我国科技金融政策的分析与体系构建.pdf

2 0 l 3 年 第 2 0 期 s c i e n c e d 盏 。 t r 。 m h d o i ： 1 0 3 9 6 9 j i s s n 1 0 0 0 7 6 9 5 2 0 1 3 2 0 0 0 7 我国科技金融政策的分析与体系构建 饶彩霞，唐五湘，周飞跃 ( 北京信息科技大学经济管理学院，北京1 0 0 1 9 2 ) 摘要：通过对我国现行科技金融政策的梳理 ，指 出科技金融政策存在的主要 问题，并在此基础上提 出 “ 降低风 险 ，增加风险收益” 的核心 目标 ，围绕此核 心 目标 构建科技金 融政 策体 系。 关键 词 ：科技 金融 ；科技金融政策体 系；核心 目标 ；政 策 中图分类号 ：f 8 3 2 0 ；f 8 3 2 3 2 文献标识码 ：a 文章编号 ：1 0 0 0 7 6 9 5 ( 2 0 1 3 )2 0 0 0 3 1 0 5 an a l y s i s a nd s ys t e m bu i l di n g o n po l i c y o f s c i t e c h fi na nc e i n chi na ra0 ca i x i a，tang w u x i a ng，zhou f e i y u e ( s c h o o l o f e c o n o m i c s a n d a d mi n i s t r a t i o n ， b e i j i n g i n f o r ma t i o n s c i e n c e a n d t e c h n o l o g y u n i v e r s i t y ，b e i j i n g 1 0 0 1 9 2 ，c h i n a ) ab s t r a c t ：t h i s p a p e r p o i n t e d o u t t h e ma i n p r o b l e ms i n p o l i c y o f s c i t e c h fi n a n c e t h r o u g h t h e c o mb i n g o f i t i n ch i n a on t h i s b a s i s ，t h i s p a p e r p o i n t e d o u t t h e c o r e g o a l o f p o l i c y o f s c i t e c h fin a n c e t h a t wa s“ r e d u c i n g r i s k a n d i n c r e a s i n g t h e r i s k b e ne fit ”at l a s t ，f o c us i n g o n t hi s c o r e g o a l ，t h i s a r t i c l e bu i l d e d t h e po l i c y s y s t e m o f sc it e c h fin a n c e ke y wo r ds：s c i t e c h fin a n ce；po l i c y s y s t e m o f s e it e c h fina n c e； t he c o r e g o a l ；po l i c y 科技是第一生产力 ，金融是第一推动力 ，在政 府和市场的作用下 ，科 技和金融正以前所未有的速 度结合 ，促进 了科技 、金融 、创新甚 至整个 国民经 济 的发展 。然而 ，新经济形势下 ，深化科技体制改 革 、加快国家创新体 系建设 以及转变 经济发展方式 又对科技 、金融 、创新提出了新的要求 。 政策是科技 金融的灵魂 ，对其进行深入研究 具有重要意义 。可是 ，一方 面学术界 尚未对科技金 融政策进行 深入研究。在中国知 网输入 “ 科技金融 政策”关键词 ，显示相关文献数仅 为 2篇 ，在维普 电子期刊、万方数字化期刊群、e b s c o全文数据库 等电子资源 网络的检索情 况也基本 与此相同。