（诉讼法学专业论文）论我国行政诉讼简易程序的建构.pdf

摘 要 简易程序作为一种高效、快捷的纠纷解决机制，已成为现代法治国家和地区行 政诉讼法中的一项重要制度。近年来，随着我国依法治国进程的推进和依法行政的 不断完善，现实生活中行政争议事件数量也随着不断增长。行政诉讼单一的普通审 判程序却严重影响诉讼的公正与效率。司法实践表明，无论是在保护行政相对人合 法权益方面, 还是在促进行政机关依法行政方面，根据行政诉讼案件的具体情况设 置与之相适应的多元化的行政诉讼程序制度，已成为我国司法改革的一个迫切任 务。 本文试图在把握行政诉讼简易程序法理的基础上，结合行政诉讼审判实践，借 鉴世界主要国家与地区的行政诉讼简易程序的发展经验，提出构建出适应我国具体 国情的行政诉讼简易程序的一些构想。本文共分五个部分，第一部分探讨了行政诉 讼简易程序的概念、特点及发展脉络，第二部分从提高审判效率、实现行政诉讼目 的和合理配置有限司法资源、解决行政诉讼类型化四个方面论述了我国行政诉讼简 易程序的必要性。第三部分结合我国司法环境的发展现状，从依法治国、依法行政、 司法改革等法治环境出发，根据行政诉讼本身的特点，借鉴我国多年来审判工作的 实践, 阐述了我国建立行政诉讼简易程序的可行性。 第四部分介绍了法国、德国以 及我国台湾地区行政诉讼简易程序，探求行政诉讼简易程序的共性和发展趋势，提 出结合我国实际的借鉴经验。第五部分为本文的核心部分，从案件范围的厘定、适 用主体的界定、审判组织的改造、以及具体程序的安排四个方面提出了我国行政诉 讼简易程序的构想。 关键词：行政诉讼；简易程序；诉讼效率 abstract as an efficient and speedily dispute resolution mechanism, summary procedure has be an important institution in administrative litigation law of modern countries and regions governed by law. for the past few years, the process of running state affairs according to law has impelled and the law- based administration has improved constantly, and the number of administrative dispute incident has grown and grown in real life. but the single common adjudication procedure influences the justice and efficiency of litigation seriously. whether in protection of the legal rights and interests of administrative relative person, or the promotion of the law- based administration ,judicial practice indicates that setting up the diversifying administrative litigation procedure system according to the specific situation in administrative litigation case has become an immediate mission in our judicial reform. the article is based on the grasp the jurisprudence of summary procedure of administrative litigation and combines the particle experience of administrative litigation adjudication and learns from the development tendency of summary procedure of administrative litigation in major countries and regions, and then put forward some ideas for summary procedure of administrative litigation which could adapt to our specific country s basic condition. the article is divided into five chapters. the first chapter discusses the concept, characteristics