（宪法学与行政法学专业论文）论我国对行政信赖保护原则理念的引入和运用.pdf

内容摘要 信赖保护原则是目前许多大陆法系国家行政法的一项基本原则。信赖保护原则 注重保护行政相对人的合法权益，在行政权行使过程中，在注重行政效率、维护公 共利益的同时，更强调公正，强调对处于弱势地位的相对人的合理利益的保护，它 体现了现代法治公正、平等、人权等基本精神。本文通过对信赖保护原则的介绍、 分析，提出随着我国行政法治进程的发展，信赖保护原则应当作为我国行政法的一 项基本原则予以确立，并尝试分析我国确立信赖保护原则所面临的障碍，以及如何 排除这种障碍，以确立我国的信赖保护原则。 本文在结构上大体分为六个部分。第一部分为行政信赖保护原则的概念，首先 介绍了不同学者关于信赖保护原则内涵的理解，并提出了笔者对这个问题的认识， 然后概括了信赖保护原则的特征。第二部分介绍了信赖保护原则在世界各主要国家 的实践，以期对我国信赖保护原则的确立提供借鉴。第三部分分析了信赖保护原则 的宪政基础和法理依据，提出理论界所流行的“诚信类推说”、“法律安定说、“基 本权利说 都源自“法治国家”的宪政原则，同时，信赖保护原则体现了现代法理 学的内在精神。第四部分阐述了我国信赖保护原则的发展现状，指出我国确立信赖 保护原则的意义，并分析了我国确立信赖保护原则所面临的障碍，如：我国传统行 政理念和模式与信赖保护的要求存在矛盾冲突、信赖保护原则与行政合法性原则之 间存在矛盾冲突以及信赖保护原则并非我国行政法的传统发源。第五部分则针对第 四部分所提出的我国确立信赖保护原则所面临的障碍，阐述如何排除信赖保护原则 在我国的发展障碍，并提出合理确定信赖保护原则在我国行政法中的定位，认为我 国应当将信赖保护原则列为行政法的一项基本原则，并围绕该原则对我国的行政法 律规范以及相关制度进行一系列的修改和构建。最后一部分提出我国确立信赖保护 原则的制度构想。 关键词：信赖保护信赖保护原则行政法基本原则 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t t h ep r i n c i p l eo ff a i mp m t e c t i o ni saf 吼d 锄e n t a lp n c i p l eo fa d m i n i s 仃a t i v el a wi n m a n yc i v i ll a wc o u n t d e s t h ep r i n c i p l eo ff a i t l lp r o t e c t i o ne m p h a u s i so nt 1 1 ep r o t e c t i o no f m e l e 西t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t s ，i nt h e 既e r d s eo fe x e c u t i v ep o w e fi nm ec o u r s eo fm e f o c u so na d m i n i s 仃a t i v ee 硒c i 印c y 锄ds a f e g u a r dt h ep u b l i ci n t e r e s ta tm es 锄et i m e ， m o r ee n l p h 勰i so nj u s t i c ea j l dt l l er e l a t i v e l yw e a kp o s i t i o ni nm er e a s o na _ b l ei n t e r e s t so f m ep r o t e c t i o 玛i t 伽n b o d i 髓t h er u l eo fl a wi nm o d e n lj u s t i c e ，e q u a l i t y ，h u m 锄d 曲t s 觚d o t l l e rb 弱i cs p i t b 嬲e do nt h e 姐a l y s i so fp r i n c i p l eo ff a i t h p r o t e c t i o n ，a sc m n a s p r o c e s so fd e v e l o p m to ft l l er u l eo fl a w ，廿l ep r i n c i p l es h o u l db e 仃u s t c dt op r o t e c to u r c o l h l 白呵晒am n d a m e n t a lp n c i p l eo fa d m i n i s 仃，l t i v el a wb ee s t a b l i s h e d ，觚d 奶，t o 器协b l i s h 缸u s ti i lt l l ep f o t e c t i o no fc h i n a - sp r i n c i p l eo ft 1 1 e0 b s t a c l e sf a c e db y ，a n dh o wt o r e m