的要求而设立的短期观测点。短者3 5 天， 长者一个月或者几个月。此类临时测站的观测项目往往根据任务的性质而定，无 统一规定。 1 详见侍茂崇，高郭乎，鲍献文编著海洋调查方法青岛：青岛海洋人学出版社，2 0 0 4 4 我困海洋观测顶报法律问题初探 ( 2 ) 单要素观测站：多数是指潮汐观测，近年来也有专门观测海浪的台站。 专门的潮汐观测往往与海平面变化研究、风暴潮、地震的研究相结合，专门的海 浪观测站多与海浪研究相联系。 ( 3 ) 综合性观测站：它要求进行水文气象方面的多要素观测，其观测的项 目有潮汐、海浪、表层海水的温度和盐度、海冰和有关气象要素以及附加的临时 观测项目。 海洋台站的观测工作，一般来说，在任何天气下均应如期完成，从而可以保 证资料的连续性和长期性。但台站观测只能反映近岸海区的局部情况，而无法阐 明整个海域的水文特征。但是，由于台站观测投资少，观测方便，因此仍是当前 海洋观测中的重要手段。 2 、海上观测 海上观测是指以空间位置固定和活动的方式进行的水文观测。由于是在海上 作业，所以称之为海上观测。根据海上观察准确度的要求所布设的测点，叫做海 上观测点。目前常用的海上观测方式主要有大面观测和断面观测、连续观测、同 步观测、辅助观测四种。 ( 1 ) 大面观测和断面观测：为了了解某海区的水文等要素分布情况和变化 规律，在该海区布设若干个测站，在一定的时问内对各站观测一次，这种调查方 式称为大面观测。观测时间应尽可能的短，以保证调查资料具有良好的同步性。 大面观测的工作量一般很大，要多次重复地进行观测是有困难的，因而他多 用于对海区的水文、气象、化学、生物等要素综合性普查上。当初步摸清该海区 的水团与海流系统之后，为了进一步探索该海区各种海洋水文要素的长期变化规 律，可在大面观测种选择一些具有代表性的断面成为标准断面。断面观测的观测 项目，观测时间、社站疏密程度及连续性要求均视具体情况而定。 ( 2 ) 连续观测：为了了解水文、气象、生物、化学要素的周日或逐日变化 规律，在调查海区内选定具有代表性的测站，连续进行一日以上的观测成为连续 观测。 ( 3 ) 同步观测：即用两条活两条以上的调查船同时进行的海洋观测。他的 优点在于可以获得海洋要素同步或准同步的分布，对深入了解海洋现象的本质以 及诸现象在时间和空间上的相互联系具有重要意义。 5 我国海洋观测颅报法律问题初探 ( 4 ) 辅助观测：为了获得较多的同时观测资料，从而补充大面观测和连续 观测的不足，更真实地掌握水文气象要素的分布情况，可利用商船、军舰等非专 门调查船只在海上活动的机会，定时地进行一些简单的水文气象观测，这种观测 称为辅助观测。 以上四种观测方法是基本的，随着自记仪器、遥测浮标站、航空遥测技术、 深潜技术等的发展和应用，观测方法又有了新的发展。 二、我国海洋观测系统的构成 海洋观测预报是一项保障国家国防安全，维护公众社会生活安全和健康，提 高涉海企事业单位海上作业工作效率和安全保障，帮助政府做出开发利用和保护 海洋资源决策的业务，海洋观测预报对于国家安全、公众健康、社会经济发展、 海洋环境保护、海洋资源可持续利用具有重要作用。 海洋观测在全球系统观测中占有重要的位置。目i j ，我国已初步建立了由岸 站观测、浮标观测、船舶观测、卫星遥感、航空遥感、雷达监测等平台组成的立 体化观测网络。在我国沿海共建有1 5 个海洋环境监测中心站、6 2 个监测站和1 个雷达测冰站；1 主要承担水文气象观测任务，近年来新增了海洋环境污染监测、 赤潮监测、海面溢油监测和海洋生态要素监测等任务。在近海设立了3 个浮标站 位，进行海洋水文气象要素连续观测。海洋调查船每年定期对9 条断面进行2 次断面调查，主要进行水文、气象和常规的化学、地质要素调查。