and development skeleton of summary procedure of administrative litigation. the second chapter discourses on the necessity of summary procedure of administrative litigation from four aspects which improving the efficiency of adjudication, carrying out the aims of administrative litigation, configuring the limited judicial resource reasonably and categorization of administrative litigation. in the third chapter, from running state affairs according to law, the law- based administration and judicial reform and so on, it combines with our development situation and administrative litigation s characteristics, and then elaborates the feasibility of building summary procedure of administrative litigation through learning from our country s practice of judicial work for the past many years. the fourth chapter introduces the summary procedure of administrative litigation in france, germany, and taiwan, and probes its common charter and development tendency and comes up with learning each other s experience which combines with our reality. the fifth chapter is the core of the article. it dissertate the conceivability of our country s summary procedure of administrative litigation from the determination of case range, the definition of subject of application，the transformation of trial organization and the arrangement of specific procedures. key words: administrative litigation; summary procedure; litigation efficiency 湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期：2007 年 11 月 12 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期：2007 年 11 月 12 日 导师签名： 日期：2007 年 11 月 12 日 1 引 言 行政诉讼简易程序是指国家专门为解决简单行政案件而设立的一种行政诉讼 程序。具体来说，行政诉讼简易程序是指人民法院审理简单行政案件时适用的审判 程序。其目的在于提高诉讼效率、确保小额权益的及时实现，是诉讼经济原则的直 接体现。和普通诉讼程序相比，行政诉讼简易程序更简便，更灵活。到目前为止， 行政诉讼简易程序己为多数法治国家和地区所接受，并成为行政诉讼法中的一项重 要制度。在我国，行政诉讼简易程序应有法律地位的缺失，不能不说是一种制度遗 憾。为了适应我国司法改革的需要，也是适应当前国际司法制度发展的大趋势，在 我国确立行政诉讼简易程序势在必行。同时行政诉讼简易程序有利于实现行政诉讼 法的功能，这主要是行政诉讼简易程序有如下几方面的优点：( l ) 可以节约诉讼成 本，减少行政机关、法院以及当事人的讼累；( 2 ) 可以提高诉讼效率，是诉讼经济 原则和追求快捷之公正的必然要求；( 3 ) 有利于人民法院通过区别案件的繁简难易， 合理配置司法资源。另外，行政诉讼简易程序体现了对程序经济性或效率的追求。 甚至有学者认为，程序的经济性是衡量审判程序成败的重要标准。美国著名法律经 济学家波斯纳在法律的经济学分析一书中写道：公正在法律中的第二个含义， 就是效益。