o v em i so b s t a c l e ，t 0e s t a _ b l i s ht h e 仃u s to fc h i n a sp m t e c t i o np r i n c i p l e s h 1m i sp 印m es 臼u c t u r ec 锄b ed i v i d c di n t os i xp a n s 1 1 h e6 r s tp a r ti s 恤c o n c 印t o f 廿1 ep r i n c i p l eo ff a i t l lp r o t e c t i o n ，f i r s ti n h 0 d u c e dt 1 1 ed i 肫r c i l ts c h o l a r so nm e m e a l l i n g o fm e p n c i p l eo f 纳坞ti i lm ep t e c t i o no fw l d e r s 切n d i i l 锄dm a d em ya w 砌e s so f t t l e p r o b l 锄，锄dt l l 锄s 吼m c du pt l l ec h a r a c t e r i s t i c so fm ep r i n c i p l eo ff a i t l lp r o t e c t i o n t h e s e c o n dp a r to nt l l ep r i n c i p i eo f 饥l s ti nt l l ep r o t e c t i o no fa l lm 可o rc o u i l t r i e si nm ew o r l d o f p r a c t i c e ，w i t l lav i e wt 0m ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no f o u r 协l s te s t ：曲l i s h e df o rr e f e r e n c e t l l et 1 1 i r dp a r to fa 仃u s tt op r o t e c tt l l ec o n s t i t u t i o n a l b 弱i so ft l l ep r i n c i p l e s 孤dl e g a lb a s i s ， t l l et l l e 0 拶p u t 内r w a r db yt h ep o p u l a rs e c t o r ，”s a i d 锄1 0 9 yi i l t e 班t y ”，”l e g a l s t a b i l i t ) ， 觚d ”如n d 锄锄t a lr i 曲t s ”a r ed e r i v e d 丹o mt l l e r u l eo fl a ws t a t e ，m ec o n s t i t u t i o n a l p r i n c i p l e ，e n l b o d i 懿m e 砸n c i p l eo f 仃u s ti n 廿1 ep r o t e c t i o no fm o d e n lj 丽s p m d e i l c eo ft 1 1 e i l l n e rs p i r i t t i l ef o u n l lp a i te x p o u i l d e dc 1 1 i n a sp r i n c i p l e so ft l l ed e v e l o p m 朗to ft r u s tt 0 p r o t e c tm e s t a t i l sq u o ，p o i n t i n go u tt l l a tc l l i n a 髓t a b l i s h e dt l l ep r i n c i p l eo fp r o t e c t i o no f t h em e a l l i n go f 虮玛ta n dc 0 瓶d 钒c eo fc t l i n at oe s t a b l i s h 也e 研n c i p l eo fp r o t e c t i o no f t l l eo b s t a c l 郎f a c e db y ，s u c h 嬲：c h i n a t s 廿a d i t i o n a lc o n c e p t 觚dm o d a l i t i 部o ft 1 1 e 饥l s t 如d p r o t e c t i o no f l er c q u i r e m 印t so fc o n t r a d i c t i o n sc o n f l i 鸭t l l ep r o t e c t i o no ft l l ep r i n c i p l e o fh l l s t 锄dl 嚼矗m a c yo f 廿1 ec o n f l i c tb e 脚e 印廿1 e 皿n c i p l 