航行于全球航 线上的3 0 余艘志愿船定时进行水文气象观测，测报资料由5 个船舶测报站负责 收集和管理。5 架“海监飞机”对赤潮灾害、海冰灾害、海岸侵蚀和海面溢油、 重大排污事件等进行常规和应急监视监测。2 海洋卫星是海洋立体监测体系中最 重要的环节。自从2 0 0 2 年海洋一号( 海洋1 a ) 成功发射以来，目前我国已初步建 成了由航空遥感、卫星遥感等组成的海洋环境立体观测系统。 1 国家统计局海洋观测预报单位机构、人员情况科技年度数据2 7 2 马毅我国海洋观测预报系统概述海洋预报，2 0 0 8 o l ：3 6 3 7 6 我困海洋观测颅报法律问题初探 海洋环境预报的内容 第二节海洋环境预报 预报就是利用观测数据对环境状态进行估计。广义地说，可以分为后报、现 报和预报。后报是指依据某特定时期的所有可用数据对历史状态进行重建；现 报是利用现有资料估计海洋环境、海洋生态和生物资源的状况；预报就是对海洋 环境、沿岸生态系统和生物资源的未来状况进行估计。1 海洋环境预报是指根据 海洋环境特征值的历史资料和实时观测结果，运用专门设计的物理模型和数学模 型，对一定海域未来时间内的海洋要素、海洋现象、海洋变异及其可能造成的影 响，以一定的文字、图表、声像等形式进行的描述和发布。 二、我国海洋环境预报组织的构成 目前，我国海洋观测预报网是由国家和地方共同建立的，统称为海洋观测预 报服务系统。初步建立了由国家海洋环境预报中心( 北京) 、海区预报中心( 青 岛、上海、广州) 、省级海洋环境预报台( 中心站) 、地市海洋环境预报台( 海洋 站) 组成的4 级海洋环境预报警报体系，基本形成了一个从观测、数据传输、分 析、预报、产品制作与分发等环节组成的业务化预报系统。2 ( 一) 国家海洋环境预报组织 1 国家海洋环境预报中心是国家海洋局直属的公益性事业单位，是国家海洋观 测预报的最重要组成，其主要职能是负责我国海洋环境预报、海洋灾害预报和警 报的发布及业务管理，为海洋经济发展、海洋管理、国防建设、海洋防灾减灾等 提供服务和技术支持。其基本任务是： 1 、组织全国海洋环境预报业务系统和网络的建设、运行、维护和管理，对 全国海洋环境预报工作实施业务指导、协调和服务。 2 、拟定全国海洋环境预报业务发展规划、计划、管理制度和技术规范、标 准，组织全国海洋环境预报信息服务资格认证的评审及预报产品的质量评定工 作。 1 马毅我国海洋观测预报系统概述海洋预报，2 0 0 8 0 1 ：3 2 2 马毅我国海洋观测预报系统概述海洋顶报，2 0 0 8 0 1 ：3 7 7 我国海洋观测颅报法律问题初探 3 、负责制作我国管辖海域和邻近海区及全球海洋环境、海洋灾害的预报、 警报及分析、预测产品，发布海洋环境及灾害的预警报，编制中国海洋灾害公 报。 4 、承担国际组织的有关海洋环境预报工作，开展国际问和地区间海洋环境 机关科学研究的技术交流和合作。 ( 二) 地方海洋观测预报组织 1 9 9 7 年国家海洋局专门把建立健全海洋环境预报台( 站) 、带动服务体系建设 纳入1 9 9 8 年的工作重点，在政策上给予倾斜，资金上给予支持，并把原国家海 洋局在各海区的监测站，纳人与地方“联建”的基础，实行技术、资产优化，避 免重复建设，减少地方政府财政投人，有力地促进了地方台( 站) 的建设。目前， 大部分的沿海省市均与国家海洋环境预报中心、海区预报中心联网，建成了具有 接收国家海洋环境预报中心信息功能和准确预报本海区海洋要素能力的海洋环 境预报台( 站) ，为沿海地方政府防灾减灾决策发挥了重大作用，取得了良好的经 济效益和社会效益。 8 我困海洋观测颅报法律问题初探 第二章国外海洋观测预报的管理模式与法律规制 第一节美国海洋观测预报的管理模式和法律规制 一、美国海洋观测预报的管理模式 美国的海岸线长2 2 6 8 0 千米，全国3 9 个州属于沿海州，沿海地区占全国面 积的1 0 。