效益虽然不具有程序设计时选择上的绝对优先性，但却是评价程序的合 理性，科学性的独立价值标准。我国行政诉讼法迄今为止虽未规定行政诉讼简 易程序，但我国行政诉讼法理论界对此的研究却从未停止过。可以预料，随着社会 主义市场经济的进一步发展和我国法律制度的逐步完善，行政诉讼简易程序制度必 将在我国行政诉讼法中确立。 国内外学者对于行政诉讼简易程序的研究显然落后于对其他的诉讼的简易程序 的研究，如民事诉讼简易程序和刑事诉讼简易程序，甚至，行政诉讼简易程序的大 部分理论直接来源于其他诉讼 。研究简易程序较早的, 有我国台湾的邱联恭著简 易诉讼程序之研究 ，章武生著民事诉讼简易程序研究 。继他们之后，行政诉讼 法领域的许多学者纷纷加入到研究简易程序制度的阵营，如应松年、张洪波、胡肖 华、薛刚凌等学者分别从不同的角度分析与阐述了在我国建立行政诉讼简易程序的 法理依据、必要性与可行性，甚至提出具体的建构方案，为我们进一步研究我国的 行政诉讼简易程序打下了坚实基础。国外学者对于这方面的研究比较深入而且成绩 也比较喜人，两大法系的国家或地区都有丰富的理论基础与有效的司法实践，如法 国的书面审程序和独任制程序，德国的“法院裁决”程序和“范例诉讼”程序和我 国台湾地区的行政诉讼简易程序，为我国的具体建构提供了有益的启示与借鉴。我 们在借鉴国外司法实践的基础之上，均非常注重寻找外来文化与本土文化的完美结 2 合。 没有科学的方法就没有科学的理论，本文在论述过程中，力求理论性、科学性 和实践性的结合，主要运用了历史分析方法、比较分析方法、社会学分析法、实证 分析方法，在借鉴国外司法改革相关经验之时，一直都在强调“本土化”原则，注 重找寻外来文化与本土文化制度的切合点。 本文在分析探讨行政诉讼简易程序时，以基本概念及其理论基础为出发点，采 用比较的方法，逐项分析，并提出相应的立法建议及其具体制度构想，与此同时博 采众家之长，对于一些理论界尚存在争议的问题，通过分析论证，提出了自己的看 法和建议。以期对我国行政诉讼简易程序之立法的确立有所裨益。本文共分五个部 分，第一部分探讨了行政诉讼简易程序的概念、特点及发展脉络，第二部分从提高 审判效率、实现行政诉讼目的和合理配置有限司法资源、解决行政诉讼类型化四个 方面论述了我国行政诉讼简易程序的必要性。第三部分结合我国司法环境的发展现 状，从依法治国、依法行政、司法改革等法治环境出发，根据行政诉讼本身的特点， 借鉴我国多年来审判工作的实践, 阐述了我国建立行政诉讼简易程序的可行性。 第 四部分介绍了法国、德国以及我国台湾地区行政诉讼简易程序，探求行政诉讼简易 程序的共性和发展趋势，提出结合我国实际的借鉴经验。第五部分为本文的核心部 分，从案件范围的厘定、适用主体的界定、审判组织的改造、以及具体程序的安排 四个方面提出了在构建我国行政诉讼简易程序的设想。 3 第 1 章 行政诉讼简易程序概述 1 . 1 简易程序 简易程序的概念，依照布莱克法律词典的解释: “简易程序是指凡不经检 察官起诉、陪审团定罪或者普通法正常程序所要求的其他程序，法官直接以迅速、 简单的方式处理争议，解决案件，作出裁判的任何诉讼程序。 ” 美国法律词典 对简易程序的解释是: “简易程序是使法律问题可以快捷得到解决的简化程序。简 易程序试图迅速而简易的解决法律问题。简易程序没有统一的形式，当它不包括与 普通民事审判相同的步骤时，该程序便是简易的。 ” 日本法学词典的解释是: “简易程序是指相对于通常诉讼程序，以简易、迅速处理为目的的诉讼程序。具体 指督促程序、保全诉讼程序等等。在简易诉讼中，有的是不经过实质审理，有的是 限制了攻击和防御的方法，有的是以释明代替证明，并以此来实现通过简易的审理 达到迅速的目的。 ” 我国学者，主要是民事诉讼法学者，对简易程序这一概念的界定，主要有以下 几种观点： （1 ）简易程序是“基层人民法院审理简单的或某些特殊类型的民事案件 所适用的一种程序，是简化的普通程序” 。 （2 ）简易程序是第一审程序中普通程 序的简化，是基层人民法院和它的派出法庭审理简单的民事案件所适用的程序。是 与普通程序并存的一种独立的诉讼程序。但简易程序不是一种完整的诉讼程序，简 易程序没有规定的，要适用普通程序的有关规定。 （3 ）简易程序是指基层人民法 院及其派出法庭审理简单民事案件所适用的一种简便易行诉讼程序，它与普通程序 对立，是在普通程序的简化。 （4 ）简易程序是所有简化程序的总称，既包括通常 程序中的、整体的简易程序，也包括特别程序中的、局部使用的简易程序。 笔者认为，界定简易程序的概念应从其设立目的、适用主体、程序特别等方面 来考虑。笔者将简易程序定义为：法院对案情简单、性质轻微、争议不大的案件， 采取简便、快捷的审判方式予以审结的一种诉讼程序，其目的是降低诉讼成本、提 高诉讼效率，更好的保护当事人的诉讼权利。 英沃克:牛津法律大词典 ，北京社会与发展研究所译，光明日报出版社 1998 年版，第 866 页。 美彼得 伦斯特洛姆著:美国法律辞典 ，贺卫方等译，中国政法大学出版社 1998 年版，第 268 页。 日末川博编:法学辞典 ，日本评论社 1973 年版，第 126 页。 