韶o ft r i l s t 锄dp r o t e c t i o n p r i n c i p l 镐o fa d m i i l i s 眦i v el a wi sn o tt l l e 仃a m t i o no fo u rc o u n 廿yo fo 一百n p a r tf i v e ，f o r t 1 1 ef o u m lp a i tb yc i l i n at 0 髂t a 【b l i s h 廿l ep n c i p l eo f 虮l s ti nt l l ep r o t e c t i o no f 廿1 e l i 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：1 3 粤曼 魄排朋尹 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到 ，中国法制出版社1 9 9 5 年版，第4 8 8 页 王名扬著：美国行政法 ，中国法制出版社1 9 9 5 年版第4 8 9 页 8 硕士学位论文 m a sr i l j r 、st h e sj s 二、信赖保护原则的宪政基础和法理依据 ( 一) 信赖保护原则源自搿法治国家 的宪政原则 有关行政信赖保护原则在理论上的依据与渊源，学界向来存在不同意见，其较 为流行的大致有“诚信类推说”、“法律安定说”、与“基本权利说 等三种： 第一，“诚信类推说”认为信赖保护原则乃是私法上诚实信用原则在公法上的 运用，是民法领域诚信原则的类推所致，公法领域的信赖保护原则在于对行政主体 的诚信附以一定的约束性责任。该观点提出最早、流行甚广，信赖保护原则在德国 法上得以率先出现也是基于这种类推，此观点为众多学者所提倡。如姜明安教授将 信赖保护原则界定为：“政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更， 不得反复无常 。盐野宏教授认为：“信赖诚实的原则乃至信赖保护的原则，是将 在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况 。圆 第二，“法律安定说”也是通行的说法之一。从法的安定性角度考虑，稳定是 发展的前提和基础，社会的稳定离不开安定的法及连贯的政策。“法律安定说 认 为信赖保护的对象在于人民对旧法律状态存续的信赖，并防止事后的法律溯及，以 保护人民的处分权。法的安定性不仅适用于国家的合法行为亦适用于国家的违法行 为，即不管国家的行为是否合法，都不应排除该理论的适用。除非国家行为有重大 明显的瑕疵，或其违法是由于相对人的责任，国家行为一经作出，公民通常会对其 所造成的法律状态的存续寄以信赖，并以此作为行为的依据，因此公民的此种信赖 应被保护，以维护法律关系乃至整个社会关系的稳定。 第三、“基本权利说 认为信赖保护实质上出于宪法所保护的人民基本权利： 信赖保护的对象是人民因信赖法律、行政处分而实施其行为的权利，属于宪法上的 自由权，而保护的结果在于保障或补偿人民因信赖而产生的正当利益，属于财产权。 以上三种说法分别从某一个方面揭示了信赖保护原则应确立为行政法原则的 合理原因，却又存在某些缺陷，无法单独、完整地解释这一原则。应当看到，“诚 实信用 为私法上的基本原则，行政法上的信赖保护原则虽然以“诚信 为根本并 可以通过诚信原则加以解释，但二者仍有本质上的不同。在私法上，诚信是基于意 思自治与契约自由的要求，而在公法上，诚信则是现代宪政的必然要求；私法诚信的 。姜明安著：行政法与行政诉讼法，北京火学出版社2 0 0 5 年版，第6 2 页 。【日】盐野宏著：行政法杨建顺译，法律出版社1 9 9 9 年版第5 9 页。 9 硕士学位论丈 m a s t e r 、st hj 三s i s 主体是对等关系，公法上则常常未必如此；私法上的诚信为双向与相互的关系，而 公法上的信赖保护则单指政府对于人民的信用。由此，行政法上的信赖保护原则， 不能简单地认为是由私法上的诚信原则类推所得，而有学者将其直接称为公法上的 诚信原则也未必妥当。此外，“法律安定 与“基本权利说也难以单独解释信赖 保护的原则。原因在于法律的安定并非绝对的安定、不变，而人民所拥有的宪法基 本权利也并非漫无边际，以上两说尚未提供非常有说服力的解释。 实际上，无论对政府诚信、法律安定的要求，还是对人民基本权利的保护，均 蕴涵在现代社会“法治国家”的宪政原理之中，同处于后者的统率之下。只有在“法 治国家 的宪政原理之下将上述三点理由加以联系、统一，才能对行政信赖保护给 出相对完整的理论解释。换言之，行政信赖保护原则的重要内涵源出于“法治国家” 的宪政原理。此项宪政原理要求，国家统治权只能在国家法律规定的范畴内运作， 法律应当是具有普遍性、明确性、可预见性、可预测性的规范，不允许个人或者国 家机关的意志凌驾于法律之上。因此，行政机关业已形成、公民业己产生信赖的法 律状态，需要法律加以保护，政府不得随意变更。行政法上诸多原则、规则均源于 “法治国家”的宪政原理，例如行政合法性原则中所包含的“法律保留”之内容， 行政行为的公定力、确定力、约束力、执行力等法律效力的整体性，等等。 “法治国家”的宪政原理，可由人民权利之维护、法秩序之安定及诚实信用原 则之遵守这三个有机联系的方面加以解读，行政信赖保护原则也就同时包含人民利 益保护、法律安定、政府诚信等三个方面的要求，而各项要求之间彼此关联、融为 一体。政府之所以需要诚信，乃是基于将人民利益置于政府利益之上的考虑，如政 府不诚信，人民利益便难免受损；而法律安定的标准也需以人民利益的所在为判断， 其“安定乃是对人民有利的安定，若法律的变更更加有利于增进此种利益，则国 家法律及政府的行为也没有绝对“安定”的必要；而此处的人民利益之所以能够对抗 形式上合法且实质上合理的政府行为，乃是由于此种利益并非凭空产生，而正是基 于对政府的信任而产生的。 那么，行政法上的信赖保护，正是“法治国家”的宪政原理在行政法领域的落 实，由此而具体化为处理政府与公民关系的一大准则。宪法为一国最高的法律，而 宪政为一国最根本的制度，由宪法上的“法治国家”原理而推得行政法上的信赖保 护原则，也符合由高阶法律原则推出低阶法律原则的一般法理。 1 0 ( 二) 行政信赖保护原则体现了现代法理学的内在精神 从近、现代法理学的发展来看，国家权力与个人价值在不同的历史阶段互为消 长，对人民利益的强调与保护在经过了体现否定之否定规律的曲折之后，得到了新 的肯定与深化。公民权利在自然法学理论中曾经居于重要的地位，随后由于各种理 论对国家价值的不断肯定二退居次要的地位。自现代以来，随着各种带有新自然主 义色彩的法学思潮的兴起，社会成员的个人价值与自由再次得到张扬。与传统自然 法理论强调天赋人权不同的是，新思潮不是一味反对国家对个人与社会实务的干 预，而是强调了国家权力对增加个人福利、促进社会进步的积极作用，但国家权力 作用的发挥必须以人民利益的保障、增进为其前提，不得因国家权力的行使而减损、 侵犯人民的利益。 信赖保护原则在当代行政法上的蓬勃发展，正是这些现代法学理念在行政法领 域的体现。在行政信赖保护开始被提出直至最终确立的历史阶段，政府对社会生活 各方面的深入干预已经不可避免，国家的积极作用不容忽视，而其消极作用对人民 利益所造成的侵害也日渐凸显。现代法学理论出于对国家功能的取“利去“弊” 的目的，提出将人民的正当权益置于政府的权力之上并加重政府的责任，因国家权 力的行使而造成人民正当利益的损害的都要承担责任。此种认识落实于行政法领 域，则形成了行政法中的信赖保护的理论与原则。 ，7 = 、 硕士学位论丈 m a s t i ：rst h e s i s 三、我国信赖保护原则的发展现状及其确立意义 ( 一) 我国行政信赖保护原则的发展现状 长期以来，我国行政法始终坚持的基本原则是行政合法性原则和行政合理性原 则，行政法注重的是对行政主体行为的规范，相对忽视了对行政相对人合法权益的 保护。改革开放以后，信赖保护原则也开始传入我国，经过我国学者的长期研究和 呼吁，我国行政法实务界也开始关注信赖保护原则。1 9 9 9 年1 1 月最高人民法院通 过的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释中有了体现信赖保护 原则的规定，该解释第5 9 条规定：“根据行政诉讼法第5 4 条第2 项规定判决撤 销的被诉具体行政行为，将会给国家利益，公共利益或者他人的合法权益造成损失 的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令行政机关采取相应的补救措施。 另外 该解释第5 8 条法关于确认判决的适用方面也规定了责令行政机关采取相应补救 措施的内容。我国传统的行政法比较重视国家、公共利益，而忽视私人利益，该解 释能够将私人合法权益与国家利益、公共利益置于相同的地位，规定法律在依法判 决撤销违法的被诉具体行政行为的时候，责令行政机关采取相应的补救措施。这表 明我国行政法中信赖保护原则已开始萌芽与发展了。 最有标志性意义的当属第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于 2 0 0 3 年8 月2 7 日通过的中华人民共和国行政许可法( 以下简称行政许可法) 中的有关信赖保护原则的规定，其中第一次出现了信赖保护的条文，这是我国行政 法发展史上的一个里程碑，它标志着行政法上的信赖保护原则正在我国行政法上得 到确定。行政许可法第8 条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许 可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据 的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生了重 大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤销己经生效的行政 许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补 偿。 