美国的海洋管理是集中与分散相结合的体制，具有综合管理职能的 部门分布于联邦政府各个部门，而海上执法则集中于一个部门一海岸警卫队。国 家海洋和大气管理局( n o a a ) 下属的海洋与大气研究局与国家气象局( n w s ) 负责美国的海洋观测预报。海洋与大气研究局主要负责研究美国、全球的海洋与 大气问题，改进天气警报和预报，支持大学研究，设计先进观测仪器，改进海洋 和大气的理论模型，开发灾害预报技术，提高预报水平。而国家气象局则负责注 视天气变化，警惕灾害天气发生，及时向全国发布天气警报和预报，在多个地区 设立了飓风中心、河流预报中心以及海啸警报系统。1 美国出于自身的国家经济 利益和全球战略的需要，建立了以卫星、飞机、资料浮标为主体，配合各种船舶、 沿岸台站组成的现代化海洋环境观测系统，并针对海洋灾害的突发性，建立了各 种海洋灾害警报中心。 为加强灾害应急管理协调工作，美国1 2 1 个气象台均设有1 名专职气象灾害 警报协调官，专门负责气象灾害警报应急工作。他的主要任务，一是确保综合警 报系统在灾害应急中正确发挥作用，确保当灾害发生时能及时报警，并告之广大 的公众；二是加强与有关方面的沟通和协调，做好灾害应急服务；三是负责培训 气象相关业务人员，以确保科学有效地发布灾害警报。另外，国家气象局除了及 时准确地发布和传播各种气象灾害预警信息外，还综合利用美国各部门所有的气 象资源，提供决策服务信息和如何应对灾害的措施。2 为规范气象灾害应急工作，国家气象局制订了包括监测和预警、信息传递、 分发服务、应急响应4 个方面的综合警报系统流程和要求。气象灾害应急主要分 为7 个步骤：一是收集灾害及相关信息；二是将信息传递至预报中心；三是制作 1 h c r b e r t 、枷i t c 卜州sd i s s e m i n a t i o n r v i s 柚da l l - h a 盟r d s ，n - 叭a t h c re m e 曙c n c ym c 豁a g e s 【r 】，n o a a sn a t i o n a lw e a i h e rs c n ，i c e ，2 0 0 5 2 黎健美国的灾害心急管理及其对我国相关工作的启示自然灾害学报，2 0 0 6 0 4 ：3 5 3 6 9 我国海洋观测颅撤法律问题初探 各种灾害预报；四是发布灾害警报；五是灾害警报传递到可能发生的地区；六是 迅速将警报信息分发到可能影响的公众；七是紧急响应( 防范、撤离等) 。1 ( 一) 美国的海啸预警机制及管理2 美国国家海洋与大气管理局( n o a a ) 的西海岸阿拉斯加海啸预警报中心 ( w c 御阿c ) 和太平洋海啸预警报中心( p t w c ) 组成了美国的海啸预报中心。其海 啸预警系统由地震与海啸监测系统、海啸预警中心和信息发布系统构成。其中地 震与海啸监测系统主要包括地震台站、地震台网中心、海洋潮汐台。当地震台站 监测到地震，台站立刻分析地震记录，并将数据发送到太平洋海啸警报中心。太 平洋海啸警报中心根据收到的地震台站的报告将上网查询来自美国国家地震信 息中心( n e i c ) 的有关此次地震的电子邮件。如果n e i c 的地震信息系统尚未发送 电子邮件报告，太平洋海啸警报中心的地球物理部门便会登陆到n e i c 系统，使 用国家地震台网( n s n ) 的数据进行地震定位。太平洋海啸警报中心设置了警报阈 值，在发生6 5 级以上地震时，海啸预警系统会激活。 1 、阿拉斯加海啸预警中心( 筒m c ) 是为阿拉斯加、大不列颠哥伦比亚、 华盛顿、俄勒冈州和加利福尼亚服务的区域海啸预警中心。 