中国大百科全书 （法学卷） ，中国大百科全书出版社1984 年版，第 314 页。 参见柴发邦主编： 民事诉讼法学新编 ，法律出版社 1992 年版，第 333 页。 参见谭兵主编： 中国民事诉讼法要论 ，西南财经大学出版社 1991 年版，第 327 页。 参见章武生： 论民事简易程序之重构 ，载中外法学2003 年第 1 期。 4 1 . 2 民事诉讼简易程序 我国行政诉讼“脱胎”于民事诉讼。早在 1 9 8 2年的民事诉讼法( 试行) 中 的第三条第二款即规定，人民法院审理行政案件依照本法。这就是我国行政诉讼的 萌芽。因此，我国的行政诉讼与民事诉讼具有天然的渊源关系。 实际上我国从民 事诉讼法颁布的 1 9 8 2 年至行政诉讼法颁布的 1 9 8 9 年，对行政诉讼是否能参 照适用民事诉讼中的简易程序并未作出明确的规定。而在审判实践中，参照或变相 参照适用民事诉讼中的简易程序审理行政诉讼案件的情况也是存在的，如实行主审 法官制和调解制。因此，先在研究我国行政诉讼简易程序之前，有必要对我国民事 诉讼中的简易程序的适用作一个深入的了解。 我国民事诉讼法设专章即第 1 3章规定了简易程序，民事简易程序最大的法律 特性即固有的简易性。在我国的民事诉讼中，简易程序是专供基层人民法院和它的 派出法庭审理简单民事案件时所适用的审判程序。它是与普通程序并列存在但又相 对简化的独立的第一审程序。我国民事诉讼法中设立的简易程序，也是“两便精神” ( 即便于当事人进行诉讼和便于人民法院行使审判权) 在审判程序中的集中体现，是 诉讼经济原则的直接展示。 在民事诉讼中简易程序设立的目的，无疑是为了提高 诉讼效益。正是由于简易程序是对普通程序的简化，所以在民事诉讼中无论是法院 还是当事人，在简易程序中的资源耗费都大大低于普通程序。另一方面，相对于规 范、严谨的普通的民事诉讼程序带给人们的程序正当化保障而言，案情简单或争议 标的较小的纠纷当事人对程序保障的心理预期也会相应降低。所以，民事简易程序 在实践中也能够满足人们对程序公正的要求。同时多年来大量的司法实践表明，如 果简易程序具备正当程序的一般要求，则程序公正的实现也是有保障的。如当事人 的程序主体性原则、当事人诉讼地位平等原则、法官中立原则、诉讼公开原则等能 够在简易程序中得到普遍遵守。民事诉讼简易程序的设立为民事审判效率的提高作 出了很大的贡献。 其实早在 1 9 8 6年，最高人民法院关于印发法院审理治安行政案件具体应 用法律的若干问题的暂行规定的通知第 2条规定：“法院审理治安行政案件, 实行合议制度; 案情简单的，由审判员一人独任审判”。说明在我国行政诉讼发展 之初，司法实践已对行政诉讼增设简易程序作了初步的尝试。然而在 1 9 8 9年颁布 的行政诉讼法却明确规定： “人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者 由审判员、陪审员组成合议庭。 ”对于所有的行政诉讼案件一律适用同样的普通程 序，没有关于简易程序的规定。作出这样的规定，立法者是基于当时我国还处在市 场经济尚未建立，民主政治刚刚起步，法官整体素质不高，对于处理行政案件经验 张树义著:寻求行政诉讼制度发展的良性循环 ，中国政法大学出版社 2001 年版，第 353 页。 柴发邦著:民事诉讼法学新编 ，法律出版社 1992 年版，第 333 页。 5 普遍不足，且当时行政案件数量很少等原因。可以说行政诉讼单一的普通程序是在 行政诉讼制度建立初期对保障裁判公正所必需的。 那么，行政诉讼法实施至今， 我国社会所处的法治环境已今非昔比，行政案件数量大幅增长，依法治国、依法行 政的理念深入人心，法官整体素质普遍提高，且有民事诉讼、刑事诉讼简易程序多 年来的大量实践经验加以借鉴，可以说到今天，我国行政诉讼简易程序已具备了足 够成熟的诞生条件。 1 . 3 行政诉讼简易程序 如前所述，学者们对简易程序概念的理解具有非常明显的相同点: 凡是不包括 与普通审判程序相同的诉讼步骤时，该程序便是简易程序。结合我国民事诉讼法 以及上述学者关于简易程序的定义，笔者认为行政诉讼简易程序可以理解为是国家 专门为解决简单行政案件而设立的一种行政诉讼程序。具体而言：行政诉讼简易程 序是指一审人民法院审理案情简单、案件性质轻微、争议标的较小的一审行政诉讼 案件，实行独任审判，适用简便易行的诉讼程序，在较短的时间内予以审结的诉讼 程序。其目的在于提高诉讼效率、确保小额权利的及时实现，是诉讼经济原则的直 接体现。 民事、刑事、行政三大诉讼简易程序在设立目的、审理程序、适用范围、审判 组织、审理期限等方面都有许多相似之处，且有保障程序正义、合理配置司法资源、 提高诉讼效益的共同价值取向。尽管如此，基于三大诉讼本身的不同特性，三大诉 讼简易程序仍然存在着种种区别，并且在这种横向的对比中，我们可以清晰的了解 行政诉讼简易程序所独有特点： （1 ）价值取向公正与效益并重。基于私权利的控制 范围、公权力的介入程度和社会影响力不同，三大诉讼简易程序在价值取向上偏重 有所不同，民事诉讼简易程序追求效益，刑事诉讼简易程序保证公正，而行政诉讼 简易程序则居于二者之间。 （2 ）适用的案件复杂多样。在适用的案件范围上，行政 诉讼简易程序的案件因具体行政行为的多样而更为复杂。 （3 ）适用主体更为宽广。 在适用主体上， 刑事、 民事诉讼简易程序的适用主体仅限于基层法院及其派出法庭， 而行政诉讼简易程序的适用主体则可以适用到中级法院。 （4 ）权利保护以保护行政 相对人的免遭侵害为原则。 崔勇： 困境与出路构建行政诉讼简易程序的必要性与可行性分析，载行政法学研究 ,2004 年第 1 期。 参见冯林林： 行政诉讼简易程序研究 ，中国政法大学硕士学位论文，2007 年。 6 第 2 章 行政诉讼简易程序的必要性 提高审判效率之需要、实现行政诉讼目的之需要、解决司法资源有限之需要、 案件类型化解决之需要这四大必要性决定了行政诉讼简易程序具有的优良品德与 旺盛的生命力。 2 . 1 提高行政诉讼效率之需要 “迟来的正义非正义”,揭示了诉讼制度在时间上的重要特点。正如莫诺卡佩 莱蒂所言:“久长的裁判是恶的裁判,诉讼过分迟延等同于拒绝裁判。 ”日本学者谷 口安平指出:“迅速地审判一直被当作诉讼制度的理想”现代西方法治国家为了解 决繁琐的诉讼程序与日益增长的行政诉讼案件之间产生的矛盾，纷纷将简易程序提 上立法议程。 从法经济学的角度看，法律效率是评价法律制度优劣的一个重要标准。 “一个 良好的社会必须是有秩序的社会，公正的社会，自由的社会，也必须是高效率的社 会。 ” 在快节奏的现代社会，行政管理行为必须迅速、及时。对因行政管理行为而引 起的行政争议也需要比较简单的纠纷解决机制快速地加以解决，从而更好地维护和 监督行政机关的行政行为，及时地保护公民、法人和其他组织的合法权益。提高司 法效率首先是为方便当事人而提出的一项要求，其直接效益首先体现在当事人身 上。 简易程序，顾名思义，其目的在于速审、速结，简化办案程序，在行政诉讼中 设立简易程序不仅提高了行政诉讼程序运行机制的效率，同时也保证了行政管理行 为高效率的实现。可以说诉讼效率是行政诉讼简易程序的第一个理论基础。 2 . 2 实现行政诉讼目的之需要 目前理论界对行政诉讼目的的认识， 观点不一。 归纳起来主要有以下几种观点： （1 ）监督目的说。该说认为，行政诉讼的目的是监督行政机关依法行使行政 职权。人民法院在审理行政案件过程中，有权对行政行为予以审查，如果发现被诉 行政行为予法不符，有责任使其恢复到法律的轨道上来。 因为权力分立和人民主 意莫诺 卡佩莱著: 当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼 ， 徐昕译，法律出版社 2000 年版，第 86 页。 日谷口安平著： 程序的正义与诉讼 ，中国政法大学出版社 1996 年版，第 55 页。 张文显著： 法学基本范畴研究 ，中国政法大学出版社 1993 年版，第 273 页。 江必新： 行政诉讼法疑难问题探讨 ，北京师范学院出版社 1991 年版，第 36 页。 7 权的宪政基础决定了行政诉讼的目的是司法权监督和制约行政权，为了实现人民主 权必须对行政机关依法行政进行监督，赋予行政相对人行政诉讼诉权的目的在于启 动行政诉讼程序，以达到监督行政的目的。 （2 ）依法行政目的说。该说主张，行政诉讼目的应当是行政诉讼制度的设计 者和利用者共同的目的。在立法者眼里，秩序是首要的基本价值，依法行政才能实 现行政秩序；站在法院的立场，司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行 政；从当事人角度，行政机关依法行政才能保障自身利益安全，从而实现其利益。 （3 ）权益保护目的说。该说认为，人民法院在审理行政案件的过程中，如果 发现原告人或第三人的合法权益应当予以切实救济，有权运用行政诉讼法所赋予的 手段恢复原告人或第三人的权益。 因此，行政诉讼的目的只是保护公民、法人和 其他组织的合法权益，离开了这一目的也就不会有行政诉讼，因为行政诉讼的发生 主要源于行政机关及其工作人员的行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益， 由此而建立的行政诉讼制度，其目的当然也就应当是对公民、法人和其他组织的合 法权益提供保护。 笔者同意第三种观点。其理由是： （1 ）行政诉讼对于公民、法人和其他组织等 行政相对人来说，是一种不可或缺的司法救济制度。行政诉讼是行政相对人获得司 法救济的唯一途径。与同属行政权力范围的行政复议制度相比较，以国家司法强制 力作保障和具有终局裁判效力的行政诉讼制度，是行政管理相对人获得司法救济的 最后屏障和惟一途径，其作用是任何其他法律制度所无法取代的。 （2 ）从行政诉讼 法的程序设计来看，被告恒定为国家行政机关，有权提起诉讼从而启动行政诉讼程 序的只能是行政相对人。行政相对人以积极作为的方式提起行政诉讼是为了实现行 政诉讼目的所确定的预期结果保护合法权益不受违法具体行政行为的侵犯。 （3 ）行政诉讼的立法目的，应当是正义和平等价值观念在社会现阶段的具体表现。 