另外，该法第6 9 条中也有关于信赖保护原则的规定：“有下列情形之一的 依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关 应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许 可取得的利益不受保护。 这一规定与德国或台湾地区的行政程序法中的信赖保护 1 2 硕士学位论丈 m a s | i e r st h 王 s i s 的规定相比，虽然还不够完善的，但较之以前毕竟是一个很大的进步。行政许可 法中规定的信赖保护原则的内涵有这样几方面：( 1 ) 公民、法人或者其它组织依 法取得的行政许可应当受到法律的保护，除非法律、法规有明确规定的以外，行政 机关不得撤销或变更已经生效的行政许可。( 2 ) 行政机关为了公共利益的需要，在 下面两种情况下可以依法变更或撤回己经生效的行政许可：一是行政许可所依据的 法律、法规或规章被修改或者废止，使行政许可事项不再被允许。二是行政许可所 依据的客观情形不再是原来的而是发生了重大变化。这里需强调的是并非发生这两 种情况就要变更或撤回行政许可，必须是为了公共利益的需要。( 3 ) 行政机关违法 作出行政许可决定，导致行政许可被撤销，如果被许可人对此并无过错，其合法权 益受到损害，行政机关应当依法给予赔偿，但是如果被许可人以欺骗、贿赂等不正 当手段取得行政许可，导致行政许可被撤销，被许可人基于行政许可取得的利益不 受保护。 十届全国人大二次会议通过了中华人民共和国宪法修正案，其中也体现了 信赖保护原则，例如宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律 规定对土地实行征用。 修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对 土地实行征收或者征用并给予补偿。第十三条原规定是“国家依照法律规定保护 公民的私有财产的继承权。”现在修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。 “国 家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。 “国家为了公共利益的需要，可 以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这些条文的规 定实际上都体现了信赖保护原则，注重了对公民利益的保护。 ( 二) 我国信赖保护原则的确立意义 按照现代公共服务的观念，现代行政已不再是一种单纯的管理行政而应当是一 种服务行政，政府与公众间关系已不再是一种纯粹的命令与服从的对抗关系，而应 当是一种服务与合作的相互信任关系。只有政府信任公众，才能发展民主，为公众 提供优良的服务；也只有政府取得公众信任，才能获得公众的长久支持和积极合作。 而政府要取信于公众，就必须要对公众讲诚信，尤其是当公众基于对政府的信任而 产生一定的信赖利益时，政府不能任意改变其行为或承诺从而损害公众的信赖利 益，如果公众的信赖利益遭受损害，政府应当对公众进行合理补偿。可见，信赖保 护原则在行政法中的运用也是建立在现代公共服务的观念基础上的。从现实情况上 1 3 硕士学位论文 m s t i i r sr 1 i i l ：s i s 看，“在我国目前某些法律权威不足、人们对某些法律和政府部门缺乏足够的信心 和信赖的情况下，在行政法中确立信赖保护原则就显得十分必要和迫切。 信赖保护原则注重保护行政相对人的合法权益，在行政权行使过程中，在注重 行政效率、维护公共利益的同时，更强调公正，强调对处于弱势地位的相对人的合 理利益的保护，它体现了现代法治公正、平等、人权等基本精神。信赖保护原则在 我国行政立法中的确立无疑将对我国的政府建设、法治观念产生深远的影响，具有 十分重大的理论和现实意义。 1 信赖保护原则的确立有利于保护社会成员的正当权益 信赖保护原则体现了对公权力运用的制约，从行政相对人的角度出发来规制行 政权力的运作，这一点与依法行政原则不同。依法行政原则也是对行政权力的制约， 但它没有将行政相对人的权益纳入考虑范围，只是出于行政权扩张性的特点对其进 行规制。而信赖保护原则是通过制约行政权力的行使来保护行政相对人的正当权 益。尤其是在授益性行政行为的法律关系中，行政相对人一方合法权益的保护有其 特殊性。行政主体作出对相对人一方的授益性行政行为后又随意改变，明显侵害相 对人的合法权益。但在行政法律关系中，相对人处于弱势，如果行政主体的行政行 为得不到法律规制，单凭相对人自己是无法对其合法权益进行有效保护的，而行政 法的其他原则对此却难以进行有效的调整，此时，信赖保护原则的作用就能够体现 出来了。信赖保护原则保护行政相对人的合理信赖利益，只要相对人没有可归责自 己的事由，也就是相对人是合法且无过错的对行政行为产生信赖，便推定相对人的 信赖利益受法律保护。行政相对人对行政主体的行政行为产生合理信赖，已经取得 某种权益或忍受某种负担，当发生行政行为变更、废止、撤销等变动时，行政主