2 、太平洋海啸警报中心位于夏威夷檀香山，它既是国际海啸警报系统( 1 t w s ) 的中心，也是美国国家海啸预警中心和夏威夷区域海啸预警中心。其主要职责是 通过分布在整个太平洋区域的地震台站和海洋潮汐台站组成的监测系统，评估潜 在的海啸地震危险，并发布海啸警报信息。作为i t w s 中心和美国国家海啸预警 中心，太平洋海啸警报中心对以下地区和国家提供海啸预警：夏威夷、关岛、萨 摩亚群岛、威克岛、约翰斯顿岛、北马里亚纳群岛共和国、密克罗尼西亚联邦、 马绍尔群岛共和国等。 ( 二) 美国的风暴潮和巨浪预报机制及管理 美国建立了完备和健全的风暴潮和巨浪监测预报体系，它不仅对本国的风暴 潮和巨浪进行准确、及时的预报，还建立了国际网络，并对网络内的成员国提供 监测预报信息。 1 s t c v ek u h 1 1 r h ei n t e 伊a t c dw h m i n gs y s t e m 柚dt h cr o l co fn oaa n w s i n gc o o r d i a t i m e t e o r o l o 百s t s 【r 】，f 、n s n o a a ， 2 0 0 5 2 下文荚陶的海啸、风暴潮、海冰、赤潮预警机制及管理均引自姜国建对比研究中国和美国的海洋灾害 预报机制和管理体制海洋开发与管理2 0 0 6 0 6 ：3 0 3 3 1 0 我国海洋脱测预报法律问题初探 美国的风暴潮和巨浪的预报是由国家海洋与大气管理局的国家飓风中心 ( n h c ) 和其在地方的天气预报机构( w f o ) 联合管理，国家飓风中心负责提供风暴 潮和巨浪的现状信息和对风暴潮和巨浪进行预报。地方的天气预报机构负责对国 家飓风中心发布的地方风暴潮和巨浪预报进行校准。国家气象局的热带风暴预测 中心( t p c ) 通过发布国家风暴潮和巨浪的警报、监视、预报和分析恶劣天气的危 险状况以减少居民的生命财产损失。热带风暴预测中心由国家飓风中心、热带风 暴预报分析分部( t f 师b ) 和技术支持分部( t s b ) 组成。飓风联络队( h 在风暴潮 和巨浪来临时起联络国家气象局与警报管理者和决策者的作用。地方的天气预报 机构参与飓风多发区的预报。 ( 三) 美国的海冰预报机制及管理 美国的海冰警报由国家冰中心( n i c ) 发布，国家冰中心由国家海洋与大气管 理局、美国海岸警戒机构、美国海军管理。以阿拉斯加海冰警报系统为例，阿拉 斯加海冰警报系统是典型的大型地球信息系统( g l s ) 编辑成果，其数据收集和处 理系统是这一成果的主要部分。 ( 四) 美国的赤潮预报机制及管理 迄今为止，建立完整的赤潮监测预报管理系统的国家很少，只有美国的赤潮 监测、预报及其管理系统最为先进。2 0 0 4 年1 0 月，美国在墨西哥湾和福罗里达 沿海建立了赤潮监测、预报系统，通过卫星追踪、现场取样和生物物理建模相结 合提供近岸海域可能发生赤潮的轨线。美国的赤潮预报由国家海洋与大气管理局 的国家海洋中心的海洋产品与服务操作系统( n o s ) 管理。国家海洋与大气管理局 以咨询通报的形式提供在报告前鉴定赤潮的信息以及评价当前赤潮的规模是否 有必要进一步取样、监测。咨询通报经政府部门和大学监测程序收集的国家海洋 与大气管理局在各观测站的数据、政府和商业卫星观测的叶绿素浓度的影像信息 以及现场数据后，经专家分析、整合以确定赤潮藻在现今和未来的位置和密度， 然后以赤潮通报的形式由国家和地方的管理部门发布赤潮预报。系统每天收集一 次信息，每周在互联网上发布2 次预报。 二、美国对海洋观测预报的相关法律规制 1 9 5 0 年制定的灾害救助和紧急援助法( d r 酬，适用于除地震以外的 其他突发性自然灾害，是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了重 我固海洋观测颅撤法律问题初探 大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府 和地方政府的支持。