另一 方面，虽然政府 已经认识 到了科技 金融在促进科技 创新和金融发展中的重要作用，出台了一系列政策， 并在一定意义上形成 了一个政策体 系，但是该政策 体系仅为各项金融工具政策 的简单加总 ，一直难 见 实效。因此 ，有必要对 我国现行科 技金 融政策进 行 梳理 ，剖析其存在的主要问题。 1 我国科技金融政策的梳理 随着我国经济体制 、科技体制 以及金融体制改 革的不断推进 ，科技与金融 的结合不 断深入 ，科技 创新资金来源从最初单一 的行政拨款扩展到 了目前 的多元化金融工具 ，包括财政科技投入 、科技贷款 、 风险投资 、科技资本市场 、科技保险 、科技担保等。 尤其 ，2 0 0 6年国务 院发布的 国家 中长期科学 和技术发展规划纲要 ( 2 0 0 62 0 2 0年 ) ( 以下简称 规划纲要 )和实施 国家中长期科学 和技术发展 规划纲要 ( 2 0 0 62 0 2 0年) 的若 干配套政策 ( 以 下简称 若干配套政策 ) ，明确提出搭建科技金融 合作平 台，并将金融支持列为建设创新 型国家 的十 大 内容之一。此后 ，为贯 彻纲要精神 、细化 纲要政 策 ，各有关部门陆续 出台了一系列政策措施 ，如表 1所示 收稿 日期 ：2 0 1 21 1 2 7，修 回 日期 ：2 0 1 30 3一l 1 基金项 目：北京 市哲学社会科学规划项 目和北京市教育委员会社科计划 重点项 目 “ 北京市科技金融平台构建研究 ” ( s z 2 0 1 2 1 1 2 3 2 0 2 9) ；学 科与研究生教育 “ 特色学科一技术经济及管理” ( 5 0 2 8 2 2 3 5 0 1 ) 3 2 饶彩霞等：我国科技金融政策的分析与体系构建 国家 中 长期科 学 和技 术发 展规 划纲 要 ( 2 0 0 6 -2 0 2 0年 ) 实施 国家 中长期科学和技术发展 规划 纲要 ( 2 0 0 6 2 o 2 0年 ) 的 若 f配 套 政策 2 0 0 6 2 国务院 2 0 0 6 2 国务院 实施促进创新创业的金融政 策 ；实施激励 企业技术 创新 的财税 政 策；搭建多种形式的科技金融合作平台等。 提 出科技投入 、税收激励 、金融支持 、政府 采购 、创造 和保护 知 识产权等十大 内容。 发 改委 、教 育部 、科 技部 、财政鼓励金融机构积极支持中小 企业技 术创 新 ；加大对 技术创新 产晶 蓑关 于 支 州、企 撇 术 创 新 峙于 政 策200 7 10 ： 嚣 、 辜 蒌 规 知识产权局 、中科院 司和创业投资企业等。 划 促进科技和金融结合试点实施方案 2 0 1 0 1 2 科技 部 、人 民银行 、证 监会、保 监会 瞅 主2 0 1 1 1 0 、 创 新 战 略 的 若 于 意 见 茎 、 “ 、 优化科技资源配置 ，创新财政科技 投入方式 ；引 导金融机 构加大 对科技型中小企业的信贷支持；引导和支持企业进入多层次资本 市场等 。 充分认识科技和金融结合的 重要 意义 ；优化 科技资源 配置，建 立 科技和金融结合协调机制；培育 和发展创业投 资；引 导银 行业金 融机构加大对科技型中小企业的 信贷支持 ；大 力发 展多层 次资本 市场 ，扩大直接融资规模 ；积极 推动科技保险发展等。 财 政 科 技 投 入 加强中央财政科技经 费管理 2 0 0 6 8 财政部 、科技部 的若干意见 、h 。 妻 要 点 基 础 研 究 发 展 计 划 专 项 经 费 管 2 0 0 6 9 财 政 部 、 科 技 部 理 办 法 一 、 篓 术 创 新 有 关 企 业 所 得 税 优 惠 2 0 0 6 9 财 政 部 、 国 税 局 政 策 的 通 知 一 关于加强科技条件财务工作 的意见 2 0 0 6 1 l 科技部 建设贷款中央财政贴息资金管理 2 o i 1 7 财政部 办法 完善科技资源配置的统筹协调和决 策机制 ；优化 中央财政科 技投 入结构 ；创新财政经费支持力 试 ，推动产学研结合等。 