行政诉讼只有保持与立法价值取向相一致，定位在对行政相对人实施救济和补偿的 基点上，才是符合正义的、有价值的良法。因此，从法理角度来分析，行政诉讼的 目的也应当是保护公民、法人和其它组织的合法权益，这是通过考量行政诉讼价值 后得出的必然结论。 据不完全统计，有学者曾对某法院受理的行政案件进行调查,发现案情简单、争 议不大的行政案件几乎为零，诉诸法院的都是案情复杂、争议较大的案件。应当看 到，在行政执法实践中，更多的行政案件是针对较轻微的违法行政行为，如汽车违 章的罚款、违反治安管理条例的制裁等。这就说明有相当一部分轻微的违法行政行 为的行政相对人的合法权益没有得到应有的司法保护。究其原因，行政诉讼程序过 胡肖华： 行政诉讼基本问题研究 ，湖南出版社 1999 年版，第 31- 34 页。 江必新： 行政诉讼法疑难问题探讨 ，北京师范学院出版社 1991 年版，第 36 页。 8 于繁琐无疑是实现我国目前行政诉讼目的的一个制度障碍。 “无论审判是怎样完美 地实现争议，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判实现争议的 希望。 ”因此，简化诉讼环节，加快诉讼进程，降低诉讼成本，增设行政简易程序 已成为实现保护公民、法人和其他组织的合法权益这一行政诉讼目的的迫切需要。 2 . 3 优化司法资源配置之需要 对于任何一个国家而言，司法资源都是有限的。要用这种有限的资源，实现司 法制度收益的最大化，即最大限度的解决纠纷，那么对这些资源进行科学的配置总 是必要的。对于不同类型的案件，应有与之相适应的程序，以实现司法资源利用的 最大化。对于数额巨大、社会影响深远、案情复杂的案件，立法者和法院应为当事 人提供较严密的程序，使其能通过严密而慎重的审判，获得更为公正的裁判。对于 数额相对较小、案情简单或者当事人强烈希望获得迅速裁判的案件，立法者和法院 则应为其提供更为简便、节约的程序，避免不必要的资源浪费。这既满足特定当事 人的需要，也使得社会公众在司法资源有限的条件下获得更多的司法救济，实现司 法资源利用的最大化。因此，在行政诉讼中设置简易程序能够节约诉讼成本，优化 诉讼资源的配置，提高诉讼效益。行政诉讼案件本身的差异性也呼唤一种与之相适 应的简繁分流的诉讼制度。 目前，我国行政诉讼司法资源的配置有很大的不合理性。表现在一方面由于法 院对有些行政案件，如计划生育、城市拆迁、乱收费、农民负担等，不敢管、不敢 问，怕踩“高压线”，因为一旦受理了，就是对政府的“大不敬”，给政府“找麻 烦”，“支持群众告政府”，制造社会“不稳定因素”，导致我国行政诉讼案件受 理数量少。另一方面各级信访机构收到和接待的近于天文数字信访件表明大量的具 有行政意义的案件没有诉到法庭。一方面法院对于应该投入大量司法资源的重大、 敏感案件不敢受理，司法资源在此投入极其吝啬；另一方面法院对于本不该投入太 多司法资源的轻微行政诉讼案件却适用较为繁琐的普通审理程序，造成司法资源投 入的大量浪费。因此在我国的行政诉讼中增设简易程序，实现行政诉讼案件审理的 繁简分流，对有限的司法资源采取更为合理的配置方式，使审判资源发挥更高的效 能显得尤为必要。 2 . 4 行政案件类型化解决之需要 考察刑事诉讼、民事诉讼简易程序的产生过程，均是在诉讼浪潮出现以前就有 了简易程序，如法国在 18 世纪时就区分重罪、轻罪与违警罪，在其适用程序上有 日棚濑孝雄： 纠纷的解决与审判制度 ，王亚新译，中国政法大学出版社 1994 年版，第 14 页。 9 了明确的不同，对于轻罪与违警罪，适用与普通程序相区别的简便程序审理。刑事 诉讼简易程序和民事诉讼简易程序在产生之初，并不是基于案件剧增带来的压力， 而是社会分工理论延伸出来的程序类型化理论，即程序与案件的性质相适应。 诉讼 程序经历了一个从无到有、从简单到复杂、再由复杂转化分工的发展过程。从民刑 合一、诸法不分，到刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的分立，本身就是一个程序类 型化的过程。随着社会发展的加快，法律体系的日益完善，案件的日趋复杂，对于 程序分工的要求更高更细，更加要求根据案件的不同情况，适用不同的诉讼程序， 以实现公正和效益的和谐，这种要求直接导致了简易程序的产生发展。 与民事诉讼、刑事诉讼简易程序不同，行政诉讼简易程序的诞生一开始就没有 在类型化研究上打下扎实的根基，而是采取了“拿来主义” ，原因一是由于行政诉 讼发展较晚，在理论研究尚未完全深入时便遇上了“诉讼爆炸” ，二是已有了民事 诉讼、刑事诉讼简易程序的成熟经验，借鉴起来较为容易。然而，跟公正与效益的 价值论相比，行政纠纷的类型化研究才是将理论与实践相联接的桥梁。不同的行政 争议案件，对公正和效益有着不同的要求。 “诉讼制度的设计者要做的，不是放纵 某些要求，忽略另一些要求，而是平衡、协调各种要求。 ” 将行政诉讼程序与行政 案件类型化相联系，针对不同类型的案件，建立与之相适应的审判程序，才能真正 使纠纷解决在数量和质量上均达到令人满意的程度，从而使诉讼程序趋于公正和效 益的协调。