灾害救助和紧急援助法由罗伯特斯坦福( r o b e n t s t a 肋r d ) 提议制定，故也称罗伯特斯坦福法。该法曾于1 9 6 6 年、1 9 6 9 年 和1 9 7 0 年多次修改，每次修改的结果，都是扩大了联邦政府在应对交发公共事 件时的能力。现在实施的灾害救助和紧急援助法是1 9 7 4 年的修订本。1 1 9 6 8 年颁布国家洪灾保险法，此后又通过了洪水灾害防御法，规定 与洪水有关的地震、海啸、塌方、地陷、地表移动等都属保险范围。 1 9 9 2 年出台了美国联邦应急救援法案，该法规定了美国各种灾害事故应 急救援的基本原则、救助的范围和形式，政府各部门、军队、社会组织、美国公 民等在灾害中的职责和义务，明确了美国政府与州政府的应急救援权限，同时对 应急救援的资金和物质保障做出明确规定。 美国颁布的有害藻华和低溶解氧研究与控制法( 1 9 9 8 ) 2 是对其赤潮预报机 制高效运行的法律保障。美国国会于2 0 0 4 年对该法进行修订，它是目前最完善 的赤潮预警、监控和科学研究的单行性法律。这部法律的形成基于国会发现在美 国的沿海地区发生了大面的“西加毒藻赤潮，对海洋生物和人体健康造成很大 的危害，随后在墨西哥湾、东南沿海、缅因湾、纽约州、夏威夷、德克萨斯等地 区均发生了由其他赤潮藻种引发的大面积赤潮。这部法律的核心就是建立了赤潮 及其形成的评价制度。了 三、美国海洋观测预报系统对我国的借鉴 综观美国海洋观测预报的管理制度，可以发现其有效运行需要有三个关键环 节： 首先就是立法，没有法律制度加以约束，管理计划就缺乏准则，管理就无章 可循。通过法律的详尽规定，明确了国家和公民的权利和义务，形成了有效的约 束机制，也便于管理的进行。4 海洋观测预报是一项十分复杂的社会系统工程， 既牵涉到政府行为，也涉及各企事业单位和社会大众的利益。只有通过立法明确 1 任进突发公共事件应急机制：美国的经验及其启示国家行政学院学报，2 0 0 4 0 2 ：8 4 2h a 哪f i l l g a lb 1 0 0 m 彻d h y p o x i ar c s c 缸c h 她dc 叩“o la c to f l 9 9 8 【目h t i p ： n 脚c o p n o 9 0 v p u b s 3 姜国建赤潮颅警、监控的牡法进程 h t l p ：w w w g o t o r c a d 脚i n a n i c l e ? n c w i d = 9 4 1 2 d 2 f 2 - 0 1 9 b _ 4 7 a d 9 c 9 e - 5 5 6 d 6 8 7 2 0 7 8 e 4 鹿守奉海洋管理通论北京：海洋j l ；版社，1 9 9 7 ：1 5 0 1 2 我固海洋观测预报法律问题初探 海洋观测预报各主体在海洋观测预报中的责任，发挥法律的指引作用，方能使海 洋观测预报工作在防止海洋灾害避免经济、人员损失上发挥重要作用。 其次，建立了部门之间的协调机制。美国的海洋灾害预报是以国家海洋与大 气管理局为核心，与其他行政管理机构相协作的管理体制，中国的管理体制与之 相似。但是，美国的协作体制是在各部门明确分工的前提下进行的并有相应的法 律作保障，因此其效率很高。而我国海洋综合管理实行的是统一管理与分部门分 级管理相结合的体制。但是由于海洋综合管理部门行政级别层次不高，属于部委 管理的国家局，行使综合管理职能十分困难。1 第三，国际化、专业化水平较高。美国国家大气与海洋局对海啸、风暴潮、 海冰、赤潮的监测、预报机构不但参加国际组织，如全球海洋观测系统和全球有 害藻华海洋生态学计划等，而且在这些国际组织中起核心作用。