旨在确保财政科技投人稳定增长 的同时 ，进一 步规范财政 科技经 费管理 、提高经费使用效益。 鼓励企业进行技术开发 、职工教 育 、仪器设 备折旧 ，并 对其产生 的费用予以不同程度的税前扣除 ；对高新技术企业实施税收优惠 多渠道筹集 资金 ，增 加科 技投 入 ；统 筹配 置 资源 ，创 新投 入方 式等。 对国家高新 区管辖区域范围内的符 合条件的 基础设施项 目给 贷 款贴息支持 ；对西部地区国家高新 区、战略性新 兴产业集 聚和 自 主创新能力强的国家高新区，将给予重点贴息支持。 饶彩霞等：我国科技金融政策的分析与体系构建 3 3 2 现行科技金融政策存在的主要问题 由表 1可以看出，围绕 规划纲要及 若干 配套政策 等战 略规划类 的政策 法规 ，我 国 已经基 本形成了一个科 技金融政策体 系：财政科技 投入政 策 、科技贷款政策、风险投资政策 、科技资本市场政 策 、科技保险政策、科技担保政策 ，而且也在科技开 发 、科技成果转化 、高新技术产业发展方面取得一定 成效。 但是 ，这种主要从金融工具角度划分 的科技金融 政策体系仅仅是几种金融工具政策的简单加总 ，没有 形成 一个 有 机 的整 体 ，主要 存 在 以下 几个 方 面 的 问题 ： 2 1 缺乏科技金融核心 目标，导致科技金 融政策缺 乏合 力 现行科技金融政策缺乏科技金融核心 目标 ，导致 科技金融政策缺乏合力。表 1的战略规划类的政策文 件中没有一项提出科技金融的核心 目标，仅 规划 纲要 中提 出科 技发展 的总体 目标 ，但也没有 涉及 科技金融。同时，直接以科技金融为主题的政策多以 意见的形式 出现，缺乏法律法规层面的政策 ，而且涉 及的内容主要是进一步完善各项科技金融工具 。 2 2 政 出多门，导致各项科技金 融政 策之 间存在不 协调 现行科技金融政策出现了政出多门的现象。从表 1可以看出，属于战略规划类的 关 于支持中小企业 技术创新的若干政策涉及发改委、教育部、科技 部等 1 2 个部门或单位；属于科技贷款类的 关于加 强知识产权质押融资与评估管理支持中小企业发展的 通知 也涉 及财 政部 、工信部 等 6个部 门或单 位 。 而且 ，其它政策涉及的部门或单位也大多在 2个或 2 个 以上 。 虽然 ，2 0 1 1年发布的 关 于促进科技 和金融结 合加快实施 自主创新 战略的若干意见，提 出建立和 完善科技金融相关部门之间的科技金融协调机制 ，但 是政出多门现象的存在 ，导致各项科技金融政策之间 仍然存在不协调 。 2 3 科技金融环境政策不健 全，导致科技金融的风 险过高 科技金融环境是各项科技金融工具运行的经济 、 社会、法律、文化等体制、制度和传统环境 ，主 要包括信息披露体系、信用体系、中介服务体系、 产 权制度 、诚信和创新的文化体系、科技担保 、科技保 险、财政科技投入。 优良的科技金融环境能降低科技型企业与金融机 构之问信息搜集的成本 ，有利于信息不对称问题的解 决 ，能有效降低科技金融风险 ，对科技与金融的深度 融合起到至关重要 的作用。 然而 ，现行科技金融环境政策存在不健全 ，导致 科技金融 的风 险过高。从 表 1可见 ，国家就科技 担 保 、科技保险 、知识产权等已出台一些政策 ，但是对 信息 、信用 、文 化等体系建设 出台的政策较少 。因 此 ，在政府监督力度不够的情况下 ，我国科技型中小 企业普遍存在财务制度、管理制度 、信息披露等方面 不健全的问题 ；在政府提供公共服务力度不够的情况 下，我国风险分担机制失衡 j ，信用体系建设落后， 担保机制不完善 ；在政府对文化体系建设不够重 视的情况下 ，我 国科技型 中小企业 往往缺乏诚 信意 识 ，契约精神和创新精神淡薄。 饶彩霞等：我国科技金融政策的分析与体系构建 2 4 科技金融市场化政 策不健全 ， 动 力不足 导致金 融支持的 点 ，并树立科技金融政策的核心 目标。 金融市场对于推动 自主创新和科技进步 ，并有效 管理经济体系的风险具有特别重要的意义 。 然而 ，现行科技金融市场化政策存在不健全 ，降 低了金融支持的利益 ，导致金融支持的动力不足。