在某种意义上，行政诉讼简易程序甚至可以说是审理某些特定类型的行 政案件所适用的诉讼程序。因此，在行政诉讼程序制度中引入案件类型化解决的思 路，具有很大的理论意义。 参见李莉： 刑事简易程序研究 ，中国政法大学博士学位论文，2006 年。 参见冯林林： 行政诉讼简易程序研究 ，中国政法大学硕士学位论文，2007 年。 章武生： 民事简易程序中的公正与效益 ，载法学,2003 年第 8 期。 10 第 3 章 行政诉讼简易程序的可行性 3 . 1 法治环境的生成 3 . 1 . 1 依法治国的环境生成 1996 年 2 月，在中共中央举办的题为依法治国，建设社会主义法制国家的 “中央领导同志法制讲座”上，江泽民特别强调，要“实行和坚持依法治国” 。这 是党中央领导人首次正式宣布要“依法治国” 。 1997 年 9 月，党的十五大政治报告 中正式提出： “依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。是发展社会主义市 场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。 ” 由此确立了依法治国的方略， 1999 年 3 月，九届全国人大二次会议通过的宪法修 正案写道： “中华人民共和国实行依法治国。建设社会主义法治国家。 ” “依法治国” 作为中国共产党的基本治国方略的思想在我国得以确立。把“建设社会主义法治国 家的目标”写入宪法。以国家根本大法的形式确立法治的地位。至此，在我国公民 权利保障方面存在完备有效的法律制度和牢固的权利保障意识已深入人心，克服官 本位，树立民本位，政府不得为非，民权神圣不可侵犯的观念已在人民群众中得到 全面的更新。 3 . 1 . 2 依法行政的环境生成 依法治国，建设社会主义法治国家，是党中央确立的跨世纪治国方略。而依法 行政是实施这一方略的核心。党的十一届三中全会以来，我国制定了不少法律。可 以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成，在社会政治、经济、 文化和其他领域已基本做到了有法可依。由于现实生活是无限丰富、复杂、多变的， 法律规定总是有限的，不能包涵、括尽一切，因而法律为行政机关赋予羁束裁量权 的同时，也赋予自由裁量权，使行政机关在适用法律时针对不同情况作出不同的处 理。对行政自由裁量权包括行政滥用职权如何进行有效监控和制约，对由于行政自 由裁量权包括行政滥用职权对行政相对人造成的侵害如何进行保护，便成为行政诉 讼的重要内容。在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一方是被管理者，行政 机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质，因此对于受行政不法侵害的权利 保障也需要国家权力的介入。由于不同的行政行为所适用的行政程序不同，要求作 为纠正不法行政行为的行政诉讼程序也理应不同，行政争议的多样化为行政诉讼程 序的多样化的存在提供现实可行性，依法行政的环境的生成为行政诉讼诉简易程序 提供了发展空间。 11 3 . 1 . 3 司法改革的环境生成 最高人民法院在 人民法院五年改革纲要 中明确提出了法院改革的指导思想： “在法律规定的范围内，多适用简易程序审理案件。 ”2001 年年初，肖扬院长提出： “要把确保司法公正，提高司法效率作为人民法院工作的出发点的落脚点，作为审 判工作的灵魂和生命。 ” “人民法院在 21 世纪的主题就是公正与效率” 。更为重要的 是，我国近年来的法官职业化建设，使行政审判法官的素质有了较大提高。国家司 法考试的制度，抬高了进入法官队伍的门槛；而致力于提高现有法官业务水平的内 部人事改革和专业培训，使得现在的行政审判法官在司法理念有了根本性的转变， 并积累了丰富的审判经验，已完全有能力独立承担行政案件的审判工作。 3 . 2 行政诉讼的特点 在诉讼制度上，行政诉讼具有比其他诉讼更适合适用简易程序的特点。首先， 行政诉讼只负责对具体行政行为的合法性作出裁判，即只需要对行政行为的证据和 适用法律进行审查，其中，法律适用的审查纯属于法律的理解问题，多数情况下， 无需花费太长的审理时间。其次，由于具体行政行为的作出行政机关都有书面的证 据材料予以保存，证据材料比较明确和固定，因此诉讼中需要法院进行调查取证的 情况不多。再次，对事实的查明没有必要全面进行查证，只要原告能够证明或说明 被告所赖以作出行政决定的证据不足就可以了。最后，行政诉讼程序是一种对具体 行政行为的复审程序，对于特定的行政管理事项，行政机关已经通过行政程序处 理了一次，法院按照一审程序解决行政争议，实际上是对同一行政事务的二次处理 和对同一行政实体法的二次适用。与民事、刑事诉讼程序相比，行政诉讼的这些特 点，决定了行政诉讼更应当，更适合实行简易程序。 3 . 3 实践经验的积累 我国行政诉讼普通程序的完善，为简易程序的设置奠定了基础。