其信息在全球范 围内共享，这样既可以提高预报的准确性，又便于科学研究，使科研与应用达到 良性循环。 第二节日本海洋观测预报的管理模式和法律规制 一、日本海洋观测预报的管理模式 日本位于太平洋西岸，是一个由东北向西南延伸的弧形岛国，有漫长的海岸 线，且地处在地球四大板块的挤压区，因而地震频繁，台风、海啸也时而发生。 鉴于这种地理环境，日本高度重视对海洋环境的观测预报工作，向来把建立和健 全海洋灾害预报警报系统列为其重要国策，除建立了卫星、飞机、浮标为主，船 舶、岸站网为辅的立体海洋灾害监测系统外，还建立了海洋灾害分析和预报机构、 海洋灾害预警广播系统，2 从而建立了完善的自然灾害的预警机制，用以防范海 洋灾害。涉及海洋观测预报的部门主要是国土交通省下设的气象厅，其主要负责 海洋气象业务，主要是观测预报海洋气象，监测地震火山等。并设有海洋气象的 研究所，卫星中心等。 政府的国土交通省气象厅、科学技术厅的防灾科学技术研究所、建设省的国 土地理院联合建立了统一的地震观测体制，异常情况通过气象厅汇总报告给全国 1 姜困建对比研究中国和荚困的海洋灾害预报机制和管理体制海洋开发与管理，2 0 0 6 0 6 ：3 4 2 于保华海洋灾害预报警报系统现状及发展趋势，3 0 5 1 3 我困海洋观测预报法律问题初探 震情判定会。地震观测网在全国共设有3 3 2 个观测点，这些观测点除属于上述部 门外还涉及通产省、邮政省、海上保安厅和一些大学等部门。同本的地震预报和 传送信息也是统一发布的。其过程是：全国判定会将震情报告给内阁总理大臣， 总理大臣通过中央防灾会议做出决策后发御公告；并将信息传输给都、道、府、 县、市、町、村，同时发出警报。这种统一发布的过程，也适用于发生海啸、山 崩等灾害。 二、日本对海洋观测预报的相关法律规制 公布于1 9 4 7 年的灾害救助法是关于灾害应急救助问题的最早的法律。 其宗旨是：在发生灾害时，国家要在地方公共团体、日本红十字会、其他团体及 国民的协助下，进行应急的必要的救助，以此来保护受灾者和维护社会秩序。该 法规定救灾工作由都道府知事来进行，市町村长要对此进行辅助，而红十字会必 须对此进行协作。该法还规定了救灾物资的生产、储存、分配以及医院、诊疗所、 旅馆等建筑物的使用及管理等方面的内容。并明确规定了收容设施、食品饮用水 的提供、衣被等生活用品的提供、医疗及助产、人员的救出、危房的应急修理、 生活必要的资金及资料的提供与借用、学习用品的提供以及埋葬等九个方面的救 助内容。2 以1 9 5 3 年1 3 号台风给日本造成了巨大的损害为契机，日本于1 9 5 6 年制定 了海岸法，至今已经修改了2 0 多次，1 9 9 9 年，又提出一个新的修改法案， 主要是防止海啸、风暴潮、海浪及其他海水或地基变化带来的灾害。 灾害对策基本法于1 9 6 1 年1 0 月3 1 日颁布实施，迄今已经修改2 3 次， 是同本体系较完整的防灾减灾的国家基本大法，其主要内容包括总则、防灾相关 组织、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧 急事态、综合事项等1 0 大类1 1 7 条法律条款。灾害对策基本法是日本预防 灾害、对应灾害和灾后重建等事业方面的根本大法，对其他相关法律起着指导性 的作用，也是其他相关法律的立法依据。