首 先，在 规划纲要和 若干配套政策 中，基本 没有提到科技金融市场化或金融市场化 ，仅仅提到发 挥市场机制有效配置资源的基础性作用 ，显得较为原 则和笼统，缺乏可操作性 。其次，国有资产的增值保 值标准在一定程度 上降低 了金融 支持的动力 。政 策性银行 、创业风险投资公司、科技保险公司以及科 技担保公司等科技金融机构大部分都是国有企业 ，要 遵循政 府颁 布 的 中华人 民共 和 国企 业 国有 资产 法、 企业 国有资产监督管理暂行条例和 中央 企业资产损失 责任追究暂行办法 等法律法规 ，接 受国有资产的年度考核。因此 ，面对科技型企业尤其 是种子期和初创期的中小科技型企业的高风险性和长 期获益性 ，国有政策性银行在开展科技贷款业务时普 遍存在 “ 惜贷”现象 ，国有创业 投资机构则往 往将 资金投 向成熟期的科技型企业 ，而非种子期 和初创 期。最后 ，政府对金融市场价格的管制过多 ，导致政 府机制和市场机制的失衡。以科技贷款为例 ，我国商 业银行贷款利率 尚未完全市场化。据统计 ，我国商业 银行贷款利率最 高上浮 幅度在 2 以上 的比例 不到 4 ，而美国最低上浮幅度基本都在 5 0 以上 。 。可 见 ，我国商业银行 只能按照央行规定 的政策执 行利 率 ，不能 自主定价，导致银行在科技 贷款上动力不 足。事实上 ，科技保险的保险费率也面临同样问题 。 总之 ，现行科技金融政策体系没有形成一个统一 的有机整体 。短期内能在某种程度上促进各项金融工 具的发展 ，推动科技与金融 的结合，但从长期来 看， 科技金融政策的核心 目标的缺乏 、政出多门、科技金 融环境政策和市场化政策的不健全 ，导致各项科技金 融政策之间不协调 、缺乏凝聚力 ，导致科技金融的风 险过高 、金融支持动力不足，不利于科技金融平台建 设 ，不利于创新型国家建设 。 3 我国科技金融政策体系构建 为解决现行科技金融政策存在的问题 ，促进科技 和金融的深度融合 ，加快国家创新体系建设 ，需要在 现行科技金融政策的基础上进一步拔高，并重新系统 性构建科技金融政策体系。 3 1 树 立科技 金 融政 策核 心 目标 一 个恰当的 目标能将各项科技金融政策凝聚在一 起 ，形成一个有机整体。毋庸置疑 ，科技金融政策的 最终 目标是促进科技成果转化 ，提高 自主创新能力 ， 加快创新型国家建设 。但是 ，在构建科技金融政策体 系时，首先应该把 握科技 活动和金融活动 的本质特 科技创新具 有不确定性 和高风险性 j ，而 传统 金融机构又是典型的风险规避者 ，导致科技与金融之 间形成了一道天然的隔膜。因此 ，面对科技金融风险 过高和金融支持动力不足的情形 ，政府应树立科技金 融政策的核心 目标降低风险，增加风险收益。 3 2 构建科技金 融政策体 系 综合上述分析 ，围绕科技金融政策 的核心 目标 ， 重新构建科技金融政策体系 ，如图 1 所示。 科 技 金 融 环 境 政 策 科 技金 融 发展 规 划 ii篓 ll l 采l 技 贷 款 市 场 化 政 策 图1 新建的科技金融政策体系 风 险 投 资 市 场 化 政 策 首先，为提升科技金融的战略地位 ，增强科技金 融政策体系的凝聚力和协调性 ，政府应该组建科技金 融大部门，并围绕 “ 降低风 险，增加风险收益 ” 的 核心 目标 ，制 定未 来 1 0或 2 0年 的科 技 金融 发 展 规划 。 其次，在科技金融发展规划的基础上 ，政府应该 出台一系列配套政策及措施 ，有所为，有所不为。一 方面，政府应该致力 于营造一 个优 良的科技金融环 境 ，提供更多的关于信息披露 、信用 、科技担保 、科 技保险 、产权制度等方面的制度 、规则和政策之类的 无形公共产品，以降低科技金融风险；另一方面，政 府应该适 当放松管制，进一步推进金融市场化 ，以提 高科技金融资源的配置效率， 增加金融支持的风险收 益 。当然 ，政府还要注重科技金融环境政策和市场化 政策之间的协调与合作。例如，政府要多出台加强科 技担保与科技贷款 、科技保 险与风险投资【 、风险 投资与科技贷款等之间协 同发展的政策。 