据调查，在行 政诉讼中， 40以上的撤诉案件中有近 90的案件属于行政机关变更具体行政行为 或者变相调解的情况，这种似乎不合法律规定的做法实际上是在我国行政审判实践 中根据案件处理的需要而形成的行政诉讼简易程序的雏形，并且确实起到了减少诉 讼成本、提高诉讼效率，化解行政纠纷的积极作用。这为设立行政诉讼简易程序， 提供了宝贵的实践基础。 其次，我国在 1991 年民事诉讼法和 1996 年刑事诉讼法中分别增设了 孔祥俊： 最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定的理解与适用 ，中国人民公安大学出版社 2002 年版，第 276 页。 12 简易程序，极大地提高了民事诉讼及刑事诉讼的效率。刑事诉讼及民事诉讼的实践 证明了简易程序的可行性。而民事诉讼、刑事诉讼与行政诉讼三者在本质上是共通 的，在诉讼价值追求上是相同的。民事、刑事诉讼简易程序的成功为增设行政诉讼 简易程序积累了丰富的经验，提供了可以借鉴的范例。 目前，我国已有极少数法院已经开始在行政诉讼中试行简易程序，进行了有益 探索， 较好的成效证明了简易程序的合理性， 并为简易程序的设立提供了实践经验。 2004 年山东青岛法院在行政诉讼审判实践中进行了简易审的改革， 至 2004 年 11 月 底，在受理的 270 件行政诉讼案件中，确定简易案件 18 件，全部都在 30 天内结案， 平均结案周期是 20 天，最短的 7- 8 天结案。而适用程序简化审的案件大约有 150 件，平均结案周期是 2 个月，比法律规定的 3 个月审限缩短 1 个月。当事人都未对 这种程序的适用提出任何异议，对于被告全败诉的判决结果，原、被告均没有上诉。 而在审理之前，他们都已通过律师和法官的告诫了解了简易程序的操作方式，也没 有提出异议， 反而对这项改革表示支持。 从青岛法院的试点改革的经验可以总结出， 行政诉讼简易程序在行政诉讼中的适用可以取得良好的效果。 姜培永、陈建慧： 设置行政诉讼简易程序的具体尝试与问题,/public/detail.php?id =150050. 13 第 4 章 他山之石的启示 二次世界大战后，西方各国面临犯罪率不断上升、纠纷不断的困扰，而诉讼程 序却过于繁琐，导致案件大量积压。为了摆脱这种困境，西方各国不得不广泛采用 简易程序，并且简易程序呈现多样化的趋势。纵观世界各国( 地区) 的行政诉讼简易 程序，主要有以下几种形式：法国的书面审程序和独任制程序，德国的“法院裁决” 程序和“范例诉讼”程序以及我国台湾地区的行政诉讼简易程序。 4 . 1 法国 法国是在普通法院之外，建立独立的行政审判制度。行政诉讼由单独的行政法 院受理。行政法院自成一个体系，对行政案件有最后的裁判权。行政诉讼在法国的 政治生活中具有非常重要的作用，如促进依法行政，建立公民和政府之间的相互信 任关系，保护公民的合法权益，补充立法的不足等。除此之外，还有一项重要的作 用就是提高诉讼效率。 为了充分发挥行政诉讼的这些作用，法国行政诉讼中虽未明确规定简易程序， 但其行政诉讼程序的设计处处体现了行政诉讼“提高效率”的作用。1 9 7 3 年法国的 行政诉讼法典中规定：每个行政审判庭设 1名审判长，3名行政法官。对行政案件 的判决原则上由 3 名行政法官合议做出，某些简单的行政案件可由 1 名行政法官代 表单独判决。 行政法官代表只是对当事人提供便利条件，当事人仍然可以直接向 行政法庭起诉。 法国行政诉讼程序设置的简便、快捷主要体现在： （1 ）书面审程序。法国行政 诉讼一般通过书面审查进行。即法官通过查阅案卷材料和双方当事人的诉状，审理 裁判案件。这就节省了通过开庭审理案件，而花费的大量时间，既而使行政诉讼程 序变得简便、迅速。 （2 ）独任制程序，法国行政诉讼一般实行合议制，但也存在例 外情况。即行政法庭在所辖各省内可以委派一名法官代表，独任审理简单的行政诉 讼案件。这事实上承认了简易程序在行政诉讼中的存在。这种程序设置，实现了对 案件的繁简分流，方便了当事人提起诉讼。 4 . 2 德国 在德国，行政诉讼程序中原本没有简易程序的设置。但多年来，德国的行政诉 讼程序冗长，行政法院积压行政诉讼案件很多，大量的未结案件不能使有效的权利 法古斯塔夫 佩泽尔著： 法国行政法 ，廖坤明等译，国家行政学院出版社 2002 年版，第 282 页。 14 保护得以实现。 为了达到合理地分配司法资源、提高诉讼效率和为公民提供有效法律保护的最 终目的，德国在 1 9 9 7年修改行政法院法时，建立了“法院裁决”和“范例诉 讼”两种简易程序制度： （1 ） “法院裁决”程序。它适用于在事实或法律方面争议 不大的，相对简单的行政案件。法院裁决程序不以言词审理为前提，因而在案件事 实调查上节省了大量的时间，促进了案件的快速审结。 （2 ） “范例诉讼”程序。它 通过将预先设定的、格式化的程序，适用于大量性质或案情相同的案件，节约了诉 讼成本，简化了诉讼程序，既减轻了法院的压力，又方便了当事人诉讼。这两种简 易程序的建立和施行，使德国在固守司法正义的基础上，极大地