该法的总则中开宗明义地指出：“本法 律目的是为了从灾害中保护国土、国民生命及财产，通过国家、地方公共团体及 其他公共机关确立防灾的必要的体制，明确责任，同时通过制定防灾计划、预防 1 刘艳试析日本危机管理机制及其对中国的启示中国人民公安大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 o l ：1 2 2 2 于慰刚日本灾害处置的应急机制与常态管理上海城市管理职业技术学院学报，2 0 0 8 0 5 ：2 8 2 9 1 4 我困海洋脱测预报法律问题初探 灾害、灾害应急对策、灾后重建以及有关防灾的财政金融措施等其他必要的灾害 对策的基本原则，从而谋求整备与推进综合性的且有计划的防灾行政，以便维持 公共秩序及确保公共福利。”该法就防灾救灾中政府的责任、地方团体的责任以 及市町村的责任等作了明确的规定。此外还对地方公共团体的协作与协调，指定 公共机关及地方公共机关的责任，乃至居民的责任也作了规定。该法希望居民采 取各种手段自我防备、自发地参与防灾活动等，努力为防灾救灾做出贡献。 三、日本海洋观测预报系统对我国的借鉴 其一，防灾责任的明确化。1 所谓防灾行政责任，指防灾体制的建立必须依 靠国家、社会团体和全体公众的共同努力所体现的五大责任：( 1 ) 国家的防灾责 任。灾害对策基本法中明确说明，灾害中保护国民的生命财产安全和国土的 完整是国家的使命，国家有责任采取各种行政措施并进行有效的灾害预防使各种 灾害损失降低到最小。规定了国家的防灾规划和政策由中央防灾会议负责制定实 施，同时要求组成以内阁总理大臣为会长的中央防灾会议组织、非常灾害对策本 部的设置等责任；( 2 ) 都道府县政府的责任义务。必须在获得相关机关和其它地 方公共团体协助的基础上，根据防灾基本规划的基本内容，制定适合本区域的防 灾规划，并负责各种防灾事务的综合调整；( 3 ) 市街村的责任义务。( 4 ) 公共机关 的责任。( 5 ) 公民的责任。灾害对策基本法还规定了地方公共团体、区域内 的公共团体、防灾重要设施的管理者、普通市民在防灾上的责任如防灾功臣的表 彰、违反法律的惩罚。 其二，防灾培训和演练较为成熟。为了确保灾害管理系统的每个部门都能够 在灾害发生时快速有效的开展各种既定的活动，以及公众具有正确的灾害相应意 识和知识，日本开展了广泛而深入的防灾培训和演练活动。防灾培训和演练已经 成为日本备灾工作的重要组成部分。公众通过参加灾害管理培训或在电视上收看 相关活动，有更多的机会接触和思考灾害理。近年来，一些实际的防灾演练方法 被引入，如角色扮演练习。在这类演练中，事前不给参加者任何相关信息，参加 者必须根据训练过程中的信息做出判断和响应。每年的9 月1 日防灾同，政府和 1 金磊中国综合减灾立法体系研究国家行政学院学报，2 0 0 4 0 6 ：4 7 1 5 我困海洋观测颅报法律问题初探 相关的机构互相配合在全日本组织大规模的防灾演练。另外，在各地全年定期都 会在历史灾害的基础上举行防灾演练。1 其三，建立起巨灾的财政援助体系。灾害对策基本法对灾害预防、灾害 应急、灾后重建等防灾事业所需费用，国家和地方政府应如何负担，国家的灾害 补助方式等都作出了预先的明确规定。对灾害按危害等级的风险性作了具体的经 济与保险的保障规定。 1 袁艺日本的灾害管理一三一各灾一应急一恢复重建中国减灾，2 0 0 5 0 1 ：5 0 1 6 我国海洋观测预撤法律问题初探 第三章我国海洋观测预报系统的管理模式及法律规制 第一节我国海洋观测预报系统的管理体制 与其他保护区域环境的法律制度相比，海洋环境保护涉及的行政部门较多。 要有效保护海洋环境，必须让各有关部门有一个合理的职责分工。一方面要充分 发挥各部门的专业优势，齐抓共管，另一方面也要有明确的工作权限划分。 中国的海洋观测预报管理主要由国家海洋局负责，内设海洋环境预报减灾 司，负责拟订海洋观测预报及海洋防灾减灾的政策规划和技术规范；建设和管理 全国海洋观测预报网络；承担海洋观测、预报和评价的管理工作；组织编制并实 施海洋灾害应急预案；负责海洋环境预报警报和海洋灾害信息发布工作：编制海