最后 ，科技金融 环境政 策主要包括信息披 露政 策 、信用体系建设政策 、发展 中介机构政策 、产权制 度 、文化建设政策 、科技担保政策 、科技保险政策 、 财政科技投入政策 。其 中信息 、信用 、发 展 中介机 构 、产权 、文化政策主要是要降低科技型企业与金融 饶彩霞等：我国科技金融政策的分析与体系构建 3 5 机构之间的信息搜集成本 ，缓解信息不对称 问题 ；科 技担保 、科技保险 、财政科技投入政策主要是要建立 风险分担机制 ，降低科技金融风险。科技金融市场化 政策主要包括科技贷款市场化政策 、风险投资市场化 政策 、科技资本市场市场化政策 ，主要是要促进银行 利率的适当市场化 ，适度放开风险投资市场 ，建立多 层次的科技资本市场 ，提高金融支持 的风 险收益 ，增 加金融支持 的动力 。 总之 ，上述新建的科技金融政策体系以现行科技 金融工具政策以及信息 、信用等政策为基础 ，以科技 金融环境政策和市场化政策为支柱 ，以 “ 降低风险 ， 增加风险收益” 为核心 目标 ，形成 自上至下 、有机 统一的政策体系 ，有利于科技金融的深度融合 ，有利 于科技金融 的可持续发展 ，有利于创新型国家建设 。 融职工大学学报 ，2 0 0 7 ，2 0 ( 1 ) ：5 7 5 9 3 周 昌发科 技 金 融 发 展 的保 障 机 制 j 中 国软 科 学 ，2 0 1 l ( 3 ) ：7 28 1 4 李悦产业技 术进步 与金融 的市场化趋 势 ：基于银行 与市场功能 比较的分 析 j 中央财经大学学报，2 0 0 8 ( 2 )：3 53 8 5 李 希义 ，郭戎 ，张俊芳我 国科技金融合作 发展存在的 问题 及相 关政策建议 j 科技创新与生产 力，2 0 1 1 ( 3 )：1 82 0 6 赵子铱 ，杨 晓鹏 中美商业银行贷款利率市 场化 程度的 比较分 析 j 国际金融 ，2 0 1 1 ，( 1 ) ：4 64 9 ，7 8 7 李 建 圆，唐 五 湘 ，方 芳 ，程 桂 枝关 于科 技 平 台 构 建 的 思 考 j 科技进步与对策 ，2 0 1 1 ，2 8 ( 5 )：48 8 姗娜 科技金融 的结合机 制与政 策研 究 d 浙 江大学 公共 管 理 学院 ，2 0 1 1 ：1 5 9 曹 国华 ，蔡永清 ，罗成基于高新技术企业 的中国科技保险 与风 险投资 的协 同发展 j 科 学学 与科学 技术 管理 ，2 0 1 0 ( 9) ： 2 52r 蔫 1黼9 7 1 -剧 )队, ， ， 1 赵 昌 文 ， 陈 春 发 ， 唐 英 凯 科 技 金 融 m 北 京 ： 科 学 出 版 社 ， ； ： 。1 喜 金 融 。 2 0 0 9 2 7 5 3 一 ( 上接第 3 0页) 3 o k o t c h e t k o va i ，e v a n r， l a n g e r s a r t i c u l a t i n g c o n t e x t u a l - i z e d k n o w l e d g e ：f o c u s g r o u p s a n d a s p u b l ic p a rt i c i p a t i o n j s c i - e n c e a s c u l t u r e ， 2 0 0 8 ，1 7 ( 1 ) ： 7 1 8 4 3 1 r o we g，f r e we r l j p u b l i c p a rt i c ip a t i o n me t h o d s ： a f r a me w o r k f o r e v a l u a t i o n j s c i e n c e ，t e c h n o l o g yhu m a n v a l u e s ， 2 0 0 0 ， 2 5 ( 1 )： 32 9 3 2 k i m ys t u d y o n i mp r o v i n g s c i e n c